Prop. 223 L

(2020–2021)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i pensjonslovgivningen mv. (pensjon fra første krone og dag, garanterte pensjonsprodukter)

Tilråding fra Finansdepartementet 18. juni 2021, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Finansdepartementet foreslår i denne proposisjonen å innføre krav om pensjonssparing fra første krone og første dag i private tjenestepensjonsordninger, samt enkelte endringer i regelverket for garanterte pensjonsprodukter.

I kapittel 2 redegjøres det for bakgrunnen for lovforslagene.

I kapittel 3 omtales endringer i tjenestepensjonsregelverket som skal sikre pensjon fra første krone og første dag. Det foreslås at adgangen til å starte pensjonssparingen for lønn over 1 G fjernes i innskuddsordninger, slik at inntekt fra første krone skal gi pensjonsopptjening for medlemmene. Det foreslås at minste sparesats settes til 2 prosent fra første krone. Dette viderefører nivået på minstesatsen som i dag gjelder fra 1 G og innebærer at alle lønnsnivåer får økt minstekrav til pensjonsopptjening sammenlignet med gjeldende regler. Videre foreslås det å fjerne gjeldende minstekrav til alder og stillingsbrøk i private tjenestepensjonsordninger og erstatte disse med en regel om at ansatte skal meldes inn i ordningen når lønnsinntekten overstiger grensen for rapporteringspliktig lønn til skattemyndighetene via a-ordningen[1] . Det foreslås ikke å videreføre egne regler for sesongarbeidere.

I kapittel 4 omtales forslag til endringer i lovreglene om garanterte pensjonsprodukter. Det foreslås å åpne for at pensjonsleverandører kan tilby fripoliseinnehavere en kompensasjon for verdien av rentegarantien ved konvertering av ordinære fripoliser til fripoliser med investeringsvalg. Videre foreslås det utvidelser i grensene for å kunne redusere utbetalingstiden for fripoliser med lave ytelser og for å kunne få overført små pensjonsopptjeninger fra ytelsesordninger til individuelle pensjonsordninger, i stedet for å få utstedt fripolise. Til sist foreslås det en hjemmel for i forskrift å åpne før økt fleksibilitet i anvendelsen av avkastningsoverskudd på garanterte pensjonsprodukter.

I kapittel 5 redegjøres det for økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget.

2 Bakgrunn

2.1 Pensjon fra første krone

2.1.1 Innledning

Etter lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) plikter de aller fleste foretak i privat sektor å etablere en tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Tjenestepensjonsordningen kan opprettes som en innskuddspensjonsordning etter lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, en foretakspensjonsordning etter lov om foretakspensjon eller en tjenestepensjonsordning (hybridordning) etter lov om tjenestepensjon.

Minstekravet for innskuddspensjonsordninger og tjenestepensjonsordninger etter OTP-loven er sparing tilsvarende 2 prosent av lønn mellom 1 og 12 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Det er valgfritt for arbeidsgivere om de vil gi opptjening for lønn under 1 G i slike ordninger. Det er også valgfritt for arbeidsgiver om ansatte under 20 år og med under 20 prosent stilling, skal være medlem i ordningen.

Samlet var det ca. 1,5 mill. medlemmer i innskuddspensjonsordninger i 2020. Om lag to tredeler av medlemmene hadde opptjening for lønn først fra 1 G i 2020. Innskuddssatsene for denne gruppen ligger generelt lavere enn for medlemmer med opptjening fra første krone. Om lag 23 prosent av medlemmene hadde minstesatsen i OTP-loven på 2 prosent av inntekt over 1 G.

I Solberg-regjeringens politiske plattform fra 17. januar 2019 (Granavolden-plattformen) ble det varslet at regjeringen ville sette ned et partssammensatt utvalg for å vurdere pensjon fra første krone. Ved Stortingets behandling av Dokument 8:218 S (2017–2018) om pensjon fra første krone 7. februar 2019, ble også regjeringen bedt om å sette ned et slikt utvalg. Som en oppfølging av dette satte Finansdepartementet 24. juni 2019 ned en arbeidsgruppe med deltakelse fra arbeidslivets parter for å utrede hvordan et krav om pensjonsopptjening fra første krone i private innskuddspensjonsordninger kunne utformes. Arbeidsgruppen skulle også utrede om det burde innføres krav om medlemskap i private tjenestepensjonsordninger for ansatte under 20 år og ansatte med stillingsandel under 20 prosent.

I tillegg traff Stortinget 16. februar 2021 følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til nødvendige lovendringer for å innføre pensjon fra første krone med sikte på innføring fra 1. januar 2023. Stortinget ber regjeringen vurdere midlertidige, kompenserende økonomiske tiltak for arbeidsgiversiden og overgangsregler som gjør at pensjon fra første krone kan innføres over noe tid, for eksempel 3 år etter virkningstidspunktet.».

Vedtaket ble truffet i forbindelse med Stortingets behandling av Dokument 8:53 S (2020–2021).

2.1.2 Arbeidsgruppen

Arbeidsgruppen som ble nedsatt av Finansdepartementet 24. juni 2019, bestod av deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, LO, NHO, Virke og YS. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å:

beskrive utbredelsen av ulike typer tjenestepensjonsordninger i privat sektor med vekt på innskuddspensjonsordninger, herunder belyse fordelingseffekter på tvers av bedrifter og næringer, samt på tvers av kjønn, inntektsnivåer, ulike stillingsbrøker, ulike lengder på arbeidsforhold mv. for arbeidstakerne,

utrede alternativer for hvordan et krav om opptjening fra første krone i innskuddspensjonsordninger kan utformes, herunder om det kan og bør gjøres andre endringer i pensjonsregelverket som gir bedriftene økt rom for å kompensere for en ev. utgiftsøkning som følge av krav om pensjonsopptjening fra første krone,

presentere minst ett forslag for pensjon fra første krone som gir tilnærmet uendrede pensjonsutgifter for bedriftene, og

utrede om det bør innføres krav om at arbeidstakere i deltidsstillinger på under 20 prosent og arbeidstakere som ikke er fylt 20 år, skal opptas i obligatoriske tjenestepensjonsordninger. Herunder ble arbeidsgruppen bedt om å vurdere om det fortsatt skal være noen nedre grenser for rett på pensjonsopptjening for at størrelsen på pensjonsopptjeningen skal stå i forhold til administrasjons- og forvaltningskostnadene.

Arbeidsgruppen la frem sin rapport 10. desember 2020. Arbeidsgruppen kom ikke frem til en felles tilrådning, men utredet et handlingsrom for ulike modeller.

2.1.3 Høringen

Finansdepartementet sendte arbeidsgrupperapporten på høring 15. desember 2020. Høringsfristen var 19. mars 2021. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

Alle departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Finansmarkedsfondet

Finanstilsynet

Folketrygdfondet

Forbrukerrådet

Forbrukertilsynet

Høgskulen på Vestlandet

Konkurransetilsynet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Lotteri- og stiftelsestilsynet

Norges Bank

Norges handelshøyskole

Regelrådet

Skattedirektoratet

Statens Pensjonskasse

Statistisk sentralbyrå

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitet i Sørøst-Norge

Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

ØKOKRIM

Akademikerne

Aksjonærforeningen i Norge

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bankenes sikringsfond

Bedriftsforbundet

Caritas Norge

Changemaker

Coop Norge SA

Deloitte AS

Den norske advokatforening

Den norske aktuarforening

Den norske Revisorforening

Econa

Eiendomsmeglerforetakenes forening

Energi Norge

Equinor

EVRY

Finans Norge

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening

Forum for Utvikling og Miljø

Handelshøyskolen BI

Handelshøyskolen i Bodø

Havtrygd Gjensidig Forsikring

Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Hovedorganisasjonen Virke

Huseiernes landsforbund

Industri Energi

Initiativ for etisk handel

Juridisk rådgivning for kvinner

KnowledgeGroup AS

Kommunalbanken Norge

KPMG AS

KS

Landsorganisasjonen i Norge

Nasdaq OMX Oslo ASA

Nordic Association of Electricity Traders

Nordic Trustee

Norges Bitcoin- og Blockchainforening

Norges Bondelag

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

Norges Interne Revisorers Forening

Norges Juristforbund

Norges Kommunerevisorforbund

Norges Rederiforbund

Norges Røde Kors

Norges Skogeierforbund

Norsk Bergindustri

Norsk Crowdfunding Forening

Norsk Hydro ASA

Norsk Journalistlag

Norsk Kapitalforvalterforening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk olje og gass

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Sjøoffiserers Forbund

Norsk takst

Norsk Venturekapitalforening

Norsk Øko-Forum

Norske Boligbyggelags Landsforbund

Norske Finansanalytikeres forening

Norske Forsikringsmegleres Forening

Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

NOS Clearing ASA

NTL-Skatt

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo børs

Oslosenteret

Pensjonskasseforeningen

Personskadeforbundet LTN

Plan Norge

Publish What You Pay Norway

Redd Barna

Regjeringsadvokaten

Regnskap Norge

Riksadvokaten

Riksrevisjonen

Skattebetalerforeningen

Skatterevisorenes Forening

Småbedriftsforbundet

Sparebankforeningen i Norge

Stiftelsesforeningen

Storebrand

Støttekomiteen for Vest-Sahara

The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)

Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet

Verdipapirfondenes forening

Verdipapirforetakenes Forbund

Verdipapirsentralen

Virke Inkasso

Yara International ASA

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Økonomiforbundet

Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringen:

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Creo – forbundet for kunst og kultur

Finans Norge

Fiskebåt – havfiskeflåtens organisasjon

Hovedorganisasjonen Virke

Kunstnernettverket

LO Norge

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Næringslivets hovedorganisasjon

NHO Transport

Norges Ingeniør- og teknologorganisasjon

Norges Lastebileier-forbund

Norges Rederiforbund

Norsk Oversetterforening

Oversetterforum

Pensjonistforbundet

Pensjonskasseforeningen

Senior Norge

Skattedirektoratet

Unio

Verdipapirfondenes forening – næringspolitikk

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Økonomiforbundet

I tillegg har tre privatpersoner inngitt høringssvar.

2.2 Garanterte pensjonsprodukter

2.2.1 Innledning

Garanterte pensjonsprodukter er kontrakter som gir krav på en gitt årlig garantert pensjonsytelse fra uttakstidspunktet. Slike pensjonsprodukter omfatter kollektive ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger etter reglene i foretakspensjonsloven og fripoliser utgått fra disse, kommunale tjenestepensjonsordninger samt individuelle pensjonsprodukter (livrenter, IPA mv.).

Pensjonsytelsene i slike ordninger finansieres gjennom årlige premieinnbetalinger samt årlig tilført avkastning og dødelighetsarv (restbeløpet etter medlemmer som dør, som fordeles på gjenlevende medlemmer). Pensjonsleverandøren skal hvert år tilføre kontrakten en avkastning som minst tilsvarer kontraktens beregningsrente (garantert avkastning), samt dødelighetsarv i henhold til beregningsgrunnlaget for ordningen, for å sikre den fremtidige ytelsen.

Så lenge ytelsesordningene er aktive, er arbeidsgiver forpliktet til å betale inn premier. Dette omfatter også en plikt til å betale inn såkalte reguleringspremier dersom de ansattes lønn øker, slik at premiereserven øker tilstrekkelig til å kunne finansiere samme andel av en høyere lønn. Når det utstedes fripoliser, bortfaller dette reguleringsansvaret for arbeidsgiver, og reguleringen av pensjonen fra fripolisene er avhengig av oppnådd meravkastning. Det er lite ny opptjening og dermed lite premiebetalinger til ytelsesordningene. Derimot er kapitalbeholdningen bak fripoliser økende.

Frem til 2011 var markedsrentene høyere enn gjennomsnittlige avkastningsgarantier. Dette ga rom for å oppnå en avkastning som var tilstrekkelig til både å finansiere garanterte ytelser, delfinansiere fremtidige premier via overskudd til premiefond og til å oppregulere ytelser, med relativt stor grad av sikkerhet. Beregningsrenten har over tid blitt redusert, men fordi beregningsrenten bare gjelder ny opptjening, har gjennomsnittsnivået på garantiene falt saktere enn rentenivået.

Utfordringene knyttet til de garanterte pensjonsproduktene kan langt på vei tilbakeføres til at rentenivået nå er vesentlig lavere enn det som ble lagt til grunn for premiene som er innbetalt fra arbeidsgiver, og et dødelighetsgrunnlag som ikke i tilstrekkelig grad tok høyde for den betydelige økningen som har vært i levealderen.

Finansdepartementet satte i november 2017 ned en arbeidsgruppe som skulle se nærmere på problemstillinger knyttet til garanterte pensjonsprodukter. Arbeidsgrupperapporten ble fulgt opp av et høringsnotat med forslag til regelverksendringer utarbeidet av Finanstilsynet. Utgangspunktet for arbeidet har vært at det bare er aktuelt med regelendringer dersom det er tilstrekkelig godtgjort at det er til kundenes fordel.

2.2.2 Arbeidsgruppens rapport og Finanstilsynets høringsnotat

Arbeidsgruppen som ble nedsatt av Finansdepartementet i november 2017, bestod av deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet og Finanstilsynet. I tillegg ble det opprettet en referansegruppe bestående av deltakere fra Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Finans Norge, Forbrukerrådet, Hovedorganisasjonen Virke, Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Pensjonskasseforeningen, Unio og YS. Det ble holdt tre møter med referansegruppen.

Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å:

beskrive forvaltningen av kapital knyttet til garanterte ytelser i livsforsikringsforetak og pensjonskasser, med vekt på å få belyst hvordan midlene er forvaltet, hvilken avkastning det har vært på midlene, hvordan avkastningen er fordelt, og hvordan risikoen ved forvaltningen av midlene har vært fordelt mellom kunde og leverandør,

vurdere om det er mulig å gjøre endringer i virksomhetsregelverket som klart er til kundenes fordel, herunder bl.a. regelverket beregning av verdiutviklingen på kundens midler, fordeling av overskudd mellom pensjonsleverandør og kunde, fond for risikoutjevning (kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger) og flytting av pensjonsmidler,

vurdere om ev. regelendringer kan bidra til et mer velfungerende flyttemarked for garanterte pensjonsprodukter,

vurdere erfaringene og ev. mulige regelendringer med muligheten for å konvertere fripoliser til fripoliser med investeringsvalg, og

redegjøre for økonomiske og administrative konsekvenser av de alternativene som utredes, herunder for pensjonsleverandører, kunder (arbeidsgivere med kollektive ordninger og individuelle rettighetshavere) og det offentlige, for virkningen på konkurransen i markedet og for soliditeten i pensjonsinnretningene.

Arbeidsgruppen leverte sin rapport 28. september 2018. Finanstilsynet fikk deretter i januar 2019 i oppdrag å utarbeide utkast til nødvendige lov- og forskriftsendringer, samt utkast til høringsnotat, basert på regelverksskissene i arbeidsgruppens rapport. Finanstilsynet ble samtidig bedt om å vurdere hvilke av regelverksendringene som burde gjennomføres.

Finanstilsynets høringsnotat omfattet to typer av endringer i regelverket for garanterte pensjonsprodukter. Den ene typen endringer var utvidelser i kundenes valgmuligheter, der det bl.a. ble foreslått å åpne for at pensjonsleverandører kan kompensere fripoliseinnehavere for å si fra seg sin garanterte ytelse i bytte mot investeringsvalg for pensjonsmidlene, samt å åpne for raskere utbetaling av små fripoliser. Den andre typen endringer gjaldt virksomhetsreglene for pensjonsleverandørene, der formålet var å øke forventet meravkastning for kundene uten å rokke ved de eksisterende garantiene.

2.2.3 Høringen

Finansdepartementet sendte arbeidsgrupperapporten, sammen med høringsnotatet fra Finanstilsynet, på høring 6. januar 2020. Høringsfristen ble satt til 4. april 2020. Vedlagt høringen var også et regelverksinnspill fra Pensjonistforbundet. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

Alle departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Direktoratet for økonomistyring

Finansmarkedsfondet

Norges Forskningsråd

Finanstilsynet

Folketrygdfondet

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Høgskolen på Vestlandet

Konkurransetilsynet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Lotteri- og stiftelsestilsynet

Norges Bank

Norges Handelshøyskole

Regelrådet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Riksrevisjonen

Skattedirektoratet

Statens Pensjonskasse

Statistisk sentralbyrå

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Sørøst-Norge

Universitetet i Tromsø

ØKOKRIM

Akademikerne

Aksjonærforeningen i Norge

AktuarKonsulenters Forum

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bankenes sikringsfond

Bedriftsforbundet

Caritas Norge

Changemaker

Coop Norge SA

Deloitte AS

Den Norske Advokatforening

Den Norske Aktuarforening

Den norske Revisorforening

Econa

Eiendomsmeglerforetakenes Forening

Energi Norge

EVRY

Felleskjøpet Agri SA

Finans Norge

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes Forening

Forum for Utvikling og Miljø

Handelshøyskolen BI

Handelshøyskolen i Bodø

Havtrygd Gjensidig Forsikring

Hovedorganisasjonen Virke

Huseiernes Landsforbund

Industri Energi

Initiativ for etisk handel

Juridisk rådgivning for kvinner

Knowledge Group AS

Kommunalbanken Norge

KPMG AS

KS

Landsorganisasjonen i Norge

Nasdaq Oslo ASA

Nasdaq Clearing Oslo

Nordic Association of Electricity Traders (NAET)

Nordic Trustee

Norges Bitcoin- og Blockchainforening

Norges Bondelag

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Ingeniør- og teknologorganisasjon

Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)

Norges Juristforbund

Norges Kommunerevisorforbund

Norges Rederiforbund

Norges Røde Kors

Norges Skogeierforbund

Norges Takseringsforbund

Norsk Bergindustri

Norsk Crowdfunding Forening

Norsk Hydro ASA

Norsk Journalistlag

Norsk Kapitalforvalterforening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk olje og gass

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforbund

Norsk Sjøoffisersforbund

Norsk Venturekapitalforening

Norsk Øko-Forum

Norske Boligbyggelags Landsforbund

Norske Finansanalytikeres Forening

Norske Forsikringsmegleres Forening

Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

NOS Clearing ASA

NTL-Skatt

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Børs

Oslosenteret

Pensjonistforbundet

Pensjonskasseforeningen

Personskadeforbundet LTN

Plan Norge

Publish What You Pay Norway

Redd Barna

Regnskap Norge

Skattebetalerforeningen

Skatterevisorenes Forening

Småbedriftsforbundet

Sparebankforeningen i Norge

Statoil Norge AS

Storebrand

Støttekomiteen for Vest-Sahara

The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)

Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet

Unio

Verdipapirfondenes forening

Verdipapirforetakenes Forbund

Verdipapirsentralen

Virke Inkasso

Yara International ASA

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Økonomiforbundet

Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringen:

Akademikerne

Coop Pensjonistforening Oslo

Den Norske Aktuarforening

Finans Norge

Forbrukerrådet

KS

Kommunal Landspensjonskasse

LO Norge

Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

Norges Bank

Norsk Hydro ASA

Norske Forsikringsmegleres Forening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Pensjonistforbundet

Pensjonskasseforeningen

Regelrådet

Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå

YS

Virke

3 Pensjon fra første krone og dag

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Lønnsgrunnlag – sparing fra første krone

I innskuddspensjonsordninger er det valgfritt om pensjon skal betales for lønn fra første krone eller bare for lønn over 1 G. Reglene om dette er gitt i forskrift til innskuddspensjonsloven. Etter forskriften § 4-2 kan årets innskudd ikke settes høyere enn 7 prosent. av medlemmets samlede lønn inntil 12 G, eller 7 prosent av medlemmets samlede lønn mellom 1 G og 12 G.

Lov om obligatorisk tjenestepensjon § 4 første ledd stiller krav om at pensjonssparingen minst skal tilsvare 2 prosent av medlemmets lønn mellom 1 G og 12 G, men angir ikke en plikt til å starte sparingen fra 1 G.

I ordninger etter lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven) er det plikt til å betale innskudd fra første krone, jf. § 4-2 annet ledd. Samtidig med at tjenestepensjonsloven ble vedtatt, ble reglene for innskuddspensjonsordninger endret slik at det ble valgfritt for bedriftene å betale innskudd fra første krone eller fra lønn over 1 G.

Innskudd for deltidsansatte skal etter innskuddspensjonsloven § 5-2 tredje ledd utgjøre en forholdsmessig del av innskuddet medlemmet ville fått i en fulltidsstilling. En beregner med andre ord ikke innskudd direkte av utbetalt lønn til deltidsansatte, men av den lønnen medlemmet ville hatt i 100 prosent stilling. Deretter reduseres innskuddet i samsvar med den stillingsprosenten medlemmet har. Dette har betydning dersom det gis opptjening først fra 1 G, siden fratrekket for 1 G da gjøres i den fulltidslønnen medlemmet ville hatt, før en beregner innskuddet.

Selvstendig næringsdrivende, personlige deltakere i selskaper med deltakerfastsetting, ansatte eiere av aksjeselskap eller allmennaksjeselskap og frilansere omfattes ikke av reglene om pliktige tjenestepensjonsordninger. Disse kan etter innskuddspensjonsloven § 2-3 opprette frivillig innskuddspensjonsordning med sparing til egen alderspensjon. I slike ordninger kan sparingen utgjøre inntil «7 prosent av vedkommende persons samlede beregnede personinntekt fra næringsvirksomhet, godtgjørelse til deltaker for arbeidsinnsats i selskaper med deltakerfastsetting eller lønn mellom 1 og 12 G».

3.1.2 Medlemskapskriterier

Private tjenestepensjonsordninger skal omfatte arbeidstakere som har fylt 20 år, jf. innskuddspensjonsloven § 4-2 første ledd, foretakspensjonsloven § 3-3 første ledd og tjenestepensjonsloven § 3-2 første ledd. Det kan fastsettes en lavere aldersgrense enn 20 år i regelverket for den enkelte pensjonsordning.

Arbeidstakere som har 20 prosent stilling eller mer, skal også tas opp som medlem i pensjonsordningen jf. innskuddspensjonsloven § 4-2 tredje ledd, foretakspensjonsloven § 3-5 første ledd og tjenestepensjonsloven § 3-4 første ledd. Det kan fastsettes lavere grense for stillingsprosent, eller eventuelt ingen nedre grense, i regelverket for den enkelte pensjonsordning.

Sesongarbeidere har rett til medlemskap i pensjonsordningen dersom de utfører arbeid for foretaket som til sammen tilsvarer en femdel av full stilling. I regelverket for pensjonsordningen kan det likevel fastsettes at sesongarbeidere bare skal tas opp som medlem dersom de i hvert av de siste tre årene har utført arbeid som tilsvarer en femdel av full stilling. Reglene om sesongarbeidere følger av innskuddspensjonsloven § 4-2 fjerde ledd, foretakspensjonsloven § 3-6 og tjenestepensjonsloven § 3-5.

3.2 Arbeidsgruppens utredning

3.2.1 Lønnsgrunnlag – sparing fra første krone

Arbeidsgruppen skulle ifølge mandatet bl.a. «utrede alternativer for hvordan et krav om opptjening fra første krone i innskuddspensjonsordninger kan utformes» og «presentere minst et forslag for pensjon fra første krone som gir tilnærmet uendrede pensjonsutgifter for bedriftene».

Arbeidsgruppen konkluderte ikke i spørsmålet om det bør innføres krav om sparing fra første krone i innskuddspensjonsordninger, men utredet konsekvensen av ulike løsninger for det tilfellet at det innføres et slikt krav. Gruppen vurderte fire alternativer for minstekrav til sparesats:

«2 prosent, som er minstekravet til sparing for lønn mellom 1 og 12 G i dag.

1,83 prosent, som tilsvarer det effektive minstekravet i ordninger med frivillig sparing fra første krone.

1,72 prosent, som innebærer at vippepunktet for hvilket lønnsnivå som kommer bedre/dårligere ut av endringen samsvarer med knekkpunktet for tilleggssparing på 7,1 G.

1,6 prosent, som gir om lag uendret samlet pensjonsinnskudd for alle bedrifter som ikke har sparing fra første krone.»

Satsen på 1,83 prosent er den laveste satsen som kan settes i en ordning med sparing fra første krone i dag, dersom alle ansatte skal ha samme sats og OTP-lovens minstekrav om at «årlig innskudd skal minst utgjøre 2 prosent av lønn mellom 1 og 12 G» oppfylles for alle lønnsnivåer.

En sats på 1,72 prosent av all lønn vil innebære at alle lønnsnivåer inntil 7,1 G kommer bedre ut enn med sparing på 2 prosent av lønn over 1 G, mens lønnsnivåer over 7,1 G kommer dårligere ut. Dette knekkpunktet på 7,1 G samsvarer med lovens adgang til å gi tilleggsinnskudd for den delen av lønnen som overstiger 7,1 G.

Arbeidsgruppen pekte både på de direkte effektene av et krav om sparing fra første krone i form av økte pensjonsinnskudd, og indirekte effekter i form av arbeidsgiveravgift på pensjonsinnskuddene og betaling for kostnader til administrasjon og forvaltning av pensjonsmidlene hos pensjonsleverandøren. På den annen side pekte arbeidsgruppen på at det er et spørsmål om økte pensjonsutgifter på kort sikt må forventes helt eller delvis å bli veltet over på arbeidstakerne i form av lavere fremtidig lønnsvekst, slik at økningen ikke utgjør en kostnad for bedriftene på lang sikt.

Arbeidsgruppens anslag på økte minimumsutgifter til pensjonssparingen for i overkant av 1 mill. medlemmer ved et krav om pensjonssparing fra første krone, er oppsummert i tabell 3.1. Tabellen viser altså differansen mellom obligatorisk minstesparing i dagens system og i mulige fremtidige system.

Tabell 3.1 Anslag på økte minimumsutgifter ved krav om sparing fra første krone.

Alternative minstesatser

Innskuddsøkning per berørte medlem

Samlet innskuddsøkning

2 % (gjeldende sats)

1 770 kroner

1,8 mrd. kroner

1,83 % (gjeldende effektive minstesats)

Avhengig av lønnsnivå. Gjennomsnitt ca. 1 000 kroner

1 mrd. kroner

1,72 % (redusert sats)

+/- avhengig av lønnsnivå under/over 7,1 G

540 mill. kroner

1,6 % («utgiftsnøytral» sats)

+/- avhengig av lønnsnivå under/over 5 G

0 kroner

Mange bedrifter har imidlertid valgt høyere satser enn minstekravet på 2 prosent. Dersom man isteden legger dagens gjennomsnittssats på ca. 3,2 prosent til grunn, og antar at denne ikke reduseres som følge av et krav om sparing fra første krone, anslår arbeidsgruppen økningen i pensjonsutgift til 2,9 mrd. kroner.

Innføring av krav om sparing fra første krone anslås å gi størst økning i pensjonsutgiftene i næringer som vikar og bemanning, personlig tjenesteyting, varehandel og hotell og restaurant, da disse i stor grad har sparing først fra 1 G i dag.

For arbeidstakerne vil en endring kunne føre til økte pensjonsytelser fra innskuddspensjonsordninger. For eksempel vil en person med lønn på 4 G kunne få en økning i den årlige pensjonsytelsen fra 4,8 prosent til 6,4 prosent av sluttlønn etter en yrkeskarriere på 42 år med sparing på 2 prosent fra første krone. Dersom satsen reduseres til 1,6 prosent, blir pensjonsytelsen 5,1 prosent av sluttlønn. Med lønn på 8 G vil pensjonsytelsen bli redusert fra 5,6 prosent til 5,1 prosent av sluttlønn, dersom sparingen endres fra 2 prosent av lønn over 1 G til 1,6 prosent fra første krone.

Av arbeidsgruppens vurderinger fremgår det bl.a. at:

«Representantene for arbeidstakerorganisasjonene ønsker å innføre pensjon fra første krone med minstesats på 2 prosent, og påpeker at mange vil få dårligere pensjon hvis satsen blir redusert. Representantene for arbeidsgiverorganisasjonene mener en eventuell innføring av pensjon fra første krone må skje med en kostnadsnøytral sats, da dette må sees som en systemomlegging som ivaretar pensjon fra første krone og ikke som en generell økning av minstekrav til sparenivå.»

3.2.2 Medlemskapskriterier

Arbeidsgruppen konkluderte ikke i spørsmålet om gjeldende kriterier for rett på medlemskap i tjenestepensjonsordninger bør endres, men utredet konsekvensene av ulike alternativer. Arbeidsgruppen utredet reduksjon av aldersgrensen til 13 eller 15 år og fjerning av kravet til stillingsbrøk eller redusere det til 10 prosent. Som alternativ til slike grenser utredet arbeidsgruppen virkningene av å erstatte gjeldende grenser med et minstekrav til inntekt både for ordinære deltidsansatte og for sesongarbeidere.

Arbeidsgruppen pekte på at endringer i disse kravene vil kunne gi økte pensjonsutgifter for bedriftene i tillegg til at det må betales innskudd for flere personer. Endrede kriterier for medlemskap vil bl.a. kunne gi økte utgifter til betaling for administrasjon og forvaltning av ordningene hos pensjonsleverandører, økte premier til frivillige og obligatoriske risikodekninger og administrasjonskostnader ved inn- og utmelding i ordningene.

Arbeidsgruppens anslag på økte utgifter til pensjonsinnskudd bare som følge av endrede medlemskapskriterier (det vil si med gjeldende minstekrav til sparing på 2 prosent av lønn mellom 1 og 12 G), er oppsummert i tabell 3.2.

Tabell 3.2 Anslag på økte minimumsutgifter ved endring i medlemskapskriterier.

Alternative endringer

Antall medlemmer som berøres

Innskuddsøkning per medlem (snitt)

Samlet innskuddsøkning

Nedre alder

13 år

> 51 500

2 525 kroner

140 mill. kroner

15 år

51 500

2 525 kroner

130 mill. kroner

Stillingsandel

Ingen krav

84 000

650 kroner

55 mill. kroner

10 pst.

52 000

870 kroner

45 mill. kroner

Alle ansatte

162 000

1 220 kroner

200 mill. kroner

Også slike endringer vil ifølge arbeidsgruppen ha størst effekt i næringer som varehandel, personlig tjenesteyting og overnatting og servering.

Arbeidsgruppen skriver at anslagene på antall medlemmer som berøres av endringene, ikke fanger opp «gjennomstrømming av arbeidskraft i løpet av året, sesongarbeid som for eksempel sommerjobber mv.», og viser videre til at «over 40 prosent av arbeidsstokken i overnattings- og serveringsnæringen [ble] byttet ut i 2019. Flere andre næringer har turnover over 25 prosent. Høy turnover trekker i retning av høyere kostnader til administrasjon, samt kostnader i forbindelse med inn- og utmelding».

Arbeidsgruppen anslår med dette forbeholdet utgiftene til administrasjon og forvaltning til i området 55-63 mill. kroner årlig, inkludert krav om sparing fra første krone.

For risikopremier anslo arbeidsgruppen, basert på gjennomsnittsbetalingen per medlem i 2019, en økning på i underkant av 112 mill. kroner for obligatorisk innskuddsfritaksdekning og henholdsvis i overkant av 50 mill. kroner og om lag 3 mill. kroner for frivillige uføre- og etterlattedekninger. Arbeidsgruppen tar følgende forbehold for disse beregningene:

«Antall personer og dermed utgiftene kan også på dette punktet være høyere på grunn av nyansettelser og avsluttede arbeidsforhold gjennom året. På den annen side vil de potensielle nye medlemmene ha lavere lønn, lavere stillingsprosent og lavere alder enn gjennomsnittet, noe som trekker i retning av lavere gjennomsnittspremier.»

For berørte arbeidstakere kan økningen i utbetalt pensjon også bli betydelig. En fjerning av alderskravet kan påvirke over 50 000 arbeidstakere. For en del arbeidstakere som starter karrieren tidlig, kan dette innebære en økning i pensjonsutbetalingen fra eksempelvis 5,7 prosent av sluttlønn til inntil 8,6 prosent av sluttlønn. En fjerning av deltidskravet kan tilsvarende påvirke om lag 67 000 arbeidstakere, og kan gi en økning i pensjonsutbetalingen fra 4,8 prosent til inntil 6,6 prosent for typeeksemplene i rapporten.

Arbeidsgruppen skriver i sine oppsummerende vurderinger bl.a.:

«Representantene fra arbeidstakerorganisasjonene mener at minstekravet for alder og arbeidstid må fjernes, og at en eventuell lav inntektsgrense i så fall må settes på et bagatellnivå. Representantene fra arbeidsgiverorganisasjonene mener at det å bli meldt inn i en bedrifts pensjonsordning må forutsette et arbeidsforhold av noe betydning, og at sparingen som vil skje må stå i et rimelig forhold til administrasjon og kostnader.»

3.2.3 Kompenserende tiltak og overgangsregler

Arbeidsgruppen viste til at koronautbruddet har vært krevende for både arbeidsgivere og arbeidstakere, og at det kan være behov for å vurdere innføringstidspunkt for ev. endringer i lys av dette. Arbeidsgruppen viste videre til at:

«De endringene som arbeidsgruppen har utredet ser ut til å ha størst relativ effekt i næringer som varehandel, overnatting/servering og personlig tjenesteyting. Særlig i de to sistnevnte næringene er det mange bedrifter som har blitt hardt rammet av koronasituasjonen.»

Arbeidsgruppen viste til at det ble gitt ett års overgangsperiode ved innføring av obligatorisk tjenestepensjon i 2006, og tre års overgangsperiode ved innføring av nye knekkpunkter for sparesatsene i 2014. Løsninger der arbeidsgivere gis noe tid til å tilpasse sine ordninger til ev. endringer, samt midlertidige overgangsordninger for ordninger som overoppfyller minstekravene til sparing, kan ifølge arbeidsgruppen også vurderes.

3.3 Stortingets anmodningsvedtak

Ved behandlingen av Representantforslag 53 S (2020–2021), jf. Innst. 221 S (2020–2021), traff Stortinget 16. februar 2021 anmodningsvedtak nr. 621 (2020–2021):

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til nødvendige lovendringer for å innføre pensjon fra første krone med sikte på innføring fra 1. januar 2023. Stortinget ber regjeringen vurdere midlertidige, kompenserende økonomiske tiltak for arbeidsgiversiden og overgangsregler som gjør at pensjon fra første krone kan innføres over noe tid, for eksempel 3 år etter virkningstidspunktet.»

Vedtaket følges opp i denne proposisjonen.

I arbeids- og sosialkomiteens innstilling til representantforslaget, Innst. 221 S (2020–2021), ber flertallet om «forslag til lovendringer som medfører at dagens krav om inntekt over 1 G, 20 pst. stilling og 20 år oppheves». Videre uttaler flertallet at «det fortsatt vil være hensiktsmessig med enkelte begrensninger knyttet til for eksempel svært korte engasjement, slik det også er i dagens lovverk».

3.4 Høringsinstansenes syn

3.4.1 Lønnsgrunnlag – sparing fra første krone

Akademikerne støtter innføring av krav om sparing fra første krone for virksomheter som i dag har pensjonsordninger som gir minimumssparing, men ikke for «virksomheter som har tilpasset seg med innskuddssatser høyere enn 2 pst. når minstekrav til sparing ellers er innfridd». Videre legger Akademikerne til grunn at hensikten er å øke minimumssparingen og dermed at minimumssatsen på 2 prosent av lønn etter lov om obligatorisk tjenestepensjon ikke kan reduseres.

LO støtter representantene for arbeidstakerorganisasjonene i arbeidsgruppen som ønsker å innføre pensjon fra første krone med minstesats på 2 prosent. LO skriver videre at:

«Rapporten påpeker at fradraget for 1 G innebærer at pensjonen fra innskuddspensjonsordninger reduseres relativt mest for lavtlønnede. Det vises også i rapporten at fordelingen av pensjonsgivende inntekt innebærer at kvinner i snitt får redusert pensjonen fra innskuddspensjonsordninger mer enn menn.»

Creo – forbundet for kunst og kultur stiller seg bak LOs uttalelse, og argumenterer i tillegg for at regelendringer om pensjonssparing fra første krone også bør gjelde for selvstendige næringsdrivende, frilansere mv. Videre bør virkeområdet for obligatorisk sparing etter tjenestepensjonslovgivningen utvides til også å gjelde for denne gruppen, ifølge Creo. Kunstnernettverket,Norsk oversetterforening og Oversetterforum mener også at frilansere mv. skal omfattes av virkeområdet for obligatorisk tjenestepensjon, og at pensjon fra første krone og dag også skal gjelde for disse.

Unio støtter pensjonsopptjening fra første kroner og mener adgang til fradrag for 1 G i lønnsgrunnlaget rammer lavtlønnede, deltidsansatte, kvinner og studenter, og viser til at 1 G utgjør en større andel av lønn dess lavere lønnen er. Videre viser Unio til at innskuddsordninger er den eneste tjenestepensjonsordningen der det ikke er krav om opptjening fra første krone, og at «kostnaden for å innføre pensjonsopptjening fra første krone for en ansatt med 2 pst. innskuddspensjon utgjør 169 kr per måned».

YS og Økonomiforbundet mener pensjon fra første krone må innføres med minste sparesats på 2 prosent.

NITO gir betinget støtte til sparing fra første krone og mener det vil være urimelig om en omlegging fører til at noen får lavere pensjonssparing enn i dag. NITO mener derfor at minstesatsen ikke bør reduseres og at det ikke bør være krav til om sparing fra første krone «for virksomheter som har tilpasset seg med innskuddssatser høyere enn 2 prosent, når minstekravet til sparing ellers er innfridd».

Norges Lastebileierforbund støtter en rett til pensjon fra første krone dersom det gis tilstrekkelig tid for bedriftene til å tilpasse seg.

Pensjonistforbundet støtter krav om sparing fra første krone og mener hensikten vil undergraves dersom man samtidig reduserer minstekravet til sparesats. Målet må være å styrke pensjonsopptjeningen for ansatte i privat sektor, og da må minimumssatsen minst være 2 prosent, men den bør settes høyere, ifølge Pensjonistforbundet. Det vises til at det ofte er bransjer med høyt lønnsnivå som også har høyere sparesatser og som allerede har sparing fra første krone, noe som bidrar til økte inntektsforskjeller mellom pensjonister. Også Senior Norge vektlegger dette og mener pensjon fra første krone bør innføres med sparesats på 2 prosent. Pensjonistforbundet viser også til omtalen i arbeidsgrupperapporten av at økt pensjonssparing over tid vil betales av arbeidstakerne gjennom lavere lønnsvekst, og at det dermed først og fremst er et spørsmål om hvor mye av lønnen som skal utbetales i dag og hvor mye som skal spares til pensjon.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener det ikke vil være riktig å innføre endringer i pensjonssystemet som øker bedriftenes kostnader i lys av koronasituasjonen. Spekter mener en løsning kan være å redusere minstesatsen fra 2 prosent, samtidig som opptjening skal skje fra første krone, og viser til at arbeidsgruppen har lagt til grunn at den effektive minimumssatsen i dagens ordninger med sparing fra første krone, er 1,83 prosent. En slik sats vil likevel også for enkelte bedrifter gi noe økte utgifter, ifølge Spekter.

Fiskebåt – havfiskeflåtens organisasjon mener «[p]å bakgrunn av det særskilte avlønningssystemet i fiskeflåten, hvor avlønning hovedsakelig består av lott og fiskernes status som selvstendig næringsdrivende» at det fortsatt bør være valgfritt med sparing for inntekt under 1 G for mannskap på fiske og fangstfartøy.

Hovedorganisasjonen Virke støtter innføring av pensjon fra første krone, men mener at endringen må være kostnadsnøytral for næringslivet, og foreslår derfor en minste sparesats på 1,6 prosent. Virke mener subsidiært at satsen ikke må settes høyere enn 1,83 prosent, som sikrer at ingen med minimumsordning kommer dårligere ut enn etter gjeldende regelverk.

NHO mener en endring til sparing fra første krone må gjennomføres som en kostnadsnøytral systemomlegging, med en minste sparesats på 1,6 prosent av all lønn. Dette vil likevel gi økte pensjonsutgifter for mange bedrifter, f.eks. i næringer som service, handel og reiseliv. NHO gir uttrykk for at økte pensjonsutgifter for disse kan føre til at deres positive bidrag bl.a. til inkludering av unge i arbeidslivet, kan svekkes. Subsidiært mener NHO at satsen bør settes til 1,83 prosent, som sikrer at ingen får lavere minstekrav til sparing enn etter gjeldende regelverk.

For å ivareta bedrifter som har sparing over minstekravene og som målt i kroner allerede oppfyller en sparing som tilsvarer en minstesats fra første krone, foreslår NHO et nytt knekkpunkt for sparesatsene på 1 G. For lønn inntil 1 G foreslår NHO at bedriften kan ha en lavere sparesats enn for lønn over 1 G, f.eks. slik at en bedrift med maksimalsatser på 7 prosent kan ha minstesparing for den delen av lønnen som er under 1 G, og 7 prosent sparing for den delen av lønnen som overstiger 1 G. NHO Transport har i et eget høringssvar støttet en slik løsning.

NHO tar også til orde for en vurdering av pensjon fra første krone i frivillige innskuddspensjonsordninger.

Norges Rederiforbund mener «på generelt grunnlag man skal være varsom med å fastsette i (pensjons) regelverk bestemmelser som rokker ved den økonomiske balansen i tariff-/avtaleforhold uten at partene gis god tid til å tilpasse seg». Det foreslås at dette enten løses ved at ev. endringer i regler om lønnsgrunnlag, aldersgrense og stillingsbrøk ikke skal gjelde for allerede etablerte ordninger med sparing på 3 prosent eller mer, alternativt at det gis en overgangsperiode slik at det blir tid til tilpasninger og drøftelser i styringsgruppene for ordningene.

Finans Norge støtter krav om sparing fra første krone, og viser til at en lavere sparesats ikke nødvendigvis vil nøytralisere utgiftsøkningen for hver enkelt bedrift. Videre mener Finans Norge at det ikke bør innføres komplekse mekanismer innenfor pensjonsregelverket med sikte på å kompensere arbeidsgivere for økte pensjonsutgifter. Finans Norge mener også at et innføringstidspunkt 1. januar 2023 vil ta tilstrekkelig hensyn til koronasituasjonen og ser ikke behov for ytterligere overgangsperioder.

Likestillings- og diskrimineringsombudet ønsker

«en pensjonsordning som bidrar til at grupper som i dag har lav lønn gjennom sitt yrkesliv og/eller jobber i små deltidsstillinger skal få økte muligheter til å opptjene pensjon. Ombudet er også opptatt av at unge arbeidstakere skal ha lik mulighet som sine eldre kolleger til å opptjene pensjon.».

Ombudet mener i utgangspunktet pensjon fra første krone og dag er en god løsning, men legger til at:

«For ombudet er det viktig at man i det videre arbeidet gjør grundige vurderinger av de langsiktige konsekvensene av en endring i pensjonsordningen. Hvis regningen for endringer i ordningen primært legges på de ansatte gjennom lavere lønnsøkning og/eller lavere opptjening for de med lønn over 6 G, kan det gi uønskete langsiktige effekter der arbeidstakere i privat sektor får en forverret økonomisk situasjon når tanken var å forbedre situasjonen.»

Ombudet ønsker også en videre utredning av likestillingsmessige konsekvenser, herunder for arbeidsmarkedets virkemåte, frem til et lovforslag legges frem.

Pensjonskasseforeningen har ingen bestemt oppfatning av om det bør være krav om pensjon fra første krone, men opplyser at pensjonskassene er i stand til å levere de løsningene som er nødvendige for de ulike alternativene som er skissert i arbeidsgrupperapporten.

Verdipapirfondenes forening (VFF) støtter pensjonsopptjening fra første krone med en minstesats på 2 prosent, og mener at dette vil fremstå som kjent og enkelt å forstå og harmonere med opptjeningskriteriene i pensjonssystemet for øvrig. Dersom man ser på pensjon som utsatt lønn, mener VFF at bedriften vil ha god mulighet til å tilpasse seg, også på kort sikt. Bedrifter med minimumsordninger kan tilpasse fremtidig lønnsvekst, og bedrifter med høyere sparesatser for pensjon kan i tillegg justere disse ned. Forsøk på å oppnå kostnadsnøytralitet gjennom redusert sparesats vil treffe den enkelte bedrift dårlig, sier VFF.

3.4.2 Medlemskapskriterier

Akademikerne mener at minstekravene til stillingsandel og alder bør fjernes, og at dette bør gjelde alle pensjonsordninger, også i offentlig tjenestepensjon. Akademikerne uttaler at det er viktig å komme i gang med pensjonssparingen tidlig for unge ansatte. Hensikten med pensjonsreformen er at alt arbeid skal telle med i pensjonsopptjeningen, og da gir det ikke mening å holde enkelte arbeidsforhold utenom. Innføringen av egen pensjonskonto innebærer også mer kostnadseffektiv forvaltning av små pensjonsbeløp.

LO mener minstekrav for alder og arbeidstid må fjernes, og at en eventuell lav inntektsgrense i tilfelle må settes på et «bagatellnivå». LO uttaler bl.a.:

«Det vises i rapporten at ved å fjerne dagens grenser på 20-prosent stilling og 20 år vil det kunne gi en reell økning av pensjonen for berørte grupper. Rapporten viser også til at eventuelle minstegrenser for opptjening må veies mot hensynet til at samme person kan ha mange små arbeidsforhold som til sammen tilsier at de bør få opptjening også for lave inntektsbeløp.

(…) I et eksempel vises det at en person kan få økt tjenestepensjonen sin med over 40 prosent med pensjon fra første krone og første dag, fra 4,8 prosent til 6,6 prosent av sluttlønna.»

Unio ser ikke grunnlag for grenser for medlemskap knyttet til deltid eller alder. Slike grenser bryter med prinsippene i pensjonsreformen, ifølge Unio, som også viser til tidligere avgjørelser i Arbeidsretten og Rikslønnsnemnda som har ført til at tilsvarende grenser har blitt opphevet for kommunale tjenestepensjonsordninger og i Spekter-området. Hvis det av praktiske grunner er behov for noen nedre grenser, mener Unio at slike ikke bør settes «høyere enn et lønnsbeløp på 1000 kroner per år som tilsvarer beløpsgrensen for rapporteringspliktig lønn for arbeidsgiver».

YS og Økonomiforbundet mener aldersgrensen bør settes til 13 år som i folketrygden. YS uttaler at det ikke er behov for «begrensninger knyttet til for eksempel svært korte engasjement, slik det også er i dagens lovverk», slik flertallet i arbeids- og sosialkomiteen skisserte. YS viser videre til sitt synspunkt i arbeidsgrupperapporten om at en ev. beløpsgrense må settes på et «bagatellmessig nivå», og mener at all inntekt som det betales skatt av, også skal gi pensjonssparing. Økonomiforbundet mener at «det ikke skal være minstekrav til stillingsprosent eller en beløpsgrense for inntekt for rett til medlemskap i obligatoriske tjenestepensjonsordninger».

NITO støtter at det ikke skal være egne krav til stillingsstørrelse eller alder for medlemskap i tjenestepensjonsordninger. Det gjør heller ikke Norges Lastebileierforbund, og viser til en rimelighetsbetraktning.

Pensjonistforbundet mener det «som hovedregel bør gis pensjonsopptjening i alle tilfeller, med mindre det gir helt bagatellmessige beløp».

Senior Norge viser til at en problemstilling er om «kostnadene ved administrasjon og forvaltning gjør det samlet sett lite fornuftig å inkludere grupper med veldig lav opptjening», men mener teknisk utvikling og innføring av egen pensjonskonto gjør dette argumentet mindre vektig enn før. Samme person kan også ha mange små opptjeninger, og Senior Norge mener samlet sett at det bør være pensjonsopptjening fra første krone og første dag.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener det må være noen nedre grenser for medlemskap knyttet både til størrelsen på inntekten og varigheten av arbeidsforholdet. Spekter viser videre til at «(m)ange utenlandske arbeidstakere har kun et kortvarig opphold i Norge og det vil være administrativt krevende å administrere svært små sparebeløp for slike arbeidstakere».

NHO og Virke mener det fortsatt bør være en minstegrense for innmelding i pensjonsordningene, bl.a. slik at pensjonssparingen står i et rimelig forhold til administrasjon, kostnader og håndtering av medlemmer i ordningens risikodekninger, men at denne grensen ikke behøver å knyttes til den ansattes alder. NHO og Virke mener en minstegrense i form av inntekt vil være den enkleste å administrere, og mener det bør være krav til at den ansatte har en inntekt på 0,25 G i løpet av kalenderåret for å ha rett på medlemskap.

NHO og Virke peker på at fjerningen av den såkalte tolvmånedersregelen fra 2021, og ev. opphevelse av øvrige medlemskapskriterier, vil føre til vekst i omfanget av små pensjonsopptjeninger med tilhørende krav til administrasjon, informasjon mv., og at ikke alle disse vil kunne samles i egen pensjonskonto. Særlig kan dette gjelde for utenlandske arbeidstakere. For risikodekningene vil fravær av medlemskapskriterier ifølge NHO og Virke føre til økte administrasjonskostnader for bedriftene i forbindelse med fremskaffing av nødvendige helseopplysninger ved inn- og utmeldinger, f.eks. ved utfylling av arbeidsdyktighetserklæringer til pensjonsleverandørene. Uriktige opplysninger på dette området kan også ha negative konsekvenser for leverandørene.

NHO og Virke viser til at tallmaterialet i arbeidsgrupperapporten ikke fanger opp alle arbeidsforhold en bedrift har gjennom året, herunder som følge av sesongarbeid. Videre vises det til at det er særlig utbredt å benytte seg av sesongarbeid innen næringer som jordbruk, skogbruk og fiske, og overnatting, servering og annen reiselivsvirksomhet. NHO og Virke mener derfor adgangen til å ha regler om at sesongarbeidere bare skal tas opp i pensjonsordningen dersom de har utført arbeid av et visst omfang i tre år, må videreføres.

Dersom det ikke gis unntak for eksisterende ordninger med sparing på 3 prosent eller høyere, mener Norges Rederiforbund at aldersgrensen bør settes til 18 år og stillingskravet til 10 prosent, alternativt at det av administrative hensyn settes et inntektskrav på 0,5 G.

Finans Norge viser til at nye tekniske og administrative løsninger er tatt i bruk siden gjeldende grenser for medlemskap ble innført. Finans Norge støtter en nedre aldersgrense på 13 år, og uttaler bl.a. at pensjonsregelverket bør utformes slik at det lønner seg å jobbe gjennom hele livet. Videre mener Finans Norge at grensen på 20 prosent stilling medfører at en stor andel kvinner og deltidsarbeidende innenfor hotell, restaurant, varehandel og privat tjenesteyting ikke får pensjonsopptjening. Slike grenser skaper også rom for tvilstilfeller og ulik praktisering mellom bedrifter og leverandører, f.eks. om personer med lav stillingsprosent som jobber mertid gjennom året, skal ha rett på medlemskap og forsikringsdekninger. Finans Norge mener grensen på 20 prosent bør fjernes og ev. erstattes av en grense tilsvarende rapporteringspliktige beløp i a-ordningen. En slik nedre grense «muliggjør blant annet automatiserte prosesser for inn- og utmeldinger for pensjonsleverandørene, og kan gi arbeidsgivere effektiviseringsgevinster i forbindelse med rapportering».

Det bør heller ikke være egne regler for sesongarbeidere, bl.a. fordi dette også kan åpne for grensetilfeller og ulik praktisering, ifølge Finans Norge, som i denne sammenhengen også viser til arbeidsmiljølovens forbud mot diskriminering av midlertidige- og deltidsansatte. Finans Norge ser heller ikke behov for egne regler for utenlandske arbeidstakere.

Skatteetaten antar at en ev. regel om at arbeidstakere skal meldes inn i pensjonsordningen når inntekten passerer grensen for lønnsopplysningsplikt etter skatteforvaltningsforskriften, vil være relativt enkel å praktisere. Skatteetaten er videre enig i at tilgang til a-ordningen vil avhjelpe bedriftenes administrative byrder, men påpeker at rapportering om arbeidsdyktighetsstatus må gjøres utenom a-ordningen.

Skatteetaten mener plikten til å ha OTP-ordning må være så klar som mulig. Det kan videre være aktuelt å vurdere endringer i fristen etter OTP-loven til å opprette obligatorisk tjenestepensjonsordning innen 6 måneder, dersom arbeidstakerne får rett til pensjon fra første krone og første dag.

Verdipapirfondenes forening (VFF) mener den regulatoriske og teknologiske utviklingen taler for at det ikke lenger er behov for nedre grenser for alder og stillingsbrøk. Det vises bl.a. til innføringen av egen pensjonskonto og pensjonsleverandørenes tilgang til informasjon gjennom a-ordningen. Fjerning av dagens grenser vil kunne gi en reell økning av pensjonen for de berørte gruppene, og VFF støtter derfor at det ikke skal være minstekrav for rett på medlemskap, ut over en nedre alder på 13 år som i folketrygden.

3.4.3 Overgangsregler og kompenserende tiltak

Akademikerne mener bedrifter som har tilpasset seg med innskuddssatser høyere enn 2 prosent, må gis anledning til å videreføre sin pensjonsordning selv om sparingen beregnes på den delen av lønn som overstiger 1 G, når minstekrav til sparing ellers er innfridd. Akademikerne «mener det er hvor mye som spares og ikke hvordan sparingen beregnes som må vektlegges».

NITO er positive til regler som bidrar til å redusere bedriftenes økte pensjonsutgifter i en overgangsperiode, for å unngå at utgiftene fullt ut veltes over på arbeidstakerne i form av lavere lønnsvekst.

Norges Lastebileierforbund mener det på grunn av koronapandemien er viktig at bedriftene gis tilstrekkelig tid til å tilpasse seg til en endring.

Pensjonistforbundet støtter ikke overgangsregler for bedrifter som overoppfyller minstekravene, og mener et krav om pensjon fra første krone må gjelde for alle, og at dette også vil være forenklende for pensjonssystemet.

Unio mener det ikke er behov for overgangsregler eller kompenserende tiltak, og at det bør innføres krav om pensjon fra første krone og dag så snart som mulig.

YS mener krav om pensjon fra første krone og første dag bør få virkning snarest mulig og at det ikke er hensiktsmessig å vente med ikrafttredelse eller ha overgangsregler som innebærer at endringen ikke trer i kraft før 2023.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener bedriftene må gis tilstrekkelig tid til å innfase endringer, og støtter stortingsvedtaket om at endringer skal innføres med virkning fra 1. januar 2023.

NHO støtter intensjonen om kompenserende tiltak, men mener det vil være «en enklere, bedre og mer forutsigbar løsning å sette nivået på minstesatsen slik at kostnadsøkningen for bedriftene begrenses, samtidig som omleggingseffekten oppnås. Dersom omleggingen innføres med en sats som innebærer økte kostnader for bedriftene må det innføres kompenserende tiltak for bedriftene».

Finans Norge mener at det av hensyn til pandemisituasjonen kan være fornuftig med ikrafttredelse 1. januar 2023, og ser ikke behov for ytterligere overgangsperiode. Videre er det ifølge Finans Norge viktig å unngå «komplekse mekanismer som skal kompensere arbeidsgivere via justeringer i pensjonsregelverket».

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Lønnsgrunnlag – sparing fra første krone

Departementet foreslår å følge opp Stortingets vedtak om sparing fra første krone med endringer i lov om obligatorisk tjenestepensjon § 4 første og annet ledd.

Forslaget innebærer at den reformerte folketrygdens opptjeningsprinsipper, der all inntekt skal regnes med og gi alderspensjonsopptjening, blir gjeldende i hele det private tjenestepensjonssystemet. Dette vil ha størst relativ effekt på kompensasjonsgraden for personer i lavere inntektsgrupper.

I Stortingets vedtak er det ikke eksplisitt tatt stilling til hvilken minimumssats som bør gjelde ved en innføring av sparing fra første krone. Flertallet ber i Innst. 221 S (2020–2021) om «forslag til lovendringer som medfører at dagens krav om inntekt over 1 G … oppheves», og uttaler videre at «en slik endring vil ha betydelige økonomiske konsekvenser for arbeidsgiversiden». Departementet legger til grunn at vedtaket ikke er ment å redusere minstesatsen i et omfang som vil innebære at innføringen av sparing fra første krone blir om lag utgiftsnøytral samlet sett. Departementet legger også til grunn at endringen ikke er ment gjennomført slik at grupper av arbeidstakere får lavere minstesparing enn etter dagens regelverk. Det kan likevel være et spørsmål om minstesatsen på 2 prosent som i dag gjelder for inntekt fra 1 til 12 G i OTP-loven, skal legges til grunn for sparing fra første krone. Et alternativ er gjeldende effektive minstekrav til sparing i ordninger som allerede har sparing fra første krone, det vil si tilnærmet 1,83 prosent. Sparing på 1,83 prosent av all lønn gir tilnærmet samme pensjonssparing som 2 prosent av lønn mellom 1 og 12 G for en person med lønn lik 12 G eller høyere. For lavere lønnsnivåer gir 1,83 prosent av all lønn høyere pensjonssparing enn 2 prosent av lønn over 1 G.

Dersom minstekravet til sparing settes til 2 prosent av all lønn inntil 12 G, vil dette innebære en økning i minstekravet for både innskuddspensjonsordninger og ordninger etter tjenestepensjonsloven («hybridordninger»). Departementet legger til grunn at dette vil ha begrenset betydning for innskuddsordninger som allerede har valgt sparing fra første krone på frivillig basis, og for hybridordninger, der det allerede er krav om sparing fra første krone, da disse antas i stor grad å ha valgt en sparesats på (minst) 2 prosent allerede.

For ordninger som har sparing først fra 1 G i dag, vil en sats på 2 prosent fra første krone føre til en større økning i pensjonsutgiftene, sammenlignet med en sats på 1,83 prosent. Arbeidsgruppen anslo denne merutgiften til om lag 800 mill. kroner. Valget av minimumssats vil for øvrig også påvirke pensjonsutgiftene ved endrede medlemskapskriterier, jf. avsnitt 3.5.2, ved at det blir dyrere å inkludere unge og deltidsansatte i ordningene dess høyere satsen er. En minstesats på 2 prosent vil imidlertid fremstå som kjent og enkelt i pensjonsregelverket, og vil innebære økt minstesparing for alle arbeidstakere. Departementet foreslår at minstesatsen settes til 2 prosent av lønn inntil 12 G.

Det er et eget spørsmål om den frivillige adgangen til pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende, frilansere osv. også skal gjelde fra første krone. Arbeidsgruppen utredet ikke dette spørsmålet, men flere høringsinstanser har pekt på problemstillingen. Departementet tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en vurdering av disse spørsmålene før lovendringene som gjelder for pensjon fra første krone og første dag trer i kraft.

3.5.2 Medlemskapskriterier

Flertallet i arbeids- og sosialkomiteen har som nevnt uttalt i Innst. 221 (2020–2021) at det ønsker «forslag til lovendringer som medfører at dagens krav om … 20 pst. stilling og 20 år oppheves». Videre uttalte flertallet at «det fortsatt vil være hensiktsmessig med enkelte begrensninger knyttet til for eksempel svært korte engasjement, slik det også er i dagens lovverk».

Departementet foreslår i tråd med dette for det første å fastsette at pensjonsordningene skal omfatte alle ansatte som har fylt 13 år. Dette vil innebære en harmonisering med folketrygdens opptjeningsregler. Departementet har vurdert om aldersgrensen burde settes til f.eks. 15 år, slik arbeidsgruppen også utredet, som en mellomløsning for å ivareta hensynet til avgrensning mot små og administrativt krevende opptjeninger. Etter departementets vurdering er imidlertid ikke arbeidstakernes alder i seg selv et særlig treffsikkert eller relevant kriterium for en slik grensedragning. Eventuelle begrensninger i regelverket bør baseres på andre forhold enn alder. Det vises til forslag til endringer i innskuddspensjonsloven § 4-2, foretakspensjonsloven § 3-3 og tjenestepensjonsloven § 3-2.

Når det gjelder avgrensninger mot f.eks. svært korte arbeidsforhold, viser departementet til at regelen om minst 12 måneders medlemskap for å ha rett på pensjonskapitalbevis ved fratreden, er opphevet med virkning fra 1. januar 2021 i forbindelse med innføringen av egen pensjonskonto for innskuddspensjon. En av begrunnelsene for denne endringen var at grunnlaget for ikke å gi pensjonsopptjening ved korte arbeidsforhold, falt bort når også små opptjeninger kan samles på egen pensjonskonto. Departementet vil derfor ikke foreslå å gjeninnføre regler som generelt avgrenser retten til medlemskap eller pensjonsopptjening basert på ansettelsesforholdets varighet i innskuddspensjonsordninger.

Departementet viser videre til at det i ytelses- og hybridordninger fortsatt er krav om minst 12 måneders tjenestetid for å få rett på henholdsvis fripolise og pensjonsbevis ved fratreden. Disse reglene ble ikke opphevet slik det ble gjort for innskuddsordninger, bl.a. fordi midler fra slike ordninger foreløpig ikke kan samles på egen pensjonskonto. Utstedelse av fripoliser og pensjonsbevis kan dessuten være mer kostnadskrevende for arbeidsgiver enn utstedelse av pensjonskapitalbevis fra innskuddsordninger, siden det er krav om at en administrasjonsreserve til dekning av fremtidige kostnader til administrasjon og forvaltning skal følge med.

Det er likevel et spørsmål om hensynet til å avgrense mot pensjonsopptjeninger som er så små at de ikke står i et rimelig forhold til kostnadene, tilsier en form nedre grense både for innskuddsordninger og for ytelses- og hybridordninger. En mulighet kunne vært å redusere kravet til stillingsbrøk fra dagens 20 prosent til f.eks. 10 prosent. Departementet mener imidlertid at all arbeidsinntekt i prinsippet bør generere pensjonsopptjening, og at ev. grenser bør være rent administrativt begrunnet. Dette er også i tråd med innstillingen fra arbeids- og sosialkomiteen, der det gis uttrykk for at det ikke er ønskelig med generelle avgrensninger mot deltidsansatte. Departementet foreslår derfor å oppheve dagens regler om at det kreves minst 20 prosent stilling for å ha rett på medlemskap.

Etter departementets vurdering kan isteden en lav inntektsgrense være en målrettet avgrensning. Dette kan sikre at alle arbeidsforhold av noe betydning gir pensjonsopptjening, samtidig som en ivaretar administrative hensyn, f.eks. slik at ikke alle som er innom en bedrift i løpet av et år, skal måtte meldes inn i ordningen. En slik grense kan innebære at arbeidstaker meldes inn i ordningen med endelig virkning første gang samlet inntekt overstiger grensen. Høringsinstanser på arbeidsgiversiden har tatt til orde for en grense på f.eks. 0,25 G, mens høringsinstanser på arbeidstakersiden mener en ev. grense ikke bør være høyere enn et «bagatellmessig beløp».

Tjuefem prosent av G utgjør i overkant av 25 000 kroner i 2020. En slik grense vil f.eks. kunne innebære at en person som ansettes i 20 prosent stilling med en heltidsårslønn på 5 G, ikke må meldes inn i ordningen før det er gått 3 måneder, og ikke får med seg pensjonsopptjening om arbeidsforholdet avsluttes før dette. En person som ansettes i 5 prosent stilling med samme lønn, må meldes inn innen ett år. En slik grense vil for arbeidstakere med lav lønn og små stillingsbrøker, innebære en lengre periode uten pensjonsopptjening. Departementet mener at en grense på 0,25 G blir for høy ut fra formålet med regelverksendringene. En lavere grense på f.eks. 0,1 G, som tilsvarer omtrent 10 000 kroner, vil være bedre egnet, men departementet ser ikke at det er tungtveiende hensyn som taler mot å sette grensen lavest mulig. Etter departementets vurdering vil grensen for rapporteringspliktig inntekt til skattemyndighetene via a-ordningen, i så måte være et godt utgangspunkt. For virksomheter som ikke er skattefrie organisasjoner, er denne grensen i dag satt til 1 000 kroner, mens den for skattefrie organisasjoner er 10 000 kroner. Skatteetaten og pensjonsleverandørene har i høringen uttrykt at en slik grense vil være praktikabel, og departementet foreslår at den gjøres gjeldende. Det vil si at arbeidstakere etter forslaget skal meldes inn i pensjonsordningen når de har mottatt en samlet lønn fra arbeidsgiverforetaket som overstiger 1 000 kroner, eller 10 000 kroner dersom arbeidsgiver er en skattefri organisasjon. Siden inntekter inntil disse nivåene heller ikke er skattepliktige for arbeidstaker vil arbeidstakere heller ikke få alderspensjonsopptjening før inntekten overstiger disse grensene. Departementet foreslår i tillegg en hjemmel for i forskrift å fastsette nærmere regler om medlemskap for eventuelt å kunne sikre arbeidstakere lik rett til medlemskap i frivillige forsikringsdekninger. Det vises til forslag til endringer i innskuddspensjonsloven § 4-2, foretakspensjonsloven § 3-4 og tjenestepensjonsloven § 3-3.

Departementet har videre vurdert om muligheten som arbeidsgivere har i dag til å fastsette et strengere medlemskapskriterium for sesongarbeidere enn for øvrige arbeidstakere, bør beholdes. Alle ansatte som arbeider i mer enn femdels stilling, skal være medlem, men det kan likevel fastsettes at sesongarbeidere «bare skal opptas som medlem dersom det arbeid som er utført i løpet av de siste tre år, for hvert år minst utgjør en femdel av fulltidsstilling». En mulighet kunne derfor ha vært å beholde en tilsvarende regel om inntekt for sesongarbeidere, slik at sesongarbeidere bare skal opptas som medlem dersom vedkommende hvert år de siste tre årene har mottatt lønn som overstiger inntektsgrensen nevnt over. På den ene siden vil en slik særregel kunne redusere noe av den administrative byrden for næringer som er særlig avhengig av sesongarbeidere. På den annen side gjelder argumentene for at all inntekt bør gi pensjonsopptjening, også for sesongarbeidere. En slik særregel vil også videreføre bedriftenes insentiver til å definere arbeidstakere som sesongarbeidere heller enn som ordinære arbeidstakere. Det vil også kunne være krevende å ettergå for tilsynsmyndigheter om regelverket er praktisert riktig. Departementet foreslår derfor ikke egne regler for sesongarbeidere.

3.5.3 Ikrafttredelse, overgangsregler og kompenserende tiltak

Stortinget har bedt om forslag til lovregler som kan tre i kraft 1. januar 2023, og en vurdering av ytterligere overgangsregler for bedriftene. I lovforslaget er det lagt opp til at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Departementet legger opp til at de delene av lovforslaget som gjelder pensjon fra første krone og første dag, kan settes i kraft 1. januar 2023. Lovforslaget gir fleksibilitet til å fastsette et annet tidspunkt ved behov, f.eks. en senere ikrafttredelse eller ulik ikrafttredelse for ulike deler av forslaget.

Det er etter gjeldende regler valgfritt for bedriftene om de vil gi opptjening for lønn under 1 G i innskuddspensjonsordninger, og om de vil gi ansatte som arbeider under 20 prosent eller som er under 20 år, medlemskap i tjenestepensjonsordninger. Bedrifter som ønsker det, kan dermed starte en prosess for endring av sin pensjonsordning i god tid før den planlagte ikrafttredelsen 1. januar 2023. Dersom bedriftene skal gis mer tid til tilpasning enn dette, vil det etter departementets vurdering være mer oversiktlig og ryddig å utsette ikrafttredelsen enn å utforme overgangsregler. En ikrafttredelse langt frem i tid og med en ytterligere overgangsperiode i tillegg vil reelt sett ikke hjelpe bedriftene mer sammenlignet med å skyve på ikrafttredelsen.

Både arbeidsgruppen og flere høringsinstanser har pekt på muligheten for midlertidige eller varige unntak for bedrifter som selv med sparing først fra 1 G overoppfyller minstekravet til pensjonssparing i kroner for alle arbeidstakere. Departementet mener slike unntak vil øke kompleksiteten i pensjonssystemet og føre til at man risikerer å videreføre parallelle systemer og prinsipper for fordeling av pensjonsopptjeningen mellom ansatte i lang tid. Departementet vil derfor ikke foreslå slike unntak eller overgangsordninger.

Stortinget har også bedt om en vurdering av midlertidige, kompenserende økonomiske tiltak. Departementet viser til at obligatoriske tjenestepensjonsordninger er en form for utsatt lønn. Over tid er det grunn til å anta at den samlede avlønningen av arbeidskraften ikke vil påvirkes vesentlig av at pensjonsdelen av avlønningen øker. Det kan likevel være kostnader for bedriftene forbundet med økte pensjonsutgifter på kortere sikt.

Arbeids- og sosialkomiteen ber om en vurdering av om «merkostnaden bør kompenseres gjennom en midlertidig skatte- eller avgiftslettelse for næringslivet, f.eks. en tilsvarende reduksjon i arbeidsgiveravgiften i en overgangsperiode på tre år». Det vil være mulig å redusere arbeidsgiveravgiften midlertidig i en størrelsesorden som tilsvarer den initiale utgiftsøkningen for bedriftene samlet sett. En slik kompensasjon vil imidlertid ikke fullt ut kunne kompensere alle arbeidsgivere eller bedrifter, fordi den i utgangspunktet vil være lik for alle, uavhengig av hvilke bedrifter og næringer som får den største isolerte økningen i pensjonsutgifter. Dessuten er satsene for arbeidsgiveravgift geografisk differensiert i syv soner, fra 14,1 prosent i sentrale deler av landet til null prosent i Tiltakssonen og på Svalbard. Bedrifter med 0-sats vil dermed ikke nyte godt av en midlertidig satsreduksjon og må eventuelt kompenseres på andre måter. En reduksjon i arbeidsgiveravgiften for å kompensere for økte pensjonsutgifter vil reelt sett ha samme effekter som å gi skattelette til bedrifter med høy lønnsvekst. Slike endringer vil måtte vurderes helhetlig i budsjettprosessen, og regjeringen vil komme tilbake med en nærmere vurdering av mulige kompenserende tiltak og ev. forslag før lovreglene trer i kraft.

4 Garanterte pensjonsprodukter

4.1 Oversikt

Arbeidsgruppen utredet både endringer i regelverket som legger til rette for økt valgfrihet for kunder med fripoliser, og endringer i virksomhetsregelverket for pensjonsleverandørene med sikte på å legge til rette for økt forventet avkastning på forvaltningen av pensjonsmidlene. Finanstilsynet utredet deretter disse forslagene videre og utformet konkrete forslag til lov- og forskriftsendringer. Forslagene fra arbeidsgruppen og Finanstilsynet som legger til rette for økt valgfrihet, behandles i avsnitt 4.2 og 4.3.

Forslagene til endringer i virksomhetsregelverket omfattet flere ulike tiltak som kan følges opp hver for seg eller samlet. Arbeidsgruppen utredet følgende regelverksendringer:

a) Adgang til fleksibel bruk av overskudd og bygging av tilleggsavsetninger.

b) Sammenslåing av tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond til ett kundefordelt bufferfond.

c) Adgang til at bufferkapital/tilleggsavsetninger kan dekke negativ avkastning.

d) Adgang til sluttgaranti/lånt egenkapital.

e) Fjerning av adgangen til verdivurdering av eiendeler i kundeporteføljene til amortisert kost.

f) Endret overskuddsdeling på fripoliser.

Arbeidsgruppen vurderte forslag a, b og c både hver for seg og samlet. I sin oppsummerende vurdering skrev arbeidsgruppen bl.a. følgende om forslag a og b:

«Adgang til mer differensiert bruk av overskudd og sammenslåing av tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond kan etter arbeidsgruppens vurdering samlet sett være til fordel for kundene.»

Dersom et slikt sammenslått bufferfond også skal kunne dekke negativ avkastning (forslag c), vurderte arbeidsgruppen at dette:

«… samlet sett vil kunne ha positive nettoeffekter for kundene ved at den på en balansert måte gir leverandørene bedre insentiver til å forvalte pensjonsmidlene med sikte på noe høyere forventet avkastning samt styrker flyttemarkedet. Samtidig bidrar Solvens II-baserte soliditetskrav til sikkerhet for at kundene minst får den avkastningen de er garantert.»

Arbeidsgruppen uttalte videre om forslag d og f at:

«… ordninger med lånt egenkapital, innenfor arbeidsgruppens mandat, går for langt i å overføre risiko til kundene og potensielt svekke flytterettighetene, uten tilsvarende sikkerhet for at kundene får fordeler som oppveier ulempene. (…)

En endring av overskuddsdelingen som innebærer at leverandørene får en større andel kan etter arbeidsgruppens vurdering ikke sies å være ‘klart til kundens fordel.’»

Arbeidsgruppen konkluderte med at for endringer som overfører risiko til kundene med sikte på høyere forventet avkastning, vil effekten særlig og i økende grad avhenge av leverandørenes tilpasninger og markedsforhold.

Arbeidsgruppen konkluderte også med at det bare var to tiltak som var klart til kundenes fordel, og det er at kundene får betaling for å si fra seg avkastningsgarantien og mulighet for å velge raskere utbetaling av små pensjonsytelser, men at også fleksibel bruk av overskudd og bygging av tilleggsavsetninger vil kunne innebære positive nettoeffekter for kundene.

Finanstilsynet anbefaler prinsipalt at forslag a, b og c gjennomføres samlet. Subsidiært anbefaler Finanstilsynet at bare forslag a og c gjennomføres.

Departementet behandler forslag a i avsnitt 4.4 nedenfor. Departementet behandler ikke forslag b til d og f i denne proposisjonen. Departementet besluttet i mai 2020 å ikke gå videre med forslaget om å fjerne adgangen til verdivurdering av investeringer i kundeporteføljen til amortisert kost (forslag e).

Departementet vil vurdere behovet for ytterligere regelverksendringer senere, bl.a. behovet for endringer som vil legge til rette for bedre konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Herunder vil departementet vurdere om en kundefordeling av kursreguleringsfondet uten å slå dette sammen med tilleggsavsetningene, kan være et egnet tiltak.

Et forslag om raskere utbetaling av tilleggsavsetninger til den enkelte pensjonist har også vært på høring. Finanstilsynet foreslo i sitt høringsnotat at regelen om at tilleggsavsetningene skal utbetales forholdsmessig i samme takt som premiereserven, videreføres. Samtidig foreslo Finanstilsynet at:

«det minst skal foretas en ytterligere nedtrapping av tilleggsavsetningene med 0,5 prosentpoeng i året fra et startpunkt på maksimalt 12 prosent ved 67 år og til et sluttpunkt på maksimalt 3 prosent over 18 år. (…) Forslaget innebærer at tilleggsavsetningen for kontrakter i dette aldersspennet reduseres i et raskere tempo enn i dag. Samtidig legges det til rette for å kunne opprettholde et forsvarlig nivå på tilleggsavsetningene gjennom hele kontraktsperioden for livsvarige kontrakter.»

Finanstilsynet la til grunn at pensjonsleverandørene om de ser det som forsvarlig selv kan velge å trappe ned tilleggsavsetningene raskere enn det som følger av det foreslåtte minstekravet.

Disse reglene følger av forskrift. Høringsinstansene støtter jevnt over intensjonen i dette forslaget, men noen høringsinstanser ønsker at tilleggsavsetningene skal utbetales enda raskere enn det som følger av Finanstilsynets utkast. Departementet tar sikte på å følge opp høringsforslaget med regler som gir noe raskere utbetaling.

4.2 Kompensasjon ved konvertering til investeringsvalg

4.2.1 Gjeldende rett

De som har ordinære fripoliser med garanterte ytelser og rentegaranti, kan på frivillig basis velge å konvertere disse til fripoliser med investeringsvalg, jf. foretakspensjonsloven § 4-7 a og b. Etter bestemmelsen kan fripoliseinnehaveren avtale med pensjonsleverandøren at midlene knyttet til fripolisen skal forvaltes som en egen investeringsportefølje, dvs. at innehaveren kan bestemme hvordan midlene forvaltes. Dette kan avtales både på tidspunktet for utstedelse av fripolisen og etter at fripolisen er utstedt.

Det er bare midler tilsvarende premiereserven for alderspensjon og tilhørende tilleggsavsetninger og administrasjonsreserve, som kan konverteres til investeringsvalg. Premiereserve for eventuelle uføre- og etterlatteytelser skal fortsatt forvaltes av pensjonsleverandøren i kollektivporteføljen. Ved beregning av fripolisens tilleggsavsetninger skal fripolisens andel av kursreguleringsfondet inngå, jf. § 3-3 i forskrift til forsikringsvirksomhetsloven.

Konvertering til investeringsvalg innebærer at fripoliseinnehaveren frivillig sier fra seg avkastningsgarantien på fripolisen og overtar risikoen for verdiutviklingen på midlene. Videre må innehaveren betale for administrasjon og forvaltning av fripolisen. Til gjengjeld får fripoliseinnehaveren tilført all avkastning på midlene og får innflytelse over hvordan midlene skal forvaltes.

For å begrense interessekonflikter mellom leverandør og fripoliseinnehaver er det nærmere regler om hvilken informasjon pensjonsleverandøren skal gi fripoliseinnehaveren før det inngås avtale om konvertering til investeringsvalg, jf. foretakspensjonsloven § 4-7 a og b samt i kapittel 6 i forskrift til foretakspensjonsloven. Pensjonsleverandøren har bl.a. plikt til å kartlegge fripoliseinnehaverens behov og ønske om risiko, og skal opplyse om forhold som ev. tilsier at konvertering til investeringsvalg ikke vil være i fripoliseinnehaverens interesse.

Det er lagt til grunn at det etter gjeldende rett ikke er åpning for at pensjonsleverandørene tilbyr fripoliseinnehavere kompensasjon for å konvertere fripolisen til investeringsvalg.

4.2.2 Arbeidsgruppens utredning

Arbeidsgruppen vurderte at det i utgangspunktet vil være til fordel for kundene om det åpnes for kompensasjon ved konvertering til investeringsvalg, og at dette kan gjøre konvertering egnet for en større gruppe av fripoliseinnehavere enn etter gjeldende regelverk. Arbeidsgruppen legger til grunn at det må være frivillig for leverandørene om de vil tilby en kompensasjon ved konvertering.

Etter arbeidsgruppens syn bør en ev. kompensasjon reflektere nivået på rentegarantien på fripolisen og opsjonsverdien av at avkastning ut over rentegarantien, etter ev. avsetning til tilleggsavsetninger, skal benyttes til oppskriving av ytelsene med endelig virkning. Arbeidsgruppen antok at verdien av denne garantien og opsjonen særlig vil avhenge av rentenivået og forventet renteutvikling.

Arbeidsgruppen utredet ikke konkrete regelverksendringer, men la til grunn at det bør gjøres en videre utredning av lovendringer for å sikre likebehandling mellom kunder, og hensiktsmessige krav til pensjonsleverandørenes informasjon og rådgivning. Arbeidsgruppen konkluderte med at en kompensasjonsadgang kan være klart til kundenes fordel, gitt gode regulatoriske rammer.

4.2.3 Finanstilsynets høringsnotat

Finanstilsynet vurderer i høringsnotatet at en åpning for at pensjonsleverandøren kan gi kompensasjon ved konvertering til investeringsvalg, må anses å være en fordel for kunden, og at en slik kompensasjon må være noe pensjonsleverandørene står fritt til å velge om de vil tilby. Pensjonsleverandører kan dermed etter Finanstilsynets utkast velge å fortsatt tilby konvertering til investeringsvalg uten kompensasjon. Lovteknisk er det foreslått å bygge videre på gjeldende regler i foretakspensjonsloven § 4-7 a og b.

Finanstilsynet har videre vurdert om beregningen av nivået på en kompensasjon skal reguleres direkte, eller om det vil være tilstrekkelig å kreve at pensjonsleverandørene melder inn beregningsmodellen til Finanstilsynet. For å sikre et rimelig forhold mellom kompensasjonen og verdien av rentegarantien, foreslår Finanstilsynet i høringsnotatet en regel med sikte på at «kompensasjonen skal reflektere verdien av bortfall av rentegarantien, basert på modeller som gir lik behandling av likeartede tilfeller av fripoliseeiere som ønsker konvertering av fripolisen til investeringsvalg».

Etter utkastet til endring i foretakspensjonsloven § 4-7a skal verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet beregnes på grunnlag av «forsvarlige forutsetninger om fremtidig renteutvikling», og kompensasjonen skal «tilføres fripoliseinnehaverens pensjonskapital».

Finanstilsynet legger videre til grunn at pensjonsleverandørene «følger prinsipper for god forretningsskikk, herunder prinsippet om likebehandling av kunder og kundegrupper i fastsettelsen av kompensasjonsnivåer under produktet».

Til sist har Finanstilsynet foreslått i loven § 4-7a nytt femte ledd å styrke kravene til informasjon og rådgivning. Tilsynet foreslår et krav om at pensjonsleverandøren skal gi skriftlig informasjon om hvordan kompensasjonen er beregnet.

4.2.4 Høringsinstansenes syn

Forslaget om adgang til kompensasjon ved konvertering til fripoliser med investeringsvalg fikk i hovedsak bred støtte i høringen.

Akademikerne støtter forslaget, men stiller spørsmål ved om kravet om beregning med «forsvarlige forutsetninger» gir god veiledning, og foreslår at denne delen av bestemmelsen utgår. Videre foreslås det at begrepet «fripoliseinnehaverens pensjonskapital», som ikke er definert ellers i loven, erstattes av «investeringsporteføljen tilknyttet fripolisen». Til sist viser Akademikerne til at konvertering til investeringsvalg er krevende å forstå, og foreslår en ytterligere styrking av informasjonskravene ved en bestemmelse om at «Informasjonen må formuleres slik at den blir lett forståelig for fripoliseinnehaveren».

Den Norske Aktuarforening (Aktuarforeningen) støtter forslaget, men mener at nivået på kompensasjonen ikke bare bør knyttes til verdien av bortfall av rentegarantien. Foreningen uttaler at en annen modell kan være at pensjonsleverandøren skal betale for bedringen i soliditet som ev. oppnås ved konverteringen, og at «dersom det skal innføres regler for hvordan prisen skal fastsettes, så bør regelverket utredes nærmere før iverksettelse».

Finans Norge støtter forslaget og mener leverandørene selv må kunne fastsette nivå på kompensasjon så lenge de sikrer likebehandling mellom kunder. Dette tilsier ifølge Finans Norge at «en teoretisk beregnet verdi av rentegarantien ikke nødvendigvis må kompenseres fullt ut». Finans Norge vil også vurdere om det bør etableres felles prinsipper for fastsettelse av kompensasjon i bransjeavtalen for «Informasjon ved konvertering til fripoliser med investeringsvalg».

Både Forbrukerrådet og Forsikringsmeglerne støtter forslaget, og mener i tillegg at pensjonsleverandørene bør pålegges å tilby konvertering til investeringsvalg (uten kompensasjon) eller legge til rette for at innehaverne kan flytte fripolisen til et selskap som tilbyr konvertering. Forbrukerrådet ser samtidig at dette vil kunne bli en urimelig forskyving i avtaleretten i leverandørenes disfavør. Forbrukerrådet mener imidlertid at leverandører som tilbyr kompensasjon, må likebehandle kundene etter objektive og målbare kriterier. For å styrke leverandørenes informasjonsplikter, foreslår Forbrukerrådet at leverandørene enten må lenke til Finansportalens fripolisekalkulator eller tilby en bedriftsspesifikk eller alternativ kalkulator for beregning av verdien av rentegarantien på leverandørens nettside. NHO ønsker også en plikt til å lenke til Forbrukerrådets kalkulator. YS viser til at Forbrukerrådet bør kunne bistå den enkelte i valget av om en ønsker å konvertere fripolisen.

Pensjonskasseforeningen støtter forslaget, men understreker at det ikke kan være pålagt å tilby konvertering til investeringsvalg. Norsk Hydro slutter seg til Pensjonskasseforeningens høringssvar.

LO, NITO, Norges Bank, NHO, Pensjonistforbundet og YS støtter forslaget, og understreker at det må kombineres med god og balansert informasjon og rådgivning, og krav til likebehandling av kunder. LO anbefaler ikke konvertering av fripoliser for personer med kort tid til utbetaling, og NHO viser til at kunder med kort tid til uttak skal frarådes konvertering. Også Virke støtter forslaget.

4.2.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med arbeidsgruppen og Finanstilsynet i at en adgang for pensjonsleverandørene til å kompensere fripoliseinnehavere ved konvertering til investeringsvalg, kan være til kundenes fordel. Det er i dag adgang til konvertering uten kompensasjon, og forslaget vil dermed kunne utvide valgmulighetene både for kundene og pensjonsleverandørene. Departementet foreslår derfor at dagens adgang til å inngå avtale om konvertering av fripolise utvides med en bestemmelse om at slik avtale kan omfatte kompensasjon fra pensjonsinnretningen til fripolisehaveren, jf. forslaget til foretakspensjonsloven § 4-7 a nytt annet ledd. Etter forslaget vil det fortsatt være adgang til å tilby konvertering til investeringsvalg uten kompensasjon.

En potensiell nedside med lovforslaget for kundene er at fripoliseinnehavere som ellers ikke ville sett seg tjent med å konvertere, kan ende opp med å konvertere med en kompensasjon som ikke står i et rimelig forhold til det de sier fra seg. Departementet foreslår derfor å gjennomføre Finanstilsynets forslag om at kompensasjonen skal reflektere verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet.

Departementet har vurdert om det også bør åpnes for andre metoder eller utgangspunkter for beregning av nivået på kompensasjonen, slik som bl.a. Aktuarforeningen og Finans Norge har tatt til orde for. Aktuarforeningen mener beregningen f.eks. kan baseres på verdien av leverandørens bedring i soliditet som følge av en konvertering. Departementet mener imidlertid at dette ville bidratt til å gjøre en beslutning om konvertering enda mer kompleks og uoversiktlig for kunden. Etter departementets vurdering vil det være krevende nok for den enkelte å sette seg inn i hva verdien av rentegarantien er. Innføring av en alternativ prisingsmodell, som i tillegg er basert på konsepter som må antas å være svært lite tilgjengelig for flertallet av fripoliseinnehavere, virker ikke å bidra til at kundene kan treffe gode valg. Departementet mener derfor verdien av rentegarantien bør være utgangspunktet for vurderingen av kompensasjonsnivået, slik Finanstilsynet har foreslått. Departementet antar uansett at det vil være en nær sammenheng mellom en verdivurdering etter Aktuarforeningens innspill og en kompensasjon for «verdien av rentegarantien». Departementet kan ikke se noe i veien for at leverandørene tilbyr en kompensasjon som er høyere enn en markedsverdivurdering av rentegarantien tilsier, innenfor rammene av likebehandling av kunder.

Videre har departementet vurdert om det bør åpnes for at leverandørene kan tilby kompensasjon bare for deler av verdien av rentegarantien, så lenge kundene likebehandles, jf. høringsmerknaden fra Finans Norge. På den ene siden kan det argumenteres for at hvis det er adgang til å tilby konvertering uten noen kompensasjon og med (minst) full kompensasjon for verdien av rentegarantien, bør det også være adgang til å tilby konvertering med en kompensasjon som ligger mellom disse punktene. På den andre siden kan dette øke risikoen for at kunder feilaktig oppfatter at det de får er en full kompensasjon for verdien og dermed velger å konvertere fripolisene selv om det ut fra en nøytral vurdering av risiko og kompensasjon ikke er i deres interesse å gjøre det. Departementet mener at dersom det gis kompensasjon, bør denne stå i et rimelig forhold til verdien av det kunden sier fra seg.

Når det gjelder kravet om at verdien av rentegarantien skal beregnes med «forsvarlige forutsetninger», er departementet enig med Akademikerne i at det ikke nødvendigvis er entydig hva som ligger i dette. Et slikt krav vil imidlertid tydeliggjøre at leverandørene ikke skal legge urealistiske forutsetninger om f.eks. fremtidige rente- og avkastningsutsikter til grunn ved beregning av verdien, og også gi Finanstilsynet et utgangspunkt for tilsynsmessig oppfølging og kontroll med leverandørenes prising og kompensasjon. Departementet foreslår et krav til «realistiske» forutsetninger, noe som innebærer tilsvarende begrepsbruk som i de nærmere reglene om konvertering av fripoliser i forskrift til foretakspensjonsloven.

En beslutning om å konvertere garanterte fripoliser til investeringsvalg vil nødvendigvis være en beslutning under usikkerhet. Det er viktig at fripoliseinnehavere får tilstrekkelig informasjon om verdien av ulike alternativer på en slik måte at de er i stand til å ta informerte valg. Departementet legger som Finanstilsynet til grunn at et krav om skriftlig informasjon, i tråd med hvordan informasjonskravene i gjeldende bestemmelse ellers er formulert, vil være tilstrekkelig. Departementet viser videre til at finansforetak allerede har plikt til lenke til finansportalen.no på sine nettsider, og antar at denne lenken også vil være synlig der eventuelle tilbud om konvertering av fripoliser til investeringsvalg omtales.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at alle pensjonsleverandører som forvalter fripoliser, skal ha plikt til å tilby konvertering til fripolise med investeringsvalg (uten plikt til å tilby kompensasjon). Det er ikke plikt etter gjeldende rett til å tilby produktet fripolise med investeringsvalg, og konsekvensene av en slik plikt har heller ikke vært utredet eller hørt. Det er derfor ikke aktuelt å vurdere en slik plikt nå. Departementet viser til at pensjonsleverandører ikke kan nekte fripoliseinnehavere å flytte sin kontrakt til en annen leverandør dersom det finnes en leverandør som vil overta kontrakten. Departementet antar at kunder som ønsker å konvertere fripolisen, kan inngå en avtale med mottakende leverandør om at fripolise skal flyttes og konverteres til investeringsvalg, såfremt lovregler om skriftlig informasjon, rådgivning osv. er oppfylt.

4.3 Små fripoliser

4.3.1 Gjeldende rett

Alderspensjon fra foretakspensjonsordninger (private ytelsesordninger) og fripoliser fra slike ordninger utbetales som hovedregel livsvarig, jf. foretakspensjonsloven § 5-1 første ledd. Det kan avtales at ytelsene skal opphøre ved fylte 77 år, men uansett ikke før alderspensjonen har vært utbetalt i 10 år, jf. annet ledd første punktum.

Etter annet punktum kan utbetalingstiden for opphørende ytelser likevel settes ned til det antall år som innebærer at årlig pensjon utgjør om lag 30 prosent av folketrygdens grunnbeløp (G). For livsvarige ytelser kan medlemmet/fripoliseinnehaveren og pensjonsleverandøren avtale at utbetalingene skal opphøre etter et antall år som innebærer at årlig pensjon utgjør om lag 30 prosent av G.

4.3.2 Arbeidsgruppens utredning

Arbeidsgruppen antar at kundene kan ha fordeler ved videre rammer til å velge redusert utbetalingstid for små pensjonsytelser, f.eks. ved at det innføres en rett for fripoliseinnehaver til å få satt ned utbetalingstiden til det antall hele år som er nødvendig for at årlig pensjon skal utgjøre om lag 50 eller 100 prosent av G. Arbeidsgruppen peker imidlertid på at det potensielt i sum kan bli en vesentlig del av alderspensjonen som går fra livsvarig til opphørende ytelser. Arbeidsgruppen legger til grunn at en slik endring i sum kan være klart til kundens fordel.

Arbeidsgruppen vurderte også om kunder som har en premiereserve på mellom 50 og 150 prosent av G, bør kunne velge mellom å få utstedt fripolise eller få overført midlene til en annen foretakspensjonsordning eller til en individuell pensjonsavtale. Arbeidsgruppen vurderte at dette kunne være til kundenes fordel, men at det ikke ville tilføre noe tilstrekkelig reelt nytt utover det som allerede følger av adgangen til å konvertere til fripolise med investeringsvalg. Arbeidsgruppen tilrådde derfor ikke en slik endring.

4.3.3 Finanstilsynets høringsnotat

Finanstilsynet viser til at garanterte pensjoner i utgangspunktet skal gi livsvarig alderspensjon, og at en ev. åpning for raskere utbetalinger må vurderes i lys av det. Finanstilsynet mener at det kan være en fordel for kundene å få noe videre rammer til å velge redusert utbetalingstid for små fripoliser. Videre antas dette «utvilsomt å være en fordel for pensjonsleverandørene, siden fripoliser og andre garanterte forpliktelser er soliditetsmessig utfordrende». Finanstilsynet foreslår at både pensjonsleverandøren og fripoliseinnehaveren skal ha rett til å sette ned utbetalingstiden til det antall år som innebærer at årlig pensjon utgjør om lag 50 prosent av G, for både livsvarige og opphørende ytelser, mot 30 prosent av G for opphørende ytelser etter gjeldende rett. Videre foreslås det at fripoliseinnehaveren og pensjonsleverandøren skal kunne avtale redusert utbetalingstid inntil årlig pensjon utgjør om lag 100 prosent av G.

Finanstilsynet deler arbeidsgruppens vurdering av mulige endringer for kunder som har en premiereserve på mellom 50 og 150 prosent av G ved fratreden fra foretakspensjonsordninger. Tilsynet mener at valgfrihet om det skal utstedes fripolise for slike midler, eller om midlene skal overføres til individuell pensjonsordning, ikke ville tilføre noe reelt ut over adgangen til å konvertere fripoliser til fripoliser med investeringsvalg, men har utformet utkast til lovendringer for det tilfellet at slike endringer likevel ønskes gjennomført.

4.3.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne støtter forslaget fra Finanstilsynet, men skriver at lovutkastet må justeres slik at det er i samsvar med vurderingene i høringsnotatet om at fripoliseinnehaveren, og ikke leverandøren, kan kreve at utbetalingstiden settes ned slik at årlig utbetaling blir om lag 100 prosent av G. Akademikerne og NITO mener det også bør innføres valgfrihet for dem som har premiereserve på inntil 150 prosent av G, slik at midlene kan utstedes som fripolise eller overføres til individuell pensjonsavtale, i og med at ikke alle leverandører tilbyr konvertering til investeringsvalg, selv om Finanstilsynet ikke foreslår en slik løsning.

Aktuarforeningen viser til at flertallet av ansatte i privat sektor nå har innskuddspensjon som ikke gir livsvarige pensjonsytelser. En utvidet adgang til å få omgjort livsvarige ytelser til opphørende ytelser er ikke et ubetinget gode, ifølge Aktuarforeningen. NHO deler dette synspunktet. Videre sier Aktuarforeningen at leverandøren er avhengig av et tilstrekkelig stort kollektiv for å kunne finansiere livsvarige ytelser uten å måtte skyte inn midler fra egenkapitalen. Aktuarforeningen mener «forslaget bør vurderes nærmere, og at det må skaffes til veie data knyttet til hvor stor andel av premiereserver for fripoliser som eventuelt vil bli omfattet». NHO mener det bør være frivillighet for kundene også for ytelser som utgjør mellom 30 og 50 prosent av G, og at det til denne valgadgangen må innføres tilsvarende regulering av informasjon og rådgivning som for konvertering til investeringsvalg.

Finans Norge støtter Finanstilsynets forslag om raskere utbetaling av små fripoliser. Finans Norge uttaler videre bl.a. at:

«pensjonsleverandører og fripoliseinnehavere bør kunne kreve at utbetalingstiden for fripoliser skal settes ned til det antall hele år som innebærer at årlig pensjon tilsvarer om lag 150 prosent av folketrygdens grunnbeløp i året. Samtidig bør det presiseres i regelverket at endringer som medfører raskere utbetaling av fripoliser som allerede er under utbetaling, krever samtykke fra fripoliseinnehaver.»

Finans Norge peker videre på at en løsning som er frivillig for kundene, kan ha seleksjonsutfordringer, men sier også at de antar at de færreste som vil velge raskere utbetaling, vil gjøre det ut fra en vurdering av egen levetid sammenlignet med gjennomsnittet.

Forbrukerrådet, LO, Virke og Pensjonistforbundet uttaler at de støtter forslaget, gitt at det er kunden selv som tar den endelige beslutningen. YS og Forsikringsmeglerne skriver at de støtter forslagene fra Finanstilsynet. Pensjonistforbundet mener at også kunder med høyere årlige ytelser enn 100 prosent av G, bør kunne redusere utbetalingstiden, og at reglene for utbetalingsperiode kan følge samme regler som for innskuddspensjonsordninger.

Pensjonskasseforeningen støtter forslaget fra Finanstilsynet med forbehold om tilstrekkelig god informasjon og rådgivning til kundene. Norsk Hydro slutter seg til dette synspunktet.

4.3.5 Departementets vurdering

Redusert utbetalingstid for lave ytelser

Departementet mener økt valgfrihet i utgangspunktet er et gode for kundene. Samtidig er departementet enig med arbeidsgruppen og Finanstilsynet i at valgfriheten på dette punktet må balanseres mot hensynet til at ytelsespensjonsordninger i utgangspunktet er ment å gi livsvarige pensjonsytelser. Blant annet er det et viktig hensyn at pensjonistene ikke skal få et for stort inntektsfall de siste årene av livet. Departementet mener som Finanstilsynet at det likevel er mulig med en viss utvidelse av gjeldende grenser for reduksjon av utbetalingstiden, uten å forrykke denne balansen. Det vises til forslag til endringer i foretakspensjonsloven § 5-1.

For det første foreslår departementet å heve grensen for at leverandører og kunder hver for seg kan kreve å få redusert utbetalingstiden fra dagens regel om at ytelsene minst skal utgjøre om lag 30 prosent av G, til at utbetalingstiden kan settes ned slik at ytelsene utgjør om lag 100 prosent av G. Slik reduksjon av utbetalingstiden kan etter lovforslaget gjøres både for ytelser som i utgangspunktet er livsvarige, og for opphørende ytelser. Terskelverdien for størrelsen på utbetalingene er i forslaget noe høyere enn i Finanstilsynets høringsutkast, der grensen var satt til 50 prosent av G.

Videre er det foreslått en ytterligere adgang til å redusere utbetalingstiden inntil ytelsene utgjør om lag 150 prosent av G, basert på frivillig avtale. Det er et spørsmål om slik utvidet ramme for nedsettelse av utbetalingstiden skal være frivillig både for kunden og leverandøren, eller bare for kunden. På den ene siden er det sentralt i livsforsikring at midler som frigjøres når personer dør før alle pensjonsmidlene er utbetalt, går tilbake til kollektivet og bidrar til å finansiere pensjonen til personer som lever lengre. En ubetinget rett for kundene til å få redusert utbetalingstiden vil kunne føre til en utvanning av denne forsikringsmekanismen. Dette forsterkes av at personer som av ulike grunner forventer å ha kort gjenstående levetid, vil ha et sterkere insentiv til å velge opphørende ytelser. På den andre siden vil det uansett kunne være en fordel også for leverandørene om en portefølje som beskrives som lite lønnsom og soliditetsmessig krevende, utbetales og avvikles noe raskere enn etter gjeldende regelverk. I tråd med løsningen som er valgt for konvertering til fripoliser med investeringsvalg, der leverandørene ikke har noen plikt til å tilby endring av avtalen, foreslår departementet å gjennomføre Finanstilsynets formulering om at «medlemmet og pensjonsinnretningen kan avtale» å sette ned utbetalingstiden. Departementet har også her foreslått en noe høyere grense for redusert utbetalingstid sammenlignet med Finanstilsynets utkast, der grensen var foreslått satt til 100 prosent av G.

Økt adgang til å velge redusert utbetalingstid kan for enkelte innebære at en ikke ubetydelig andel av pensjonen fra tjenestepensjonsordninger omgjøres fra livsvarig til opphørende utbetaling. Det kan derfor være grunn til å sikre at kunden har fått tilstrekkelig informasjon om hva dette innebærer for samlet pensjon på ulike tidspunkt i utbetalingsperioden. Departementet foreslår derfor en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om hvilken informasjon som skal gis til kunden ved valg av omgjøring av livsvarige til opphørende utbetalinger, jf. forslaget til nytt fjerde punktum i § 5-1 annet ledd.

Utstedelse av fripolise for lave opptjeninger

Departementet er enig med Akademikerne og NITO i at det kan være til kundenes fordel å kunne kreve å overføre pensjonsopptjeninger på inntil 150 prosent av G til en individuell pensjonsspareavtale, eller annen foretakspensjonsordning, selv om dette i praksis sjelden er aktuelt da det er få aktive foretakspensjonsordninger, heller enn å få utstedt fripolise. For kunder som ellers vil få fripolise hos en leverandør som ikke tilbyr konvertering til fripolise med investeringsvalg, vil dette kunne være en fordel. Det vises til forslaget til nytt fjerde punktum i foretakspensjonsloven § 4-7 første ledd.

4.4 Hjemmel til å tillate fleksibel bruk av avkastningsoverskudd

4.4.1 Gjeldende rett

Tilleggsavsetninger er en form for bufferkapital som bygges opp av avkastningsoverskudd på kundemidlene og er fordelt på den enkelte kontrakt. Avkastning ut over avkastningsgarantien skal enten tilordnes kontrakten direkte som overskudd, eller settes av til tilleggsavsetninger. Etter forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 annet ledd skal pensjonsleverandørene fastsette hvor mye av et års avkastningsoverskudd som skal settes av til tilleggsavsetninger, som en lik prosentandel av premiereserven for alle kontrakter. Det er likevel gitt hjemmel for Kongen (delegert til Finansdepartementet) til i forskrift å gi adgang til at det kan settes av mer av overskuddet (en høyere prosentsats) for kontrakter med høy beregningsrente eller lave tilleggsavsetninger.

Nærmere regler er fastsatt i forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsvirksomhetsloven (livsforsikring mv.) § 5-6. Det følger her at livsforsikringsforetak ved fastsettelsen av årets tilleggsavsetninger i prosent av premiereserven, kan bruke en høyere prosentsats for grupper av kontrakter med lave eller ingen tilleggsavsetninger, med sikte på at disse kontraktenes tilleggsavsetninger skal tilsvare 3,5 prosent av premiereserven for kontrakten.

4.4.2 Arbeidsgruppens utredning

Arbeidsgruppen vurderte at pensjonsleverandørene i utgangspunktet vil ha insentiv å sette av mest mulig av avkastningsoverskuddet til tilleggsavsetninger, som kan dekke fremtidig manglende avkastning. Mer fleksibilitet i beslutningen om hvor mye av avkastningsoverskuddet som skal tildeles direkte til kundene eller settes av til tilleggsavsetninger, kan ifølge arbeidsgruppen åpne for at «leverandørene kan bygge opp avsetningene for kontrakter med lang tid igjen til utbetaling samtidig som kontrakter under utbetaling, med lavere behov for å bygge buffere, kan tilføres overskudd med endelig virkning». Arbeidsgruppen konkluderer med at forslaget «kan ha fordeler for kundene ved å gi økte muligheter til overskudd for enkelte kontrakter og økt risikobærende evne for andre kontrakter».

4.4.3 Finanstilsynets høringsnotat

Liten fleksibilitet i regelverket kan ifølge Finanstilsynet føre til at grupper av kontrakter får lavere tildeling av overskudd og oppskriving av ytelsene enn det som er optimalt. Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet derfor regler som legger til rette for økt fleksibilitet i fordelingen av avkastningsoverskudd. Dette er et subsidiært forslag, jf. omtalen i avsnitt 4.1 av tilsynets prinsipale forslag om et sammenslått, fleksibelt bufferfond.

Finanstilsynet foreslår at dette gjennomføres ved at «forskriftshjemmelen i forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 annet ledd utvides, slik at det blir uttrykkelig hjemmel til å fastsette regler i forskrift som gir adgang til å bruke en annen prosentsats for grupper av kontrakter».

Finanstilsynet har også foreslått forskriftsregler hjemlet i en slik bestemmelse, om at pensjonsleverandøren kan avstå fra å benytte overskudd på avkastningsresultatet til tilleggsavsetninger eller benytte en annen prosentsats for grupper av kontrakter ut fra kontaktens behov for tilleggsavsetninger. Finanstilsynet mener forskriftsreglene vil gi tilstrekkelig fleksibilitet samtidig som krav om gruppering av kontrakter vil ivareta hensynet til etterprøving og kontroll med leverandørenes vurderinger. Finanstilsynet viser videre til at leverandøren uansett skal overholde krav til god forretningsskikk og sørge for at det ikke skjer urimelig forskjellsbehandling av kunder. Finanstilsynet har foreslått forskriftsregler om at leverandøren skal ha retningslinjer for behovsvurderingen for å unngå at det oppstår interessekonflikter mellom kunder og kundegrupper eller mellom kunder og leverandøren.

4.4.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne skriver at de kan gi sin tilslutning til Finanstilsynets forslag om en sammenslått fleksibel avkastningsbuffer, som også omfatter fleksibel bruk av avkastningsoverskudd, under forutsetning av at denne overvåkes og evalueres for å sikre ønsket effekt. Akademikerne omtaler ikke Finanstilsynets subsidiære forslag isolert. Tilsvarende gjelder KS,Virke og Forsikringsmeglerne. Forsikringsmeglerne støtter det primære forslaget dersom det fører til en mer offensiv investeringsprofil for pensjonsmidlene.

Aktuarforeningen, NITO og YS gir sin støtte både til det prinsipale forslaget om samlet, fleksibel buffer og det subsidiære forslaget om fleksibel bruk av overskudd og oppbygging av tilleggsavsetninger.

Finans Norge«støtter Finanstilsynets forslag om å utvide pensjonsleverandørenes adgang til å fastsette en annen prosentsats for avsetning til tilleggsavsetninger for bestemte grupper av kontrakter», og skriver videre at forslaget «vil bidra til å optimalisere avsetningen til tilleggsavsetninger for de ulike kontraktsgrupper avhengig av deres behov, og vil dermed være klart til kundenes fordel».

Forbrukerrådet skriver at det «støtter Finanstilsynets forslag om å utvide adgangen til å fastsette ulike avsetninger til tilleggsavsetninger for bestemte grupper av kontrakter». LO støtter forslaget om at livsforsikringsforetakene skal kunne differensiere avsetningene til tilleggsavsetninger. Pensjonistforbundet er også enig i dette forslaget.

Pensjonskasseforeningen skriver om det subsidiære forslaget om fleksibel bruk av overskudd at de «støtter forslaget, og tiltrer Finanstilsynets begrunnelse på dette punktet i høringsnotatet». Norsk Hydro argumenterer mot det prinsipale forslaget om samlet fleksibel buffer, men skriver at «(f)or de andre forslagene som er adressert i Finanstilsynets notat henviser Hydro til høringssvaret fra Pensjonskasseforeningen».

NHO omtaler kun det prinsipale forslaget til samlet fleksibel buffer, og skriver at «det ikke er sannsynliggjort at et fleksibelt bufferfond med tak i utbetalingstiden vil øke utsikten til betydelig bedret avkastning til en moderat risiko for kunden». NHO kommenterer ikke det subsidiære forslaget isolert.

4.4.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med arbeidsgruppen, Finanstilsynet og høringsinstansene som kommenterer forslaget, i at økt fleksibilitet i bruken av avkastningsoverskudd vil kunne komme kundene til gode. Økt fleksibilitet kan bidra til at kontrakter med lite behov for å bygge avkastningsbuffer, kan få tildelt mer overskudd med endelig virkning. Samtidig kan kontrakter hvor behovet for avkastningsbuffer er større, få økt sin risikobærende evne. Departementet legger til grunn at det i hovedsak vil være kontrakter som har lavere avkastningsgaranti, høyere tilleggsavsetninger eller kortere tid til utbetaling, som vil ha grunnlag for å få en større andel av overskuddet tildelt direkte. Tilsvarende vil det typisk være større behov for å sette av til tilleggsavsetninger for kontrakter med høyere avkastningsgaranti, lavere tilleggsavsetninger eller lengre tid til utbetaling. Etter departementets vurdering vil derfor leverandørene og kundene generelt ha samme vurdering av hvilke kontrakter som har størst behov for tilleggsavsetninger.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en utvidet hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven § 3-19 annet ledd annet punktum for departementet til å fastsette regler i forskrift om adgang til å bruke en annen prosentsats for fastsetting av tilleggsavsetninger for grupper av kontrakter. Departementet mener det er avgjørende at den økte fleksibiliteten praktiseres på en måte som faktisk er til kundenes fordel. For å sikre at en økt fleksibilitet for leverandørene ikke fører til urimelig forskjellsbehandling og interessekonflikter mellom kunder og kundegrupper og mellom kunder og selskap, og for å sikre at leverandørene og kundene har sammenfallende interesser, tar departementet derfor sikte på å fastsette nærmere forskriftsregler som kan hindre denne type interessekonflikter. Departementet vil be Finanstilsynet om utkast til slike regler.

5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.1 Konsekvenser for arbeidsgivere

Et krav om pensjonssparing for alle ansatte i innskuddspensjonsordninger med en minstesats på 2 prosent antas å gi en økning i minstekravet til pensjonssparing for arbeidsgivere som ikke allerede gir sparing fra første krone, på om lag 1,8 mrd. kroner årlig, basert på antall medlemmer, omfanget av deltid og størrelsen på grunnbeløpet i 2019. Arbeidsgivere som har høyere sparing enn minstekravet, kan ved å redusere sparesatsen helt eller delvis utligne kostnadsøkningen. Dersom arbeidsgiverne ikke gjør tilpasninger i sine ordninger, kan utgiftsøkningen bli i området 2,9 mrd. kroner årlig, basert på en gjennomsnittlig sparesats på 3,2 prosent i 2019.

Fjerning av minstekravene til alder og deltid for rett på medlemskap i pensjonsordningen kan for det første innebære at et antall ansatte må tas opp i tjenestepensjonsordningene. Arbeidsgruppen anslo at dette samlet kunne utgjøre i overkant av 160 000 ansatte. I tillegg kommer arbeidsforhold med sesongarbeidere, personer som har sluttet i løpet av året mv., som ikke var ansatte på registreringstidspunktet for tallmaterialet som arbeidsgruppen benyttet. På den annen side vil en del av disse tilsvarende ikke ha vært ansatte gjennom hele året. Basert på arbeidsgruppens tall kan det anslås at disse samlet vil få en minste pensjonssparing på ca. 300 mill. kroner årlig med en minstesats på 2 prosent.

Endringene vil få størst konsekvenser for pensjonsutgifter i næringer med mange bedrifter som ikke allerede gir sparing fra første krone eller som har mange unge eller deltidsansatte. Næringer som hotell og restaurant, detaljhandel, vikar og bemanning, frisører og andre tjenesteytere synes å ha de laveste andelene ansatte med sparing fra første krone i dag og vil kunne få en forholdsmessig større andel av utgiftene ved krav om sparing fra første krone. Fjerning av minstekrav til alder og deltid vil kunne få relativt sett størst konsekvenser i næringer som detaljhandelen, overnatting og servering, bygg og anlegg og personlig tjenesteyting.

Kravet til medlemskap vil også gjelde pensjonsordningenes risikodekninger. Forsikring som sikrer fortsatt alderspensjonsopptjening ved uførhet (innskuddsfritak), er obligatorisk, mens uføre- og etterlattedekninger er valgfrie for bedriftene. Basert på gjennomsnittspremier i 2019 kan økte utgifter til premier til slike ordninger anslås til rundt 110 mill. kroner årlig til obligatoriske dekninger, og i overkant av 50 mill. kroner årlig til valgfrie dekninger. Som nevnt kan det være flere ansettelsesforhold det skal betales premie for enn de som er telt med i statistikken i arbeidsgrupperapporten, noe som trekker i retning av høyere samlede premier. Gjennomsnittsprisene tar på den annen side ikke høyde for at de nye medlemmene vil ha lavere lønn, lavere stillingsprosent og lavere alder enn gjennomsnittet, noe som trekker i retning av lavere utgifter til slike premier. Endringene kan også føre til noe økte administrasjonskostnader for bedriftene i forbindelse med innhenting av nødvendige helseopplysninger ved innmelding i ulike forsikringsdekninger.

Økte pensjonsinnskudd og flere medlemmer vil også føre til økte utgifter til administrasjon og forvaltning av ordningene. Med en gjennomsnittlig administrasjonskostnad på 340 kroner per medlem i 2019, kan den samlede økningen i betaling for administrasjon anslås til ca. 55 mill. kroner årlig. Videre kan en gjennomsnittlig kostnad for forvaltning på 0,4 prosent av pensjonskapitalen gi en økning i samlede forvaltningskostnader på ca. 8,5 mill. kroner det første året, og deretter økende som følge av at den samlede pensjonskapitalen bygger seg opp raskere i kroner enn den ville gjort med gjeldende regler. Innføringen av egen pensjonskonto i innskuddsordninger og pensjonsleverandørenes tilgang til opplysninger via a-ordningen antas imidlertid å kunne bidra til lavere kostnader ved å administrere ordninger og forvalte pensjonskapital. Dette bør kunne slå ut i lavere priser for arbeidsgiverne.

Et krav om medlemskap først når inntekten overstiger rapporteringspliktig inntekt til skattemyndighetene, vil kunne dempe utgiftene ved de aller korteste/minste arbeidsforholdene noe.

Departementet antar at økningen i utgifter til pensjonsordningene over tid helt eller delvis kan bli overveltet til arbeidstakerne i form av lavere lønn enn uten omleggingen. Det er dermed ikke gitt at endringen vil føre til økte kostnader for arbeidsgiverne på lang sikt.

Forslagene om frivillige endringer av fripoliser vil ikke ha konsekvenser for arbeidsgivere. En hjemmel til i forskrift å åpne for mer fleksibel bruk av avkastningsoverskudd vil i seg selv ikke ha konsekvenser. Dersom det i forskrift åpnes for slik fleksibilitet, vil det kunne gi utsikter til at enkelte ordninger får tilført mer overskudd med endelig virkning, herunder til arbeidsgivers premiefond, samtidig som andre ordninger får nødvendig tilskudd til tilleggsavsetninger, avhengig av situasjonen for den enkelte ordning.

5.2 Konsekvenser for arbeidstakere og personkunder

Krav om sparing fra første krone med en minstesats på 2 prosent vil ha effekt for over 1 mill. medlemmer i innskuddspensjonsordninger. For personer i heltidsstillinger vil dette innebære en økning i årlig alderspensjonssparing på 2 prosent av G, det vil si 1 997 kroner, målt i G i 2019. Endringen vil gi en større relativ økning i pensjonssparingen dess lavere lønn medlemmet har.

Endringer av medlemskapskriteriene vil som nevnt kunne gi rett på medlemskap for om lag 160 000 ansatte når inntekten overstiger beløpsgrensen kroner. I tillegg kommer ev. sesongarbeidere og kortere arbeidsforhold som ikke er fanget opp av denne statistikken. For personer som starter arbeidskarrieren tidlig eller som arbeider mye deltid, vil dette kunne gi relativt betydelige økninger i utbetalingen fra obligatoriske tjenestepensjonsordninger. Hvor stor endringen i pensjonene blir, avhenger vesentlig av den enkelte yrkeskarriere, men det vil for berørte personer kunne være snakk om årlige innskudd i størrelsesordenen 1 500 kroner, ifølge arbeidsgrupperapporten.

Blant unge ansatte er kjønnsfordelingen relativt jevn, mens det for deltidsansatte er en overvekt av kvinner blant de som vil få rett på medlemskap.

Næringsfordelingen av de økte pensjonsutgiftene omtalt ovenfor, vil innebære en tilsvarende fordeling av den økte pensjonsopptjeningen mellom ansatte i ulike næringer.

Adgang til kompensasjon for konvertering av fripoliser til fripolise med investeringsvalg kan i prinsippet være aktuelt for alle fripoliseinnehavere. I utgangspunktet vil konvertering være mest aktuelt for personer med lang tid til utbetaling eller en relativt lav avkastningsgaranti, og den gjennomsnittlige avkastningsgarantien er typisk økende med alderen på fripoliseinnehaveren. Mulighetene for kompensasjon kan gjøre slik konvertering aktuelt for en større andel av innehaverne. Kravet om gjensidig frivillighet må antas å innebære at de som konverterer fripolisen mot kompensasjon, kommer bedre ut enn om de ikke hadde hatt en slik mulighet. Kunder som benytter adgangen til å kreve og avtale redusert utbetalingstid, vil kunne komme bedre ut enn under gjeldende regler.

Dersom det i forskrift åpnes for mer fleksibel bruk av avkastningsoverskudd, vil det kunne gi utsikter til at personkunder kan få tilført mer overskudd til oppskriving av ytelsene med endelig virkning enn med dagens regelverk. Samtidig kan andre kunder få nødvendig tilskudd til tilleggsavsetninger og dermed økt risikobærende evne, avhengig av situasjonen for den enkelte kontrakt.

5.3 Konsekvenser for pensjonsleverandørene

Endringer som gir krav om pensjon fra første krone og første dag, vil utvide omfanget av tjenestepensjonsordningene. Økning i kapital til forvaltning og antall medlemmer kan gi grunnlag for økte inntekter for leverandørene. Departementet legger som arbeidsgruppen til grunn at leverandørene vil kunne håndtere endrede kriterier for innmelding i ordningene gjennom eksisterende systemer, men at det kan kreve noen ressurser å følge opp et større antall medlemmer.

De foreslåtte mulighetene for endringer i fripolisekontrakter er basert på frivillighet også for leverandørene, og antas derfor å komme disse til gode. Departementet antar at etablering av modeller for prising av avkastningsgarantier ikke vil kreve vesentlige ressurser. Det vil imidlertid bli behov for å sikre at det gis tilstrekkelig informasjon og god rådgivning i forbindelse med valgadgangene. Departementet legger til grunn at leverandørene i stor grad kan bygge videre på allerede etablerte systemer på dette punktet.

Dersom det i forskrift åpnes for mer fleksibel bruk av avkastningsoverskudd, kan dette bidra til at leverandørene mer effektivt kan tilpasse forvaltningen til den risikobærende evnen til den enkelte kontrakt, noe som bl.a. kan gi en positiv effekt på solvenskravene.

5.4 Konsekvenser for det offentlige

Arbeidsgiverforetak får fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til tjenestepensjonsordninger, uten at arbeidstakerne skattlegges av fordelen på samme tidspunkt. Det skal betales arbeidsgiveravgift av innbetalingene. Videre er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt på utbetalingstidspunktet. Endringer i nivået på innskudd og premier vil dermed påvirke skatteprovenyet gjennom endringer i skattegrunnlagene.

Forslagene om pensjon fra første krone og dag kan samlet gi økte minstekrav til pensjonsutgifter (pensjonsinnskudd og premier til risikodekninger) på i området 2,2 mrd. kroner årlig. Dersom det legges til grunn at økningen i pensjonsutgifter fullt ut gir merkostnader for foretakene, vil provenyet fra selskapsbeskatningen reduseres med om lag 485 mill. kroner, mens provenyet fra arbeidsgiveravgiften kan øke med ca. 285 mill. kroner basert på gjeldende satser. Personbeskatningen påvirkes ikke i dette tilfellet på kort sikt.

Pensjon er utsatt lønn. Det er grunn til å tro at økte pensjonsinnbetalinger over tid helt eller delvis vil bli veltet over på lønnstakerne i form av lavere lønnsvekst. Ved full overvelting vil økte pensjonsutgifter ikke være en ekstra kostnad for foretakene. Dersom full overvelting legges til grunn, anslås provenyet fra personbeskatningen å reduseres med rundt 880 mill. kroner. Selskapsskatt og arbeidsgiveravgift påvirkes da ikke.

Disse anslagene vil være to ytterpunkter for provenyvirkningene på kort sikt. De langsiktige provenyvirkningene vil være annerledes, blant annet fordi utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt.

For øvrig antas ikke endringene som foreslås å ha konsekvenser for det offentlige, ut over noe arbeid med utfyllende forskrifter for å sikre god informasjon og rådgivning, samt likebehandling av kunder.

6 Merknader til de enkelte bestemmelsene

6.1 Endringer i foretakspensjonsloven

Til § 2-12

Henvisningen i åttendeledd til § 3-10 annet ledd endres til § 3-9 annet ledd som følge av ny paragrafnummerering, der §§ 3-7 til 3-11 blir nye §§ 3-6 til 3-10.

Til § 3-2

Endringen i annet ledd annet punktum er en språklig oppretting som følge av endringen i § 3-5.

Til § 3-3

Endringen i første ledd innebærer at aldersgrensen for når arbeidstakeren som hovedregel skal være omfattet av foretakets pensjonsordning, reduseres fra 20 til 13 år. I tillegg oppheves adgangen til å fastsette en lavere aldersgrense i regelverket for pensjonsordningen. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.2.

Til § 3-4

Endringen i § 3-4 første ledd innebærer at arbeidstakeren skal opptas som medlem i pensjonsordningen når arbeidstakeren har mottatt samlet lønn fra foretaket med et beløp som overstiger beløpsgrensen for rapporteringspliktig lønn i a-meldingen, jf. skatteforvaltningsforskriften § 7-2-1. Grensen skal ivareta et behov for å avgrense muligheten for pensjonsopptjeninger som er så små at de ikke står i et rimelig forhold til kostnadene, og må ses i sammenheng med opphevelsen av §§ 3-5 første ledd og 3-6 om arbeidstakere i deltidsstilling og sesongarbeidere. Endringen i § 3-4 første ledd åpner også for at det i regelverket for pensjonsordningen kan fastsettes lavere eller ingen minstekrav til lønn for opptak i pensjonsordningen, og viderefører gjeldende regel om at arbeidstakeren skal tas opp som medlem fra første arbeidsdag i foretaket, for det tilfellet at pensjonsordningen ikke har minstekrav til lønn. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.2.

Til § 3-5

Første ledd oppheves slik at også arbeidstakere i deltidsstilling skal opptas som medlem i pensjonsordningen når de når den nye inntektsgrensen etter § 3-4 første ledd. Paragrafen består etter dette av bestemmelsen i nåværende annet ledd om forholdsmessig opptjening for arbeidstakere i deltidsstilling. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.2.

Til § 3-6

Paragrafen oppheves slik at også sesongarbeidere skal opptas som medlem i pensjonsordningen når de når den nye inntektsgrensen etter § 3-4 første ledd. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.2.

Til § 3-8

Henvisningen i første ledd til bestemmelsene i §§ 3-3 til 3-8 endres til §§ 3-3 til 3-7 som følge av ny paragrafnummerering.

Til § 4-5

Henvisningen i tredje ledd til § 3-10 annet ledd endres til § 3-9 annet ledd som følge av ny paragrafnummerering.

Til § 4-7

Første ledd nytt fjerde punktum innebærer at et medlem som slutter i foretaket med en opptjent premiereserve knyttet til alderspensjon på mellom 50 og 150 prosent av G, kan kreve at premiereserven og en forholdsmessig andel av tilleggsavsetninger blir overført til annen foretakspensjonsordning eller individuell pensjonsavtale, fremfor at det blir utstedt en fripolise. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 4.3.5.

Til § 4-7 a

Nytt annet ledd åpner for at avtale om konvertering til fripolise med investeringsvalg etter første ledd kan omfatte kompensasjon fra pensjonsinnretningen til fripoliseinnehaveren for bortfall av rentegarantien. Kompensasjonen skal i tilfelle reflektere verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet, basert på realistiske forutsetninger om fremtidig renteutvikling.

Nåværende annet til femte ledd blir nytt tredje til sjette ledd.

Henvisningen i nytt sjette ledd første punktum bokstav d endres fra tredje til fjerde ledd som følge av ny leddnummerering. Nytt tredje punktum innebærer at når avtale om konvertering til fripolise med investeringsvalg omfatter kompensasjon etter andre ledd, skal pensjonsinnretningen gi fripoliseinnehaveren skriftlig informasjon om hvordan kompensasjonen er beregnet.

Nåværende sjette ledd blir nytt syvende ledd.

Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 4.2.5.

Til § 4-7 b

Endringen i annet ledd gjør endringene i § 4-7 a gjeldende også for fripolise utstedt etter § 4-7 b første ledd. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 4.2.5.

Til § 4-11

Henvisningen i første ledd annet punktum til § 3-9 tredje ledd endres til § 3-8 tredje ledd som følge av ny paragrafnummerering.

Til § 5-1

Endringene i annet ledd innebærer at utbetalingstiden for både opphørende og livsvarige ytelser kan settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 1 G. Både medlemmet og pensjonsinnretningen kan hver for seg kreve slik reduksjon i utbetalingstiden. Endringene innebærer videre at medlemmet og pensjonsinnretningen sammen kan avtale at utbetalingstiden settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 1,5 G. Endringene gir også Kongen hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om pliktig informasjon og rådgivning før det inngås slik avtale. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 4.3.5.

6.2 Endringer i innskuddspensjonsloven

Til § 4-2

Endringen i første ledd innebærer at aldersgrensen for når arbeidstakeren som hovedregel skal være omfattet av foretakets pensjonsordning, reduseres fra 20 til 13 år. I tillegg oppheves adgangen til å fastsette en lavere aldersgrense i regelverket for pensjonsordningen.

Endringen i annet ledd innebærer at arbeidstakeren skal opptas som medlem i pensjonsordningen når arbeidstakeren har mottatt samlet lønn fra foretaket med et beløp som overstiger beløpsgrensen for rapporteringspliktig lønn i a-meldingen, jf. skatteforvaltningsforskriften § 7-2-1. Grensen skal ivareta et behov for å avgrense muligheten for pensjonsopptjeninger som er så små at de ikke står i et rimelig forhold til kostnadene, og må ses i sammenheng med opphevelsen av tredje og fjerde ledd om arbeidstakere i deltidsstilling og sesongarbeidere. Endringen i annet ledd åpner også for at det i regelverket for pensjonsordningen kan fastsettes lavere eller ingen minstekrav til lønn for opptak i pensjonsordningen, og viderefører gjeldende regel om at arbeidstakeren skal tas opp som medlem fra første arbeidsdag i foretaket, for det tilfellet at pensjonsordningen ikke har minstekrav til lønn.

Tredje ledd oppheves slik at også arbeidstakere i deltidsstilling skal opptas som medlem i pensjonsordningen når de når den nye inntektsgrensen etter første ledd.

Fjerde ledd oppheves slik at også sesongarbeidere skal opptas som medlem i pensjonsordningen når de når den nye inntektsgrensen etter første ledd.

Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.2.

6.3 Endringer i forsikringsvirksomhetsloven

Til § 3-19

Endringen i annet ledd gir hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler i forskrift om adgang til å bruke en annen prosentsats for fordeling av tilleggsavsetninger for grupper av kontrakter. Slike regler kan legge til rette for økt fleksibilitet i bruken av avkastningsoverskudd. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 4.4.5.

6.4 Endringer i lov om obligatorisk tjenestepensjon

Til § 4

Endringen i første ledd innebærer at det årlige innskuddet for medlemmer i innskuddspensjonsordninger minst skal utgjøre 2 prosent av all lønn opp til 12 G som det enkelte medlem mottar fra foretaket i løpet av innskuddsåret. Det vil si at også lønn opp til 1 G omfattes av minstekravet til innskudd. Endringen i annet ledd gjør det samme gjeldende for ordninger etter tjenestepensjonsloven. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.1.

6.5 Endringer i tjenestepensjonsloven

Til § 3-2

Endringen i første ledd innebærer at aldersgrensen for når arbeidstakeren som hovedregel skal være omfattet av foretakets pensjonsordning, reduseres fra 20 til 13 år. I tillegg oppheves adgangen til å fastsette en lavere aldersgrense i regelverket for pensjonsordningen. Endringen i tredje ledd er en språklig oppretting som følge av endringen i § 3-4.

Til § 3-3

Endringen i første ledd innebærer at arbeidstakeren skal opptas som medlem i pensjonsordningen når arbeidstakeren har mottatt samlet lønn fra foretaket med et beløp som overstiger beløpsgrensen for rapporteringspliktig lønn i a-meldingen, jf. skatteforvaltningsforskriften § 7-2-1. Grensen skal ivareta et behov for å avgrense muligheten for pensjonsopptjeninger som er så små at de ikke står i et rimelig forhold til kostnadene, og må ses i sammenheng med opphevelsen av §§ 3-4 første ledd og 3-5 om arbeidstakere i deltidsstilling og sesongarbeidere. Endringen i første ledd åpner også for at det i regelverket for pensjonsordningen kan fastsettes lavere eller ingen minstekrav til lønn for opptak i pensjonsordningen, og viderefører gjeldende regel om at arbeidstakeren skal tas opp som medlem fra første arbeidsdag i foretaket, for det tilfellet at pensjonsordningen ikke har minstekrav til lønn.

Til § 3-4

Første ledd oppheves slik at også arbeidstakere i deltidsstilling skal opptas som medlem i pensjonsordningen når de når den nye inntektsgrensen etter § 3-3 første ledd. Paragrafen består etter dette av bestemmelsen i nåværende annet ledd om forholdsmessige innskudd for arbeidstakere i deltidsstilling. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.2.

Til § 3-5

Paragrafen oppheves slik at også sesongarbeidere skal opptas som medlem i pensjonsordningen når de når den nye inntektsgrensen etter § 3-3 første ledd. Det vises til omtale i proposisjonen avsnitt 3.5.2.

Til § 3-7

Henvisningen i første ledd første punktum til bestemmelsene i §§ 3-3 til 3-7 endres til §§ 3-3 til 3-6 som følge av ny paragrafnummerering.

Tilråding

Finansdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i pensjonslovgivningen mv. (pensjon fra første krone og dag, garanterte pensjonsprodukter).

Vi HARALD, Norges Konge

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i pensjonslovgivningen mv. (pensjon fra første krone og dag, garanterte pensjonsprodukter) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i pensjonslovgivningen mv. (pensjon fra første krone og dag, garanterte pensjonsprodukter)

I

I lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon gjøres følgende endringer:

§ 2-12 åttende ledd skal lyde:

(8) Bestemmelsen i annet ledd gjelder likevel ikke pensjonsordning for arbeidstakere som omfattes av foretakspensjonsloven § 3-9 annet ledd.

§ 3-2 annet ledd annet punktum skal lyde:

Bestemmelsen i § 3-5 gjelder tilsvarende.

§ 3-3 første ledd skal lyde:

(1) Pensjonsordningen skal omfatte alle arbeidstakere i foretaket som har fylt 13 år, med mindre annet er fastsatt i loven her eller i forskrifter fastsatt av Kongen.

§ 3-4 første ledd skal lyde:

(1) En arbeidstaker som ansettes av foretaket og som fyller de øvrige vilkårene for medlemskap i pensjonsordningen, opptas som medlem når arbeidstakeren har mottatt samlet lønn fra foretaket med et beløp som tilsvarer rapporteringspliktig lønn i a-meldingen, med mindre annet følger av forskrift fastsatt av departementet. I regelverket for pensjonsordningen kan det fastsettes lavere eller ingen minstekrav til lønn for opptak i pensjonsordningen. Dersom pensjonsordningen ikke har minstekrav til lønn, skal arbeidstakeren opptas som medlem fra første arbeidsdag i foretaket.

§ 3-5 skal lyde:

§ 3-5 Arbeidstakere i deltidsstilling

Opptjent pensjon for arbeidstaker i deltidsstilling skal utgjøre en forholdsmessig del av den pensjon som ville være opptjent dersom arbeidstakeren hadde hatt fulltidsstilling.

§ 3-6 oppheves.

Nåværende §§ 3-7 til 3-11 blir nye §§ 3-6 til 3-10.

Ny § 3-8 første ledd skal lyde:

(1) En arbeidstaker skal tas opp som medlem av pensjonsordningen etter bestemmelsene i §§ 3-3 til 3-7 selv om arbeidstakeren ved ansettelsen har mindre enn 10 år igjen til opptjeningsalderen etter § 4-1.

§ 4-5 tredje ledd skal lyde:

(3) For medlem som har opptjent rett til full pensjon, og som fortsatt har stilling i foretaket, gjelder § 3-9 annet ledd tilsvarende.

§ 4-7 første ledd nytt fjerde punktum skal lyde:

Er opptjent premiereserve knyttet til alderspensjon mellom 50 og 150 prosent av folketrygdens grunnbeløp, kan medlemmet kreve at premiereserven og en forholdsmessig andel av tilleggsavsetninger blir overført til annen foretakspensjonsordning eller individuell pensjonsavtale etter lov 27. juni 2008 nr. 62 om individuell pensjonsordning.

§ 4-7 a annet ledd skal lyde:

(2) Avtale etter første ledd kan også omfatte kompensasjon fra pensjonsinnretningen til fripoliseinnehaveren for bortfall av rentegarantien. Kompensasjonen skal reflektere verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet, basert på realistiske forutsetninger om fremtidig renteutvikling. Kompensasjonen skal tilføres investeringsporteføljen tilknyttet fripoliseinnehaveren.

§ 4-7 a nåværende annet til sjette ledd blir nytt tredje til syvende ledd.

§ 4-7 a nytt sjette ledd skal lyde:

(6) Før det inngås avtale om utstedelse av fripolise tilordnet egen investeringsportefølje, skal pensjonsinnretningen skriftlig opplyse fripoliseinnehaveren om at:

a) investeringsporteføljen tilordnet fripolisen vil bli forvaltet for fripoliseinnehaverens regning og risiko,

b) pensjonsytelsene bestemmes ut fra verdien av porteføljen på tidspunktet for uttak av pensjon,

c) pensjonsinnretningens ansvar for avkastningsresultatet og verdiutviklingen over tid bortfaller med mindre annet er avtalt, og at

d) pensjonsinnretningen har rett til vederlag som nevnt i fjerde ledd.

For hvert forhold det opplyses om etter bokstav a til d skal det samtidig opplyses skriftlig om hvilke vilkår som gjelder for en fripolise som undergis alminnelig forvaltning. Hvis avtalen omfatter kompensasjon etter annet ledd skal det gis skriftlig informasjon om hvordan kompensasjonen er beregnet.

§ 4-7 b annet ledd skal lyde:

(2) Bestemmelsene i § 4-7a annet til syvende ledd gjelder tilsvarende for en fripolise utstedt etter paragrafen her.

§ 4-11 første ledd annet punktum skal lyde:

For eldre arbeidstakere gjelder § 3-8 tredje ledd.

§ 5-1 annet ledd skal lyde:

(2) Det kan fastsettes i regelverket​ at alderspensjon skal opphøre eller settes ned ved fylte 77 år eller senere, men ikke i noe tilfelle før alderspensjon har vært utbetalt minst i 10 år. Utbetalingstiden for opphørende og livsvarige ytelser kan settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag folketrygdens grunnbeløp. Medlemmet og pensjonsinnretningen kan avtale at opphørende og livsvarige ytelser settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 150 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Ved omregning etter annet og tredje punktum gjelder § 5-6 annet ledd annet punktum tilsvarende. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om pliktig informasjon og rådgivning som skal gis før det inngås avtale etter tredje punktum.

II

I lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold gjøres følgende endringer:

§ 4-2 første og annet ledd skal lyde:

(1) Pensjonsordningen skal omfatte alle arbeidstakere i foretaket som har fylt 13 år, med mindre annet er fastsatt i loven her eller i forskrifter fastsatt av Kongen. I regelverket kan det fastsettes at arbeidstakere som har fylt 75 år, ikke skal opptas som medlem.

(2) En arbeidstaker som ansettes av foretaket og som fyller de øvrige vilkårene for medlemskap i pensjonsordningen, opptas som medlem når arbeidstakeren har mottatt samlet lønn fra foretaket med et beløp som tilsvarer rapporteringspliktig lønn i a-meldingen, med mindre annet følger av forskrift fastsatt av departementet. I regelverket for pensjonsordningen kan det fastsettes lavere eller ingen minstekrav til lønn for opptak i pensjonsordningen. Dersom pensjonsordningen ikke har minstekrav til lønn, skal arbeidstakeren opptas som medlem fra første arbeidsdag i foretaket.

§ 4-2 tredje og fjerde ledd oppheves.

III

I lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsvirksomhet gjøres følgende endringer:

§ 3-19 annet ledd tredje punktum skal lyde:

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om adgang til å bruke en annen prosentsats for grupper av kontrakter.

IV

I lov 21. desember 2005 nr. 124 om obligatorisk tjenestepensjon gjøres følgende endringer:

§ 4 første ledd annet punktum skal lyde:

Innskuddet skal minst utgjøre 2 prosent av denlønn opp til 12 G som det enkelte medlem mottar fra foretaket i løpet av innskuddsåret, jf. innskuddspensjonsloven § 5-5.

§ 4 annet ledd annet punktum skal lyde:

Årlig innskudd skal minst utgjøre 2 prosent av den lønn opp til 12 G som det enkelte medlem mottar fra foretaket i løpet av premieåret, jf. tjenestepensjonsloven § 4-3.

V

I lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon gjøres følgende endringer:

§ 3-2 første ledd skal lyde:

(1) Pensjonsordningen skal omfatte alle arbeidstakere i foretaket som har fylt 13 år. Kongen kan i forskrift gjøre unntak fra bestemmelsen i første punktum.

§ 3-2 tredje ledd annet punktum skal lyde:

Bestemmelsen i § 3-4 gjelder tilsvarende.

§ 3-3 første ledd skal lyde:

(1) En arbeidstaker som ansettes av foretaket og som fyller de øvrige vilkårene for medlemskap i pensjonsordningen, opptas som medlem når arbeidstakeren har mottatt samlet lønn fra foretaket med et beløp som tilsvarer rapporteringspliktig lønn i a-meldingen, med mindre annet følger av forskrift fastsatt av departementet. I regelverket for pensjonsordningen kan det fastsettes lavere eller ingen minstekrav til lønn for opptak i pensjonsordningen. Dersom pensjonsordningen ikke har minstekrav til lønn, skal arbeidstakeren opptas som medlem fra første arbeidsdag i foretaket.

§ 3-4 skal lyde:

§ 3-4 Arbeidstakere i deltidsstilling

Pensjonsopptjeningen for arbeidstaker i deltidsstilling skal utgjøre en forholdsmessig del av den pensjon som ville være opptjent dersom arbeidstakeren hadde hatt fulltidsstilling.

§ 3-5 oppheves.

Nåværende §§ 3-6 til 3-8 blir nye §§ 3-5 til 3-7.

Ny § 3-7 første ledd første punktum skal lyde:

En arbeidstaker skal tas opp som medlem av pensjonsordningen etter bestemmelsene i §§ 3-3 til 3-6 frem til fylte 75 år.

VI

1. Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.

2. Departementet kan gi nærmere overgangsregler.

Fotnoter

1)

A-ordningen er en samordnet måte for arbeidsgivere å rapportere opplysninger om inntekt og ansatte til NAV, Statistisk sentralbyrå og Skatteetaten.