Prop. 45 L

(2023–2024)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i politiloven og vaktvirksomhetsloven (virkeområde mv.)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 26. januar 2024, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endring i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 6. Det foreslås et nytt ledd som tydeliggjør at politiet skal ta særlige hensyn i møte med barn. Det følger allerede av Grunnloven § 104 annet ledd, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1, at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Dette innebærer en plikt for blant andre politiet til å utøve tjenesten på en måte som hensyntar barnets beste. Ikke minst i sin rolle som maktutøver er det særlig viktig at politiet både er bevisst på og har kunnskap om barns behov i situasjoner der de møter dem. Den foreslåtte tilføyelsen innebærer en synliggjøring og tydeliggjøring i politiets særlov av at barnets beste skal tas i betraktning som et grunnleggende hensyn ved alle politiets handlinger og avgjørelser som berører barn, også i de tilfeller der barnet ikke rammes direkte av politiets handlinger og avgjørelser.

Lovforslaget omfatter også et forslag om endring i lov 5. januar 2001 nr. 1 om vaktvirksomhet (vaktvirksomhetsloven) § 2. Bestemmelsen regulerer lovens virkeområde. Med endringen vil loven ikke gjelde sikkerhetskontroll i sivil norsk luftfart som ikke innebærer personkontroll. Forslaget innebærer at det innføres et skille på norske flyplasser mellom sikkerhetskontroll i form av personkontroll, og annen form for sikkerhetskontroll, så som sikkerhetskontroll av flyfrakt, flypost og ulike former for leveranser av materiell og forsyninger til flygninger og flyplasser, samt sikkerhetskontroll av bagasje uten at eier eller den som sender bagasjen er til stede. Vaktvirksomhetslovens virkeområde avgrenses på tilsvarende måte mot sikkerhetskontroll av kjøretøy og sikkerhetskontroll i form av innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område på norske flyplasser. Ved sikkerhetskontroll av kjøretøy, vil det imidlertid være kontakt med fører og eventuelle passasjerer. Vaktvirksomhetsloven vil fortsatt gjelde ved utføring av en eventuell personkontroll av disse, og kontrollen skal derfor foretas av sikkerhetspersonell med vekterutdanning.

Den foreslåtte endringen i vaktvirksomhetsloven § 2 vil ikke ha noen innvirkning på sikkerhetsnivået på norske lufthavner. Personell som skal gjennomføre sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll vil gis opplæring i henhold til securityregelverket, slik det gjøres i dag. Opplærlingen er i samsvar med den opplæring som gis sikkerhetspersonell i EU/EØS-området for øvrig.

For å klargjøre skillet mellom personkontroll og annen sikkerhetskontroll i sivil norsk luftfart, og tydeliggjøre at sistnevnte ikke lenger skal omfattes av vaktvirksomhetsloven og vaktvirksomhetsforskriften, tar departementet også sikte på å endre § 1 i forskrift 28. mars 2011 nr. 337 om vaktvirksomhet (vaktvirksomhetsforskriften). Det tas videre sikte på å endre vaktvirksomhetsforskriften § 12 annet ledd første punktum for å fastsette at utførelse av tjeneste som sikkerhetskontrollør på norske lufthavner krever tilleggsopplæring som fastsatt av Luftfartstilsynet etter forskrift 1. mars 2011 nr. 214 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten mv., og ikke etter luftfartsloven slik bestemmelsen viser til i dag.

2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Maktmiddelutvalgets forslag til tilføyelse i politiloven § 6

Justis- og beredskapsdepartementet oppnevnte 15. februar 2022 et ekspertutvalg som, på bakgrunn av utviklingen i årene som var gått siden Bevæpningsutvalgets utredning NOU 2017: 9 Politi og bevæpning ble fremlagt, skulle oppdatere kunnskapsgrunnlaget om politiets maktmiddelbruk. Vurdering av politiets bruk av maktmidler overfor barn og andre sårbare grupper var en særlig del av utvalgets mandat, formulert i mandatets punkt 3:

Utvalget skal vurdere hvordan politiet bruker maktmidler ovenfor barn og sårbare grupper. Utvalget skal ikke vurdere politiets bruk av maktmidler i forbindelse med bistand i saker om barnevern.

Rapporten Politiets bruk av maktmidler ble overlevert Justis- og beredskapsdepartementet 7. november 2022.

I kapittel 4.4 har utvalget beskrevet det rettslige grunnlaget for politiets bruk av makt mot barn, og i kapittel 5.10 er det gjort rede for gjeldende praksis. Utvalget har i tillegg sett hen til innspill fra Barneombudet og Norges institusjon for menneskerettigheter om behov for endring av dagens regler om bruk av makt mot barn (kapittel 7.15.1 og 7.15.2), og Sivilombudets rapport 30. november 2021 etter besøk til Oslo politidistrikt 11. og 12. mai 2021 (kapittel 7.15.3). Også professor Kirsten Sandbergs betenkning om barnets beste i lovgivningen, som avgitt til Barnevoldsutvalget, NOU 2017: 12 Svikt og svik, er omtalt og hensyntatt i utvalgets rapport (kapittel 7.15.4).

På bakgrunn av dette kunnskapsgrunnlaget anbefaler utvalget blant annet enkelte regelverksendringer, herunder lovfesting av at politiet må ta særlige hensyn ved bruk av makt mot barn.

Utvalget drøfter om hensynet til barnets beste kun skal fremheves i lovteksten i forbindelse med politiets utøvelse av makt eller som et generelt prinsipp ved utøvelse av politiets virksomhet. Utvalget poengterer at det må tas hensyn til barnets beste i samtlige av politiets vurderinger, ikke bare ved bruk av makt, og anbefaler derfor en generell henvisning til barnets beste i politiloven § 6 fremfor en konkret presisering av at terskelen for maktbruk skal være høyere. Utvalget oppsummerer sin anbefaling slik:

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer et forslag for Stortinget om å endre politiloven § 6 for å fremheve de særlige hensyn som skal tas i møte med barn.

Utvalget anbefaler i forlengelsen av dette at en endring i politiloven § 6 følges opp av presiseringer i underliggende instrukser og rundskriv.

2.2 Høringen av Maktmiddelutvalgets rapport

Maktmiddelutvalgets rapport ble sendt på høring 19. desember 2022 sammen med departementets supplerende høringsbrev. Høringsbrevet adresserte særlig bruken av maktmidler mot mindreårige og utvalgets forslag om endring av politiloven § 6. Høringsfristen ble satt til 28. april 2023.

Rapporten og høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeidstilsynet

Arkivverket

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Datatilsynet

Digitaliseringsdirektoratet

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Domstoladministrasjonen

Etterretningstjenesten

Folkehelseinstituttet (FHI)

Forbrukerombudet

Forsvarsstaben

Haukeland universitetssykehus

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll

Kriminalomsorgsdirektoratet

Kripos

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Luftfartstilsynet

Medietilsynet

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

Oslo universitetssykehus

Personvernkommisjonen

Politidirektoratet

Politihøgskolen

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Regelrådet for næringslivet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Sametinget

Sivil klareringsmyndighet

Sivilombudet

Skattedirektoratet

Spesialenheten for politisaker

Statens barnehus Oslo

Statens helsetilsyn

Statens sivilrettsforvaltning

Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom)

Statistisk Sentralbyrå

Statsadvokatembetene

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS- utvalget)

St. Olavs hospital, universitetssykehuset i Trondheim

Sysselmesteren på Svalbard

Tilsynsrådet for politiets utlendingsinternat, Trandum

Tolldirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Vegdirektoratet

Økokrim

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Den Norske Legeforening

DIXI Ressurssenter for voldtatte i Oslo og Stavanger

Elevorganisasjonen

Fellesskap mot seksuelle overgrep

Finansnæringens Fellesorganisasjon

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Gatejuristen

Human-Etisk Forbund

Innvandrernes landsorganisasjon

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juristforbundet

Jussbuss

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Kirkens bymisjon

Kommunesektorens organisasjon

Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norges idrettsforbund

Mediebedriftenes landsforening

Mental Helse

Norges handikapforbund

Norges politilederlag

Norsk forening for kriminalreform

Norsk Journalistlag

Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS)

Norges Politilederlag

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets Hovedorganisasjon

OMOD (Organisasjon mot offentlig diskriminering)

Parat

Politiets Fellesforbund

Press

Tekna

Redd Barna, Rettighetssenteret

Rettspolitisk forening

Rusmiddelbrukernes interesseorganisasjon (RIO)

Røde kors

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Stiftelsen for en Kritisk og Undersøkende Presse

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

Forsvarets forskningsinstitutt

Forsvarets høgskole

Institutt for forsvarsstudier

Institutt for fredsforskning (PRIO)

Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid (NAPHA)

Nasjonalt kompetansesenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader til forslaget om endring av politiloven § 6:

Barne- og familiedepartementet

Barneombudet

Helsedirektoratet

Hovedverneombudet for politiet

Innlandet politidistrikt

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Møre og Romsdal politidistrikt

Nordland politidistrikt

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

Oslo politidistrikt

Oslo statsadvokatembeter

Politidirektoratet

Politihøgskolen

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Politiets utlendingsenhet

Riksadvokaten

Statistisk sentralbyrå

Sør-Vest politidistrikt

Tolletaten

Troms politidistrikt

Trøndelag politidistrikt

Utrykningspolitiet

Øst politidistrikt

Advokatforeningen

Amnesty International

For fangers pårørende (FFP)

Forandringsfabrikken Kunnskapssenter

Norges politilederlag

Parat

Person som ikke har oppgitt navn

Politiets Fellesforbund

Redd Barna

Rettspolitisk forening

Røde Kors

2.3 Forslaget om endring i vaktvirksomhetslovens virkeområde

Justis- og beredskapsdepartementet er av flere berørte aktører bedt om å vurdere forholdet mellom vaktvirksomhetsloven og securityregelverket, herunder hvilke krav som skal stilles til den kompetanse den enkelte ansatte må ha for å kunne gjennomføre sikkerhetskontroll ved norske flyplasser.

NHO Luftfart har overfor departementet gitt uttrykk for at det at vaktvirksomhetsloven pr. i dag anses å gjelde for kontroll av forsyninger av catering og leveranser på flyplasser, gjør at mulige tilbydere av slike cateringtjenester, spesielt på mindre lufthavner, mister muligheten til å konkurrere om å tilby denne typen tjenester. Eksempelvis kan Widerøe i dag ikke benytte eget sikkerhetspersonell til å foreta sikkerhetskontroll av catering og forsyninger til flygninger og lufthavn, på samme måte som de kan for flypost og flyfrakt. Widerøes sikkerhetspersonell har ikke vekterutdanning. Selv om Widerøe har tilgjengelig sikkerhetspersonell kvalifisert etter luftfartslovgivningen til å utføre sikkerhetskontroll av catering, må cateringfirmaene likevel benytte innleide vektere fra et sikkerhetsselskap for å sikkerhetskontrollere forsyninger. Dette er etter NHO Luftfarts vurdering svært uheldig, både av økonomiske og praktiske hensyn. NHO Luftfart har stilt spørsmål ved at det kreves at lovens bestemmelser gjelder for catering og leveranser på flyplass, mens det ikke stilles samme krav til sikkerhetskontroll av flyfrakt/-post. NHO Luftfart understreker at eventuelle tilbydere av cateringtjenester, på lik linje med fraktleverandører, vil underlegges securityregelverket og at virksomhetene vil bli kontrollert av Luftfartstilsynet.

Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet har i dialogen med Justis- og beredskapsdepartementet knyttet til vurderingen av vaktvirksomhetslovens virkeområde, stilt spørsmål ved om det er nødvendig å stille samme krav til sikkerhetspersonell som utfører kontroll av gjenstander, gods, frakt og andre former for leveranser til flygninger og flyplasser, som til sikkerhetspersonell som utfører personkontroll. Videre har Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet bedt om en vurdering knyttet til sikkerhetskontroll av kjøretøy og sikkerhetskontroll i form av overvåking, patruljering og annen fysisk kontroll inn til eller inne på sikkerhetsbegrenset område på flyplassen.

Samferdselsdepartementet har i forlengelsen av dette opplyst:

Sikkerhetskontroll av frakt og post, forsyninger og materiell til flygninger og flyplasser utføres som hovedregel ikke på lufthavnen, men der det pakkes. Sikkerhetskontroll av frakt og post er i dag allerede unntatt fra vaktvirksomhetsloven, jf. brev fra Politidirektoratet av 18. mars 2013. Samferdselsdepartementet mener at det er svært viktig at det ikke er uklart hvilke kompetansekrav som gjelder ved sikkerhetskontroll i norsk luftfart. Departementet mener derfor at det er viktig at det fremgår av loven hvilke kompetansekrav som gjelder også for sikkerhetskontroller som foretas utenfor lufthavnene. Det bør derfor gå klart frem at unntaket fra vaktvirksomhetsloven skal gjelde for alle i luftfarten som driver med sikkerhetskontroll som ikke omfatter personkontroll.

2.4 Høringen om endring i vaktvirksomhetslovens virkeområde

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 14. november 2022 forslag til endringer i vaktvirksomhetsloven og vaktvirksomhetsforskriften på høring.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Departementenes Sikkerhets- og Serviceorganisasjon

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Kripos

Luftfartstilsynet

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Personvernnemnda

Politidirektoratet

Politidistriktene

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Regelrådet

Sametinget

Sivil klareringsmyndighet

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)

Sysselmesteren på Svalbard

Tolletaten

Utlendingsdirektoratet

Avinor

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

NHO Service og Handel

Norges Bank

Norsk Arbeidsmandsforbund

Norsk Sikkerhetsforening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon

Næringslivets Sikkerhetsråd

Parat

Politiets Fellesforbund

PSS Securitas

Rettspolitisk forening

Virke

Høringen hadde frist 15. februar 2023.

Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader:

Luftfartstilsynet

Møre og Romsdal politidistrikt

Oslo politidistrikt

Politiets sikkerhetstjeneste

Politidirektoratet

Avarn Security

LO Norge

Norsk Arbeidsmandsforbund

NHO Luftfart

NHO Service og Handel

Parat

Widerøe Ground Handling

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader:

Forsvarsdepartementet

Samferdselsdepartementet

3 Endring i politiloven

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser

Prinsippet om barnets beste

Barn har i utgangspunktet de samme menneskerettighetene som voksne, men fordi barn er spesielt sårbare og har særlige behov, har de i tillegg særlige rettigheter. Gjennom Grunnloven § 104 er flere av de mest grunnleggende, internasjonale barnerettslige prinsippene grunnlovfestet. I første ledd annet punktum slås det fast at barnet har rett til å si sin mening og å bli hørt i alle avgjørelser som omhandler barnet, og barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og utvikling. Bestemmelsen er inspirert av barnekonvensjonen artikkel 12. Det følger av bestemmelsens annet ledd, som er utformet etter mønster av FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1, at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Konvensjonen definerer barn som ethvert menneske under 18 år, som i norsk rett sammenfaller med myndighetsalderen.

Barnets beste er et rettslig prinsipp som skal sikre at barns behov og interesser vektlegges når det tas stilling til spørsmål som har betydning for dem. FNs barnekomité utarbeider generelle kommentarer til barnekonvensjonen som gir veiledning til statene om hvordan konvensjonen skal tolkes. Som redegjort for i generell kommentar (GC) nr. 14 har prinsippet om barnets beste tre sider: det er en rettighet, et generelt prinsipp og en saksbehandlingsregel. Hva som er til barnets beste må tas stilling til i den enkelte sak, ut fra de konkrete omstendighetene og barnets eller barnas situasjon og behov. Det er nær sammenheng mellom prinsippet om barnets beste og barnets rett til å bli hørt, og barnets eget syn er et viktig moment i vurderingen av barnets beste.

I Innst. 186 S (2013–2014) til Grunnloven § 104 viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i punkt 2.1.10 til at vekten barnets beste skal gis, må sees ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvor alvorlig beslutningen er for barnet. Det fremgår av flertallets uttalelse at prinsippet om barnets beste er av stor, men ikke avgjørende, betydning og at dette understrekes av at formuleringen «et grunnleggende hensyn» ble valgt foran «det grunnleggende hensyn».

Særlig om rammene for bruk av makt overfor barn

Både Grunnloven, FNs barnekonvensjon, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og andre internasjonale konvensjoner oppstiller vilkår og begrensninger for myndighetenes bruk av makt. Maktbruk må ha hjemmel i lov, ha et legitimt formål og være strengt nødvendig og forholdsmessig overfor den som utsettes for maktbruken.

Barn er definert av både Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), FNs barnekomité og flere andre internasjonale organer som en særlig sårbar gruppe som det er særlig strenge vilkår for bruk av makt overfor. Dette påvirker hvilke inngrep som kan anses forholdsmessige overfor barn.

Barnekonvensjonen har flere overordnede skranker for politiets bruk av makt. Blant annet følger det av artikkel 37 at partene skal sikre at intet barn utsettes for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forbudet mot tortur i Grunnloven § 93 annet ledd og EMK artikkel 3.

Kommentar nr. 24 fra barnekomiteen omtaler barns rettigheter «in the child justice system». Direkte gjelder den barnets rettigheter som mistenkt, tiltalt eller dømt for en straffbar handling, men kommentaren inneholder også flere merknader som er relevante for politiets bruk av makt mot barn. Blant annet uttales det i punkt nr. 95 bokstav f at

[r]estraint or force can be used only when the child poses an imminent threat of injury to himself or herself or others, and only when all other means of control have been exhausted. Restraint should not be used to secure compliance and should never involve deliberate infliction of pain. It is never to be used as a means of punishment. The use of restraint or force, including physical, mechanical and medical or pharmacological restraints, should be under close, direct and continuous control of a medical and/or psychological professional. Staff of the facility should receive training on the applicable standards and members of the staff who use restraint or force in violation of the rules and standards should be punished appropriately. States should record, monitor and evaluate all incidents of restraint or use of force and ensure that it is reduced to a minimum.

Uttalelsen tar direkte sikte på frihetsberøvelse i en institusjonell kontekst, men gir også en pekepinn på hvilke standarder som bør gjelde ved bruk av maktmidler i andre situasjoner, herunder at terskelen for maktbruk overfor barn skal være høy.

Også av praksis fra EMD følger at barns sårbarhet er en faktor som hever terskelen for bruk av maktmidler. Domstolen har understreket som sentralt at myndigheter som håndhever regler og er i kontakt med mindreårige, tar deres sårbarhet i betraktning. Politiets opptreden overfor mindreårige kan etter EMDs praksis være i strid med forbudet i EMK artikkel 3 mot tortur og umenneskelig behandling, selv om samme maktanvendelse kunne ha vært akseptert mot voksne, jf. blant annet uttalelsen i dom 27. april 2017 Zherdev mot Ukraina (nr. 34015/07) avsnitt 86:

Police behaviour towards minors may be incompatible with the requirements of Article 3 of the Convention simply because they are minors, whereas it might be deemed acceptable in the case of adults. Therefore, law-enforcement officers must show greater vigilance and self-control when dealing with minors.

Av dette kan utledes at det gjelder et kvalifisert forholdsmessighetskrav for at maktbruk overfor barn skal kunne være forenlig med EMK. Dette får betydning for hvilke typer maktmidler man kan bruke overfor barn og i hvilke faresituasjoner.

Om det foreligger brudd på artikkel 3 må for øvrig vurderes konkret i lys av alle omstendighetene i saken, herunder «the nature and context of the treatment, its duration, its physical and mental effects and, in some instances, the sex, age and state of health of the victim», se blant annet dom 9. juni 2009 Opuz mot Tyrkia (nr. 33401/02) avsnitt 158.

3.1.2 Politilov, politiinstruks og arrestinstruks

Gjeldende politilov har ingen egen generell bestemmelse som gir uttrykk for prinsippet om barnets beste. Det er gitt særskilte regler om inngrep overfor barn i § 13, herunder særlige hjemler for å ta hånd om eller bringe barn hjem. Det er imidlertid verken i § 13 eller andre steder i loven regulert hvordan politiet skal opptre overfor barn.

Politiloven § 6 fastsetter generelle prinsipper for utøvelse av politimyndighet. Disse gjelder uavhengig av hjemmelsgrunnlag, og uten hensyn til hvilket saksområde det opereres på og hvem politiet har med å gjøre. Bestemmelsen angir både et nødvendighetskrav og et forholdsmessighetsprinsipp ved at de midler som anvendes, må være «nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig», jf. annet ledd siste punktum. I tillegg oppstilles det i tredje ledd krav om at politiet skal opptre saklig, upartisk og ta hensyn til personers integritet. Av fjerde ledd følger at politiet kan anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig.

Selv om hensynet til barnets beste ikke er nevnt eksplisitt i politiloven, innebærer de generelle kravene som oppstilles for politiets myndighetsutøvelse like fullt at politiet må ta særskilte hensyn i situasjoner som involverer barn, både i form av generelle hensyn til barn som en særlig sårbar gruppe og grunnet særlige forhold og sårbarheter hos det enkelte barnet.

Politiets adgang til maktbruk etter politiloven er noe nærmere regulert i politiinstruksen § 3-1 om alminnelige regler om politiinngrep og i § 3-2 om politiets bruk av makt. Bestemmelsen i § 3-1 sjette ledd fastslår at tjenesteutøvelsen alltid skal være basert på respekt for de grunnleggende menneskerettigheter og det enkelte menneskes verdighet, mens § 3-2 første ledd presiserer at «følgene for den maktanvendelsen rettes mot» skal tas i betraktning i vurderingen av om maktbruk er klart nødvendig og forsvarlig.

Arrestinstruksen, Politidirektoratets rundskriv nr. 11/2018, inneholder enkelte spesialregler om håndteringen av mindreårige i politiets arrest. Det fremgår blant annet av instruksens kapittel 5 at det til enhver tid skal tas særlig hensyn til mindreårige arrestanter, slik at belastningen ved oppholdet blir minst mulig. Kapittel 15 om bruk av maktmidler i politiets arrester har ingen særskilt omtale av bruk av makt overfor mindreårige.

3.1.3 Retningslinjer

Politiets utlendingsenhet ga i 2019 ut en barnefaglig veileder for politiet i asylsaker, Trygg, sikker og forsvarlig, som har som formål å operasjonalisere prinsippet om barnets beste. Veilederen er basert på fire barnefaglige prinsipper: trygghet, forutsigbarhet, forståelse og involvering. Disse er igjen basert på forskning om barns utvikling og deres reaksjoner på kriser og traumer, og skal være en konkretisering av barnets beste i saker der politiet håndterer barn.

Politidirektoratet har senere (november 2022) utarbeidet en nasjonal retningslinje for politiets møter med barn, der formålet er å tydeliggjøre hvordan Grunnloven § 104 og de menneskerettslige kravene som gjelder behandling av barn skal ivaretas av politiet. Retningslinjen gjelder for alle politiets virksomhetsområder og presiserer politiets plikt til å sikre barnets rettigheter, blant annet gjennom å foreta en barnets beste-vurdering og å sikre barnets medvirkning ved alle handlinger som berører barn direkte eller indirekte. Den introduserer de samme fire barnefaglige prinsippene som Politiets utlendingsenhets veileder er basert på, og skal sikre at barns rettigheter ivaretas i politiets praktiske tjenesteutøvelse og at barnets sårbarhet hensyntas i politiets møter med barn. Retningslinjen slår fast at det gjelder et kvalifisert forholdsmessighetskrav ved bruk av makt mot barn.

3.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet tok departementet utgangspunkt i Maktmiddelutvalgets vurdering og viste til rapportens punkt 7.15.5:

På bakgrunn av innspillene er utvalget enige i at regelverket bør endres. Politiloven § 6 er den sentrale bestemmelsen om politiets maktmiddelbruk, og etter utvalgets syn kan det med fordel presiseres i bestemmelsen at det må tas særlige hensyn ved bruk av makt mot barn, eventuelt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn eller lignende. Etter utvalgets syn er det et poeng at det må tas hensyn til barnets beste i samtlige av politiets vurderinger, ikke bare ved bruk av makt. Dette taler for at det kanskje er bedre med en generell henvisning til barnets beste i politiloven § 6, enn en konkret presisering av at terskelen for maktbruk skal være høyere. Utvalget er imidlertid usikre på hvordan dette kan gjøres på best mulig måte.

Departementet tolket dette slik at utvalget foretrekker en endring av politiloven § 6 som fremhever at politiet skal ta hensyn til barnets beste i alle vurderinger, ikke bare ved bruk av makt. I høringsbrevet ble høringsinstansene bedt om å kommentere følgende tre endringsalternativer, eventuelt gi innspill til andre løsninger:

Alternativ 1:

Politiloven § 6 annet ledd tredje punktum skal lyde:

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

Alternativ 2:

Politiloven § 6 femte ledd skal lyde:

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

Alternativ 3:

Politiloven § 6 femte ledd skal lyde:

Når politiet opptrer overfor barn eller med barn som vitne, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Alternativ 3 er basert på professor Kirsten Sandbergs forslag til politiloven § 6.

Høringsinstansene ble særlig bedt om å vurdere om bestemmelsen bør reflektere at det også skal tas hensyn til barnets beste ved bruk av makt mot foreldre i barns påsyn.

3.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene er positive til forslaget om å lovfeste prinsippet om barnets beste i politiloven § 6. De aller fleste synes også å foretrekke høringsbrevets alternativ 3, eller en variant av dette.

Blant dem som støtter alternativ 3 er Amnesty International Norge, Helsedirektoratet, For fangers pårørende, Møre og Romsdal politidistrikt, Nordland politidistrikt, Norges politilederlag, Parat, Politiets Fellesforbund, Politiets sikkerhetstjeneste og Trøndelag politidistrikt. Flere av disse høringsinstansene påpeker at dette alternativet får frem at politiet må ta hensyn til barnets beste i samtlige av sine vurderinger, ikke bare ved bruk av makt, og at prinsippet også gjelder der barn overværer politiets opptreden overfor andre.

Helsedirektoratet poengterer at det kan være svært traumatiserende for barn og unge å være vitne til maktbruk overfor foreldre. Riksadvokaten heller også til at en (variant av) alternativ tre er best, først og fremst fordi det uttrykkelig fremgår at det også skal tas hensyn til eventuelle barn som overværer politiets maktbruk mot andre. Etter Advokatforeningens syn vil den beste lovtekniske løsningen være å innta setningen i politiloven § 6 annet ledd tredje punktum.

Både Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Røde Kors mener at å innta hensynet til barnets beste i politiloven vil øke barns rettssikkerhet, men de uttaler seg ikke om hvordan dette best kan gjøres. Begge bemerker at begrepet «vitne» i alternativ 3 kan være tvetydig i de tilfeller der politiet har utøvd makt i nærheten av barn. Et «vitne» vil i en straffeprosessuell kontekst være en person som kan belyse et straffbart forhold, og bruken av dette ordet kan gi en for snever angivelse av virkeområdet. NIM foreslår at departementet alternativt vurderer bruken av uttrykket «berørt», kombinert med utdypning i forarbeidene.

Barneombudets erfaring er at barns rettsstilling styrkes av at grunnleggende prinsipper tas inn i sektorlovgivningen. Ombudet, med støtte fra Redd Barna, mener det bør tydeliggjøres at prinsippet om barnets beste vil påvirke forholdsmessighetsvurderingen ved bruk av makt, slik at terskelen for bruk av makt er høyere overfor barn enn overfor voksne. Videre vil det være en fordel om regelverket samordnes med bestemmelser i straffeprosessloven som tydelig snevrer inn adgangen til maktbruk overfor barn. Følgende formulering foreslås inntatt i politiloven § 6:

Bruk av makt overfor mindreårige skal kun skje der dette er særlig påkrevd. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn både når politiet opptrer overfor barn eller med barn som vitne.

Også NIM, Advokatforeningen og Amnesty International Norge mener politiloven bør tydeliggjøre at det gjelder et kvalifisert forholdsmessighetskrav ved bruk av makt overfor barn. Etter Advokatforeningens syn kan det gjøres gjennom å presisere i politiloven § 6 fjerde ledd at politiet kun kan anvende makt overfor barn når det er «strengt nødvendig». Et kvalifisert forholdsmessighetskrav i loven kan etter NIM sitt syn suppleres med mer utfyllende forskrifter, instrukser og rundskriv som på egnet måte reflekterer menneskerettslige krav. NIM og Barneombudet viser til at barnets rett til å bli hørt også gjelder for barn som gruppe og i spørsmål på systemnivå, og ber departementet sikre at barns medvirkning blir ivaretatt i regelverksprosessen.

Politidirektoratet støtter lovfesting av prinsippet om barnets beste i politiloven § 6 femte ledd, ved alternativ 3, men finner i likhet med Øst politidistrikt at departementets foreslåtte formulering kan fremstå som en avgrensning til operative situasjoner. Politidistriktet har i den sammenheng påpekt at

[u]ttrykket ‘opptrer’ kan assosiere til noe fysisk, noe som klart nok passer i en del situasjoner. Det retter seg likevel ikke like naturlig mot avgjørelser som tas i andre sammenhenger enn en fysisk situasjon. Politiloven § 6 gjelder nettopp for hele politiets virksomhet, ikke bare for fysisk maktbruk. Den gjelder også når det brukes tvangsmidler etter straffeprosessloven, selv om § 170 a da kommer inn som en slags ‘lex specialis’ ved selve beslutningen om tvangsmiddelbruk. Men for selve gjennomføringen av tvangsmidlene – innenfor rammen av det som er forholdsmessig etter § 170 a – gjelder fortsatt pl. § 6. Dermed vil en plikt til å ivareta barnets beste etter pl. § 6 kunne tilsi at en ransaking/pågripelse, utsettes til etter at barna er gått på skolen. Denne beslutningen vil da tas forut for det fysiske møtet med barna, og vil ikke naturlig omfattes etter den foreslåtte ordlyden.

Øst politidistrikt og Politidirektoratet anbefaler derfor også at nytt femte ledd gis følgende ordlyd:

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Formuleringen «avgjørelser og handlinger» vil ifølge Politidirektoratet dekke de tilfeller der politiet utøver makt i barnets påsyn, men også handlinger og avgjørelser forut for eventuelle fysiske møter med barn. Øst politidistrikt har i tillegg vurdert om det er hensiktsmessig at bestemmelsen også reflekterer at det skal tas hensyn til barnets beste ved bruk av makt mot foreldre i barns påsyn. Politidistriktet har følgende forslag til supplerende annet punktum:

Dette gjelder blant annet når politiet opptrer overfor barn eller med barn som vitne, og ved bruk av makt mot barnets foreldre.

Politiets utlendingsenhet støtter alternativ 2, særlig fordi det ligger tett opp mot formuleringen i Grunnloven § 104 annet ledd. Enheten mener også at alternativ 3 fremstår som avgrenset til operative situasjoner, og at anvendelsesområdet derfor blir for snevert og ikke i tilstrekkelig grad reflekterer kravet i Grunnloven.

Politiets Fellesforbund mener prinsippet om barnets beste bør inntas i politiloven § 6 annet ledd tredje punktum (alternativ 1), ettersom hensynet da må ses i sammenheng med forholdsmessighetsvurderingen. Forbundet understreker at det ikke må oppstå en praksis der tjenestepersoner vegrer seg for å gå inn i oppdraget fordi man ikke alltid kan være sikre på om noen er over eller under 18 år.

Forandringsfabrikken Kunnskapssenter er enig i at en henvisning til barnets beste bør tas inn i politiloven § 6, og foreslår at det i bestemmelsen også presiseres hvordan politiets vurderinger skal gjøres i tråd med barns prosessuelle rettigheter etter FNs barnekommisjon.

Derimot mener Oslo statsadvokatembeter at en tilføyelse i politiloven som spesielt nevner de hensyn som skal tas i møte med barn, er unødvendig og vil innebære en kasuistisk lovgivningsteknikk som vil bryte med norsk lovgivningstradisjon.

Innlandet politidistrikt, Sør-Vest politidistrikt og Oslo politidistrikt er usikre på om det er hensiktsmessig å lovfeste prinsippet om barnets beste i politiloven. Sør-Vest politidistrikt peker på at det vil oppstå situasjoner der maktmiddelbruk mot barn er en siste utvei, og at politiet fortsatt må ha handlingsrom, både av hensyn til barnet, tredjeperson og politiets egensikkerhet. Oslo politidistrikt understreker at dersom det tas inn en konkret presisering i politiloven § 6, er det viktig at terskelen for maktbruk ikke blir høyere. Dersom prinsippet skal lovfestes, mener Innlandet politidistrikt at alternativ 2 fremstår som best, da dette reflekterer at politiets tjenesteutøvelse i alle henseende skal ha barnets beste for øye.

Av øvrige synspunkter i høringen nevnes at Likestillings- og diskrimineringsombudet har henvist til sin rapport «Kontroller uten kontroll» og fremholdt at det er en svakhet ved politiloven at den ikke beskriver hvordan visitasjoner mot barn skal gjennomføres. På dette området bør regelverket være mer presist og suppleres med konkrete retningslinjer som må implementeres i praksis og trenes på.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at en lovfesting av prinsippet om barnets beste må følges opp med presiseringer i instrukser og veiledere. Røde Kors påpeker at eksisterende rundskriv, instrukser og veiledere må gjennomgås for å sikre at informasjonen som når politiets tjenestepersoner er samstemt og entydig. Barneombudet og Forandringsfabrikken Kunnskapssenter viser til de nye nasjonale retningslinjene for politiets møter med barn og understreker at det må gjøres mer for å sikre god implementering av disse.

Enkelte høringsinstanser mener at det også bør vurderes å begrense typen maktmidler som kan benyttes overfor barn, og at det bør stilles tydeligere krav til politiets kompetanse om barn og virkningen bruk av tvangsmidler kan ha på barn. Barneombudet og Rettspolitisk forening anbefaler et forbud mot bruk av spyttbeskytter mot barn.

3.4 Departementets vurdering

Politiet møter barn i en rekke forskjellige og krevende situasjoner som krever ulike former for inngripen. Det kan være i tilfeller der barns omsorgspersoner er i kontakt med politiet grunnet rus, psykiatri, vold eller annen kriminalitet. Barn kan befinne seg i en utsatt omsorgssituasjon som politiet må gripe inn i. Det kan også være barn som selv begår eller utsettes for kriminelle handlinger, og situasjoner i barnevernet der politiet tilkalles. I andre tilfeller er barn mer eller mindre tilfeldige vitner til hendelser eller situasjoner.

Barn som gruppe er særlig sårbare grunnet alder og utvikling, uavhengig av eventuelle individuelle sårbarheter. Politiet har i kraft av sine oppgaver og sin rolle som maktutøver et særlig ansvar for å være bevisst på og ha kunnskap om barns behov i situasjoner der de møter dem. Det er dessuten grunn til å anta at mange av barna politiet kommer i kontakt med i situasjoner som nevnt over, allerede har opplevd skadelig stress eller traumer tidligere i livet. Det at politiet trer inn kan utgjøre en ytterligere belastning og innebære stress som kan forsterke tidligere skader og traumer. Den delen av barnebefolkningen som politiet oftest møter har trolig et særlig behov for et politi som er bevisst og kompetent, og som derfor evner å møte de involverte og løse oppdraget på en måte som minimerer belastningen for barna.

I professor Kirsten Sandbergs betenkning om barnets beste i lovgivningen, som avgitt til Barnevoldsutvalget (NOU 2017: 12), og som også Maktmiddelutvalget viser til, fremheves behovet for å innta barnets beste i politiloven. Barnevoldsutvalget mente at å synliggjøre prinsippet om barnets beste i lovgivning som berører barn, vil være et viktig virkemiddel for å fremme prinsippet. Utvalget påpekte at mange yrkesutøvere primært forholder seg til lovgivningen for sin sektor og har begrenset kunnskap om hva som står i Grunnloven og barnekonvensjonen.

De aller fleste som har uttalt seg til høringen av Maktmiddelutvalgets rapport er positive til forslaget om å lovfeste prinsippet om barnets beste i politiloven § 6.

Departementet sier seg enig med utvalget i at prinsippet om barnets beste er så sentralt for politiets oppgaveløsning at det bør inntas i politiloven. Det legges til grunn at en uttrykkelig bestemmelse i politiloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved utførelsen av polititjenesten, vil bidra til å gjøre politiet mer bevisst på behovet for å hensynta barna i ulike situasjoner. Dette vil igjen bidra til å bedre og sikre ivaretakelsen av barns rettigheter i møte med politiet.

Departementet foreslår derfor å følge opp utvalgets anbefaling og nedfelle prinsippet om barnets beste i politiloven i nytt femte ledd i § 6. Barnets beste-prinsippet gjelder uavhengig av om det benyttes maktmidler eller ikke, slik utvalget også påpeker. At prinsippet om barnets beste kommer til anvendelse ved alle handlinger eller avgjørelser som berører barn, innebærer at det også gjelder der barnet ikke er den som handlingen eller avgjørelsen direkte gjelder. I likhet med utvalget mener departementet at en henvisning til barnets beste i politiloven derfor bør være generell. Lovforslaget innebærer at barnets beste eksplisitt vil inngå i politilovens bestemmelse om alminnelige regler for hvordan polititjenesten skal utføres. Endringen innebærer imidlertid ingen realitetsendring, ettersom prinsippet om barnets beste allerede gjelder både innenfor politilovens saklige virkeområde og ellers ved handlinger og avgjørelser som berører barn.

Når det gjelder den konkrete utformingen av lovforslaget har både Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Røde Kors stilt spørsmål ved om bruken av ordet «vitne» vil kunne forveksles med straffeprosesslovens vitnebegrep. NIM mener formuleringen kan innebære en for snever angivelse av bestemmelsens virkeområde. Som eksempel trekker NIM frem et tilfelle der barnet ikke direkte observerer hendelsen, men kort tid senere treffer den som det er utøvet makt mot.

Departementet bemerker at bruken av begrepet «vitne» i denne sammenhengen er ment å synliggjøre at politiet også må ta hensyn til barnets beste der handlingen eller avgjørelsen ikke direkte rammer barnet. Hensikten er ikke å innsnevre prinsippets virkeområde til tilfeller hvor barn er vitner i straffeprosessuell forstand, men snarere å synliggjøre den særskilte problemstillingen der barn overværer politiets handlinger. Flere høringsinstanser har understreket at dette er et særlig viktig poeng. Departementet ser imidlertid at bruk av vitnebegrepet kan oppfattes å vise til formell vitnestatus. På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår departementet å erstatte «med barn som vitne» med «i nærvær av barn». Denne formuleringen fanger opp de tilfellene hvor politiet opptrer i nærvær av barn eller med barn til stede.

Departementet er enig med NIM, Politidirektoratet og Øst politidistrikt i at prinsippet om barnets beste kommer til anvendelse både forut for og etter eventuelle fysiske møter med barn. Øst politidistrikt har i denne forbindelse kommentert at begrepet «opptrer» kan assosieres med noe fysisk, og at ordlyden derfor ikke like naturlig retter seg mot avgjørelser som tas i andre sammenhenger. Politidistriktet viser til at politiloven § 6 gjelder for hele politiets virksomhet, ikke bare for fysisk maktbruk.

Prinsippet om barnets beste har som nevnt tre sider: det er en rettighet, et generelt prinsipp og en saksbehandlingsregel. Barnets beste gjelder ved alle politiets handlinger og avgjørelser som berører barn, også der politiet ikke opptrer fysisk overfor barn eller under deres tilstedeværelse. En plikt til å ivareta barnets beste etter politiloven § 6 kan, slik Øst politidistrikt har poengtert, tilsi at en ransaking eller pågripelse utsettes til etter at barna har gått på skolen. Denne beslutningen vil da tas forut for det fysiske møte med barna. Departementet presiserer at lovforslaget ikke er ment å innebære noen avgrensning til operative situasjoner. Av den grunn foreslås en noe endret ordlyd sammenlignet med høringsforslaget, og slik at forslaget gjelder når politiets tjenestehandling berører eller skjer overfor eller i nærvær av barn. Politiet skal ta hensyn til barnets beste både før, under og etter alle handlinger som berører barn.

Enkelte høringsinstanser mener det nærmere innholdet i kravet om å vurdere barnets beste bør konkretiseres i politiloven. Etter departementets vurdering vil det både være vanskelig og lite hensiktsmessig. Som nevnt er politiets oppgaver mangeartede og situasjonene politiet opptrer i overfor barn, ulike.

Departementet er likevel enig med de høringsinstansene som mener at politiet må settes i stand til å gjøre gode vurderinger av hva som er til barnets beste. Regulering i sektorloven av prinsippet om barnets beste vil ikke få tiltenkt virkning om ikke politiet følger opp i praksis. Det vurderes som hensiktsmessig at konkretiseringen skjer i form av retningslinjer og veileder, slik Politiets utlendingsenhets barneveileder og den nasjonale retningslinjen for politiets møte med barn er eksempler på. Alternativt kan konkretisering gjøres i form av spesifikke regler for spesifikke områder og inngrep, slik straffeprosesslovens regler om tilrettelagte avhør av blant andre barn er et eksempel på. Implementering og operasjonalisering er for øvrig et kontinuerlig arbeid som også inkluderer utdanningen ved Politihøgskolen og senere opplæring og kompetanseheving.

Hensynet til barnets beste er også grunnleggende når politiet bruker makt mot barn. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener kravet om kvalifisert forholdsmessighet ved bruk av makt overfor barn bør inntas i politiloven.

Fordi barn er sårbare, må myndighetene være ekstra oppmerksomme og varsomme i møte med barn. Tiltak rettet mot barn kan ha større skadevirkninger for barn enn for voksne, og det skal mindre til for at maktbruk mot barn regnes som uforholdsmessig, enn når maktbruken retter seg mot voksne, se gjennomgangen av rammene for bruk av makt overfor barn i punkt 3.1.1. At det gjelder et skjerpet krav til forholdsmessighet ved bruk av makt overfor barn, eller et krav om kvalifisert forholdsmessighet, følger allerede av gjeldende rett.

Politiloven § 6 reflekterer de materielle kravene til nødvendighet og forholdsmessighet for utøvelse av polititjeneste som følger av Grunnloven og EMK, jf. særlig annet, tredje og fjerde ledd, og bestemmelsen må ses i sammenheng med og tolkes i samsvar med Grunnloven og EMK. At tjenesteutøvelsen skal være basert på respekt for de grunnleggende menneskerettigheter og det enkelte menneskets verdighet er også presisert i politiinstruksen § 3-1.

Ved vurderingen av om maktbruken er nødvendig og står i forhold til situasjonens alvor, vil hensynet til den eller de som rammes utgjøre en begrensende faktor, se også politiinstruksen § 3-2, der det i første ledd er presisert at «følgene for den maktanvendelsen rettes mot» skal tas i betraktning i vurderingen. Dette innebærer at politiet i sin vurdering av om maktbruken er nødvendig og forholdsmessig skal se hen til individuelle forhold hos den maktanvendelsen rettes mot, så som et barns alder, helsesituasjon og sårbarhet for øvrig.

Etter departementets vurdering vil en generell henvisning til barnets beste i et nytt femte ledd i politiloven § 6 i tilstrekkelig grad tjene som en påminnelse og understrekning av at det må tas særlige hensyn når barn utsettes for eller berøres av politiets handlinger, også der politiet vurderer bruk av makt. Departementet ser det ikke som nødvendig å presisere kravet om kvalifisert forholdsmessighet i politiloven § 6.

Sør-Vest politidistrikt har poengtert at det vil oppstå situasjoner der maktmiddelbruk mot barn er en siste utvei, og understreker at politiet fortsatt må ha handlingsrom både av hensyn til barnet, tredjeperson og politiets egensikkerhet. Politiets Fellesforbund har uttalt at det ikke må oppstå en praksis der tjenestepersoner vegrer seg for å gå inn i oppdraget fordi man ikke alltid kan være sikre på om noen er over eller under 18 år.

Politiet kan som redegjort for ovenfor anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig, også overfor barn. Departementet understreker at lovforslaget ikke legger opp til noen endring i denne rettstilstanden, ei heller at politiet i enhver situasjon skal avklare de involvertes alder før eventuelle inngrep og maktbruk. Politiet skal – uavhengig av lovforslaget her – vurdere om inngrep er nødvendig og forholdsmessig, sett hen til situasjonens alvor, tjenestehandlingens art og formål, samt omstendighetene for øvrig. Kravene til vurderingene beror blant annet på hvor mye tid og hvilke opplysninger som er tilgjengelig. Politiet vil ofte måtte gripe inn uten å vite om en ungdom er over eller under 18 år. Men barnets beste skal inngå som et grunnleggende hensyn i politiets vurdering når det er eller bør være kjent at et barn er involvert eller berørt. Departementet understreker likevel at selv om barnets beste er av stor betydning, vil det i mange tilfeller ikke kunne tillegges avgjørende betydning. I flere situasjoner antas det også at maktbruk vil være til barnets beste, vurdert opp mot alternativene.

4 Endring i vaktvirksomhetsloven

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Vaktvirksomhetsloven § 2

Etter vaktvirksomhetsloven § 2 gjelder loven for ervervsmessig vaktvirksomhet og egenvakthold. Ordlyden i vaktvirksomhetsloven § 2 første ledd bokstav b «utføres kontrolltjenester» tilsier at alle typer sikkerhetskontroll ved norske flyplasser anses som vakttjeneste etter vaktvirksomhetsloven § 2. Sikkerhetskontroll av flyfrakt og flypost har imidlertid i praksis vært unntatt vaktvirksomhetslovens virkeområde. Bakgrunnen for dette er Politidirektoratets vurdering i brev 18. mars 2013 til daværende NHO Logistikk- og transportindustriens landsforening. Politidirektoratet konkluderte den gang med at sikkerhetskontroll av flyfrakt og flypost som gjennomføres ved norske flyplasser, faller utenfor vaktvirksomhetslovens virkeområde. Unntaket fremgår ikke av loven.

Det følger av vaktvirksomhetsloven § 9 at den som skal utføre ansvarlig vakttjeneste må ha gjennomført godkjent utdanning som vekter.

4.1.2 Opplæringskrav etter felleseuropeisk securityregelverk (forordning EU 2015/1998)

Det felleseuropeiske regelverket om sikkerhet i sivil luftfart består av forordning (EF) 300/2008 med tilhørende gjennomføringsbestemmelser, hvor særlig forordning (EU) 2015/1998 er aktuell i denne sammenhengen. Norge er bundet av dette regelverket gjennom EØS-avtalen.

Forordning (EU) 2015/1998 gir detaljerte bestemmelser om gjennomføring av felles grunnleggende standarder for beskyttelse av sivil luftfart mot ulovlige inngrep som setter sikkerheten i sivil luftfart i fare. Forordningen regulerer i vedleggets kapittel 11 «Rekruttering og opplæring av personell» hvilken kompetanse den enkelte må ha for å kunne utføre arbeid som sikkerhetspersonell ved flyplasser.

Hvilket personell det stilles krav om opplæring for i forordningen er listet opp i punktene nedenfor:

personell som gjennomsøker personer, håndbagasje, medbrakte gjenstander og innsjekket bagasje

personell som gjennomsøker frakt og post

personell som gjennomsøker luftfartsselskapers post og materiell, av forsyninger til flyginger og av forsyninger til flyplasser

personell som undersøker kjøretøy

personell som foretar innpasseringskontroll, overvåking, patruljering

personell som foretar gjennomsøking av luftfartøyer

personell som sørger for beskyttelse av luftfartøyer

personell som sørger for tilknytning mellom passasjerer og bagasje

personell som utfører annen sikkerhetskontroll av frakt og post enn gjennomsøking

personell som utfører annen sikkerhetskontroll enn gjennomsøking av luftfartsselskapers post og materiell og forsyninger til flyplasser og til flyginger

Forordningen stiller ikke krav til selve opplæringen av sikkerhetspersonell, men til hvilken kompetanse den enkelte må ha for det arbeidet vedkommende skal utføre.

4.1.3 Securityregelverket og Luftfartsmyndighetenes praktisering av dette

Forskrift 1. mars 2011 nr. 214 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten mv. (også kalt securityforskriften) gitt i medhold av luftfartsloven, regulerer sikkerhetskontroll på flyplasser. Forskriften gjennomfører felleseuropeisk regelverk og stiller krav til kompetanse for sikkerhetskontrollører ved norske flyplasser, samt krav om bakgrunnssjekk og vandelskontroll. Det følger av forskriften § 3 første ledd nr. 5 at forordning (EU) 2015/1998 gjelder som en del av forskriften.

Forskriften § 6 Opplæring fastsetter:

Lufthavnoperatør, sikkerhetsgodkjent fraktleverandør, kjent avsender, sikkerhetsgodkjent leverandør av forsyninger til flygingen og luftfartsselskap som anvender personer som gjennomfører eller er ansvarlige for å gjennomføre sikkerhetstiltak, er ansvarlig for at nevnte personer oppfyller kravene i forordning (EU) 2015/1998 vedleggets kapittel 11, såfremt ikke annet er bestemt i forskriften.

Videre følger det av forskriften § 7 Godkjenning av sikkerhetspersonell:

Instruktør, jf. forordning (EU) 2015/1998 vedleggets punkt 11.5 skal utføre godkjenning av personer som utfører oppgaver som nevnt i forordning (EU) 2015/1998 f.o.m. vedleggets punkt 11.2.3.1. t.o.m. 11.2.3.5.

Som det fremgår av forskriften §§ 6 og 7 oppstilles det ikke nasjonale krav til opplæringen av sikkerhetspersonell i selve forskriften. Bestemmelsene angir i stedet hvem som er ansvarlig for at sikkerhetspersonell gjennomfører opplæring i tråd med reglene i kapittel 11 i vedlegget til forordning (EU) 2015/1998, og hvem som kan godkjenne sikkerhetspersonell.

Det er i overensstemmelse med gjeldende EU-regelverk at det er den enkelte instruktør som står ansvarlig for kurs som skal gjennomføres. Luftfartstilsynet har ikke sett behov for å ha nasjonale krav til opplæring, da gjeldende EU-regelverk ivaretar kravene til kompetanse for sikkerhetspersonell.

Luftfartstilsynet har imidlertid spesifisert kravet til opplæring i NASTP (National Aviation Security Training Programme). NASTP er en del av NASP (National Aviation Security Programme) som beskriver hvordan Norge gjennomfører securitykravene i sivil luftfart. NASTP bygger på kravene som stilles i forordning 2015/1998, men er noe mer sammenstilt og utfyllende med tanke på hva en slik opplæring må inneholde, uten at det er stilt tilleggskrav. Dette for å dekke kravet i forordningens punkt 11.2.1.3, som sier at «The content of courses shall be specified or approved by the appropriate authority».

NASTP er tilgjengelig for alle instruktører, og Luftfartstilsynet fører tilsyn med at alle momenter er tatt med i det undervisningsopplegget som gjennomføres av instruktørene. Videre er NASTP gjenstand for evaluering og gjennomgang med instruktørene i forbindelse med årlige oppfriskningskurs.

Luftfartstilsynet kvalitetssikrer kompetanse i form av sertifisering av instruktører og gjennom inspeksjoner av kurs og tilsynsobjekter. Under inspeksjonene sjekker Luftfartstilsynet at de ansatte som utfører sikkerhetskontroll har nødvendig kompetanse for den jobben de skal utføre, og at de har den nødvendige kunnskapen som følger av forordning (EU) 2015/1998. Reglene praktiseres altså på samme måte som i andre europeiske land.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

4.2.1 Sikkerhetskontroll ved norske flyplasser

Justis- og beredskapsdepartementet foreslo i høringsnotatet å innføre et skille mellom sikkerhetskontroll på flyplasser som innebærer personkontroll på den ene siden og sikkerhetskontroll av flyfrakt, flypost, ulike former for leveranser som materiell og forsyninger til flygninger og flyplasser på den andre. På tilsvarende måte ble det foreslått å avgrense vaktvirksomhetslovens § 2 mot sikkerhetskontroll av kjøretøy og sikkerhetskontroll når det gjelder innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område på flyplasser.

Departementet ga i høringsnotatet en vurdering av de ulike formene for sikkerhetskontroll ved norske flyplasser, herunder hvorvidt de fortsatt burde omfattes av vaktvirksomhetsloven slik at det kreves vekterutdanning for utføring av slik kontroll.

Det ble i høringsnotatet vist til at det er bred enighet om at personkontroll på norske flyplasser fortsatt bør omfattes av vaktvirksomhetsloven og at de som utfører slik kontroll skal ha vekterutdanning, jf. vaktvirksomhetsloven § 9. Personkontroll innebærer kontakt med og håndtering av personer, herunder eventuell bruk av makt. Et av formålene med vaktvirksomhetsloven er å ivareta rettssikkerheten til publikum i deres møte med den som utfører vakttjeneste og sikkerhetskontroll, og å sikre at den som utfører kontrollen har den nødvendige kompetansen til å håndtere de ulike situasjonene som måtte oppstå.

For den som skal utføre personkontroll er det nødvendig å ha god kompetanse på blant annet kommunikasjon, konflikthåndtering, kulturforståelse, mangfold, yrkesetikk og holdninger samt førstehjelp, i tillegg til kunnskap om det rent sikkerhetsmessige. Justis- og beredskapsdepartementet foreslo derfor ingen endringer i gjeldende rett for denne formen for sikkerhetskontroll.

4.2.2 Sikkerhetskontroll av flyfrakt, flypost og forsyninger til flygninger og flyplasser m.m.

Det ble i høringsnotatet vist til at de hensyn som etter vaktvirksomhetsforskriften § 2 første ledd skal legges til grunn for vurderingen av om en tjeneste er å anse som vakttjeneste etter vaktvirksomhetsloven § 2, så som «bruk av makt» og «rettssikkerhetshensyn», ikke på samme måte gjør seg gjeldende når det gjelder sikkerhetskontroll av flyfrakt, flypost og forsyninger til flygninger og flyplasser, som for sikkerhetskontroll av personer. Dette fordi denne formen for sikkerhetskontroll ikke innbefatter kontroll av personer.

Sikkerhetspersonell som utfører kontroll av flyfrakt, flypost og forsyninger til flygninger og flyplasser gis opplæring etter securityregelverket. Dette tilsvarer den opplæring sikkerhetspersonell som utfører denne type sikkerhetskontroll ved flyplasser i EU/EØS-området for øvrig får. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet anser denne opplæringen som tilstrekkelig. Luftfartstilsynet gjennomfører kontinuerlige kontroller med kvaliteten på sikkerhetskontrolltjenestene ved norske flyplasser.

I sitt brev 18. mars 2013 til NHO Logistikk- og transportindustriens landsforening konkluderte Politidirektoratet med at sikkerhetskontroll av flyfrakt og flypost faller utenfor vaktvirksomhetslovens virkeområde. I høringsnotatet ga Justis- og beredskapsdepartementet uttrykk for at departementet ikke kunne se at det skulle være argumenter som taler for en annen vurdering av sikkerhetskontroll av forsyninger til flygninger og flyplasser.

Departementet viste i høringsnotatet til at sikkerhetskontroll av varer og gods ved havner og havneterminaler, er unntatt fra vaktvirksomhetsloven, jf. departementets vurdering i punkt 3.2.1.3 i Ot.prp. nr. 49 (2008–2009):

For havner og havneterminaler ser departementet imidlertid at det bør kunne skilles mellom den behandlingen som omfatter gods og den mer publikumsrettede behandlingen som skjer ved cruise- og passasjerterminalene. Det er særlig den publikumsrettede aktiviteten som vil kreve opplæring i forhold til behandling av publikum. […] Formålet med vaktvirksomhetsloven anses tilstrekkelig ivaretatt med et slikt skille og departementet går derfor inn for at skip og godsterminaler som omfattes av ISPS-regelverket unntas fra vaktvirksomhetsloven.

Det fremgår av departementets begrunnelse den gang at det måtte skilles mellom «[…] behandlingen som omfatter gods og den mer publikumsrettede behandlingen som skjer ved cruise- og passasjerterminalene». Departementet uttalte at:

Det er i dag for eksempel ikke gitt regler for hvordan kroppsvisitasjon skal foregå da dette i dag utføres av innleide vaktselskaper. Departementet mener derfor at denne delen av virksomheten bør omfattes av vaktvirksomhetsloven, men ser ikke av samme grunn behov for at loven skal omfatte godsterminalene.

Departementet fant den gang ikke at tungtveiende grunner talte for å gjøre tilsvarende unntak for personer som utfører vakttjeneste på flyplasser.

Med bakgrunn i vurderingen av at det bør være et skille mellom sikkerhetskontroll av personer og annen form for sikkerhetskontroll, vurderte departementet i høringsnotatet at gode grunner nå likevel taler for å behandle sikkerhetskontroll av flyfrakt og flypost samt forsyninger til flygninger og flyplasser på samme måte som sikkerhetskontroll av varer og gods ved havner og havneterminaler. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å avgrense vaktvirksomhetslovens virkeområde slik at det heller ikke skal kreves vekterutdanning for å kunne utøve denne type sikkerhetskontroll.

4.2.3 Sikkerhetskontroll av kjøretøy og personer i kjøretøyet

Sikkerhetskontroll av kjøretøy som skal inn på flyplassområdet utføres i dag av ansatte med vekterutdanning. I praksis foregår kontrollen ved at én ansatt forestår kontrollen av selve kjøretøyet, mens en annen ansatt gjennomfører personkontrollen. Den eller de i kjøretøyet som skal kontrolleres, går ut av bilen og følger med inn i bygningen ved passeringspunktet der sikkerhetskontrollen av personer gjennomføres.

Luftfartstilsynet ga i forbindelse med departementets utarbeidelse av høringsnotatet følgende beskrivelse av sikkerhetskontroll av kjøretøy samt vurdering av behovet for vekterutdanning:

Sikkerhetskontroll av kjøretøy foregår ved innpassering til sikkerhetsbegrenset område på lufthavnen. Alle kjøretøy og personer i kjøretøy skal sikkerhetskontrolleres.

Personer og deres medbrakte gjenstander (bag, sekk og personlig utstyr) blir sikkerhetskontrollert separat etter kravene for gjennomsøkning av personer.

Opplæringskravet til personell som skal gjennomføre sikkerhetskontroll av personer er beskrevet i forordningens vedlegg pkt. 11.2.3.1. Disse er i dag underlagt krav til vekterutdanning.

Kjøretøyet og utstyr som tilhører kjøretøyet blir også sikkerhetskontrollert. Av praktiske årsaker har dette blitt utført av de samme sikkerhetskontrollørene som utfører sikkerhetskontroll av personer. Følgelig har disse også vært underlagt krav om vekterutdanning.

Luftfartstilsynet mener det må legges til rette for at sikkerhetskontroll av kjøretøy og utstyr uten personer må kunne gjennomføres av personell uten vekterutdanning, men med de kravene til opplæring/utdanning som følger av forordningens vedlegg pkt. 11.2.3.4. I slike operasjoner blir det ikke gjennomført personkontroll.

Sikkerhetskontroll av kjøretøy er en form for sikkerhetskontroll som mest er benyttet på de større lufthavnene der det er separate innpasseringspunkt for kjøretøy. På de mindre lufthavnene er sikkerhetsbegrenset område kun etablert i forbindelse med flyankomst og avgang og er avgrenset i tid. Dette medfører svært redusert behov for å ta kjøretøy inn på sikkerhetsbegrenset område.

Luftfartstilsynet er derfor av den formening at personell på lufthavnene som driver med sikkerhetskontroll av kjøretøy og har opplæring etter pkt. 11.2.3.4 i vedlegget til forordning 2015/1998 kan unntas fra kravet om gjennomført vekterutdanning.

Departementet ga i høringsnotatet sin tilslutning til dette. På samme måte som for sikkerhetskontroll av ulike former for vareleveranser, gods, flyfrakt og flypost m.m., gjør ikke de samme hensyn seg gjeldende for denne type sikkerhetskontroll som for personkontroll som innebærer kontakt med publikum og eventuell bruk av makt. Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsnotatet at det gjøres unntak fra kravet om vekterutdanning for sikkerhetskontroll av selve kjøretøyet.

4.2.4 Innpasseringskontroll, overvåking og patruljering

Det ble i høringsnotatet foreslått at sikkerhetskontroll i form av innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrensede flyplassområder, bør unntas fra loven på tilsvarende måte som for sikkerhetskontroll av kjøretøy og annen form for sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll.

I vedlegget til forordning (EU) 2015/1998 er denne formen for overvåking og kontroll beskrevet slik i punkt 1.5.1 som gjelder overvåking, patruljering og andre former for fysisk kontroll:

Det skal gjennomføres overvåking eller patruljering for å føre tilsyn med

a) grensene mellom landside, flyside, sikkerhetsbegrensede områder, kritiske deler og, dersom det er relevant, avgrensede områder,

b) områder i og i nærheten av terminalen der offentligheten har adgang, herunder parkeringsområder og kjørebaner,

c) at personer som befinner seg i andre sikkerhetsbegrensede områder enn områder der det befinner seg passasjerer, synlig bærer gyldige identitetskort,

d) at kjøretøyer som befinner seg på flyside, er utstyrt med synlige og gyldige passersedler, og

e) innsjekket bagasje, frakt og post, forsyninger til flygingen samt luftfartsselskapers post og materiell som befinner seg i kritiske deler i påvente av lasting.

Opplæringskravet til personer som skal gjennomføre overvåking, patruljering og annen fysisk kontroll er beskrevet i forordningens vedlegg punkt 11.2.3.5. Når det gjelder gjennomføring av kravet ble det i høringsnotatet vist til at Luftfartstilsynet hadde fremhevet følgende:

Det skal være overvåking, patruljer og annen fysisk kontroll på flyplasser og, når det er hensiktsmessig, i tilstøtende områder med offentlig tilgang, for å identifisere mistenkelig atferd av personer, for å identifisere sårbarheter som kan utnyttes for å utføre en ulovlig handling og for å avskrekke personer fra å begå slike handlinger.

Ifølge Luftfartstilsynet er dette en arbeidsoppgave som flere steder utføres av ansatte hos lufthavnoperatøren og ikke av innleid underleverandør av sikkerhetskontrolltjenester. Det forekommer også kombinasjoner av disse to personellgruppene.

Lufthavnoperatøren passer på sitt eget avgrensede område og sikrer dette ved patrulje av gjerdelinjen, patruljer på parkeringsplasser, sjekk av ID-kort for personer og kjøretøytillatelser for kjøretøy som allerede er inne på sikkerhetsbegrenset område. Avskrekking som nevnt i regelverksbeskrivelsen skjer gjennom tilstedeværelse. Dersom forsøk på ulovlig innpassering blir oppdaget er det andre instanser som må ta seg av videre oppfølgning.

Videre ble det i høringsnotatet påpekt at Luftfartstilsynet har gitt uttrykk for at personell som utfører innpasseringskontroll, overvåking og patruljering har opplæring i henhold til forordningens vedlegg punkt 11.2.3.5, og bør unntas fra kravet om vekterutdanning med samme begrunnelse som er brukt i unntaket for lov om vaktvirksomhet § 2 for skip og havner som befinner seg på International Ship and Port Facility Security Code (ISPS) sine områder. Luftfartstilsynet har vist til at:

Fiskeri og Kystdirektoratet har i sin vurdering lagt vekt på at begrepet personkontroll må defineres som en aktiv kontroll av personer som f.eks. kroppsvisitasjon. Det omfatter ikke innpasseringskontroll ved sjekk av billetter eller som tilfellet er for flyplasser, kontroll av ID-kort og kjøretillatelser for egne ansatte.

Videre viser vi til Kystverkets informasjon om at personkontroll i all hovedsak knytter seg til cruise og fergetrafikk. Her er det leid inn personell fra godkjente vaktselskap til å utføre denne type tjeneste. Det samme gjelder for lufthavnene der denne type personkontroll foretas av innleide vaktselskap som da er en underleverandør av sikkerhetskontrolltjenester.

Gjennomføring av patruljetjenesten er basert på en risikovurdering utført av lufthavnoperatøren. Denne risikovurderingen er godkjent av Luftfartstilsynet på samme måte som risikovurderinger for havneterminaler er godkjent av Kystverket.

Alle flyplasser har en sikkerhetsansvarlig slik det er krav til at havneterminalene også skal ha. Sikkerhetsansvarlig for lufthavnen er godkjent av Luftfartstilsynet. Sikkerhetsansvarlig har ansvar for at alle som utfører noen form for sikkerhetstjeneste på lufthavnen har godkjent bakgrunnssjekk og har korrekt opplæring etter kravene i securityforskriften.

Luftfartstilsynet er derfor av den formening at personell på lufthavnene som driver med overvåkning, patruljering og annen fysisk kontroll og har opplæring etter pkt. 11.2.3.5 i vedlegget til forordning 2015/1998, kan unntas fra kravet om gjennomført vekterutdanning.

Luftfartstilsynet har understreket at innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på flyplassområdet for å sikre at ikke uvedkommende befinner seg inne på området, ikke innebærer personkontroll utover kontroll av ID-kort og kjøretillatelse. I den grad det skal foretas en mer omfattende personkontroll, vil personen bli ledsaget inn til nærmeste kontrollpunkt for eventuelt å bli visitert og sjekket på annen måte av personell med vekterutdanning, slik som i dag.

Med utgangspunkt i at det ikke skal foretas personkontroll i tilknytning til innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på selve flyplassområdet, vurderte Justis- og beredskapsdepartementet i høringsnotatet at denne form for sikkerhetskontroll bør kunne vurderes på samme måte som sikkerhetskontroll av leveranser til flyvninger (gods, varer, catering m.m.) og kontroll av kjøretøy. Departementet foreslo på den bakgrunn at sikkerhetskontroll i form av innpasseringskontroll, overvåking og patruljering på sikkerhetsbegrenset område unntas fra vaktvirksomhetslovens virkeområde.

4.2.5 Forholdet mellom vaktvirksomhetsloven § 2 og securityregelverket

I høringsnotatet ble det vist til at Luftfartstilsynet i 2021 utarbeidet en GAP-analyse med en sammenligning av de generelle kravene til vekterutdanning etter vaktvirksomhetsloven og opplæringskravene i punktene 11.2.3.3, 11.2.3.4 og 11.2.3.5 i vedlegget til forordning (EU) 2015/1998 samt Luftfartstilsynets spesifisering av innholdet i opplæringen.

Oversikten nedenfor viser hvilke læringsmål i vekterutdanningen som også inngår i kapittel 11 i vedlegget til forordning 2015/1998:

Kommunikasjon og konflikthåndtering – forordningen 11.2.3.5 bokstav d, e og g

Kulturforståelse og mangfold –forordningen 11.2.3.5 bokstav g

Risikovurdering – noe dekkes i forordningen 11.2.3.5 bokstav d

Beredskapsplaner – forordningen 11.2.2 bokstav i og 11.2.3.5 bokstav e

Fysiske, manuelle og administrative tiltak – forordningen 11.2.2 bokstav a, b og c

Rapportlære – forordningen 11.2.3.5 bokstav f

Samarbeid med offentlige myndigheter – forordningen 11.2.2 bokstav c

Elementer i vekterutdanningen som går utover forordningens krav:

Introduksjon til vekteryrket og sikkerhetsbransjen

Førstehjelp

Alkohol, medikamenter og narkotika

Juss

Elementer i vekterutdanningen som delvis går utover forordningens krav:

Yrkesetikk og holdninger

Service og kvalitet

HMS

GAP- analysen viser at samtlige opplæringskrav etter forordning (EU) 2015/1998 er dekket gjennom vekterutdanningen, men at enkelte elementer i vekterutdanningen omfatter mer enn opplæringskravene etter forordningen.

4.2.6 Endringer i vaktvirksomhetsforskriften

For ytterligere å klargjøre skillet mellom personkontroll og kontroll av gods mv. i sivil norsk luftfart, og at sistnevnte ikke lenger skal omfattes av vaktvirksomhetsloven og vaktvirksomhetsforskriften, foreslo departementet i høringsnotatet at det også gjøres endringer i vaktvirksomhetsforskriften § 1 annet ledd gjennom en tilføyelse om hva unntaket i vaktvirksomhetsloven § 2 tredje ledd tredje punktum omfatter.

Vaktvirksomhetsforskriften § 12 annet ledd første punktum viser i dag til at «Utførelse av tjeneste som sikkerhetskontrollør på lufthavn krever tilleggsopplæring som fastsatt av Luftfartstilsynet etter luftfartsloven.» Departementet foreslo derfor også å endre «Luftfartsloven» til «forskrift 1. mars 2011 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten m.v.», slik at bestemmelsen blir i tråd med gjeldende rett.

4.3 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Oslo politidistrikt, Møre og Romsdal politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), NHO Luftfart og Widerøe Ground Handling støtter forslaget om å avgrense vaktvirksomhetslovens virkeområde slik at det ikke lenger stilles krav om vekterutdanning for personell på norske flyplasser som utfører sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll.

Politidirektoratet uttaler blant annet:

[…] Forslaget er en tilpasning til at man etter securityforskriften skiller mellom på den ene siden sikkerhetskontroll som innebærer personkontroll og på den andre siden sikkerhetskontroll av frakt og post, ulike former for leveranser av materiell og forsyninger til flygninger og flyplasser.

Bakgrunnen er at det oppleves for strengt at vaktvirksomhetsloven skal gjelde for sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll, eksempelvis av forsyninger til flygninger (catering) og flyplasser. NHO har bl.a. påpekt at tilbydere av cateringtjenester, spesielt på mindre flyplasser, mister muligheten til å konkurrere om og å tilby denne type tjenester, og det er uheldig. Samferdselsdepartementet har også påpekt at unntak som i dag gjelder for kontroll av frakt og post tilsier en enhetlig regulering av unntak fra vaktvirksomhetsloven for tilfeller der det ikke er personkontroll. Justis- og beredskapsdepartementets vurdering er at så lenge de underlegges securityregelverket og virksomhetene vil bli kontrollert av Luftfartstilsynet, vil dette ikke få noen innvirkning på sikkerhetsnivået på norske flyplasser.

Politidirektoratet tiltrer departementets vurdering og har i likhet med Møre og Romsdal politidistrikt og Oslo politidistrikt ikke innvendinger til forslaget.

Møre og Romsdal politidistrikt uttaler:

Distriktet er enig i at det ikke er behov for krav om vekterutdanning, i tillegg til opplæring i henhold til securityregelverket, for personer som foretar sikkerhetskontroll av frakt og post samt ulike former for leveranser som materiell og forsyninger til flygninger og flyplasser. Dette på bakgrunn av at vekterutdanningen i større grad er beregnet for personkontakt og konflikthåndtering.

Videre vurderer Møre og Romsdal politidistrikt at personer som foretar innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på flyplassområdet også kan unntas fra kravet om vekterutdanning, så fremt det ikke foretas personkontroll i forbindelse med dette.

I de tilfeller det er behov for personkontroll, bør dette fortsatt gjøres av personer med vekterutdanning. Distriktet vurderer at dette er hensyntatt i endringsforslagene.

PST viser i sin høringsuttalelse til at endringen medfører at kravene som følger av vaktvirksomhetsloven bare skal gjelde for sikkerhetskontroll som innebærer personkontroll og således at krav til vekterutdanning bare vil gjelde for personer som utfører denne type kontroll. Personer som skal gjennomføre sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll vil imidlertid, på samme måte som i dag, gis nødvendig kompetanse gjennom opplæring i henhold til securityregelverket. PST uttaler:

Etter PSTs forståelse av regelverket vil det således fortsatt være krav om tilfredsstillende vandel og bakgrunnssjekk av sistnevnte personer selv om det ikke lengre er et krav om vekterutdanning for disse. Videre vil personene også gis nødvendig opplæring hva gjelder forbudte gjenstander og kontrollmetoder ved eventuelle forsøk på å innbringe slike på sikkerhetsbegrenset område. Det fremgår også av høringsnotatet at den foreslåtte endringen i vaktvirksomhetsloven etter departementets vurdering ikke vil ha noen innvirkning på sikkerhetsnivået på norske lufthavner. Gitt disse forutsetningene, har ikke PST merknader til høringen.

NHO Luftfart støtter forslaget om å avgrense virkeområdet for vaktvirksomhetsloven slik at det ikke skal kreves vekterutdanning for personell som utfører sikkerhetskontroll på norske flyplasser som ikke innebærer personkontroll. NHO Luftfart viser blant annet til:

[…] Vi har tidligere argumentert for at det evt. kun bør stilles krav til vekterutdanning for securitypersonell som gjennomfører personkontroll, mao. ikke for sikkerhetspersonell som gjennomfører sikkerhetskontroll av frakt, post, varer, catering mm. i tilknytning sivil, norsk luftfart.

Departementet foreslår i høringen å endre § 2 i vaktvirksomhetsloven ved å tilføye et nytt tredje punktum som gjør unntak fra lovens krav om vekterutdanning for sikkerhetskontroll innenfor sivil norsk luftfart som ikke innebærer personkontroll. Vi oppfatter at departementets forslag er helt i tråd med det vi tidligere har argumentert for. Vi støtter således den foreslåtte endringen.

Widerøe Ground Handling stiller seg bak høringsuttalelsen fra NHO luftfart og er enig i departementets forslag om å fjerne vekterkravet knyttet til sikkerhetskontroll der det ikke gjennomføres personkontroll.

Widerøe Ground Handling foreslår i sin høringsuttalelse en tilleggsanbefaling som omhandler punkt 11.2.3.1 Person og bagasjekontroll i forordningen, og viser til at dette oversendes som svar på høringen i samråd med NHO luftfart. Widerøe Ground Handling uttaler i den forbindelse:

Vi anbefaler at man her skiller mellom personkontroll og bagasjekontroll, ved at man opprettholder krav til vekterutdannelse for kontroll av personer, men fjerner dette kravet når det gjelder sikkerhetskontroll av bagasje. Ved enkelte lufthavner screenes både medbrakt og innsjekket bagasje av en person uten kontakt med passasjeren, og det vurderes også implementert løsninger for «Remote Screening». «Remote Screening» innebærer at sikkerhetskontrollørene samlokaliseres i et eget senter, geografisk adskilt fra lufthavnen, hvor de tolker bilder fra flere lufthavner. Disse personene vil dermed ikke ha direkte kontakt med passasjeren.

NHO Service og Handel, Norsk Arbeidsmandsforbund, Avarn Security, Parat og Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter ikke forslaget.

NHO Service og Handel gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at departementets forslag har betydelige negative konsekvenser. NHO Service og Handel mener derfor at forslaget ikke bør gjennomføres slik det foreligger, og viser til at det overordnede synet til bransjen er at forslaget kan anses som en utvanning av grunnutdanningen for vektere generelt, og at dette kan overføres til andre områder underlagt lov om vaktvirksomhet. Dette vil i så fall gi en uheldig effekt, som en bør søke å unngå.

NHO Service og Handel peker også på at en nedjustering av krav og forventninger til mer tverrfaglig kompetanse innenfor sikkerhetssegmentet kommer på en noe underlig tid på bakgrunn av den spente sikkerhetspolitiske situasjonen og at kravene til sikkerhet på de fleste områder skjerpes.

NHO Service og Handel underbygger videre sitt standpunkt med uttalelsen på side 38 i Ot.prp. nr. 49 (2008–2009) hvor det fremgår:

Departementet mener at alle som skal utføre tjenester som faller inn under lovens definisjon av vakttjeneste, må gjennomgå den samme generelle grunnutdanningen og kan derav ikke se at det foreligger tungtveiende argumenter for at noen tjenester er så særegne at man bør gjøre unntak fra dette. Departementet mener at kravet om grunnutdanning også må gjelde for personer som skal utføre vakttjeneste på lufthavn. Fastsettelse av nærmere krav til tilleggsutdanning for å utøve vakttjeneste på lufthavner, må imidlertid skje i et tett samarbeid med luftfartsmyndighetene.

NHO Service og Handel mener at denne vurderingen står seg like godt i dag og at det fortsatt ikke foreligger noen tungtveiende grunner for å skille mellom ulike sikkerhetsnivå hva gjelder kravet til utdanning. Snarere mener NHO Service og Handel at endringsforslaget legger opp til en reversering og fragmentering av loven og lovgivers intensjon med lovendringen. En endring i tråd med forslaget utfordrer sikkerheten på lufthavnene og vil bidra å senke kvaliteten i sikkerhetsoppgavene som skal utføres.

Heller ikke Norsk Arbeidsmandsforbund støtter forslaget. Norsk Arbeidsmandsforbund er kritiske til de foreslåtte endringene i vaktvirksomhetsloven da disse vil bidra til en uthuling av lovens intensjon. I likhet med NHO Service og Handel viser Norsk Arbeidsmandsforbund til departementets vurdering av Luftfartstilsynets høringsuttalelse i Ot.prp. nr. 49 (2008–2009) og mener at den foreslåtte endringen vil være en svekkelse av vaktlovgivningen i strid med lovgivers intensjon om en styrking av lovverket. Norsk Arbeidsformandsforbund uttaler i den forbindelse:

Vi mener dette forslaget medfører en fragmentering av sikkerheten (security) på lufthavnene og en lavere kvalitet på sikkerhetsarbeidet da en vil stille lavere krav til kompetanse til dem som utfører kontrollene.

Ved å fjerne kravet til at det er vektere som utfører disse kontrollene vil det og kunne medføre mindre behov for vektertjenester, noe som igjen vil legge press på muligheten til å tilby hele faste stillinger til vekterne. Dette i bransje som allerede har vansker med å tilby hele stillinger. Spesielt ved lufthavnene på bakgrunn av måten anbudene innrettes. Dette vil virke direkte imot regjeringens satsing på hele og faste stillinger.

Dette forslaget vil bidra til en svekket og uønsket utvikling av vaktbransjen både privat og offentlig ved at en ønsker å ta ut flere tjenester fra loven. Vi har sett det samme når det gjelder alarmstasjoner og i forhold til krav til ordensvakter.

Avarn Security er imot den foreslåtte endringen og underbygger dette med at en lovendring som foreslått vil fjerne kontrollen med, og oppfølgingen av, virksomhetene og personellet som utfører kontrolloppgaver av personers og publikums gjenstander og atferd. Avarn Security oppsummerer sitt standpunkt slik:

Oppsummert mener Avarn Security at den foreslåtte lovendringen vil svekke rettssikkerheten til personer som kommer i kontakt med personell som utfører innpasseringskontroll, overvåking og patruljering på flyplassområdet, sikkerhetskontroll av leveranser til flyvninger (gods, varer, catering m.m.) samt kontroll av kjøretøy. Hovedargumentet for dette er at potensialet for personkontakt og konflikt er tilsvarende for disse typene tjeneste, som for oppgavene omtalt som «personkontroll.

Avarn Security uttaler videre:

Det er viktig å presisere at nevnte oppgaver på ingen måter skiller seg fra øvrig vaktvirksomhet definert i Vaktvirksomhetsloven § 2 første ledd, og innebærer tilsvarende kontakt med personer og publikum som i alle andre deler av vaktbransjen – altså tjenestene som fortsatt er tenkt å være omfattet av loven.

Avarn Security viser til at det er spesielt bekymringsverdig at vaktpersonell som vil befinne seg i samme situasjon som vektere, ikke skal være underlagt kravene som ivaretar publikums rettssikkerhet lenger. Det pekes i høringsuttalelsen på at det ikke er personkontrollen som bør legges til grunn som den avgjørende faktoren for om oppgaven skal unntas fra loven eller ikke, men potensialet for personkontakt og konflikt- og nødsituasjoner.

Også Avarn Security peker på den spente sikkerhetspolitiske situasjonen med økt fokus på årvåkenhet og synlighet ved kritisk infrastruktur som et argument mot å gjøre endringer i vaktvirksomhetslovens virkeområde nå.

Parat mener i likhet med bransjeforeningen NHO Service og Handel at forslaget ikke bør gjennomføres, og viser til at bransjen har slitt med å få tilstrekkelig personell til å utføre sikkerhetsoppgaver. Parat gir uttrykk for at forslaget trolig vil gjøre tilgangen til personell enklere, men at dette ikke bør tillegges særlig vekt:

Arbeidsmarked bør ikke være en faktor som avgjør hvilke kompetanser den enkelte sektor bør ha for å utføre rollen på en tilfredsstillende måte. Det er andre og bedre måter bransjen selv og deres tilhørende organisasjoner kan sørge for rekruttering av personell.

Parat uttrykker bekymring for at forslaget kan anses som en utvanning av grunnutdanningen for vektere, og at dette kan bidra til å smitte over på andre områder underlagt lov om vaktvirksomhet. Dette mener Parat i så fall er en uheldig effekt, som en bør søke å unngå.

Som NHO Service og Handel peker på, mener også Parat at en nedjustering av krav og forventninger til mer tverrfaglig kompetanse innenfor sikkerhetssegmentet kommer på en noe underlig tid på grunn av en spent sikkerhetspolitisk situasjon og at kravene til sikkerhet skjerpes på de fleste områder. Parat mener at det ikke foreligger tungtveiende grunner for å skille mellom ulike sikkerhetsnivå hva gjelder kravet til utdanning, og gir uttrykk for at endringsforslaget legger opp til en reversering og fragmentering av loven og lovgivers intensjon med lovendringen. Avslutningsvis viser Parat til:

Lov om Vaktvirksomhet har, slik vi ser det, vært helt avgjørende for den tillitsplattformen sikkerhetsbransjen har opparbeidet seg i samfunnet. Bransjen utgjør en betydelig del av samfunnets totale beredskapskapasitet. Bransjen og deres organisasjoner har jobbet målbevisst med å heve anseelsen i yrket, ikke minst gjennom å skape en felles utdanningsnorm for rollen som vekter. Hendelser relatert til overdreven maktbruk og politianmeldelser mot vekter, har sunket drastisk de siste ti årene. Parat mener Lov om Vaktvirksomhet, samt den tydelige utdanningsnomen som er satt som et krav i denne, har en stor del av æren for dette.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at selv om høringsforslaget isolert sett ivaretar dagens praksis, medfører de nye foreslåtte endringene i vaktlovgivningen en uthuling av lovens intensjon. LO mener det er en reell fare for at forslaget vil åpne for en gradvis fragmentering av sikkerheten (security) på lufthavnene og med det en lavere kvalitet på sikkerhetsarbeidet ved at det kreves lavere kompetanse på deler av securitytjenesten. Dette vil også bety press på muligheten til å tilby hele faste stillinger i en bransje som allerede har vansker med å tilby dette, noe som går imot regjeringens satsing på hele stillinger som norm i det norske arbeidslivet.

LO peker videre på:

Dersom den foreslåtte endringen blir vedtatt kan ikke LO akseptere en så snever formulering som: «Loven gjelder heller ikke for sikkerhetskontroll i sivil norsk luftfart som ikke innebærer personkontroll» (Ref. Vaktvirksomhetsloven §2 nytt tredje ledd nytt punktum). Dette da vaktforskriftens §1 nytt tredje ledd ikke anses som juridisk uttømmende ift. andre områder som eksempel vis personell som bemanner screening maskin, bagasjekontroll og driftssentral personell. For å ivareta dette mener LO at opplistingen av unntakene foreslått må forankres i forskriften som uttømmende. Ordlyden må med det definere hva som legges i «innebærer personkontroll» for å unngå kreative tolkninger.

4.4 Departementets vurderinger

4.4.1 Sikkerhetskontroll ved norske flyplasser

Sikkerhetskontroll som utføres ved norske flyplasser er viktig for å sikre at det ikke skjer uønskede hendelser som kan medføre fare for liv og helse. Både flypassasjerer, gods, leveranser og forsyninger til flygninger og flyplasser må derfor sikkerhetskontrolleres. Det samme gjelder kjøretøy og personer som skal inn på sikkerhetsbegrenset område på flyplassen.

Justis- og beredskapsdepartementet har i samarbeid med Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet foretatt en vurdering av hvilken kompetanse som bør kreves av personell som skal gjennomføre de ulike formene for sikkerhetskontroll ved norske flyplasser. I denne vurderingen ligger også en gjennomgang av hvilken kompetanse som kreves i henhold til nasjonalt securityregelverk.

Slik vaktvirksomhetsloven § 2 er formulert i dag, omfattes alle former for sikkerhetskontroll ved norske flyplasser av lovens virkeområde og må derfor utføres av vektere, jf. vaktvirksomhetsloven § 9. Unntak er i praksis gjort for sikkerhetskontroll av flypost og flyfrakt idet Politidirektoratet i 2013 konkluderte med at denne form for sikkerhetskontroll faller utenfor vaktvirksomhetslovens virkeområde, jf. brev 18. mars 2013 til daværende NHO Logistikk- og transportindustriens landsforening.

Departementet vurderer at kompetansebehovet er forskjellig ut ifra om sikkerhetskontrollen skal utføres overfor personer (personkontroll) eller om den gjelder kontroll av flyfrakt og flypost, ulike former for leveranser og forsyninger til flygninger og flyplasser, sikkerhetskontroll av kjøretøy, eller i forbindelse med overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område.

Personkontroll på norske flyplasser, definert som en aktiv kontroll av personer for eksempel ved kroppsvisitasjon, innebærer kontakt med og håndtering av personer. Møter mellom mennesker, og da særlig i situasjoner som for enkelte kan oppleves som stressende, kan føre til opphetede diskusjoner og i noen tilfeller ulike grader av konflikt. I slike tilfeller er det viktig at den som skal utføre sikkerhetskontrollen har god kompetanse på blant annet kommunikasjon, konflikthåndtering, kulturforståelse, mangfold, yrkesetikk, regelverk og holdninger. I tillegg til kunnskap om sikkerhetsmessige forhold, vil det være nødvendig for sikkerhetspersonellet som skal utføre personkontroll, å ha god kompetanse på førstehjelp. Departementet vurderer på denne bakgrunn at sikkerhetskontroll som innebærer personkontroll, også i fremtiden bør omfattes av vaktvirksomhetslovens virkeområde og at den som utfører slik kontroll bør ha vekterutdanning i tillegg til opplæring i henhold til securityregelverket.

De hensyn som etter vaktvirksomhetsforskriften § 2 første ledd skal legges til grunn for vurderingen av om en tjeneste er å anse som vakttjeneste etter vaktvirksomhetsloven § 2, så som «risikoen for bruk av makt» og «rettssikkerhetshensyn», gjør seg ikke gjeldende på samme måte når det gjelder sikkerhetskontroll av flyfrakt, flypost og forsyninger til flygninger og flyplasser, samt overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område og sikkerhetskontroll av kjøretøy. Personell som utfører sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll, blir i utgangspunktet ikke stilt overfor de samme potensielt vanskelige mellommenneskelige situasjonene som når sikkerhetskontrollen innebærer kontakt med passasjerer eller publikum.

Sikkerhetskontroll ved norske flyplasser kan i noen grad likestilles med sikkerhetskontroll ved havner og havneterminaler. På tilsvarende måte som for havner og havneterminaler er norske flyplasser omfattet av et eget regelverk. I forbindelse med vedtakelsen av ny vaktvirksomhetslov i 2009 ble det i Ot.prp. nr. 49 (2008–2009) uttalt at det for sikkerhetskontroll som utføres ved havner og havneterminaler burde kunne skilles mellom sikkerhetskontroll som omfatter gods og «den mer publikumsrettede behandlingen som skjer ved cruise- og passasjerterminalene. Det ble pekt på at det var «[…] særlig den publikumsrettede aktiviteten som vil kreve opplæring i forhold til behandling av publikum». Departementet mente derfor at denne delen av virksomheten burde omfattes av vaktvirksomhetsloven, men så av samme grunn ikke behov for at loven skulle omfatte godsterminalene. Formålet med vaktvirksomhetsloven ble ansett tilstrekkelig ivaretatt med et slikt skille og departementet gikk derfor inn for at skip og godsterminaler som omfattes av ISPS-regelverket skulle unntas fra vaktvirksomhetsloven. Departementet uttalte:

Når departementet har vurdert unntak er det særlig vektlagt hvordan annet regelverk har regulert vaktholdet. Som påpekt av Fiskeri- og kystdepartementet, er havner og havneterminaler omfattet av ISPS regelverket (International Ship and Port Facility Security Code). I tillegg gjelder dette også for skip. Skipsfartsnæringen er pålagt vakthold i medhold av regelverk utarbeidet av FNs sjøfartsorganisasjon IMO og EU-regelverket. Skipssikkerhetsloven og nasjonale forskrifter implementere det internasjonale regelverket. Bakgrunnen for det internasjonale regelverket var ønsket om å forhindre terroranslag mot internasjonal skipsfart. Det er derfor naturlig at dette vurderes i sammenheng uavhengig av om vaktvirksomheten finner sted om bord på et skip eller på en havn eller havneterminal. Departementet ser i tillegg til at det foreligger et internasjonalt regelverk som har regler som skal sikre krav til adekvat opplæring, at kontrollaspektet ved skip som ankommer Norge kan være særdeles komplisert og foreslår derfor at skip underlagt ISPS-regelverket helt unntas loven.

Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet om å innføre et skille mellom sikkerhetskontroll på norske flyplasser som innebærer personkontroll og sikkerhetskontroll som ikke innebærer dette. Ved å innføre et skille som nevnt, lempes det på kravet om vekterutdanning for sikkerhetspersonell som gjennomfører sikkerhetskontroll av flyfrakt, flypost og forsyninger til flygninger og flyplasser, samt overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område og sikkerhetskontroll av kjøretøy.

Departementet er ikke enig med NHO Service og Handel, Avarn Security og Parat i at forslaget til avgrensning av vaktvirksomhetslovens virkeområde kan anses som «en utvanning av grunnutdanningen for vektere generelt, og at dette kan overføres til andre områder underlagt lov om vaktvirksomhet». Norsk Arbeidsmandsforbund og NHO Service og Handel viser også til at departementets vurdering av behovet for vekterutdanning for personell som utfører sikkerhetskontroll på norske flyplasser, var en annen i Ot.prp. nr. 49 (2008–2009). NHO Service og Handel mener at denne vurderingen står seg like godt i dag. Departementet bemerker at det fortsatt vil være krav om vekterutdanning for sikkerhetspersonell som skal utføre personkontroll. For personell som utfører sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll, stilles det krav til kompetanse i henhold til securityregelverket. Kompetansen som gis i medhold av securityregelverket er på samme nivå som sikkerhetspersonell på flyplasser ellers i Europa har for utføring av sikkerhetskontroll. Departementet er derfor ikke enig i at endringsforslaget legger opp til en reversering og fragmentering av loven og lovgivers intensjon med lovendringen, slik NHO Service og Handel, LO og Norsk Arbeidsmandsforbund gir uttrykk for.

Avarn Security gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det er et potensiale for at det kan oppstå situasjoner som vil kreve vekterkompetanse knyttet til innpasseringskontroll, overvåking, patruljering og kontroll av forsyninger eller kjøretøy. Dette fordi disse situasjonene innbefatter kontakt med publikum. Avarn Security mener disse situasjonene ikke på noen måte skiller seg fra situasjoner knyttet til personkontroll, og at det er potensialet for personkontakt og konflikt- og nødsituasjoner som bør legges til grunn for vurderingen.

Departementet er ikke enig i dette. Selv om det også vil kunne oppstå personkontakt ved innpasseringskontroll, overvåking og patruljering og ved kontroll av forsyninger og kjøretøy, så er dette noe annet enn sikkerhetskontroll av person. For det tilfellet at det oppstår hendelser på flyplassen der det vil være behov for sikkerhetspersonell med vekterkompetanse eller politikompetanse, forutsetter departementet at sikkerhetspersonell med vekterkompetanse eller eventuelt politiet tilkalles for å håndtere situasjonen på vanlig måte. Dette i motsetning til vekteroppdrag på andre områder enn flyplasser hvor man eksempelvis også patruljerer og overvåker, men hvor vektere må håndtere enhver situasjon som oppstår uten bistand fra andre enn eventuelt politiet.

Departementet er derfor heller ikke enig med Avarn Security i deres syn om at «[…] nevnte oppgaver på ingen måter skiller seg fra øvrig vaktvirksomhet definert i Vaktvirksomhetsloven § 2 første ledd, og innebærer tilsvarende kontakt med personer og publikum som i alle andre deler av vaktbransjen – altså tjenestene som fortsatt er tenkt å være omfattet av loven.». Departementet viser til at begrunnelsen for å unnta visse deler av den sikkerhetskontroll som utføres på norske flyplasser fra vaktvirksomhetsloven, nettopp er at disse formene for sikkerhetskontroll enten ikke innebærer kontakt med personer og publikum, eller at de kun gjør det i mindre grad. Det vil dessuten som nevnt være personell med vekterkompetanse og eventuelt politi til stede på flyplassen som kan bistå dersom situasjonen krever det. Personell som enten utfører innpasseringskontroll, overvåking og patruljering eller som utfører kontroll av forsyninger og kjøretøy vil uansett omfattes av kompetansekravene fastsatt i securityregelverket.

Departementet har merket seg Norsk Arbeidsmandsforbunds uttalelse om at de foreslåtte endringene vil føre til mindre behov for vektertjenester og at dette vil legge press på muligheten til å tilby faste stillinger til vekterne, og videre at bransjen allerede har vansker med å tilby hele stillinger. Slik departementet vurderer dette, kan ikke behovet for vektertjenester og eventuelle vanskeligheter med å kunne tilby faste stillinger til vektere være avgjørende i denne sammenheng. Det avgjørende er etter departementets vurdering at personellet som gjennomfører sikkerhetskontroll på norske flyplasser som ikke innebærer personkontroll, har god kompetanse til å ivareta sikkerheten ved norske flyplasser, og at opplæringen er i samsvar med den opplæring som gis sikkerhetspersonell i EU/EØS-området for øvrig.

4.4.2 Sikkerhetskontroll av flyfrakt, flypost, materiell og forsyninger m.m. til flygninger og flyplasser

Politidirektoratet konkluderte i mars 2013 med at sikkerhetskontroll av flyfrakt og flypost faller utenfor vaktvirksomhetslovens virkeområde. Personell som utfører slik sikkerhetskontroll har derfor ikke vekterutdanning.

Politidirektoratet uttalte:

Politidirektoratet har på grunnlag av de mottatte opplysninger om hvordan sikkerhetskontrollen for flyfrakt/-post foregår og hvilke regelverk som ellers regulerer denne virksomheten, sammenholdt med vaktvirksomhetslovgivningens regler og formål, funnet at denne type oppgaver ikke anses som en vakttjeneste som faller inn under vaktvirksomhetslovens område.

Vi viser til at de som utfører denne tjenesten kun forholder seg til gods, ikke til utenforstående personer som publikum eller passasjerer. Dessuten eksisterer det allerede i dag et regelverk som sikrer tilstrekkelig kvalitet både med hensyn til opplæring av personell og krav til sikkerheten rundt virksomheten. Norge er for denne type kontrollvirksomhet bundet av internasjonale regler om sikkerheten i luftfarten. Dette innebærer også at det foreligger grunnleggende standarder som må legges til grunn. Videre er kontrollen med at denne virksomheten utføres i samsvar med det til enhver tid gjeldende regelverk tillagt ansvarlig offentlige myndigheter gjennom Luftfartstilsynet.

At ansvaret for denne virksomheten i utgangspunktet påhviler Luftfartstilsynet støttes også av den praksis som har vært frem til nå ved at Luftfartstilsynet har kunnet gi flyspeditører autorisasjon til å erklære godset som sikkert slik at det ved avlevering til lufthavnen ikke er gjenstand for ny kontroll. Bortsett fra muligheten for å ta stikkprøvekontroller, har dette vært den sikkerhetskontroll som har vært foretatt av nesten all flyfrakt/-post.

Vi legger derfor til grunn at sikkerhetskontroll av flyfrakt/-post som foregår på lufthavner faller utenfor vaktvirksomhetslovens virkeområde.

Departementet tiltrer vurderingen om å unnta flypost og flyfrakt fra vaktvirksomhetslovens virkeområde. De samme argumenter for å unnta sikkerhetskontroll av flypost og flyfrakt fra vaktvirksomhetslovens virkeområde, gjør seg etter departementets syn gjeldende også for sikkerhetskontroll av forsyninger til flygninger og flyplasser. Sikkerhetspersonell som utfører kontroll av materiell, forsyninger m.m. til flygninger og flyplasser, har i dag vekterutdanning og gis i tillegg opplæring i henhold til securityregelverket.

Med utgangspunkt i det foreslåtte skillet mellom sikkerhetskontroll som innebærer personkontroll og annen form for sikkerhetskontroll ved norske flyplasser, mener departementet at det er riktig å unnta ikke bare sikkerhetskontroll av flypost og flyfrakt, men også sikkerhetskontroll av materiell, forsyninger m.m. til flygninger og flyplasser, fra vaktvirksomhetslovens virkeområde. Dette betyr at det ikke vil være krav om vekterutdanning for personell som utfører sikkerhetskontroll av materiell, forsyninger m.m. til flygninger og flyplasser lenger. NHO Luftfart har opplyst til departementet at tilbydere av cateringtjenester på lik linje med fraktleverandører, vil underlegges gjeldende securityregelverk, og at disse virksomhetene vil bli kontrollert av Luftfartstilsynet.

Forslaget om endring i vaktvirksomhetsloven § 2 vil stadfeste Politidirektoratets avgrensning av vaktvirksomhetslovens virkeområde når det gjelder flyfrakt og flypost.

Widerøe Ground Handling anbefaler i høringsuttalelsen også å skille mellom personkontroll og bagasjekontroll og viser til at «[v]ed enkelte lufthavner screenes både medbrakt og innsjekket bagasje av en person uten kontakt med passasjeren. […]». Widerøe Ground Handling opplyser at det vurderes implementert løsninger for «Remote Screening», noe som innebærer at sikkerhetskontrollørene samlokaliseres i et eget senter, geografisk adskilt fra lufthavnen, hvor de tolker bilder fra flere lufthavner. Det vil i disse tilfellene ikke være noen form for kontakt med passasjeren. Widerøe Ground Handling anbefaler på denne bakgrunn at man for punkt 11.2.3.1 Person og bagasjekontroll i vedlegget til forordning (EU) 2015/1998 opprettholder kravet til vekterutdanning for personell som skal utføre kontroll av personer, men fjerner kravet når det gjelder sikkerhetskontroll av bagasje. Widerøe Ground Handling viser til at anbefalingen i høringssvaret er oversendt i samråd med NHO Luftfart.

Departementet mener at sikkerhetskontroll av bagasje med eier eller den som sender bagasjen til stede, må utføres av personell med vekterutdanning. Sikkerhetskontroll av bagasje uten at personen som eier eller har sjekket inn bagasjen er til stede, vil på tilsvarende måte som sikkerhetskontroll av gods, frakt, kjøretøy etc., kunne utføres av personell uten vekterutdanning, likevel slik at de tilfredsstiller kompetansekravene i henhold til securityregelverket.

4.4.3 Sikkerhetskontroll av kjøretøy og personer i kjøretøyet

Sikkerhetskontroll av kjøretøy som skal inn på flyplassområdet utføres i dag av ansatte med vekterutdanning. I praksis foregår kontrollen ved at én ansatt forestår kontrollen av selve kjøretøyet, mens en annen ansatt gjennomfører sikkerhetskontrollen av fører og eventuelle passasjerer. Disse følges til egnet sted for gjennomføring av kontrollen.

Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet viser til at en ansatt som kun skal kontrollere kjøretøy, og ikke fører eller eventuelle passasjerer, gis kompetanse i henhold til securityregelverket.

Når det gjelder de innvendingene som er fremmet mot forslaget fra NHO Service og Handel, Norsk Arbeidsmandsforbund, LO Norge og Avarn Security, vises det til departementets vurdering av disse i punkt 4.4.1.

Departementet fastholder forslaget om at vaktvirksomhetslovens virkeområde avgrenses mot sikkerhetskontroll av kjøretøy slik at det ikke lenger skal være krav om vekterutdanning for personell som utfører slik sikkerhetskontroll. Sikkerhetskontroll av fører og eventuelle passasjerer, skal utføres av sikkerhetspersonell med vekterutdanning, slik det gjøres i dag.

4.4.4 Innpasseringskontroll, overvåking og patruljering

Justis- og beredskapsdepartementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at sikkerhetskontroll ved innpassering, overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område på norske flyplasser, unntas fra vaktvirksomhetslovens virkeområde. Slik kontroll skal sikre at ikke uvedkommende befinner seg inne på sikkerhetsbegrenset område. Som for sikkerhetskontroll av ulike leveranser til flyvninger og flyplasser og kontroll av kjøretøy, innebærer ikke innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på flyplassområdet personkontroll, utover kontroll av ID-kort og kjøretillatelse. Dersom det skal foretas en mer omfattende personkontroll, vil personen bli ledsaget til nærmeste kontrollpunkt for eventuelt å bli visitert og sjekket på annen måte av personell med vekterutdanning, slik som i dag.

Som det fremgår under punkt 4.4.1 ble det i Ot.prp. nr. 49 (2008–2009) vurdert som riktig å gjøre et skille mellom den behandlingen som omfatter gods og den mer publikumsrettede behandlingen som skjer ved cruise- og passasjerterminaler. Departementet uttalte den gang at det særlig er den publikumsrettede aktiviteten som vil kreve opplæring knyttet til behandling av publikum. Departementet bygger på samme tilnærming når det gjelder foreliggende forslag til avgrensning av vaktvirksomhetslovens virkeområde. På samme måte som personell som utfører sikkerhetskontroll på skip og godsterminaler får opplæring i henhold til ISPS-regelverket, vil ansatte som skal utføre sikkerhetskontroll i form av innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område på flyplasser gis opplæring i henhold til securityregelverket.

4.4.5 Forslagets betydning for sikkerheten i norsk luftfart

Den foreslåtte avgrensningen av vaktvirksomhetslovens virkeområde vil føre til at det ikke lenger vil stilles krav om vekterutdanning for sikkerhetskontroll på norske flyplasser som ikke innebærer personkontroll. Departementet understreker at personell som skal gjennomføre denne formen for sikkerhetskontroll gis opplæring i henhold til securityregelverket. I følge Luftfartstilsynet dekker dette behovet for kompetanse. Opplæringen i henhold til securityregelverket samsvarer med den opplæringen tilsvarende personell gis i EU/EØS-området for øvrig.

Kravet i forskrift om sikkerheten i luftfarten mv. om sikkerhetskontroll av kjøretøy, flyfrakt og flypost, forsyninger og materiell har som formål å hindre at gjenstander som er definert som forbudt på et sikkerhetsbegrenset område, blir tatt med inn på området. Sikkerhetspersonellet som gjennomfører disse kontrollene får opplæring gjennom securityregelverket i hva som defineres som forbudte gjenstander og i de kontrollmetodene som kan brukes for å avdekke forsøk på å medbringe disse inn på sikkerhetsbegrenset område. Denne kompetansen og metodikken vil ikke endre seg, selv om det ikke vil være noe krav om vekterutdanning for å kunne gjennomføre denne formen for sikkerhetskontroll lenger. Det samme gjelder for sikkerhetspersonell som gjennomfører innpasseringskontroll, overvåking og patruljering på flyplassområdet.

Departementet deler ikke bekymringen knyttet til tidspunktet for endringen med bakgrunn i den spente sikkerhetspolitiske situasjonen som NHO Service og Handel, Parat og Avarn Security i sine høringsuttalelser har gitt uttrykk for. Opplæringen som gis i henhold til securityregelverket er i samsvar med den opplæring sikkerhetspersonell på flyplasser i EU/EØS-området for øvrig gis, og Luftfartstilsynet vil som i dag gjennom jevnlige inspeksjoner sørge for at personell som skal utføre sikkerhetskontroll i sivil norsk luftfart har den nødvendige kompetansen og kunnskapen som følger av forordning (EU) 2015/1998. Securityregelverket stiller, i tillegg til krav til kompetanse, også krav om bakgrunnssjekk og vandelskontroll, jf. forskrift om sikkerheten i luftfarten mv. § 3 første ledd nr. 5, jf. forordning (EU) 2015/1998.

Det er departementets vurdering at den foreslåtte avgrensningen av vaktvirksomhetslovens virkeområde ikke vil få noen innvirkning på sikkerhetsnivået på norske flyplasser og i sivil norsk luftfart.

5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om endring i politiloven § 6 vil ikke ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser. Eventuelle merkostnader dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at forslaget om å unnta sikkerhetskontroll som ikke innebærer personkontroll fra vaktvirksomhetslovens virkeområde, ikke vil få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for verken politiet eller næringslivet. Med endringen vil det ikke lenger stilles krav til vekterutdanning for å utføre denne typen sikkerhetskontroll, noe som vil føre til at noen færre personer tar denne utdanningen enn det som er tilfellet i dag. Dette vil kunne føre til noe mindre inntekt for de vaktselskapene som står for opplæringen. Samtidig vil det kunne føre til noen færre administrative oppgaver for de samme selskapenes arbeid knyttet til opplæringen.

6 Merknader til bestemmelsene

6.1 Til endringen i politiloven

Til § 6

Femte ledd er nytt, og innebærer lovfesting også i politiloven av prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når politiets tjenestehandling berører eller skjer overfor eller i nærvær av barn. Prinsippet følger allerede av Grunnloven og menneskerettighetsloven, som gjør barnekonvensjonen til norsk lov så langt det er gitt tilslutning til den. Lovforslaget innebærer at barnets beste eksplisitt vil inngå i politilovens bestemmelse om alminnelige regler for hvordan polititjenesten skal utføres. Endringen innebærer imidlertid ingen realitetsendring, ettersom prinsippet om barnets beste allerede gjelder både innenfor politilovens saklige virkeområde og ellers ved handlinger og avgjørelser som berører barn.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med og tolkes i samsvar med Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 om barnets beste. Som barn anses alle personer under 18 år.

Barnet beste skal være et grunnleggende hensyn når politiets tjenestehandling berører eller skjer overfor eller i nærvær av barn. Bestemmelsen er ikke avgrenset til de tilfeller der politiet opptrer fysisk overfor barn eller under deres tilstedeværelse, men omfatter alle politiets handlinger og avgjørelser som berører barn. Dette medfører at politiet skal ta hensyn til barnets beste både før, under og etter handlinger og avgjørelser som berører barn. Politiet må allerede i planleggingsfasen ta hensynet til barnets beste i betraktning og vurdere hvordan oppdraget kan utføres og løses på en måte som ikke blir unødig belastende eller inngripende for barnet.

Så langt det er mulig bør politiet involvere barn i situasjoner som angår dem ved å gi informasjon om det forestående hendelsesforløpet og bakgrunnen for det. Dette kan bidra til å skape trygghet og en opplevelse av kontroll i situasjonen. Politiet må være oppmerksomme på at barn trenger mer tid enn voksne til å motta og fordøye informasjon. Barn som møter politiet kan også være preget av krise, sjokk eller ruspåvirkning. Det vil kunne være behov for at informasjon gjentas og forenkles for å sikre at barnet har forstått, og tolk vil kunne være nødvendig. Ansatte med god erfaring og trygghet i håndteringen av barn kan være avgjørende for barnets opplevelse av en dramatisk situasjon, og kan bidra til å skåne og minimere belastningen for barnet.

Det må så langt som mulig foretas en individuell og konkret vurdering av hva som er til barnets beste, der det tas utgangspunkt i behovet og forutsetningene til barnet eller barna. Relevante momenter i vurderingen er blant annet barnets synspunkter, den fysiske og psykiske helsen til barnet, hensynet til bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner, omsorg, beskyttelse og sikkerhet for barnet og barnets sårbarhetsfaktorer. Barnets alder er et sentralt moment i vurderingen av hva som er til barnets beste og hvilke hensyn som må tas i den konkrete situasjonen. Barnets alder har betydning for dets fysiske og emosjonelle robusthet, kognitive nivå, forståelsen av verden rundt og evnen til å håndtere ulike situasjoner. Barnets mentale alder og modenhet påvirker også hvordan det reagerer på situasjonen og på sine foreldres atferd, og om det evner å uttrykke sine meninger og ønsker.

Når det er strengt nødvendig og andre mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig, kan politiet bruke makt og maktmidler, jf. politiloven § 6 fjerde ledd, også overfor barn. I slike situasjoner må politiet se hen til barnets beste som del av forholdsmessighets- og nødvendighetsvurderingen som skal foretas. Grunnet barns sårbarhet er terskelen for bruk av makt overfor barn høyere enn overfor voksne, og hensynet til barnets beste får også betydning for hvilke typer maktmidler politiet kan og bør benytte i ulike situasjoner.

Politiet vil ofte måtte gripe inn uten å vite om en ungdom er over eller under 18 år. Bestemmelsen her medfører ikke at politiet i enhver situasjon forventes å avklare de involvertes alder før eventuelle inngrep og maktbruk. Politiet må uansett vurdere om inngrep er nødvendig og forholdsmessig, sett hen til situasjonens alvor, tjenestehandlingens art og formål, samt omstendighetene for øvrig. Kravene til vurderingene beror blant annet på hvor mye tid og hvilke opplysninger som er tilgjengelig, men barnets beste skal inngå som et grunnleggende hensyn i politiets vurdering når det er eller bør være kjent at et barn er involvert eller berørt.

Også når politiet trer inn i en situasjon som involverer foreldre eller andre voksne, men der barn er til stede, er det vesentlig at politiet er seg bevisst hvilken effekt dette kan ha på barnet og hensyntar dette så langt situasjonen og tjenesteoppdraget tillater det. Prinsippet om barnets beste får anvendelse også i de tilfeller politiets handlinger ikke rammer barn direkte, men der politiet opptrer i nærvær av barn, eksempelvis der politiet bruker makt mot foreldre i barns påsyn. Slik maktbruk mot nærstående kan ha skadevirkninger også for barnet som observerer hendelsen. Hensynet til barnets beste vil typisk tilsi at politiet så langt mulig unngår maktbruk overfor foreldrene i barnas nærvær. Politiets mulighet for å hensynta og tilrettelegge i forkant, vil nødvendigvis bero på hva politiet er kjent med om barnet og dets tilstedeværelse, og typen oppdrag, herunder graden av hastverk.

At barnets beste skal være et grunnleggende hensyn innebærer ikke at barnets beste er avgjørende. Der andre hensyn spiller inn, må barnets beste veies opp mot disse. Eventuelle konflikter mellom ulike hensyn må løses konkret fra sak til sak, og de ulike hensynene må avveies. Jo mer tungtveiende hensynet til barnet er, jo mindre vekt kan andre hensyn tillegges. I noen tilfeller vil hensynet til barnets beste kunne tale for at politiet foretar inngrep, også der inngrepet ikke er i samsvar med barnets uttrykte ønske. Maktbruk må antas i mange tilfeller også å ville være til barnets beste, vurdert opp mot alternativene i en gitt situasjon.

6.2 Til endringen i vaktvirksomhetsloven

Til § 2

Paragraf 2 tredje ledd er endret ved at unntakene er samlet i en bokstavliste. Bestemmelsen i § 2 tredje ledd bokstav d er ny og slår fast at vaktvirksomhetsloven ikke gjelder sikkerhetskontroll i sivil norsk luftfart som ikke innebærer personkontroll. Med personkontroll menes sikkerhetskontroll som innebærer kontakt med passasjerer og publikum der formålet med kontrollen er kontroll av personen.

Endringen medfører at sikkerhetskontroll som ikke innebærer kontroll av passasjerer eller andre personer, ikke omfattes av vaktvirksomhetslovens virkeområde lenger. Dette gjelder sikkerhetskontroll av flyfrakt og flypost, materiell og forsyninger m.m. til flygninger og flyplasser, samt sikkerhetskontroll av bagasje der eieren eller den som har innlevert denne ikke er tilstede samtidig med at sikkerhetskontrollen gjennomføres. Heller ikke sikkerhetskontroll av kjøretøy og sikkerhetskontroll i form av innpasseringskontroll, overvåking og patruljering inne på sikkerhetsbegrenset område på norske flyplasser, vil etter lovendringen omfattes av vaktvirksomhetslovens virkeområde.

Innpasseringskontroll og kontroll av kjøretøy vil nødvendigvis innebære en viss kontakt med for eksempel kjøretøyets fører og eventuelle passasjerer, men da kun i form av sjekk av ID-papirer og tillatelse til å passere inn på sikkerhetsbegrenset område på flyplassen. For det tilfelle at det skal gjøres en kontroll av fører eller passasjerer utover dette, skal dette fremdeles utføres av sikkerhetspersonell med vekterutdanning, slik som i dag.

For sikkerhetskontroll som ikke innebærer kontroll av personer vil det ikke lenger være et krav om vekterutdanning. Sikkerhetspersonellet vil som i dag, få opplæring i henhold til securityregelverket.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i politiloven og vaktvirksomhetsloven (virkeområde mv.).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i politiloven og vaktvirksomhetsloven (virkeområde mv.) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i politiloven og vaktvirksomhetsloven (virkeområde mv.)

I

I lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet skal § 6 nytt femte ledd lyde:

Når tjenestehandlingen berører eller skjer overfor eller i nærvær av barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

II

I lov 5. januar 2001 nr. 1 om vaktvirksomhet skal § 2 tredje ledd lyde:

Loven gjelder ikke for

a. vaktoppdrag som utøves sporadisk og har lite omfang, med mindre politiet setter som vilkår at vakttjenestene av sikkerhetsmessige grunner skal utføres av godkjente vektere,

b. vaktvirksomhet som Forsvaret utfører ved bruk av eget personell,

c. vaktvirksomhet på skip eller godsterminaler på havner eller havneterminaler som omfattes av ISPS-regelverket,

d. vaktvirksomhet innen norsk sivil luftfart som ikke innebærer personkontroll, eller

e. vaktstyrken ved Norges Bank.

III

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.