Prop. 30 LS

(2013–2014)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak)

Samtykke til ratifikasjon av protokoll nr. 15 av 24. juni 2013 om endring av den europeiske menneskerettskonvensjon og endringer i menneskerettsloven

Tilråding fra Utenriksdepartementet 13. desember 2013, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Innledning

Utenriksdepartementet ber i proposisjonen om samtykke til ratifikasjon av protokoll nr. 15 av 24. juni 2013 om endring av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Protokollen gjør visse endringer i konvensjonens kontrollsystem, bl.a. om aldersgrense for dommere i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) og forkortelse av fristen for å klage en sak inn for Domstolen. Det tas også inn et tillegg i konvensjonens fortale som synliggjør subsidiaritetsprinsippet og statenes skjønnsmargin som utviklet i EMDs praksis. Protokollen gjør ingen endringer i konvensjonens materielle rettigheter.

Departementet foreslår samtidig en endring i menneskerettsloven slik at det fremgår at det er EMK som endret ved protokoll nr. 15 som gjelder som norsk lov.

Ratifikasjon av protokollen vil kreve endring i menneskerettsloven og anses å være en sak av særlig viktighet. Stortingets samtykke til ratifikasjon av protokollen er derfor nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

Protokollen i engelsk originaltekst med oversettelse til norsk følger som trykt vedlegg til proposisjonen.

2 Bakgrunn

Den europeiske menneskerettsdomstol i Strasbourg har i mange år slitt med stor saksmengde og betydelige restanser. Det er behov for omfattende reformtiltak for å søke å begrense antallet klager til Domstolen, og for å styrke Domstolens kapasitet. Domstolens fremtid har vært drøftet på tre høynivåkonferanser i henholdsvis Interlaken i 2010, Izmir i 2011 og Brighton i 2012. På konferansen i Brighton ble det vedtatt en erklæring som fastsetter rammen for en rekke tiltak, rettet både mot den nasjonale gjennomføring av EMK i Europarådets medlemsstater, saksbehandlingen i EMD og etterlevelsen av EMDs dommer.

Enkelte av tiltakene forutsetter endringer i EMK. Brighton-erklæringen skisserte flere konkrete endringsforslag, og disse ble fulgt opp av Europarådets ministerkomité, som ga oppdraget videre til Styringskomiteen for menneskerettigheter (CDDH). CDDH vedtok et forslag til endringsprotokoll i november 2012. Etter foreleggelse for EMD og Europarådets parlamentarikerforsamling ble protokoll nr. 15 vedtatt av Ministerkomiteen ved konsensus 16. mai 2013. Norge undertegnet protokollen med forbehold om ratifikasjon da den ble åpnet for undertegning 24. juni 2013. Protokollen var undertegnet av 32 stater pr. 2. desember 2013. For at den skal tre i kraft, må samtlige parter i EMK samtykke til å bli bundet av protokollen. Foreløpig har Irland, Liechtenstein, Monaco, Montenegro og San Marino gitt slikt samtykke.

Forslaget om ratifikasjon av protokollen og endringer i menneskerettsloven har ikke vært sendt på alminnelig høring da høring er ansett som åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 5.4 første ledd bokstav c. Endringene i EMK som følger av protokoll nr. 15 vil ha begrenset betydning for klagesystemet under EMK og for personer som ønsker å bringe en sak inn for EMD.

3 Nærmere om de enkelte bestemmelser i protokollen

Protokollens artikkel 1 tilføyer et avsnitt i konvensjonens fortale som bekrefter at statene, i samsvar med subsidiaritetsprinsippet, har hovedansvaret for å sikre rettighetene og frihetene i konvensjonen, og at de i den forbindelse har en viss skjønnsmargin, underlagt EMDs kontrollmyndighet. Tillegget i fortalen viser til subsidiaritetsprinsippet og prinsippet om statenes skjønnsmargin slik disse er utviklet gjennom Domstolens rettspraksis, og innebærer ingen reell endring av konvensjonens innhold. Tilføyelsen tar sikte på å gjøre disse prinsippene mer synlige og tilgjengelige i konvensjonen.

Artikkel 2 endrer reglene i konvensjonens artikkel 21 og artikkel 23 om aldersgrense for dommere i EMD. Etter de nåværende reglene velges dommerne for en periode på ni år, men de kan ikke sitte etter fylte 70 år. Som konsekvens av den øvre aldersgrense kan dommere som utnevnes etter fylte 61 år, ikke fullføre hele 9 års-perioden. Artikkel 2 fastsetter en regel om at kandidater til dommerstillingene må være under 65 år på den dato Parlamentarikerforsamlingen har satt som frist for at staten skal inngi sin kandidatliste. Den øvre aldersgrensen på 70 år fjernes, slik at alle dommerne kan sitte i ni år.

Artikkel 3 endrer konvensjonens artikkel 30. Sistnevnte bestemmelse gir i dag sakens parter adgang til å motsette seg at det kammeret i Domstolen som behandler saken, overfører den til behandling i storkammer. Artikkel 3 opphever denne adgangen. Endringen har som formål å bidra til en enhetlig rettspraksis under konvensjonen og å fremskynde behandlingen av viktige saker.

Artikkel 4 forkorter fristen for å klage en sak inn for Domstolen fra seks til fire måneder fra endelig nasjonal avgjørelse. Endringen er begrunnet med utviklingen av raskere kommunikasjonskanaler og tilsvarende frister i nasjonale rettsprosesser.

Artikkel 5 utvider Domstolens plikt etter konvensjonens artikkel 35, avsnitt 3.b til å avvise saker hvor klageren ikke har lidd noen ulempe av betydning. Etter nåværende regler er det et vilkår for å avvise en sak på dette grunnlag at den har vært behørig vurdert av en nasjonal domstol. Artikkel 5 innebærer at dette vilkåret fjernes. Når protokollen trer i kraft, vil saker der klager ikke har lidd noen ulempe av betydning måtte avvises, med mindre respekt for menneskerettighetene som definert i konvensjonen og dens protokoller krever at de blir realitetsbehandlet. Endringen tar sikte på å unngå domstolsbehandling av uvesentlige klagesaker.

Artikkel 6 fastsetter regler for undertegning og samtykke til å bli bundet av protokollen, og artikkel 7 gir regler om ikrafttredelse. Protokollen trer i kraft den første dagen i den måned som følger etter utløpet av en periode på tre måneder etter at alle partene i konvensjonen har gitt samtykke til å være bundet av protokollen. Artikkel 8 gir overgangsregler for endringene som følger av protokollens artikler 2, 3 og 4. Artikkel 9 gir Europarådets generalsekretær ansvar for å underrette konvensjonens parter om enhver undertegning av protokollen, deponering av ratifikasjonsdokument mv. og protokollens ikrafttredelse.

4 Gjennomføring i norsk rett

Det fremgår av menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 § 2 nr. 1 at EMK, som endret ved ellevte og fjortende protokoll og med nærmere angitte tilleggsprotokoller, skal gjelde som norsk lov. Protokoll nr. 15 innebærer at det foretas endringer i EMK. Protokollen gjør ikke endringer i konvensjonens materielle rettigheter. Tilføyelsen i protokollens fortale viser som nevnt til prinsipper som er utviklet gjennom rettspraksis i EMD og som allerede må legges til grunn som en del av konvensjonsretten. De øvrige endringene innebærer små justeringer i konvensjonens kontrollsystem. Når protokollen eventuelt trer i kraft, vil de som klager til Domstolen og norske myndigheter, måtte forholde seg til endringene i konvensjonen, uavhengig av om det foretas endringer i menneskerettsloven. Blant annet vil de som vil fremme en klage til EMD, måtte innrette seg etter at klagefristen er endret fra seks til fire måneder. Loven bør derfor endres slik at det fremkommer at det er EMK som endret ved protokoll nr. 15 som gjelder som norsk lov.

5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Den forkortede klagefristen og endringen i avvisningsgrunnlaget i konvensjonens artikkel 35 vil kunne føre til at noen flere klager mot Norge blir avvist. Dette vil imidlertid trolig gjelde så få saker at det ikke vil ha merkbare konsekvenser verken for antallet klager som tas opp til behandling i EMD eller for norske myndigheters arbeid med sakene. Ratifikasjon og inkorporasjon av protokoll nr. 15 vil dermed ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for Norge.

6 Vurdering

Norge har deltatt aktivt i reformprosessen for å sikre Domstolens fremtid. Endringene i protokoll nr. 15 vil, når de trer i kraft, kunne ha en viss positiv effekt på Domstolens kapasitet, og bidra til at viktige saker kan behandles raskere. Dette kompenserer for den ulempe det vil innebære for enkelte at klagefristen blir kortere og at flere saker der klageren ikke har lidd noen ulempe av betydning, vil kunne bli avvist. For at protokollen skal tre i kraft må alle partene i konvensjonen ha gitt sitt samtykke til å være bundet av den. Departementet foreslår derfor at Stortinget samtykker til ratifikasjon av protokoll nr. 15.

Ved ikrafttredelse av protokollen vil konvensjonens fortale og visse enkeltbestemmelser i konvensjonens del II bli endret. Endringene vil medføre at den nåværende henvisningen i menneskerettsloven § 2 nr. 1 til EMK som endret ved protokoll nr. 11 og 14 blir misvisende. For å unngå dette er det nødvendig å ta inn en henvisning til protokoll nr. 15, slik at det fremgår klart at det er menneskerettskonvensjonen som endret ved denne protokollen som skal gjelde som norsk lov. Departementet foreslår derfor at det blir tatt inn en henvisning til protokoll nr. 15 i menneskerettsloven § 2 nr.1.

7 Merknader til lovforslaget

Til § 2

I menneskerettsloven § 2 nr. 1 foreslås det å ta inn en henvisning til «femtende protokoll 24. juni 2013» for å gjøre det klart at det er den europeiske menneskerettskonvensjon slik denne lyder etter endringene gjennomført ved protokoll nr. 15, som gjelder som norsk lov.

I bokstav e endres datoen angitt for protokoll nr. 13. Ved en feil ble det ved inkorporering vist til den datoen protokollen ble vedtatt av Europarådets ministerkomité, og ikke til datoen da protokollen ble åpnet for undertegning, som er protokollens offisielle dato.

Til ikrafttredelsesbestemmelsen

Kongen får myndighet til å fastsette ikrafttredelsestidspunkt, slik at lovforslaget trer i kraft samtidig med at protokoll nr. 15 trer i kraft. Frem til dette vil nåværende versjon av EMK, som endret ved ellevte og fjortende protokoll, fortsatt gjelde.

Justis- og beredskapsdepartementet tilrår ratifikasjon av protokoll nr. 15 og endringer i menneskerettsloven som beskrevet ovenfor. Utenriksdepartementet slutter seg til dette.

Tilråding

Utenriksdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om samtykke til ratifikasjon av protokoll nr. 15 av 24. juni 2013 om endring av den europeiske menneskerettskonvensjon og endringer i menneskerettsloven.

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak om samtykke til ratifikasjon av protokoll nr. 15 av 24. juni 2013 om endring av den europeiske menneskerettskonvensjon og vedtak til lov om endringer i menneskerettsloven, i samsvar med et vedlagt forslag.

A Forslag
til vedtak om samtykke til ratifikasjon av protokoll nr. 15 av 24. juni 2013 om endring av den europeiske menneskerettskonvensjon

Stortinget samtykker i ratifikasjon av protokoll nr. 15 av 24. juni 2013 om endring av den europeiske menneskerettskonvensjon.

B Forslag
til lov om endringer i menneskerettsloven

I

I lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett skal § 2 nr. 1 lyde:

Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter som endret ved femtende protokoll 24. juni 2013, med følgende tilleggsprotokoller:

a) Protokoll 20. mars 1952

b) Fjerde protokoll 16. september 1963 om beskyttelse av visse rettigheter og friheter som ikke allerede omfattes av konvensjonen og av første tilleggsprotokoll til konvensjonen

c) Sjette protokoll 28. april 1983 om opphevelse av dødsstraff

d) Syvende protokoll 22. november 1984

e) Trettende protokoll 3. mai 2002 om avskaffelse av dødsstraff under enhver omstendighet

II

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan bestemme at de ulike endringene trer i kraft til ulik tid.