Prop. 47 S

(2024–2025)
Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak)

Endringer i statsbudsjettet 2025 under Nærings- og fiskeridepartementet og Forsvarsdepartementet (nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen)

Tilråding fra Nærings- og fiskeridepartementet 14. februar 2025, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Innledning

Formålet med proposisjonen er å be om Stortingets samtykke til å anskaffe nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen fra Space Norway AS. Anskaffelsen vil ha en styringsramme (P50) på 2 515 mill. kroner og en kostnadsramme (P85) på 2 835 mill. kroner (alle tall i 2025-kroner inkl. mva.). Av dette bevilges 454 mill. kroner i statsbudsjettet for 2025.

2 Bakgrunn

Nåværende sjøfibersamband til Svalbard ble tatt i bruk i 2004 og består av to kabler mellom Svalbard og fastlandet, lagt fra Harstad via Andøya til Longyearbyen. Sjøfibersambandet ble i sin tid etablert primært for å øke overføringskapasiteten for satellittdata lest ned ved Svalbard Satellittstasjon, som er en del av Kongsberg Satellite Services AS (KSAT). Etableringen skjedde i regi av Norsk Romsenter Eiendom AS, som i 2014 skiftet navn til statsaksjeselskapet Space Norway AS (Space Norway). Etableringen skjedde uten tilskudd eller annen finansiering fra staten, men ble finansiert gjennom store forhåndsinnbetalinger fra Svalbard Satellittstasjons hovedkunder, som så ble avregnet mot tjenesteleveranser fra Space Norway.

I årene som har gått siden etableringen har sjøfibersambandet blitt sentral infrastruktur ikke bare for KSAT, men for samfunnsdriften av Svalbard generelt. Space Norway har i dag tre grossistkunder som benytter fiberforbindelsen: KSAT, Telenor Svalbard AS og Sikt – Kunnskapssektorens tjenesteleverandør. Dagens sjøfibersamband har en estimert teknisk levetid ut 2028. Utløp av teknisk levetid innebærer blant annet at leverandørens forpliktelse til teknisk støtte og tilgang på reservedeler opphører. Etter utløp av estimert teknisk levetid for dagens sjøfibersamband vil det i økende grad være risiko for feil og tjenestebortfall, og på et tidspunkt vil sambandet slutte å virke helt. Det er derfor tidskritisk å få på plass en erstatning for dagens sjøfibersamband til Svalbard, før nåværende samband når estimert teknisk levetid.

Det finnes per i dag ikke sjøfibersamband til Jan Mayen, og det norske nærværet på øya kommuniserer via satellitt. Forsvaret, som er ansvarlig for driften av Samfunnet Jan Mayen, vurderer at dette ikke lenger er tilstrekkelig for å dekke sitt behov.

Space Norway har utviklet et konsept der nytt sjøfibersamband fra fastlandet til Svalbard etableres i felles prosjekt med tilsvarende samband til Jan Mayen. Felles utbygging til Jan Mayen og Svalbard innebærer en vesentlig tids- og kostnadsbesparelse sammenlignet med etablering hver for seg. Etablering av sjøfibersamband krever bruk av spesialiserte skip for bunnundersøkelser og kabellegging. Dette er en tjeneste med svært begrenset global kapasitet. Dersom nytt samband skal kunne etableres innen det eksisterende Svalbardsambandet når utløpet av estimert teknisk levetid, må bunnundersøkelser etter Space Norways vurdering komme i gang sommeren 2025. Space Norway har forhandlet frem en kontrakt med den amerikanske kabelleverandøren SubCom LLC (SubCom). I kontrakten forplikter SubCom seg til å gjennomføre etablering av sjøfibersamband, herunder bunnundersøkelser sommeren 2025, forutsatt at Space Norway forplikter seg økonomisk til prosjektet innen 31. mars 2025.

Rapport fra ekstern kvalitetssikring (KS2) ble avgitt 20. mars 2024. KS2 konkluderte med at det er økonomisk rasjonelt å legge sjøfibersamband til Jan Mayen og Svalbard i ett, felles prosjekt. Pris- og valutajusterte tall fra kvalitetssikringen tilsier at prosjektet gis en styringsramme (P50) på 2 515 mill. kroner, og en kostnadsramme (P85) på 2 835 mill. kroner. Basiskostnaden er 2 060 mill. kroner. Alle tall er oppgitt i 2025-kroner inkl. mva. Kvalitetssikringsteamet tilrådde videre endringer i prosjektets styringsstruktur. Disse er gjennomført.

Space Norway arbeidet opprinnelig med et konsept der selskapet skulle etablere sjøfibersamband som en kommersiell investering, der offentlige og private kunder skulle kjøpe tilgangstjenester på markedsmessige vilkår. Utgangspunktet for konseptet var at det skulle inngås langsiktige kontrakter med grossistkundene på hhv. Svalbard og Jan Mayen, som sikrer nødvendig inntektsstrøm gjennom sambandets levetid (ca. 25 år). Inntektsstrømmen skulle dekke kostnaden ved etablering og drift, samt en markedsmessig avkastning på egenkapitalen som har blitt investert. Space Norway og Forsvaret har forhandlet frem en kontrakt på markedsmessige vilkår for sambandet til Jan Mayen, som ville gitt Space Norway nødvendig sikkerhet for inntekter. Til tross for langvarige forhandlinger har Space Norway ikke lykkes med å oppnå tilstrekkelig kontraktsvolum med grossistkundene på Svalbard.

Regjeringen varslet i Meld. St. 26 (2023–2024) Svalbard at den vil arbeide for en robust fiberkabelforbindelse med god kapasitet til Svalbard. Space Norways prosjekt gjør det mulig å få etablert dette sambandet som et felles prosjekt med sambandet Forsvaret trenger til Jan Mayen, noe som gir en tids- og kostnadsbesparelse sammenliknet med etablering av to separate samband. Av hensyn til både samfunnssikkerhet og nasjonal sikkerhet er en høy grad av nasjonal kontroll påkrevd i tilknytning til eierskap, bygging og drift av sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen. Gjennomføring i regi av statsaksjeselskapet Space Norway er en måte å sikre tilstrekkelig nasjonal kontroll.

Siden det p.t. ikke er mulig å sikre tilstrekkelig finansiering fra langsiktige kundeavtaler som forutsatt i Space Norways opprinnelige konsept, har berørte departementer siden sommeren 2024 vurdert mulighetene for statlig finansiering av nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen. Ulike modeller har blitt vurdert, herunder muligheten for å gi en statsgaranti for den delen av sjøfibersambandet som går til Svalbard. Departementene har kommet til at den mest hensiktsmessige løsningen, også statsstøtterettslig, vil være at staten blir direkte eier av sjøfibersambandet, og at Space Norway er totalentreprenør for etableringen.

3 Nærmere om anskaffelsen

Nærings- og fiskeridepartementet vil inngå en såkalt back-to-back avtale med Space Norway, der Space Norways rettigheter og plikter under avtalen med SubCom speiles i avtalen med staten v/Nærings- og fiskeridepartementet. Tilsvarende vil gjelde for avtaler Space Norway skal inngå med andre underleverandører for prosjektet. Space Norways rolle i prosjektet er å være totalentreprenør, og selskapet vil motta et markedsmessig vederlag for dette. Staten vil være eier av sambandet. Overføring av eierskapet til sambandet til staten vil skje umiddelbart ved overlevering fra SubCom til Space Norway.

Avtalen Space Norway har fremforhandlet med SubCom utgjør om lag 85 pst. av den totale kostnaden ved etablering av samband til Svalbard og Jan Mayen. Avtalen tar utgangspunkt i en standard bransjeavtale, og Space Norway har fremforhandlet avtalen etter å ha innhentet tilbud fra flere konkurrerende leverandører. Vilkårene i avtalen mellom Space Norway og SubCom kan derfor ansees som markedsmessige. SubCom er verdens største leverandør av sjøfiberkabler, og leverandør av kabler til blant annet det amerikanske Forsvaret. Det var også SubCom som tilbake i 2004 leverte den eksisterende sjøfiberkabelen mellom Andenes og Longyearbyen. Avtalen med SubCom er utformet slik at risiko knyttet til f.eks. unormalt dårlig vær og uventet utfordrende bunnforhold bæres av Space Norway. Gjennom back-to-back-avtalen som skal inngås mellom Space Norway og Nærings- og fiskeridepartementet, vil denne risikoen overføres til staten. Bunnundersøkelser skal gjennomføres sommeren 2025. Etter at disse er ferdigstilt vil den gjenværende risikoen i prosjektet være vesentlig redusert.

Sjøfibersambandet Space Norway skal etablere består av en kabel fra Bodø til et koblingspunkt i Norskehavet. Fra koblingspunktet går én kabel videre til Jan Mayen, og én til Longyearbyen.

4 Vurdering

Berørte departementer har vært i dialog med Space Norway om prosjektet siden 2023. Space Norway anmodet i desember 2024 Nærings- og fiskeridepartementet om egenkapital på markedsmessige vilkår, samt en statsgaranti, for å etablere nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen. Anmodningen var basert på en modell der Space Norway skulle eie og drifte sjøfibersambandet som en kommersiell investering, med en markedsmessig avkastning på den investerte egenkapitalen. Statsgarantien ville ha som formål å kompensere for markedsusikkerheten knyttet til at Space Norway ikke har lykkes i å fremforhandle nødvendig kontraktsvolum på Svalbard, og ville ha dekket alle inntekter Space Norway i henhold til forretningsmodellen ville hatt krav på fra disse kundene. Regjeringen har vurdert anmodningen fra Space Norway med bistand fra eksterne rådgivere. Utfra en helhetlig vurdering mener vi at den beste løsningen vil være at staten kjøper sjøfibersambandet og blir direkte eier av dette. Eksisterende og planlagte fremtidige kontrakter mellom Space Norway og underleverandører gjennomføres som planlagt, men Space Norways rolle vil nå være som totalentreprenør for etableringen, på oppdrag fra staten. Nærings- og fiskeridepartementet har på grunnlag av dette forhandlet frem en avtale med Space Norway, som beskrevet i kapittel 3 av proposisjonen.

Robust telekommunikasjonsforbindelse er en avgjørende forutsetning for et velfungerende norsk samfunn på Svalbard. Dette gjelder både for driften av samfunnet på Svalbard, for forskningen på Svalbard og for satellittnedlesningsaktiviteten ved Svalbard Satellittstasjon. Norge er ved Svalbard Satellittstasjon vertskap for infrastruktur som er av kritisk betydning for EUs romprogrammer Galileo og Copernicus. Det er i dag svært begrenset redundans i telekommunikasjonsforbindelsen til Svalbard, og kommunikasjon via eksisterende og planlagte fremtidige satellittsystemer vil ikke være tilstrekkelig til å dekke behovet ved et langvarig brudd i dagens sjøfibersamband. Likeledes er ikke satellittkommunikasjon tilstrekkelig for å dekke Forsvarets behov på Jan Mayen. Statlig kjøp av fiberkabelen gjør det mulig å etablere nytt sjøfibersamband til Svalbard før dagens samband når utløpet av estimert teknisk levetid i 2028, og muliggjør rettidig etablering av sjøfibersamband til Jan Mayen for å dekke Forsvarets behov.

Siste tids kabelbrudd i Østersjøen aktualiserer sårbarheten til kritisk infrastruktur under vann. Infrastruktur på grunt vann er spesielt sårbar for både bevisst sabotasje og skip som uforvarende påfører skader som følge av normal fiske- og ankeraktivitet. I sterkt trafikkerte, og grunnere, maritime farvann med utstrakt undervannsinfrastruktur, må vi forvente at dette skjer oftere. Samtidig har Russland over flere tiår opprettholdt og videreutviklet militære kapasiteter som kan ramme vestlig infrastruktur på dypt vann. Disse kapasitetene kan operere på farvann på over tusen meters dyp, tilsvarende forholdene i Norskehavet. I dagens sikkerhetspolitiske situasjon utgjør dette en alvorlig trussel mot kritisk undersjøisk infrastruktur, herunder sjøfibersamband.

Et sjøfibersamband til Jan Mayen og Svalbard bør være under statlig kontroll, enten direkte, eller gjennom et heleid statlig selskap. Sjøfibersamband er sårbar, kritisk infrastruktur. Statlig kontroll over alle deler av sambandet er etter regjeringens vurdering avgjørende for å ivareta sikkerhetsmessige forhold. Etter regjeringens vurdering tilsier behovet for statlig kontroll over sjøfibersambandet at direkte anskaffelse fra Space Norway kan forsvares på grunnlag av anskaffelsesforskriftens § 2-2, jf. EØS-avtalens artikkel 123. Direkte anskaffelse kan også begrunnes etter unntaksregelen i anskaffelsesforskriftens § 2-6 for anskaffelser om elektronisk kommunikasjon.

En ytterligere utsettelse av etablering av nytt sjøfibersamband til Svalbard vil sannsynligvis gjøre det umulig å få et nytt samband operativt innen dagens samband når estimert teknisk levetid i 2028. Dagens samband vil oppleve økt risiko for funksjonssvekkelse og tjenestebortfall når estimert teknisk levetid er nådd. Det vil være økt risiko for svikt i kritiske komponenter, det er begrenset tilgang på reservedeler, og det vil kunne ta lang tid å reparere kritiske komponenter på havbunnen på grunn av værforholdene i disse havområdene og begrenset tilgang på retteskip. En ytterligere forsinkelse vil også vesentlig fordyre etablering av sjøfibersamband til Jan Mayen, og planlagte synergier med pågående etablering av nytt hovedbygg på Jan Mayen vil ikke lenger finne sted. Etter departementenes vurdering er det derfor nødvendig å komme videre med etablering av nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen. Kabelen kan per nå ikke realiseres på rent markedsmessig grunnlag, ettersom Space Norway ikke har lykkes å oppnå tilstrekkelig kontraktsvolum på Svalbard. Et statlig kjøp av sjøfibersamband med Space Norway som totalentreprenør er etter departementenes vurdering den tilgjengelige løsningen som gir størst sannsynlighet for å få på plass et nytt samband til Svalbard og Jan Mayen innen dagens samband til Svalbard når estimert teknisk levetid. Løsningen vil også ivareta kravet om et samband under statlig kontroll.

Risiko og kostnader staten tar på seg gjennom avtalen med Space Norway er et resultat av at det foreløpig ikke finnes et etablert markedsgrunnlag i form av bindende kontrakter med kundene på Svalbard, som kunne ha ligget til grunn for en markedsmessig etablering av sjøfibersamband. Etablering på nåværende tidspunkt, og i tide til at nytt samband er på plass før dagens Svalbardsamband når estimert teknisk levetid, vil kreve at staten bærer kostnader og risiko. Dette ville også ha vært tilfellet dersom staten valgte å legge til rette for etablering av kabel gjennom et tilskudd eller en statsgaranti.

5 Oppfølging av anskaffelsen

Avtalen mellom Space Norway og Nærings- og fiskeridepartementet er innrettet slik at Space Norway fakturerer staten løpende for utbetalinger under avtalen med SubCom og andre underleverandører. Likeledes vil staten faktureres løpende for Space Norways interne prosjektkostnader. Staten tar gjennom avtalen med Space Norway på seg risikoen for kostnadsoverskridelser og forsinkelser i avtalene mellom Space Norway og underleverandører. Dette gjenspeiles i usikkerhetsavsetningene i kostnadsrammen som er satt for prosjektet. Det vil være behov for tett oppfølging av prosjektet, med jevnlig rapportering fra Space Norway. Det vil etableres en styringsgruppe ledet av Nærings- og fiskeridepartementet, med deltakelse fra øvrige berørte departementer. Space Norway vil rapportere jevnlig til Nærings- og fiskeridepartementet, og endringer over en viss størrelse skal godkjennes av departementet. Nærings- og fiskeridepartementet vill ha full innsynsrett i prosjektet. Videre vil departementet ha instruksjonsrett overfor Space Norway i alle vesentlige forhold knyttet til hendelser, herunder eventuelle endringer under SubCom-avtalen.

Det er ikke ønskelig at staten på sikt skal sitte med et driftsansvar for et sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen. Nærings- og fiskeridepartementet vil derfor parallelt med etableringen av kabelen sette i gang arbeid for avklaring av fremtidig eierskap til, og finansiering av driften av, sjøfiberkabelen. Målet er å ha en plan for drift av sambandet på plass i god tid før sambandet skal etableres, tentativt sommeren 2027. Det vil i denne sammenheng være behov for statsstøtterettslige avklaringer. En så stor del som mulig av både investerings- og driftskostnaden skal dekkes inn gjennom brukerbetalinger fra kundene på Jan Mayen og Svalbard, og utgangspunktet, også av statsstøtterettslige årsaker, bør være at kundene skal betale markedspris. En mulighet som vil vurderes er å overføre sjøfibersambandet til Space Norway som et tingsinnskudd, forutsatt at det ikke er legale hindre for dette. En overføring av sambandet til Space Norway vil måtte skje på markedsmessige betingelser, etter en markedsmessig verdsettelse.

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Anskaffelsen vil ha en styringsramme (P50) på 2 515 mill. kroner og en kostnadsramme (P85) på 2 835 mill. kroner. Av dette må 454 mill. kroner bevilges i statsbudsjettet for 2025. Det vil være behov for å gjøre første utbetaling til SubCom allerede i mars 2025. Bevilgningsvedtaket kan derfor ikke utsettes til revidert nasjonalbudsjett 2025. Det legges opp til at bevilgningsforslag for gjenværende bevilgninger innenfor kostnadsrammen i 2026 og 2027 vil fremmes i de ordinære budsjettprosessene, basert på anslått bevilgningsbehov og oppdatert fremdrift. Jan Mayen-delen av prosjektet inngår i langtidsplanen for forsvarssektoren. Utgiftene til sjøfibersambandet til Jan Mayen, halvparten av prosjektets totale kostnad, foreslås dekket innenfor Forsvarsdepartementets budsjett, gjennom en reduksjon av bevilgningen på kap. 1760 Forsvarsmateriell og større anskaffelser og vedlikehold, post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold.

Tilråding

Nærings- og fiskeridepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i statsbudsjettet 2025 under Nærings- og fiskeridepartementet og Forsvarsdepartementet (nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak om endringer i statsbudsjettet 2025 under Nærings- og fiskeridepartementet og Forsvarsdepartementet (nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til vedtak om endringer i statsbudsjettet 2025 under Nærings- og fiskeridepartementet og Forsvarsdepartementet (nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen)

I

Utgifter:

Kap.

Post

Formål

Kroner

900

Nærings- og fiskeridepartementet:

32

(Ny) Nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen, kan overføres, bevilges med

454 000 000

1760

Forsvarsmateriell og større anskaffelser og vedlikehold:

45

Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres, reduseres med

227 000 000

Fullmakt

II

Stortinget samtykker i at Nærings- og fiskeridepartementet i 2025 under kap. 900 Nærings- og fiskeridepartementet, post 32 Nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen kan inngå avtale med Space Norway AS om etablering av nytt sjøfibersamband til Svalbard og Jan Mayen, innenfor en kostnadsramme på 2 835 mill. kroner. Fullmakten gjelder også forpliktelser som inngås i senere budsjettår. Samlede utbetalinger og gjenstående forpliktelser skal til enhver tid holdes innenfor den vedtatte kostnadsrammen for prosjektet. Kostnadsrammen er i prisnivå per 1. februar 2025. Nærings- og fiskeridepartementet gis fullmakt til å pris- og valutajustere kostnadsrammen i senere år.

III

Nærings- og fiskeridepartementet gis fullmakt til å gjøre utbetalinger ut over bevilgningen for 2025, innenfor kostnadsrammen på 2 835 mill. kroner.