Meld. St. 2

(2017–2018)
Melding til Stortinget

Revidert nasjonalbudsjett 2018

Tilråding fra Finansdepartementet 15. mai 2018, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Statsbudsjettet for 2018 ble vedtatt i Stortinget høsten 2017 etter at det ble inngått en budsjettavtale mellom de daværende regjeringspartiene Høyre og Fremskrittspartiet, og Kristelig Folkeparti og Venstre. Den 17. januar 2018 ble regjeringen Solberg utvidet ved at Venstre gikk inn i regjeringen. Den utvidede regjeringen Solberg baserer sin politikk på Jeløya-plattformen av 14. januar 2018.

Hovedlinjene i regjeringens økonomiske politikk ligger fast. Revidert nasjonalbudsjett 2018 bygger videre på det budsjettet som ble vedtatt av de fire partiene høsten 2017. Da la regjeringen frem et budsjett for økonomisk vekst, flere i jobb og et bærekraftig velferdssamfunn. Anslagene som nå legges frem i revidert budsjett, viser økende økonomisk vekst og lavere ledighet. Det vil påvirke bærekraften i vårt velferdssamfunn i positiv retning.

Regjeringens økonomiske politikk innebærer at den offentlige pengebruken årlig tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer og at bruken av oljepenger vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Det bidrar til å styrke og sikre vår fremtidige velferd. I Revidert nasjonalbudsjett 2018 videreføres den nøytrale finanspolitiske innretningen det ble lagt opp til i budsjettet som ble vedtatt i fjor høst.

Regjeringen vil fortsette sin langsiktige og ansvarlige økonomiske politikk – en politikk som legger til rette for omstilling og grønt skifte, en politikk som har bidratt til å få landet trygt gjennom utfordrende tider, ivaretatt og forbedret norsk næringslivs konkurransekraft og bidratt til at vi nå ser vekst over trend og nedgang i arbeidsledigheten.

Regjeringen styrker velferden i dag og trygger Norge for fremtiden.

Solid oppgang i norsk økonomi

Det går godt i norsk økonomi. Veksten er solid, stadig flere får jobb, og arbeidsledigheten har falt mer enn anslått i fjor høst. Konjunkturnedgangen som preget norsk økonomi etter oljeprisfallet i 2014 ligger bak oss. I møte med oljeprisfallet brukte regjeringen finanspolitikken aktivt for å motvirke arbeidsledighet og lette nødvendige omstillinger. Sammen med lave renter, en markert svekkelse av kronen og ansvarlige lønnsoppgjør har det gitt oppgangen styrke. Norske bedrifters konkurranseevne er blitt betydelig bedret de siste årene. Stemningsindikatorer vitner om økt optimisme i næringslivet.

I arbeidsmarkedet har det gått bedre enn ventet. Ledigheten går ned over hele landet, og sysselsettingen øker markert etter svak utvikling i 2015 og 2016. Sysselsettingsandelen tok seg opp i 1. kvartal etter å ha holdt seg stabil gjennom fjoråret.

Bedringen i arbeidsmarkedet er ventet å fortsette. BNP for Fastlands-Norge anslås å vokse med 2,5 pst. i år og 2,6 pst. neste år, som er høyere enn den langsiktige trenden. Kapasitetsutnyttelsen vil dermed øke og komme nær et normalt nivå.

Veksten i norsk økonomi understøttes av bedre tider ute, med markerte oppjusteringer av vekstanslagene siden i fjor høst. Det er særlig god vekst i USA, men oppjusteringen er størst for euroområdet. Hos våre viktigste handelspartnerne er den anslåtte veksten for i år godt over gjennomsnittet for de siste ti årene.

Oljeprisen har også steget kraftig siden i fjor høst, drevet av høyere økonomisk vekst, geopolitisk uro og forlengelse av produksjonskuttene i OPEC. Prisene for fremtidige leveranser tyder på en viss nedgang i oljeprisen i løpet av i år og neste år, men prisforventningene er likevel markert høyere enn i nasjonalbudsjettet. Det bidrar til høyere oljeinvesteringer.

Høyere vekst ute og høyere oljepris bidrar sammen med bedret konkurranseevne for norske bedrifter til oppgang i eksport og investeringer. Eksporten tok seg opp i fjor, og veksten er ventet å fortsette fremover. Spørreundersøkelser viser at bedrifter over hele landet planlegger å øke investeringene.

Et strammere arbeidsmarked vil trolig føre til noe høyere lønnsvekst fremover både internasjonalt og i Norge. Hvor sterkt kostnadspresset blir her hjemme, vil blant annet avhenge av tilgangen på arbeidskraft fra personer utenfor arbeidsstyrken, men også av omfanget av arbeidsinnvandring. Lønnsveksten anslås å ta seg opp fra 2,3 pst. i 2017 til 2,8 pst. i år.

Større kjøpekraft og et mer optimistisk syn på fremtiden ventes å gi økt vekst i husholdningenes konsum fremover, selv om høyere konsumprisvekst kan bremse oppgangen noe. Samtidig vil boliginvesteringene trolig gå litt ned, blant annet som følge av lavere befolkningsvekst og at boligprisene falt gjennom fjoråret etter kraftig oppgang i 2016. Nivået på boliginvesteringene vil likevel holde seg høyt. De siste månedene har boligprisene steget igjen. Oppgangen har vært særlig markert i Oslo.

Høy gjeldsbelastning i husholdningene innebærer en viss usikkerhet om den økonomiske utviklingen fremover og kan medføre at husholdningene vil stramme inn på forbruket ved høyere rente eller dersom boligprisene skulle falle markert.

Ute kan usikkerhet om britisk uttreden av EU og den amerikanske administrasjonens handelspolitikk trekke ned veksten fremover. Hvis tendensen til økt proteksjonisme skulle føre til vesentlig høyere handelshindre, kan norsk økonomi bli stilt overfor betydelige utfordringer. Som en liten åpen økonomi er Norge særlig avhengig av åpne og velfungerende internasjonale markeder. På den annen side kan tiltakende vekst hos våre handelspartnere og høyere oljepris bidra til at etterspørselen etter norske varer og tjenester øker mer og at oppgangen i investeringene blir høyere enn lagt til grunn i denne meldingen.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2.

En godt tilpasset økonomisk politikk

Jeløya-plattformen understreker at bruken av oljeinntekter skal tilpasses situasjonen i økonomien i tråd med handlingsregelen. Etter hvert som arbeidsledigheten går ned og kapasitetsutnyttelsen i økonomien nærmer seg et normalt nivå, avtar behovet for drahjelp fra den økonomiske politikken.

Skulle en for sterk vekst i pengebruken over statsbudsjettet føre til at pengepolitikken strammes til tidligere enn det som ellers ville vært tilfellet, øker risikoen for at kronen styrker seg. Det vil kunne bremse tilpasningen til et mer konkurransedyktig lønns- og kostnadsnivå og flytte arbeidskraft fra konkurranseutsatt til skjermet sektor. En slik utvikling er ikke et godt svar på de strukturelle utfordringene norsk økonomi står overfor. Lavere etterspørsel etter varer og tjenester fra oljevirksomheten om noen år krever at vi lykkes med omstillingen av norsk økonomi.

Budsjettet for 2018 svarer på utfordringene på kort og lang sikt:

I lys av bedrede utsikter for norsk økonomi la regjeringen i fjor høst opp til en normalisering av finanspolitikken i 2018, etter flere år med økt bruk av oljeinntekter etter oljeprisfallet. Den økonomiske utviklingen har siden da vært god. Anslagene for den økonomiske veksten har truffet godt, og arbeidsmarkedet har bedret seg raskere enn ventet. Regjeringen har derfor funnet det riktig å videreføre den nøytrale innretningen av finanspolitikken som det ble lagt opp til i statsbudsjettet sist høst.

Budsjettets virkning på samlet etterspørsel i økonomien kan måles ved endringen i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste. Regjeringens forslag til revidert budsjett for 2018 innebærer en bruk av oljeinntekter på 225,5 mrd. kroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Anslaget er satt ned med 5,6 mrd. kroner siden i høst, i hovedsak som følge av lavere utgifter i folketrygden og økte utbytteinntekter fra selskaper hvor staten har en eierandel. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er satt ned også for 2017, og den reelle økningen i bruk av oljeinntekter er om lag uendret fra nasjonalbudsjettet, på i overkant av 6 mrd. 2018-kroner. Den finanspolitiske impulsen anslås dermed fortsatt til under 0,1 pst. av verdiskapingen i Fastlands-Norge. Det innebærer at finanspolitikken virker nøytralt på økonomien i 2018.

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet anslås nå å utgjøre 2,7 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Det er lavere enn anslaget fra i høst på 2,9 pst., noe som må ses i sammenheng med en markert kursoppgang i verdens finansmarkeder og dermed i fondets eiendeler mot slutten av fjoråret. Forventet realavkastning av fondet ble i Perspektivmeldingen 2017 anslått til 3 pst.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til 1,7 pst., som er under den anslåtte veksten i fastlandsøkonomien.

Samlet innebærer budsjettet for 2018 at flere år med aktiv bruk av statsbudsjettet for å løfte norsk økonomi gjennom en krevende periode, avløses av en nøytral finanspolitikk. Den økonomiske politikken har i denne perioden bidratt til å holde sysselsettingen og inntektene oppe i de næringer og regioner som ble hardest truffet av tilbakeslaget, i tråd med intensjonen i handlingsregelen.

Vår økonomi og konkurranseevne påvirkes av hvor mye oljeinntekter vi bruker, men også av hvordan vi bruker dem. En aktiv finanspolitikk og en bærekraftig bruk av statens oljeinntekter har lagt til rette for at den positive utviklingen i norsk næringsliv kan fortsette. I budsjettet for 2018 fortsetter regjeringen gjennomføringen av skattereformen i tråd med enigheten i Stortinget. Endringene i skattesystemet som ble vedtatt i fjor høst fremmer investeringer i norsk næringsliv, legger grunnlaget for økt sysselsetting og gir bedre beskyttelse av det norske skattegrunnlaget. Budsjettet for 2018 innebærer også at satsingen på helse, samferdsel, utdanning og kommunale tjenester fortsetter. Det styrker Norges vekstevne på sikt samtidig som regjeringen prioriterer de velferdsordningene folk er avhengige av. Budsjettet innebærer også en fortsatt innsats for å bedre tryggheten og beredskapen, blant annet gjennom investeringer i infrastruktur for politiet og forsvaret.

På enkelte områder har regjeringen funnet det riktig å styrke innsatsen i revidert budsjett. For å bidra til økt kapasitet i helse- og omsorgssektoren foreslår regjeringen at det kan gis tilsagn om tilskudd til 700 flere heldøgns omsorgsplasser. Skredfaren på Svalbard gjør det nødvendig å bygge flere boliger i områder som ikke er skredutsatt. For å kunne komme i gang med byggingen i 2018, foreslår regjeringen midler til både boligbygging og infrastrukturtiltak på Svalbard. Ordningen med kompensasjon for merverdiavgift ved bygging av idrettsanlegg er mye brukt, og volumet av søknader overstiger rammen som er bevilget. For å stimulere til fortsatt satsing på idrettsanlegg, legger regjeringen til rette for at alle godkjente søknader kan innvilges i 2018. Regjeringen legger også til rette for et samarbeid mellom Brønnøysundregistrene og finansnæringen for å oppnå at informasjon til det offentlige kun skal leveres én gang. Satsingen skal også bidra til helhetlige sluttbrukertjenester, og verdiskaping for næringsliv, privatpersoner og offentlig sektor.

Strammere offentlige budsjetter fremover

Store avsetninger til Statens pensjonsfond utland og god avkastning i fondet har gjort det mulig å øke bruken av oljeinntekter markert i årene etter at handlingsregelen ble innført. I 2018 anslås bruken å tilsvare 7,6 pst. av BNP for Fastlands-Norge, mot 1,4 pst. i 2001. Nå går vi inn i en ny fase, med mindre rom for økning i bruken av oljeinntekter.

Lavere petroleumsinntekter gir mindre tilførsel av nye midler til fondet enn før, og anslaget på forventet realavkastning ble i fjor nedjustert fra 4 til 3 pst.

Da handlingsregelen ble innført, var det ventet at nye tilførsler av kapital til fondet en dag ville avta, og at inntektene fra investeringene i pensjonsfondet ville bli viktigere. Fondets størrelse gjør at usikkerhet om markedsverdien av fondets investeringer nå betyr mye for statens inntekter. En fleksibel praktisering av handlingsregelen, tilpasset situasjonen i norsk økonomi, vil også fremover være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet. Retningslinjene for bruk av oljeinntekter er fleksible nettopp for at finanspolitikken skal kunne støtte opp under en balansert utvikling i norsk økonomi. Konsekvensene for oljepengebruken av store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle underskuddet skal jevnes ut over flere år – og det gjelder ved svingninger både opp og ned.

Samtidig som rommet for økt bruk av oljeinntekter blir mindre fremover, vil aldring av befolkningen etter hvert gi markert høyere utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. Pensjonsreformen bidrar riktignok nå til at disse utgiftene øker mindre enn de ellers ville ha gjort fordi flere står lenger i arbeid. Pensjonsavtalen for offentlige ansatte er i denne sammenheng et viktig skritt i riktig retning. Likevel gir de store årskullene fra etterkrigstiden en kraftig økning i antall pensjonister, og dermed øker også de samlede pensjonsutgiftene som andel av verdiskapingen. Dersom vi i årene fremover skal kunne videreføre og bedre vår velferdsmodell med gode fellesfinansierte løsninger, må finansieringen styrkes og utgiftsveksten i ordningene dempes. I perspektivmeldingen pekte regjeringen på to hovedstrategier for å trygge velferdssamfunnet. Vi må øke arbeidsinnsatsen og få mer effektiv offentlig ressursbruk.

Høy arbeidsinnsats er viktig både for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. I Norge deltar mange i arbeidslivet, men den gjennomsnittlige arbeidstiden per sysselsatt er nesten lavest i Europa. Samtidig er det mange som mottar trygd. Andelen som står utenfor arbeidslivet som følge av sykdom og nedsatt arbeidsevne er høyere i Norge enn i de fleste andre land. Å redusere denne andelen er krevende, men viktig. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere tiltak for å øke sysselsettingen, og vil iverksette en inkluderingsdugnad for å få flere inn i arbeidslivet.

Høy produktivitet er også et viktig grunnlag for høy verdiskaping. Regjeringen baserer sin økonomiske politikk på at verdier må skapes før de kan deles. Regjeringen følger opp Produktivitetskommisjonen som leverte sine anbefalinger i 2015 og 2016.

Bærekraftige offentlige finanser krever at vi får mer ut av fellesskapets ressurser, og da er det nødvendig med fortsatte reformer i offentlig forvaltning. Dette arbeidet er godt i gang, blant annet gjennom avbyråkratisering- og effektiviseringsreformen og målrettede tiltak på enkeltområder.

Kommunenes økonomi

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren er god. Realveksten i kommunesektorens inntekter ble i fjor betydelig høyere enn ventet, blant annet som følge av høye skatteinntekter etter tilpasninger til skattereformen blant private skattytere. Samtidig ble kommunenes kostnader knyttet til den demografiske utviklingen og pensjoner lavere enn anslått.

Samlet anslås nivået på både samlede og frie inntekter i 2018 høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Som følge av at nivået på de frie inntektene er justert mer opp for 2017 enn for 2018, anslås likevel realveksten i frie inntekter lavere enn i saldert budsjett. Kommunesektorens frie inntekter ventes å avta reelt med 2,6 mrd. kroner i 2018. For kommunesektorens samlede inntekter er derimot realveksten justert opp med 0,6 mrd. kroner fra saldert budsjett, og anslås nå til 1,9 mrd. kroner. Oppjusteringen skyldes at overføringen av øremerkede tilskudd i 2018 øker med 2,8 mrd. kroner, i hovedsak som følge av fordeling av inntekter fra salg av oppdrettstillatelser.

I Kommuneproposisjonen 2019 varsler regjeringen en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2019 på mellom 1 og 2 mrd. kroner. Det legges opp til at de frie inntektene øker med mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner. Innenfor denne veksten er 0,2 mrd. kroner begrunnet med satsing på rusfeltet og 0,1 mrd. kroner med satsing på habilitering og rehabilitering. Lavere vekst i kommunesektorens samlede inntekter enn i frie inntekter må ses i sammenheng med store øremerkede tilskudd i 2018 fra salg av oppdrettstillatelser.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg er det rom for mer effektiv ressursbruk. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2019.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringen foreslår i forbindelse med revidert budsjett enkelte endringer i skatte- og avgiftsreglene. Forslagene anslås samlet å være om lag provenynøytrale i 2018.

Regjeringen foreslår å innføre en forenklet beskatningsordning (kildeskatt) for utenlandske arbeidstakere på midlertidig opphold fra 2019. Formålet med ordningen er å gi enklere regler for denne gruppen (bruttoskatt uten fradrag) og samtidig bidra til riktigere beskatning etter reglene.

Reglene for skattlegging av naturalytelser har klare svakheter. Det er bred enighet om at disse svakhetene gjør det krevende å etterleve og håndheve regelverket, både for arbeidsgivere, arbeidstakere og skattemyndighetene. Forslag til forbedringer av reglene for den skattemessige behandlingen av naturalytelser har vært på høring, og regjeringen legger nå frem forslag til forbedringer av disse. Reglene gis virkning fra 2019.

Regjeringen foreslår også redusert alkoholavgift på øl med over 3,7 til og med 4,7 volumprosent alkohol fra småbryggerier. Avgiftsreduksjon gis trinnvis med ulike satser for årsvolumer inntil 200 000 liter.

Varslede lettelser i avgiftslegging av driftsmidler som benyttes i reindriftsnæringen følges opp. Det arbeides med regelendringer for å innføre fritak i engangsavgiften og fradragsrett for merverdiavgiften for anskaffelser, drift og vedlikehold av snøscootere mv. som blir benyttet i reindriften.

Regjeringen foreslår også enkelte andre regelendringer, blant annet en endring av overgangsreglene for aksjesparekonto og overføring av enkelte oppgaver fra Skatteklagenemnda til Skattedirektoratet.

I denne meldingen gis det en omtale av at regjeringen vil utrede og eventuelt foreslå en grunnrenteskatt på havbruk som vil omfatte laks, ørret og regnbueørret, med innføring i 2020.

Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 4.

Pengepolitikken

Den 2. mars i år ble en ny, modernisert forskrift for pengepolitikken fastsatt. I løpet av årene med inflasjonsstyring har det vært en utvikling i både tenkingen om og praktiseringen av pengepolitikken. Utgangspunktet for å modernisere forskriften var å bringe den i tråd med hvordan pengepolitikken blir utøvd og hva som i dag anses som god pengepolitikk.

Den nye forskriften fastsetter at inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt bidra til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Ofte er det ingen motsetninger mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom de ulike hensynene trekker i ulik retning når renten skal fastsettes, må Norges Bank utøve skjønn og veie hensynene mot hverandre. Det operative målet for pengepolitikken er fastsatt til en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. I den tidligere forskriften var målet 2,5 pst.

Norges Bank har uttalt at den nye forskriften klargjør mandatet for pengepolitikken og underbygger den fleksible praktiseringen av inflasjonsstyringen. Sentralbanken mener endringen vil ha liten betydning for rentesettingen på kort sikt, og at den på lengre sikt vil føre til lavere nominelle renter.

Styringsrenten er Norges Banks viktigste virkemiddel, og renten kan endres raskt dersom de økonomiske utsiktene tilsier det. Siden mars 2016 har styringsrenten vært på rekordlave 0,5 pst. Ifølge Norges Banks siste renteprognose fra mars vil styringsrenten mest sannsynlig bli satt opp etter sommeren i år, for deretter å heves gradvis til om lag 2 pst. i 2021. Norges Bank anslår at den underliggende konsumprisveksten vil stige til litt over 2 pst. i 2021, mens kapasitetsutnyttingen vil øke og nå et normalnivå tidlig i 2019.

Pengepolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Norske husholdninger har nå i gjennomsnitt en gjeld som er mer enn to ganger deres disponible inntekt. Det er høyt både historisk og sammenlignet med andre land. Vedvarende oppgang i husholdningenes gjeldsbelastning er tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp og utgjør en alvorlig sårbarhet i norsk økonomi.

Regjeringen har de siste årene satt inn en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre finanssystemet robust overfor boligprisfall. Boliglånsforskriften skal bidra til en mer bærekraftig utvikling i boliglånsmarkedet. Den ble videreført og strammet noe inn fra januar 2017 og gjelder frem til 30. juni i år. Finansdepartementet har nylig hatt på høring et forslag fra Finanstilsynet om å videreføre forskriften med enkelte endringer. Regjeringen vil ta stilling til om boliglånsforskriften skal videreføres, og i så fall i hvilken form, før gjeldende forskrift utløper.

Tiltak for å redusere risiko i husholdningssektoren er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Sysselsettingspolitikken skal støtte opp under høy verdiskaping og høy deltakelse i arbeidslivet. Det er viktig med et fleksibelt arbeidsmarked som tilpasser seg endringer i etterspørselen etter arbeidskraft. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å sikre høy sysselsetting. Det er mange som deltar i arbeidslivet i Norge sammenlignet med andre land i Europa, spesielt blant kvinner og eldre personer. Det er likevel noen trekk ved arbeidsmarkedet som vekker bekymring. Andelen sysselsatte menn i de mest arbeidsføre aldersgruppene har avtatt de siste ti årene, mens utviklingen i flere andre land har gått i motsatt retning. Samtidig har Norge en høyere andel som mottar helserelaterte trygdeordninger enn mange andre land.

Regjeringen vil nå ha særlig oppmerksomhet på å bruke oppgangstid og forbedrede konjunkturer til å få inkludert flest mulig i ordinært arbeidsliv fra de gruppene som over tid har stått svakest på arbeidsmarkedet. Vi har ikke greid å redusere utenforskapet nok i tidligere oppgangstider, og det står fortsatt altfor mange mennesker utenfor ordinært arbeidsliv i Norge. Regjeringen har derfor i regjeringsplattformen invitert til en inkluderingsdugnad i offentlig og privat sektor; en felles innsats fra næringsliv, kommuner, partene i arbeidslivet og fra de som selv står på utsiden, for at flere kommer i jobb, og hvor regjeringen har som mål at fem prosent av nyansatte i staten skal ha nedsatt funksjonsevne eller «hull i CV-en».

Det er viktig å yte bistand til personer som ikke klarer å skaffe seg arbeid på egen hånd. Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for å få flere over i arbeid. Tiltakene kan bidra til å gjøre personer som står utenfor arbeidslivet bedre kvalifisert og forhindre at svake grupper varig faller ut av arbeidsmarkedet. Blant ungdom og blant innvandrere fra land utenfor EØS-området er det grupper som stiller svakere på arbeidsmarkedet. Disse gruppene blir særlig prioritert for deltakelse i arbeidsmarkedstiltak. Det samme gjelder personer som har stått lenge uten arbeid.

I lys av bedringen i arbeidsmarkedet ble det i saldert budsjett for 2018 lagt opp til å redusere tiltaksnivået for inneværende år til om lag 14 000 plasser rettet mot arbeidsledige. Utsiktene for arbeidsmarkedet fremstår nå som bedre enn i fjor høst. Regjeringen foreslår å redusere bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak svarende til om lag 550 tiltaksplasser for 2018 sett under ett fra saldert budsjett. Det tilsier at tiltaksnivået rettet mot ledige reduseres videre i andre halvår i år. Den særskilte innsatsen mot ungdom og langtidsledige som ble igangsatt i fjor, videreføres.

Regjeringen holder et høyt nivå på tiltaksplasser rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er tiltak for personer som mottar uføretrygd eller i nær fremtid ventes å få innvilget uføretrygd. Regjeringen foreslår å styrke innsatsen overfor denne gruppen ved å øke antallet tiltak med 100 plasser i andre halvår 2018.

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføring av lønnsoppgjørene. Lønnsoppgjør der sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først, bidrar til å holde den samlede lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene, arbeidstakere og arbeidsgivere har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked. På bakgrunn av oppgjørene som foreligger så langt i år og vurderinger av den økonomiske utviklingen fremover, anslås årslønnsveksten i 2018 til 2,8 pst. Det er 0,2 prosentenheter lavere enn lagt til grunn i fjor høst.

Pensjonsavtalen som er inngått mellom staten og organisasjonene i offentlig sektor innebærer et viktig skritt i retning av å fullføre pensjonsreformen også for offentlig ansatte. Systemet for offentlig ansatte vil få de samme gode arbeidsinsentiver som i folketrygden og i pensjonsordningene i privat sektor. Organisasjonene har fått frist til 1. juli for å gi endelig tilbakemelding på om de slutter seg til avtalen. Avtalen er anbefalt av alle hovedorganisasjonene.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er beskrevet i avsnitt 3.5.

2 De økonomiske utsiktene

2.1 Norsk økonomi

Norsk økonomi har reist seg etter tilbakeslaget fra 2014, og veksten er solid. Bedringen i arbeidsmarkedet fortsetter. Stadig flere får jobb, og arbeidsledigheten har falt. Den registrerte ledigheten ligger under gjennomsnittet for de siste 20 årene.

Bildet er nå et helt annet enn for to-tre år siden, da næringer og regioner eksponert mot oljenæringen opplevde et krevende tilbakeslag. Veksten har fått feste i hele landet, og de regionale forskjellene i ledigheten blir stadig mindre. Samlet sett ser veksten i norsk økonomi ut til å bli som anslått i nasjonalbudsjettet, mens bedringen i arbeidsmarkedet er kommet raskere enn ventet.

Den økonomiske politikken, med en historisk lav styringsrente, ekspansiv finanspolitikk og lavere lønnsvekst, bidro til at konjunkturnedgangen etter oljeprisfallet ble moderat. I år og neste år anslås veksten i fastlandsøkonomien å ligge høyere enn sitt historiske gjennomsnitt. Kapasitetsutnyttelsen vil med det øke og ligge nær et normalt nivå neste år.

Oppgangen er bredt basert. Høyere kjøpekraft i husholdningene og bedring ute bidrar til større etterspørsel mot norske bedrifter. Med økt aktivitet øker behovet for ny produksjonskapasitet, og investeringene er ventet å ta seg opp både i fastlandsbedriftene og på norsk sokkel. Samtidig vil boliginvesteringene, som bidro betydelig til å holde veksten i norsk økonomi oppe da petroleumsinvesteringene falt, trolig gå noe ned.

De økonomiske utsiktene tilsier en normalisering av finanspolitikken, etter flere år med kraftig vekst i bruken av oljeinntekter. I denne meldingen anslås endringen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet til under 0,1 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2018. Som anslått i nasjonalbudsjettet virker finanspolitikken dermed om lag nøytralt på økonomien i 2018. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i kapittel 3.1.

Hos Norges handelspartnere har den økonomiske veksten tatt seg opp og ligger nå klart over gjennomsnittet for de siste ti årene. Oppgangen er godt hjulpet av ekspansiv økonomisk politikk og høyere investeringer. I Sverige, som er vår viktigste handelspartner, avtok veksten litt i fjor, men den er fortsatt forholdsvis høy. Også i euroområdet, USA og fremvoksende økonomier har veksten tatt seg opp. På tross av litt svakere tall for 1. kvartal i år har bedringen ute vært større enn ventet, og sammenlignet med nasjonalbudsjettet er anslaget for veksten i BNP hos våre handelspartnere justert opp både for i år og neste år. Internasjonal økonomi er nærmere omtalt i kapittel 2.2.

Oljeprisen har steget markert siden i fjor høst. I tillegg til høyere etterspørsel, har konflikten i Syria, uro i land som Iran og Venezuela og forlengelse av produksjonskuttene i OPEC påvirket oljemarkedet. Utviklingen i markedet for fremtidige leveranser av olje tyder på en viss nedgang i prisene i løpet av i år og neste år. Prisforventningene er likevel markert høyere enn i nasjonalbudsjettet, se figur 2.1A. Gassprisene i Europa har også steget. Frem mot 2020 ventes de å gå litt ned igjen, blant annet som følge av økt tilbud av flytende naturgass.

Petroleumsinvesteringene er ventet å øke i år, etter å ha falt kraftig de siste årene. Høyere oljepris og kostnadskutt er viktige grunner til at oljeselskapene planlegger å investere mer. Oppgangen ser ut til å bli større enn anslått i nasjonalbudsjettet, se figur 2.1B. Petroleumssektoren er nærmere omtalt i kapittel 2.3.

Konkurranseevnen til norsk næringsliv er betydelig bedret. Svakere krone har bidratt til å redusere forskjellene mellom kostnadsnivået i Norge og utlandet, se figur 2.1C. Eksport og investeringer er ventet å ta seg videre opp fremover, etter hvert som den styrkede konkurranseevnen får virke og etterspørselen etter varer og tjenester øker ute.

Tabell 2.1 Hovedtall for norsk økonomi. Prosentvis volumendring fra året før¹

Mrd. kroner²

2017

2017

2018

2019

Privat konsum

1 474,7

2,3

2,6

2,9

Offentlig konsum

790,6

2,0

1,4

..

Bruttoinvesteringer i fast kapital

784,2

3,5

3,3

3,4

Herav: Oljeutvinning og rørtransport

149,5

-4,0

5,2

8,0

Bedrifter i Fastlands-Norge

255,3

5,1

8,8

5,4

Boliger

203,4

7,1

-5,2

-1,7

Offentlig forvaltning

178,6

5,8

1,6

..

Etterspørsel fra Fastlands-Norge³

2 902,6

3,0

2,2

2,3

Eksport

1 148,2

0,8

2,5

2,2

Herav: Råolje og naturgass

441,8

1,9

-2,3

-3,0

Varer utenom olje og gass

381,5

2,2

4,6

4,9

Tjenester utenom olje, gass og utenriks sjøfart

224,9

-2,2

9,1

6,8

Import

1 082,2

2,2

4,0

3,8

Bruttonasjonalprodukt

3 279,4

1,8

1,9

1,9

Herav: Fastlands-Norge

2 803,8

1,8

2,5

2,6

Andre nøkkeltall:

Sysselsetting, personer

1,1

1,3

1,1

Arbeidsledighetsrate, AKU (nivå)

4,2

3,8

3,7

Arbeidsledighetsrate, registrert (nivå)⁴

2,7

2,3

2,2

Årslønnsvekst

2,3

2,8

..

Konsumprisvekst (KPI)

1,8

2,1

1,7

Vekst i KPI-JAE

1,4

1,6

2,0

Råoljepris, kroner pr. fat (løpende priser)

445

519

484

Tremåneders pengemarkedsrente, pst.⁵

0,9

1,1

1,4

Importveid kronekurs, årlig endring i pst.⁶

-0,8

0,9

1,0

¹ Der ikke annet er angitt.

² Foreløpige nasjonalregnskapstall i 2017-priser.

³ Utenom lagerendring.

⁴ Målt som andel av arbeidsstyrken i AKU.

⁵ Beregningsteknisk forutsetning basert på terminpriser i mai.

⁶ Positivt tall angir svakere krone.

Kilde: ICE, Macrobond, Reuters, Nav, Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og Finansdepartementet.

Bedriftene venter høyere produksjon og investeringer, ifølge Norges Banks regionale nettverk. For første gang etter oljeprisfallet melder også oljeleverandørene i nettverket om vekst i produksjonen. Flere stemningsindikatorer vitner om optimisme i næringslivet. Nasjonalregnskapet viser at fastlandsforetakenes investeringer økte både i 2016 og 2017, etter å ha falt de tre foregående årene. I denne meldingen er foretakenes investeringer ventet å stige nokså mye i år og neste år, og mer enn anslått i nasjonalbudsjettet. Ved utgangen av 2019 anslås fastlandsforetakenes investeringer å ligge nær toppnivået fra før finanskrisen.

Figur 2.1 Utviklingstrekk i norsk økonomi

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, ICE, Macrobond og Finansdepartementet.

Økt kjøpekraft og større optimisme blant husholdningene ventes å trekke opp veksten i det private forbruket i år og neste år, men mindre enn anslått i fjor høst. Det har sammenheng med at konsumprisveksten i år anslås høyere og lønnsveksten litt lavere enn i nasjonalbudsjettet. I tillegg var utviklingen i varekonsumet i 1. kvartal svakere enn ventet. Husholdningenes konsum ventes å vokse raskere enn deres inntekter, noe som vil bidra til at spareraten går ned fremover.

I april kom NHO til enighet med LO og YS i hovedtariffoppgjøret for privat sektor. Rammen for årslønnsveksten i industrien i NHO-området (frontfaget) ble 2,8 pst. I andre oppgjør som er forhandlet ferdig, har partene gjennomgående kommet til enighet innenfor rammen for frontfaget. Anslagene i denne meldingen innebærer at lønningene i år stiger mer enn konsumprisene, slik at reallønningene øker. Inntektspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.2.

Veksten i konsumprisene ser ut til å bli høyere i år enn anslått i nasjonalbudsjettet. Det har sammenheng med en markert økning i elektrisitetsprisene som følge av en kald vinter og mindre vann enn normalt i vannmagasinene i Norge. Neste år ventes lavere energipriser å trekke ned inflasjonen. Samtidig kan tiltakende kapasitetsutnyttelse bidra til høyere underliggende inflasjon.

Boliginvesteringene har vokst kraftig de siste årene og er for første gang på lenge større enn oljeinvesteringene. Fremover ventes de å gå ned, blant annet som følge av lavere befolkningsvekst og at boligprisene falt gjennom fjoråret. Igangsettingen av nye boliger har gått gradvis ned siden i fjor sommer og anslås i denne meldingen til rundt 31 500 enheter i år, mot 38 000 enheter i nasjonalbudsjettet. Det vil bidra til lavere boliginvesteringer i år enn lagt til grunn i fjor høst.

Etter flere år med kraftig oppgang falt boligprisene gjennom fjoråret. De siste månedene har boligprisene steget igjen. Oppgangen har vært særlig markert i Oslo, mens utviklingen i andre store byer har vært mer moderat, se figur 2.2A. På landsbasis var boligprisene i april omtrent tilbake på toppnivået fra april i fjor. I Oslo er prisene fortsatt noe lavere enn sitt høyeste nivå.

Figur 2.2 Boligpriser og gjeld

¹ Sesongjustert av Finansdepartementet.

Kilde: Eiendom Norge, Eiendomsverdi, Finn.no, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Gjeldsveksten i husholdningssektoren har lenge vært rundt 6,5 pst. De siste månedene har gjeldsveksten avtatt litt, men gjelden vokser likevel fortsatt langt raskere enn inntektene. I dag har norske husholdninger i gjennomsnitt en gjeld som er mer enn dobbelt så stor som deres disponible inntekt, se figur 2.2B. Den vedvarende oppgangen i gjeldsbelastningen er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp og at husholdningene er sårbare, se omtale i kapittel 3.4.

Utviklingen i arbeidsmarkedet er god. Stadig flere kommer i jobb. Veksten i sysselsettingen har tatt seg markert opp etter svak utvikling i 2015 og 2016, se figur 2.3A. I fjor økte sysselsettingen med 29 000 personer, ifølge nasjonalregnskapet. Oppgangen var mer enn fire ganger så stor som i 2016. Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at sysselsettingen har fortsatt å stige i 2018. Det bekreftes av tall for antall arbeidsforhold. I 1. kvartal i år var det registrert over 50 000 flere jobber enn i tilsvarende kvartal i fjor.

Den økte etterspørselen etter arbeidskraft er bredt basert på tvers av næringer, med sterk vekst i blant annet bygg og anlegg og privat og kommunal tjenesteyting. I petroleumsrelatert virksomhet stoppet sysselsettingen å falle i fjor, etter to år med nedgang.

Figur 2.3 Arbeidsmarkedet

¹ Den røde linjen viser sysselsatte i prosent av befolkningen i aldersgruppen 15–74 år og baserer seg på AKU. De blå søylene viser akkumulert vekst i antall sysselsatte siden 1. kvartal 2015 ( i 1000 personer) i nasjonalregnskapet.

² Anslag for 2018 og 2019.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Nav og Finansdepartementet.

Sysselsettingsandelen, som viser hvor stor andel av befolkningen i yrkesaktiv alder som jobber, tok seg opp i 1. kvartal etter å ha holdt seg stabil gjennom fjoråret. I kjølvannet av finanskrisen falt sysselsettingsandelen i mange avanserte økonomier. De siste årene har den tatt seg opp igjen i store deler av Europa, mens den gikk ned i Norge frem til 2016, blant annet som følge av konjunkturnedgangen etter oljeprisfallet. For noen år siden var det bare Island og Sveits som hadde en høyere andel sysselsatte enn Norge. Nå er sysselsettingsandelen også høyere i andre land i Europa, blant annet Sverige og Tyskland, men det er fortsatt en stor andel av befolkningen i Norge som jobber sammenlignet med mange europeiske land.

Aldringen av befolkningen har trukket ned sysselsettingsandelen i Norge. Beregninger fra SSB viser at endringer i aldersstrukturen har redusert andelen sysselsatte i aldersgruppen 20–74 år med om lag 0,2 prosentenheter i gjennomsnitt per år de siste ti årene. Samtidig har det vært en nedgang i andelen sysselsatte menn i den mest yrkesaktive alderen i denne perioden. Nedgangen har dels konjunkturelle årsaker, men bildet er sammensatt, og andelen uføre har økt blant 30- og 40-åringer.

Utsiktene for norsk økonomi tilsier at etterspørselen etter arbeidskraft vil fortsette å øke. I denne meldingen anslås en vekst i sysselsettingen på 1,3 pst. i år. Det er noe sterkere enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet i fjor høst. Bedringen i arbeidsmarkedet kan tilsi at sysselsettingsandelen vil øke noe i år og neste år.

Arbeidsinnvandring har bidratt til stor fleksibilitet i arbeidsstyrken i årene etter EU-utvidelsen i 2004. Etter flere år med høy vekst har nettoinnvandringen gått markert ned siden 2014. I fjor var det vel 20 000 flere personer som flyttet til Norge enn som forlot landet, mot nærmere 40 000 i 2014. Det er særlig innvandringen fra øst-europeiske EU-land som har gått ned, se figur 2.3B. I 2017 utgjorde nettoinnvandringen fra disse landene 2 000 personer, om lag 13 000 færre enn i 2014. Også i andre europeiske land har innvandringen avtatt, og både Danmark og Sverige hadde større utflytting enn innflytting i fjor. Samtidig har antallet utlendinger på korttidsopphold i Norge, særlig østeuropeere, fortsatt å øke de siste årene. Større etterspørsel etter arbeidskraft og høyere lønnsnivå i Norge enn i andre europeiske land kan tilsi at arbeidsinnvandringen etter hvert vil ta seg opp igjen. På den annen side vil bedre økonomiske tider i Europa kunne dempe arbeidsinnvandringen til Norge.

Tabell 2.2 Utviklingen i arbeidsmarkedet. Prosentvis endring fra året før

Nivå

2017

Årlig gj.snitt 2011–2015

2016

2017

2018

2019

Etterspørsel etter arbeidskraft:

Utførte timeverk, mill.

1,2

0,7

0,3

1,0

1,2

Sysselsetting, 1000 personer1

2 793

1,3

0,2

1,1

1,3

1,1

Tilgang på arbeidskraft:

Befolkning 15–74 år, 1000 personer

3 966

1,5

1,0

0,8

0,7

0,8

Arbeidsstyrken, 1000 personer2

2 763

1,2

0,2

-0,2

0,9

1,1

Nivå:

Yrkesdeltakelse (15–74 år)3

71,2

70,4

69,7

69,8

69,9

AKU-ledige

3,7

4,7

4,2

3,8

3,7

Gjennomsnitt siste 20 år

3,7

Registrerte arbeidsledige4

2,7

3,0

2,7

2,3

2,2

Gjennomsnitt siste 20 år

2,8

¹ Sysselsatte personer ifølge nasjonalregnskapet. Tilsvarer bosatte og ikke-bosatte personer som er sysselsatt i innenlandsk produksjonsvirksomhet.

² Arbeidsstyrken ifølge AKU. Tilsvarer summen av antall sysselsatte og arbeidsledige personer bosatt i Norge. Ikke-bosatte lønnstakere sysselsatt i innenlandsk produksjonsvirksomhet inngår ikke i dette målet.

³ Tilsvarer arbeidsstyrken i prosent av befolkningen i aldersgruppen.

⁴ Målt som prosent av arbeidsstyrken i AKU.

Kilde: Nav, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Nedgangen i arbeidsledigheten har vært større enn anslått i fjor høst. AKU-ledigheten har avtatt gjennom det siste halvåret og utgjorde 3,9 pst. av arbeidsstyrken i 1. kvartal i år, sesongjustert, se figur 2.3C. Det er én prosentenhet lavere enn vinteren 2016, da den var på sitt høyeste etter oljeprisfallet. Det har også vært en betydelig nedgang i den registrerte ledigheten ved Nav-kontorene. Ved utgangen av april utgjorde den registrerte ledigheten 2,4 pst. av arbeidsstyrken, sesongjustert, og det var da registrert 11 400 færre helt ledige personer enn på samme tidspunkt i fjor. Det er også blitt færre arbeidssøkere som deltar på arbeidsmarkedstiltak det siste året. Fra april i fjor til april i år gikk summen av helt ledige og personer på tiltak ned med om lag 13 000 personer. Også nedgangen i antall permitterte personer det siste året tyder på at arbeidsmarkedet er i bedring.

I denne meldingen er det lagt til grunn at arbeidsledigheten vil fortsette å falle i år. AKU-ledigheten anslås til 3,8 pst. av arbeidsstyrken i år, mens anslaget for den registrerte ledigheten er 2,3 pst., se tabell 2.2. Det innebærer at arbeidsledigheten vil ligge tre fjerdedels til én prosentenhet lavere enn i 2016, målt ved begge kildene til arbeidsledighetstall.

Den registrerte arbeidsledigheten har avtatt i alle fylker det siste året, også når antall personer på arbeidsmarkedstiltak regnes med. Nedgangen har vært markert i yrker og regioner som ble rammet av fallet i oljeprisen. Antall arbeidsledige med bakgrunn fra ingeniør- og IKT-fag har avtatt betydelig det siste året. Ledigheten har også gått mye ned i flere andre yrkesgrupper, blant annet innen industriarbeid og bygge- og anleggsarbeid.

AKU-tall for strømmer i arbeidsmarkedet viser at det ble færre nye arbeidsledige i løpet av 2017 enn året før, og nedgangen skyldtes at færre gikk fra arbeid til ledighet. Det kan tyde på at færre blir sagt opp eller ikke får fornyet sine kontrakter. Utviklingen blir bekreftet av Navs tall, der tilstrømmingen av nye arbeidsledige nådde en topp ved årsskiftet 2015/2016, for så å gå ned.

Med færre nye arbeidsledige de siste par årene er det også gradvis blitt færre langtidsledige. Ved utgangen av april i år var det registrert om lag 32 000 arbeidsledige personer som hadde vært arbeidssøkere eller registrert med annen status hos Nav i mer enn 26 uker. Det er 7 200 færre enn i april i fjor, noe som forklarer mer enn halvparten av nedgangen i den registrerte ledigheten i denne perioden.

Kapasitetsutnyttelsen i norsk økonomi har tatt seg opp og nærmer seg et normalt nivå. Produksjonsgapet viser forskjellen mellom faktisk produksjon i fastlandsøkonomien og en beregnet historisk trend, og gir et forenklet bilde av omfanget av ledige ressurser i økonomien. Produksjonsgapet er ventet å lukkes innen utgangen av neste år, se figur 2.4A. Andre indikatorer støtter dette bildet. Det siste året har en stadig større andel av bedriftene i Norges Banks regionale nettverk svart at de utnytter kapasiteten fullt ut, og andelen nærmer seg sitt historiske gjennomsnitt, se figur 2.4B. At arbeidsledigheten har gått betydelig ned siden 2016, kan tyde på at ressursutnyttelsen i arbeidsmarkedet har økt. Den registrerte ledigheten er allerede lavere enn gjennomsnittet for de siste 20 årene. Samtidig viser SSBs konjunkturbarometer fortsatt ledige ressurser i industrien.

Figur 2.4 Kapasitetsutnyttelse

¹ Estimert ved hjelp av Hodrick-Prescott-filter. Lambda=400.

² Den blå linjen er basert på tall fra SSBs konjunkturbarometer og viser gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelsesgrad i industrien, angitt som avvik i prosentenheter fra gjennomsnittet for perioden 1990–2017. Den røde linjen er basert på tall fra Norges Banks regionale nettverk, og viser andel bedrifter i fastlandsøkonomien som svarer at de har full kapasitetsutnyttelse, angitt som avvik i prosentenheter fra gjennomsnittet for perioden 2005–2017.

Kilde: Norges Bank, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Anslag for utviklingen fremover er alltid usikre. Norsk økonomi kan bli stilt overfor betydelige utfordringer hvis tendensen til økt proteksjonisme internasjonalt skulle føre til vesentlig høyere handelshindre. Som en liten åpen økonomi er Norge særlig avhengig av åpne og velfungerende internasjonale markeder.

I motsatt retning for den økonomiske veksten kan for eksempel høyere oljepriser kombinert med lavere kostnader ved utbygging av nye prosjekter på norsk sokkel, føre til at petroleumsinvesteringene skyter mer fart enn anslått i denne meldingen.

Husholdningens finansielle stilling utgjør en risiko som kan dempe veksten. Gjelden har lenge steget mer enn inntektene, og sårbarheten har gradvis økt. Med høy gjeldsbelastning kan husholdninger måtte stramme inn på forbruket ved høyere rente eller dersom boligprisene skulle falle markert.

2.2 Internasjonal økonomi

Verdensøkonomien tok seg mer opp enn ventet gjennom andre halvdel av 2017, godt hjulpet av oppsving i investeringer og internasjonale handelsstrømmer. På årsbasis var veksten i fjor den høyeste siden 2011. Arbeidsledigheten i avanserte økonomier har falt, i enkelte land til historisk lave nivåer. Oppgangen er bredt basert og ventes å fortsette i år og neste år, drevet blant annet av lave renter og en svært ekspansiv finanspolitikk i USA. Hos våre viktigste handelspartnere er veksttakten nå godt over gjennomsnittet for de siste ti årene.

På kort sikt er sannsynligheten om lag like stor for at veksten blir lavere enn anslått, som at den blir høyere. På noe lengre sikt er det imidlertid større fare for at veksten ute vil bli svakere enn anslått. Pengepolitikken, som har vært svært ekspansiv siden finanskrisen, vil trolig bli strammet inn etter hvert som økonomiene når full ressursutnyttelse. I mange land har gjeldsveksten vært høy i både privat og offentlig sektor. Høyere renter vil dempe konsum og investeringer og begrense handlingsrommet i finanspolitikken. I land med høy statsgjeld vil behovet for å bygge ned gjeld begrense handlingsrommet ytterligere. IMF peker på at enkelte midlertidige elementer i den amerikanske skattereformen vil kunne ha en dempende effekt på global vekst på mellomlang sikt. I Kina er veksten ventet å avta gradvis som følge av redusert kredittvekst og finanspolitisk stimulans. Samtidig vil svak produktivitetsvekst og aldrende befolkning dempe veksten i avanserte økonomier på mellomlang sikt. For Storbritannia og mange andre av våre viktigste handelspartnere utgjør brexit fortsatt en betydelig usikkerhet.

Tabell 2.3 Hovedtall for internasjonal økonomi. Prosentvis endring fra året før

2015

2016

2017

2018

2019

Bruttonasjonalprodukt:

Handelspartnerne¹

2,9

2,2

2,8

2,8

2,4

Euroområdet

2,1

1,8

2,4

2,4

1,9

USA

2,9

1,5

2,3

2,9

2,7

Storbritannia

2,3

1,9

1,8

1,6

1,5

Sverige

4,5

3,2

2,4

2,7

2,2

Japan

1,1

0,9

1,7

1,2

0,9

Kina

6,9

6,7

6,9

6,6

6,4

Konsumpriser:

Handelspartnerne²

0,9

1,0

1,9

2,0

2,1

Euroområdet

0,0

0,2

1,5

1,5

1,6

USA

0,1

1,3

2,1

2,5

2,4

Sverige⁵

0,9

1,4

2,0

1,9

1,9

Japan

0,8

-0,1

0,5

1,1

1,1

Arbeidsledighet:³

Handelspartnerne²

7,0

6,5

5,9

5,5

5,4

Euroområdet

10,9

10,1

9,1

8,4

8,1

USA

5,3

4,9

4,4

3,9

3,5

Sverige

7,4

6,9

6,7

6,3

6,3

Japan

3,4

3,1

2,9

2,9

2,9

Memo:

BNP-vekst i verdensøkonomien⁴

3,5

3,2

3,8

3,9

3,9

Herav:

Fremvoksende økonomier

4,3

4,4

4,8

5,0

5,1

OECD-området

2,5

1,8

2,5

2,6

2,3

¹ Norges 25 viktigste handelspartnere sammenveid med andeler av norsk eksport av tradisjonelle varer.

² Norges 25 viktigste handelspartnere sammenveid med konkurranseevnevekter fra OECD.

³ I prosent av arbeidsstyrken.

⁴ Sammenveid med vekter basert på kjøpekraftspariteter (PPP) i stedet for markedsbaserte valutakurser.

⁵ KPIF, KPI justert for effekt av renteendringer på husholdningenes boliglånsutgifter.

Kilde: OECD, IMF, Eurostat, nasjonale kilder og Finansdepartementet.

Figur 2.5 Hovedtrekk i internasjonal økonomi

¹ Indeksene er utarbeidet av de lokale sentralbankene og metoden varierer noe. EUR og USD er invertert. Høyere verdier betyr svakere valuta.

² PMI Manufacturing (Purchasing Manager Index) er en forventningsindikator basert på spørreundersøkelse blant innkjøpssjefer i industriselskaper. Verdier over 50 indikerer vekst i produksjonen.

Kilde: Macrobond og Markit Economics

Faren for mer innadvendt politikk og tiltakende handelsbarrierer har økt. I vinter besluttet USA å innføre økt toll på stål og aluminium. Senere har den amerikanske administrasjonen lagt frem forslag om flere handelshemmende tiltak, og andre land har varslet mottiltak. Det er likevel usikkert hvor omfattende tiltak som faktisk vil bli gjennomført. Om resultatet blir vesentlig høyere handelshindre, vil det gi klare negative effekter for internasjonal økonomi. På kort sikt kan veksten dempes av høyere importpriser og økt usikkerhet, som trolig vil trekke ned husholdningenes forbruk og investeringene i berørte sektorer. På lengre sikt vil produktivitetsveksten svekkes som følge av både dårligere ressursutnyttelse på tvers av land og redusert teknologispredning mellom land. Se nærmere omtale i boks 2.2.

Hos Norges handelspartnere var BNP-veksten 2,8 pst. i 2017. Den anslås å fortsette i samme takt i år, for deretter å dempes til 2,4 pst. neste år, se tabell 2.2. I forhold til Nasjonalbudsjettet 2018 er anslaget for handelspartnerne oppjustert med hele 0,4 prosentenheter for 2018 og 0,2 prosentenheter for 2019.

Veksten i euroområdet styrket seg markert gjennom fjoråret og ventes å holde seg godt oppe i år. Anslagene er oppjustert med så mye som 0,5 prosentenheter for i år og 0,4 prosentenheter neste år sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2018. Konsumet har tatt seg opp, og tillitsindikatorer er på historisk høye nivåer. Investeringene har også tatt seg opp, og eksportveksten har vært god. De siste månedene har flere tillitsindikatorer kommet noe ned igjen, og foreløpige nasjonalregnskapstall viser mer moderat vekst i 1. kvartal 2018. Det har skapt en viss usikkerhet om styrken i oppgangen. Midlertidige faktorer, som uvanlig kulde og streik, har trolig påvirket tallene, og veksten ventes å ta seg opp igjen fra 2. kvartal. Slik anslagene nå står, ventes veksten å dempes gradvis fra utgangen av året. En nokså lav produktivitetsvekst og en økende andel eldre vil trolig begrense veksten på mellomlang sikt.

Etter langvarig bedring i arbeidsmarkedet i et flertall av eurolandene, er sysselsettingsraten nå høyere enn før finanskrisen. Antallet timeverk har steget mindre enn antallet sysselsatte personer, blant annet på grunn av mer deltidsarbeid. For euroområdet sett under ett har arbeidsledigheten falt mye og er nå 8,5 pst. Nivået er fortsatt noe høyere enn før den globale finanskrisen, se figur 2.6B, og det er store forskjeller mellom landene. I Tyskland har ledigheten falt til rekordlave nivåer, mens den fremdeles ligger nær 10 pst. i Frankrike og Italia, over 15 pst. i Spania og over 20 pst. i Hellas. Lønnsveksten er lav, og trolig er det fortsatt tilstrekkelig ledig kapasitet i økonomien til at inflasjonspresset vil være moderat også fremover. Pengepolitikken er fortsatt ekspansiv, mens finanspolitikken i sum for valutaområdet er tilnærmet nøytral.

I USA tok den økonomiske veksten seg opp i 2017, trukket opp av god konsumvekst og økte investeringer. Arbeidsledigheten falt videre gjennom fjoråret og har de siste månedene stabilisert seg rundt 4 pst., som er det laveste ledighetsnivået på 17 år. Lønnsveksten har tatt seg noe opp, og husholdningenes kjøpekraft er styrket. Sysselsettingsraten øker i et moderat tempo og har siden finanskrisen steget langt mindre enn det arbeidsledighetsraten har falt. Arbeidsstyrken har gått ned de siste ti årene, og nedgangen kan bare delvis forklares med endringer i alderssammensetningen i befolkningen. Det kan bety at mange i arbeidsdyktig alder har trukket seg ut eller er blitt skjøvet ut av arbeidsmarkedet.

Skattereformen som trådte i kraft i år, er anslått å gi USA en sterk finanspolitisk stimulans i år og neste år. Kongressens vedtak om budsjettrammer innebærer ytterligere stimulans. Til sammen kan dette gi en impuls på rundt 2 pst. av BNP i sum over disse to årene. Dette kommer etter en lang oppgangsperiode, der USA ser ut til å nærme seg full kapasitetsutnyttelse. På kort sikt vil den finanspolitiske impulsen øke veksten, men den kan samtidig føre til overoppheting og større fare for tilbakeslag på noe lengre sikt. Veksten i priser og lønninger ventes å ta seg opp og føre til at sentralbanken strammer ytterligere inn i pengepolitikken. I tillegg har en del av tiltakene i skattereformen midlertidig effekt. IMF anslår at vekststimulansen fra skattereformen vil avta fra 2020, og har nedjustert anslagene for amerikansk økonomi for noen år fra og med 2022. Kjerneinflasjonen er fortsatt under målet på 2 pst., men har tatt seg noe opp med den økte etterspørselen. De kunngjorte handelstiltakene vil ikke ha stor makroøkonomisk virkning for USA fordi handel med utlandet utgjør en mindre del av samlet BNP. Dersom handelskonflikten eskalerer og fører til en vesentlig mer proteksjonistisk handelspolitikk globalt, vil det likevel ha en negativ effekt på veksten fremover, også i USA.

Veksten i britisk økonomi var moderat i 2017, og litt svakere enn året før. Inflasjonen har ligget over målet på 2 pst., blant annet drevet av svakere pund og høyere energipriser. Arbeidsledigheten er historisk lav. Lønnsveksten har likevel ikke tatt seg opp, og med høy prisvekst har reallønningene gått ned og svekket konsumveksten. Det svakere pundet ser ikke ut til å ha løftet nettoeksporten vesentlig. Den britiske sentralbanken har begynt normaliseringen av pengepolitikken, og rentene har økt. Usikkerhet rundt utmeldelsesprosessen fra EU trekker vekstutsiktene ned. Alle aktuelle løsninger ser foreløpig ut til å gi større handelshindre overfor EU- og EØS-land, med svakere vekstutsikter på mellomlang sikt som resultat.

Veksten i svensk økonomi er fortsatt sterk, selv om den var lavere i 2017 enn i de foregående årene. Dersom det justeres for færre virkedager, var veksten fortsatt høyere enn gjennomsnittet for de siste 20 årene. Sterk investeringsvekst, drevet av blant annet høye boliginvesteringer, trakk BNP-veksten opp. Økt vekst i privat konsum trakk også opp BNP-veksten i fjor, mens veksten i offentlig konsum falt noe tilbake som følge av mindre utgifter til nyankomne flyktninger enn året før. Til tross for full kapasitetsutnyttelse og lav ledighet har lønnsveksten holdt seg lav. Inflasjonen var i snitt nær målet på 2 pst. i 2017. Pengepolitikken er fortsatt svært ekspansiv. Arbeidsledigheten har gått ned til litt over 6 pst. Bedrifter melder samtidig om begrensninger knyttet til tilgang på arbeidskraft. Årsaken kan være at det er mindre samsvar mellom ledige personer og ledige jobber enn tidligere. Etter flere år med sterk vekst falt boligprisene mot slutten av fjoråret, for så å ta seg litt opp igjen ved inngangen til 2018. Faren for et større fall i boligprisene, med negative virkninger for boliginvesteringene og privat forbruk, er en risiko for svensk økonomi, særlig etter hvert som rentenivået økes.

Veksten i fremvoksende økonomier tok seg opp i 2017, blant annet drevet av sterkere privat konsum. I Kina og India bidro også nettoeksporten til veksten i BNP, og hos flere fremvoksende råvareeksportører tok investeringsveksten seg opp. Det er ventet at veksten i fremvoksende økonomier tar seg videre opp fremover, drevet av utviklingen i Asia. Veksten i kinesisk økonomi ble sterkere enn ventet mot slutten av fjoråret og holdt seg oppe i første kvartal i år. I Kina og noen av de andre fremvoksende økonomiene utgjør høy og økende gjeld i privat sektor en betydelig risiko. Det gjør disse landene sårbare for renteøkninger. I Kina er det satt i gang et arbeid for å begrense risikoen, blant annet gjennom bedre å regulere kredittinstitusjoner som ikke er ordinære banker. I denne meldingen legges det til grunn at den sterke BNP-veksten i Kina gradvis vil dempes etter hvert som kredittveksten avtar og finanspolitikken strammes inn. Se tabell 2.3.

Arbeidsmarkedet er i bedring i OECD-området. Så langt har den lave arbeidsledigheten i liten grad slått ut i økt lønnsvekst. Det er likevel tegn til at lønnsveksten så smått begynner å ta seg opp i flere land, særlig i USA. For Norges handelspartnere sett under ett gir anslag fra OECD en lønnsvekst på 2,7 pst. i år og 2,9 pst. neste år, opp fra 2 pst. i 2017.

Konsumprisveksten har likevel økt i avanserte økonomier, særlig på grunn av vekst i energipriser, jf. tabell 2.3. Ser en bort fra energi og matvarer, holdt prisveksten seg moderat gjennom 2017, men har så langt i år gått noe opp. Det er ventet at inflasjonen vil ta seg litt opp i OECD-området, etter hvert som strammere arbeidsmarkeder gir tiltakende lønnsvekst. For Norges handelspartnere anslås konsumprisveksten til 2 pst. i år og 2,1 pst. neste år.

Pengepolitikken er fortsatt svært ekspansiv i store deler av OECD-området. Landene som har kommet lengst i konjunkturoppgangen, har startet en gradvis normalisering av pengepolitikken. Sentralbanken i USA har allerede hevet styringsrenten seks ganger siden desember 2015 og begynt å redusere sin store beholdning av verdipapirer. Sentralbanken har gitt signaler om at den fremover venter å øke renten ytterligere. Den europeiske sentralbanken har trappet ned de månedlige kjøpene av verdipapirer, men ikke hevet renten. Bank of England har hevet styringsrenten én gang etter at den ble senket siste gang i august 2016. Sveriges Riksbank har ennå ikke hevet styringsrenten, som i likhet med styringsrentene i Danmark, Sveits og Japan fortsatt er negativ. Ifølge IMF vil det fortsatt være behov for ekspansiv pengepolitikk i blant annet Euroområdet og Japan. I andre land, som USA og Storbritannia, anbefales en gradvis innstramming. I USA kan behovet for innstramming bli større som følge av den svært ekspansive finanspolitikken.

De avanserte økonomiene førte i store trekk en nøytral finanspolitikk i 2017. I enkelte land, blant annet USA og Japan, var finanspolitikken mer ekspansiv. De siste fem årene er underskuddene på offentlige budsjetter blitt betydelig redusert som følge av en kombinasjon av politiske tiltak, bedret konjunktursituasjon og lave renteutgifter. Gjeldsnivåene er likevel høye og kan begrense det finanspolitiske handlingsrommet. For 2018 og 2019 ventes en moderat ekspansiv finanspolitikk i avanserte økonomier sett under ett, der sterkt ekspansiv politikk i USA trekker gjennomsnittet opp. Gjelden i offentlig sektor målt som andel av BNP, er ventet å falle marginalt frem til 2023. Fremvoksende økonomier strammet noe inn i finanspolitikken i 2017, noe som må ses i sammenheng med bedret budsjettbalanse i mange råvareeksporterende land.

Internasjonale finansmarkeder har hittil i år vært preget av større svingninger enn i 2017. Etter oppgang gjennom 2016 og 2017 falt aksjekursene i mange land gjennom de første månedene av 2018, se figur 2.5C. USA hadde i begynnelsen av februar i år sitt største daglige kursfall siden 2008. I det siste har aksjekursene hentet seg noe inn igjen. Pengemarkedsrentene var nokså stabile gjennom fjoråret og har i flere land økt litt så langt i år. Også for lengre løpetider er rentenivået internasjonalt fremdeles svært lavt og gjenspeiler at markedsaktørene ikke venter særlig sterk økonomisk vekst i årene fremover. De siste månedene har de langsiktige rentene likevel økt noe i flere land, særlig i USA. Kursen på amerikanske dollar svekket seg gjennom 2017 og inn i 2018, til tross for tiltakende økonomisk vekst og stigende renter. I det siste har dollaren styrket seg noe igjen. Euroen har styrket seg det siste året. Mer positive økonomiske utsikter og forventninger om høyere renter har trolig bidratt til styrkingen. Det britiske pundet, som svekket seg markert etter brexit-avstemningen, har styrket seg litt i det siste.

Økt global etterspørsel har bidratt til høyere priser på olje og andre råvarer, se omtale av petroleumssektoren i kapittel 2.3.

Utviklingen ute er usikker, spesielt hvis en ser lengre frem enn 6–12 måneder. Noen viktige momenter er:

Oppgangen i avanserte økonomier har vært kraftigere enn ventet. Selv om anslagene er oppjustert, kan oppgangen bli sterkere og vare lenger enn lagt til grunn, blant annet som følge av mer ledig kapasitet i arbeidsmarkedene enn antatt. Det nylige oppsvinget i investeringene kan også bidra til sterkere BNP-vekst fremover via høyere produksjonskapasitet og produktivitetsvekst. Hvis produksjonskapasiteten og arbeidstilbudet ikke tar seg opp, kan vi få en mer klassisk høykonjunktur med sterk vekst i en periode, etterfulgt av et tilbakeslag.

Tilgangen på kreditt, som nå er svært god, kan bli strammet kraftig til etter hvert som pengepolitikken normaliseres. Det kan blottstille sårbarheter som har bygget seg opp gjennom mange år med svært ekspansiv pengepolitikk og lave renter. Høy gjeldsbelastning hos husholdninger og bedrifter gjør dem sårbare for økte lånekostnader. Høy gjeld i offentlig sektor begrenser samtidig handlingsrommet for finanspolitikken i mange land. En raskere normalisering av pengepolitikken enn lagt til grunn, eller en kraftigere reaksjon på denne i markedet, vil kunne trekke ned veksten hos våre handelspartnere.

Det er spesielt i USA at faren for en kraftigere eller raskere innstramming i de finansielle forholdene er stor, enten gjennom lavere tilgang til kreditt eller høyere renter. En slik utvikling kan utløses av at markedsaktørene endrer sine forventninger til styringsrenten fremover, for eksempel som følge av tegn til tiltakende lønns- og prisvekst. Gjennom de internasjonale finansmarkedene kan det få virkninger også for andre land i form av økte renter og større risikopremier.

Faren for økt proteksjonisme og mer innadvendt politikk har tiltatt. Mange land har ikke klart å fordele gevinstene fra handel, åpnere finansmarkeder og bruk av ny teknologi i befolkningen. Det kan føre til økende motstand mot globalisering. Samtidig vil den svært ekspansive finanspolitikken i USA, på tampen av en lang oppgangskonjunktur, øke underskuddet på driftsbalansen. Større handelsubalanser vil kunne forsterke de proteksjonistiske tendensene. Handelstiltakene som USA har kunngjort, og mottiltakene varslet av Kina og andre, gir grunn til bekymring. Så langt er nye tiltak relativt begrensede, se boks 2.2. Om resultatet blir vesentlig høyere handelshindre, vil det gi klare negative effekter for internasjonal økonomi.

Ubalanser i Kina. Gjeldsnivået i privat sektor er høyt, og bedriftenes overskudd har falt de siste årene. Samtidig er det overkapasitet og overinvesteringer i enkelte næringer. Kinas omlegging mot en mer tjenesteproduserende økonomi kan vise seg mer ujevn enn myndighetene ønsker seg, noe som kan gi lavere etterspørselsvekst i Kina og ha ringvirkninger til resten av verden.

2.3 Petroleumssektoren

Oljeprisen har steget markert siden i fjor sommer, se figur 2.1A. Økt aktivitet i internasjonal økonomi har bidratt til sterk vekst i etterspørselen etter olje. Selv om oljeproduksjonen i USA har tatt seg opp det siste året, har andre forhold vært med på å begrense det globale tilbudet. OPEC og andre produsentland har i stor grad holdt seg til avtalen om å redusere oljeproduksjonen. Uro i Midtøsten og Venezuela har også bidratt til prisoppgangen.

Prisutviklingen fremover vil blant annet avhenge av produksjonsutviklingen i OPEC. Videre er det usikkerhet knyttet til utviklingen i produksjonen hos store oljeprodusenter hvor det er politisk uro, som Libya, Nigeria og Venezuela. Flere analysemiljøer venter at produksjonen i USA vil øke videre i år, men kapasitetsbegrensninger og behov for investeringer i rørinfrastruktur kan begrense veksten. Med økt aktivitet i verdensøkonomien ventes etterspørselen etter olje å ta seg videre opp.

Oljeprisen har den siste tiden ligget rundt 75 dollar per fat. Det er om lag 25 dollar høyere enn for ett år siden, men nesten 35 dollar lavere enn før oljeprisnedgangen begynte i juni 2014. En svekkelse av kronen mot dollar siden sommeren 2014 har bidratt til at oljeprisen målt i kroner nesten er tilbake på nivået før prisfallet. I denne meldingen er det beregningsteknisk lagt til grunn at oljeprisen vil utvikle seg i tråd med prisene i terminmarkedet i begynnelsen av april. Det innebærer at oljeprisen vil avta noe de nærmeste årene, se figur 2.6B. Fra og med 2025 er det lagt til grunn en oljepris på 523 kroner per fat (målt i faste 2018-kroner). Med dollarkurs per medio mai tilsvarer det rundt 65 dollar per fat.

Etter å ha falt i fire år på rad fra 2013 til 2016, økte spotprisen på gass i Europa i 2017, se figur 2.6C. Høye priser på kull og lav tilgang på kjernekraft og vannkraft førte til økt etterspørsel etter gass i kraftsektoren. Så langt i 2018 har gassprisen i gjennomsnitt vært høyere enn i 2017, blant annet som følge av en kald vinter i Europa med tilhørende høy gassetterspørsel og lavere gasslagre.

For norsk gasseksport er det i denne meldingen lagt til grunn at den gjennomsnittlige prisen vil gå opp fra rundt 1,7 kroner per Sm3 i 2017 til nærmere 1,8 kroner i 2018 (faste 2018-priser). Neste år ventes økt tilgang på flytende naturgass (LNG) i Europa å bidra til en nedgang i gassprisen til i underkant av 1,5 kroner per Sm3 (faste 2018-priser). Fra og med 2025 er det lagt til grunn en langsiktig pris på 1,9 kroner per Sm3.

Figur 2.6 Petroleumsvirksomheten

Kilde: IEA, Macrobond, Statistisk sentralbyrå, Olje- og energidepartementet, Oljedirektoratet og Finansdepartementet.

Petroleumsinvesteringene ser ut til å bli høyere de nærmeste årene enn tidligere ventet. Det må ses i sammenheng med betydelige kostnadskutt ved nye utbygginger, samtidig som oljeprisen har økt. Tall fra Olje- og energidepartementet viser at investeringene trolig vil vokse både i år og neste år, etter å ha falt med omtrent 30 pst. fra 2013 til 2017, målt i faste priser, se figur 2.6D. Petroleumsinvesteringene er likevel ventet å være lavere enn før oljeprisfallet. Også SSBs investeringstelling tyder på at petroleumsinvesteringene vil ta seg opp i år. Kostnadskutt og effektivisering gjør at de fleste prosjektene som er planlagt på norsk sokkel vil være lønnsomme også med klart lavere olje- og gasspriser enn i dag.

Produksjonen av petroleum på norsk sokkel økte i 2017 for fjerde året på rad, se figur 2.6E. Mens oljeproduksjonen var noe lavere enn i 2016, ble det satt ny rekord i produksjonen av gass. Av de 85 feltene som er i produksjon på norsk sokkel, ligger 66 i Nordsjøen, 17 i Norskehavet og to i Barentshavet. Samtidig er 19 prosjekter under utbygging, herunder Johan Sverdrup og Johan Castberg. Produksjonen av petroleum på norsk sokkel ventes å gå litt ned de neste par årene, før den stiger til et nivå nær toppnivået fra 2004 i 2023. Deretter anslås produksjonen å gå gradvis ned. Produksjonen de nærmeste årene ser ut til å bli noe høyere enn tidligere ventet.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 224 mrd. kroner i 2018, se figur 2.6F. Av dette utgjør nettoinntektene fra Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) 50 pst., skatter og avgifter 44 pst. og utbytte fra Statoil 6 pst. Anslaget for statens netto kontantstrøm for i år er justert opp med 41,3 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2018. Oppjusteringen må ses i sammenheng med høyere anslag for priser og produksjon.

Statens netto kontantstrøm varierer mye med prisene på olje og gass. En virkningsberegning tilsier at en økning i oljeprisen i 2018 på 10 kroner øker statens netto kontantstrøm med 4,4 mrd. kroner. Med lavere oljepris anslås virkningen å bli den samme, men med motsatt fortegn. I beregningen er produksjon og kostnader holdt uendret. Videre er det forutsatt at gassprisen endres prosentvis like mye som oljeprisen, men med et tidsetterslep, slik at halvparten av endringen kommer året etter.

Den samlede formuen i petroleumsvirksomheten, definert som nåverdien av fremtidig årlig kontantstrøm fra virksomheten fra og med 2018, kan anslås til knapt 5 100 mrd. 2018-kroner. Det er lagt til grunn en realrente på 3 pst. i beregningen av formuen. Formuesanslaget bygger på forutsetningene om produksjon, priser og kostnader som er lagt til grunn i denne meldingen. Anslaget på den samlede formuen i petroleumsvirksomheten er oppjustert med om lag 600 mrd. 2018-kroner siden Nasjonalbudsjettet 2018. Oppjusteringen må ses i sammenheng med at Oljedirektoratet i mars la frem et oppdatert ressursregnskap som viste at ressursene på norsk sokkel var om lag 15 pst. høyere enn tidligere lagt til grunn. Det må ses i sammenheng med oppjusterte anslag for uoppdagede ressurser i Barentshavet.

Statens del av formuen, definert som nåverdien av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, anslås til i overkant av 4 200 mrd. 2018-kroner. Det gir grunnlag for en permanentinntekt på nesten 130 mrd. kroner per år utover avkastningen på kapitalen som allerede er opptjent i Statens pensjonsfond utland.

Boks 2.1 Produktiviteten vokser raskere

Økt produktivitet betyr at knappe ressurser utnyttes bedre. Det fremtidige nivået på verdiskapingen per innbygger avhenger av hvor raskt produktiviteten stiger. Gevinstene fra mer effektive produksjons- og organisasjonsformer tilfaller i utgangspunktet delvis forbrukerne, gjennom lavere priser, og delvis arbeidstakere og kapitaleiere, gjennom høyere lønninger og økt kapitalavkastning.

Produktiviteten i Norge er høy, men de siste ti årene har veksten vært lav. Det har sammenheng med finanskrisen og oljeprisfallet, men også strukturelle forhold kan ha spilt inn. Utviklingen er ikke særnorsk. I årene 2006–2017 steg produktiviteten i Fastlands-Norge i samme takt som i Sverige, USA og Tyskland.

Veksten i produktiviteten tok seg opp i fjor og var den høyeste siden 2013. I industrien var veksten høy. Tidlig i en konjunkturoppgang, som norsk økonomi nå er inne i, vil gjerne produktiviteten øke. Det skyldes at næringslivet kan utnytte arbeidskraft og andre produksjonsfaktorer bedre når etterspørselen øker. I tillegg investerer bedrifter i ny produksjonskapital når den økonomiske aktiviteten tiltar og de møter kapasitetsskranker. Mer og nyere kapital kan trekke opp produktiviteten. Nå viser flere indikatorer optimisme i næringslivet, og bedriftene planlegger å investere mer.

Anslagene i denne meldingen innebærer at veksten i produktiviteten i fastlandsøkonomien forsterkes fra 2017 til 2018. Noe av oppgangen er trolig et resultat av at konjunkturoppgangen fortsetter. Det er derfor usikkert om økningen varsler at veksten i produktiviteten vil tilta mer varig. Et viktig spørsmål, som diskuteres i den fagøkonomiske debatten, er i hvilken grad digitalisering og robotisering etter hvert vil gi positive utslag i produktivitetstallene.

Høy produktivitet forutsetter at ressursene blir brukt der de kaster mest av seg. Da er det avgjørende med konkurranse og velfungerende produkt- og arbeidsmarkeder, og at enkeltnæringer ikke får store særfordeler. Produktivitetsutviklingen avhenger av teknologiske fremskritt. Et lite land kan ikke ha ambisjoner om å drive teknologifronten fremover på egenhånd, men er avhengig av å kunne ta til seg nye ideer utenfra og bruke teknologi som er utviklet i utlandet. For å få til det, må vi legge til rette for internasjonal handel og kunnskapsdeling over landegrensene. Videre må befolkningen ha kompetansen som kreves for å utvikle og anvende teknologi og nye arbeidsformer. Andre institusjonelle forhold har også betydning. I Norge har tariffbestemte minstelønninger og en relativt sammenpresset lønnsstruktur bidratt til høy produktivitet, blant annet fordi det gir bedriftene insentiver til å få mye ut av arbeidskraften. Samtidig er produktivitet ikke et overordnet mål, men et middel for økt velferd.

Regjeringen har over flere år tatt grep for økt produktivitet og bedre utnyttelse av ressursene:

Bedre infrastruktur og satsning på forskning og utdanning kan legge til rette for innovasjon og økt produktivitet. Regjeringen har prioritert disse områdene.

Regjeringen har lagt til rette for at det skal lønne seg å jobbe og investere. Formuesbeskatningen er blitt endret, og skattesatsen på alminnelig inntekt er redusert fra 28 til 23 pst.

Regjeringen har gjennomført forenklinger for næringslivet, for eksempel i bygge- og anleggsnæringen og i regelverket for offentlige anskaffelser.

Regjeringen effektiviserer offentlig sektor. Gjennom reformer av politiet, høyere utdanning og kommunesektoren ønsker regjeringen å legge til rette for bedre og mer kostnadseffektive tjenester til befolkningen. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) reduserer driftsutgifter bevilget over statsbudsjettet med 0,5 pst. årlig. Formålet er å gi insentiver til mer effektiv statlig drift og skape rom for prioriteringer i statsbudsjettet.

Digitalisering av offentlig sektor er en viktig del av effektiviseringen. Regjeringen har gjennomført en rekke digitaliseringsprosjekter i stat og kommune de siste årene, for å fornye, forenkle og forbedre. Ett eksempel er A-ordningen, der rapporteringen om lønn, pensjon og andre ytelser samles i én månedlig melding fra virksomhetene, mot tidligere fem skjemaer til tre ulike etater. Et annet eksempel er digital postkasse for innbyggerne, innført av Difi, som reduserer tid og kostnader ved postgang.

Regjeringen har lagt frem forslag for Stortinget om å følge opp en rekke av forslagene fra produktivitetskommisjonen. Kommisjonen ble nedsatt i 2014 og la frem flere forslag til tiltak basert på en analyse av årsakene til den svake utviklingen i produktiviteten.

Boks 2.2 Amerikansk proteksjonisme og verdien av internasjonal handel

I mars i år besluttet president Trump å innføre ekstra tollsatser på import av stål og aluminium på henholdsvis 25 og 10 pst. Tiltakene begrunnes med at importen har et omfang og er av en art som truer USAs nasjonale sikkerhet. USA har inngått bilaterale forhandlinger med utvalgte land om unntak fra tollen. Så langt har Sør-Korea, Australia, Argentina og Brasil fått permanente unntak. Canada, Mexico og EU har fått forlenget sine midlertidige unntak frem til 1. juni i år. Japan, Norge og flere andre har så langt ikke fått unntak. I tillegg annonserte Trump i mars omfattende tiltak rettet direkte mot Kina, begrunnet med at kinesisk praksis knyttet til immaterielle rettigheter bryter med amerikansk lovgivning. Disse vil ramme kinesiske bedrifters mulighet for å eksportere til og investere i det amerikanske markedet.

Reaksjonene internasjonalt har vært sterke. Kina har svart med økt toll på amerikanske varer tilsvarende verdien på eksporten av stål og aluminium til USA, samt signalisert mottiltak av samme omfang dersom de særkinesiske handelsbarrierene iverksettes. EU vurderer også mottiltak, samt tiltak for å beskytte eget marked mot eksport omdirigert fra det amerikanske markedet. Mens EU er Norges viktigste eksportmarked for stål og aluminium, rammes mindre enn 0,2 pst. av vår eksport av disse varene direkte av USAs tiltak. Fra norsk side har regjeringen overfor USA understreket betydningen av at regelverket i Verdens handelsorganisasjon (WTO) etterleves, og at Norge likebehandles med andre land. Dersom vilkårene USA setter for å få permanente unntak fra tiltakene inkluderer såkalte frivillige eksportbegrensninger, er det i strid med WTO-regelverket.

Diskusjonen etterlater et inntrykk av at eksport er et overordnet mål med internasjonal handel. Men ifølge økonomisk teori ligger velferdsgevinstene ved handel snarere i de varene og tjenestene vi importerer og som forbrukerne har nytte av. Handel gir oss tilgang til varer og tjenester som vi ønsker, og som vi ikke kan eller er kostbare å produsere selv. I et slikt perspektiv vil handelsreaksjoner som tar sikte på å begrense egen import, først og fremst påføre skade til egen økonomi. Gjennom handel får bedrifter og husholdninger tilgang til et større og rimeligere utvalg av varer og tjenester som gjør at egne produksjonsressurser kan brukes til annen produksjon med høyere avkastning. Større markeder, skarpere konkurranse og ny teknologi leder over tid arbeidskraft og investeringer inn i virksomhet med høyere produktivitet. Det øker lønnsevne og avkastning og gir velstandsløft.

At USA velger å innføre restriksjoner på import til eget land vil i første rekke ramme amerikanske foretak og husholdninger, men det vil i utgangspunktet ikke ramme Norges mulighet til å fortsette å importere varer og tjenester fra resten av verden. At andre land velger å begrense egne muligheter for import gir følgelig ingen samfunnsøkonomisk begrunnelse for at vi skulle svare med å avskjære oss selv fra den nytten vi har av import.

Økonomisk teori indikerer også at importrestriksjoner ikke er godt egnet til å redusere et handelsunderskudd. Balansen i utenriksøkonomien bestemmes av innenlandsk sparing. Dersom et land bruker mer varer og tjenester enn det produserer, må det overskytende dekkes gjennom import. Handelsbarrierer vil kunne redusere brutto handelsstrømmer, men ikke handelsunderskuddet med mindre sparingen øker.

Den ekspansive finanspolitikken i USA innebærer at offentlig sektor må låne mer fremover. Dersom ikke privat sektor kompenserer for dette ved å spare mer, vil underskuddet i utenriksøkonomien øke snarere enn falle.

Overordnede prinsipper og spilleregler for internasjonal handel reguleres av WTO. For små åpne økonomier som Norge, er et velfungerende, regelbasert multilateralt handelssystem avgjørende. En eskalering av handelsrestriksjonene internasjonalt vil kunne ha negative konsekvenser for norsk økonomi, gjennom svekkelse av den økonomiske veksten internasjonalt og dårligere vilkår for eksport og investeringer ute. Det er norsk praksis ikke å benytte seg av restriktive handelstiltak, både fordi det ikke er i norsk interesse å bidra til økt friksjon i globalt handelssamarbeid og fordi økte importbarrierer ville legge ekstra sten til byrden for norsk økonomi.

3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringens bruk av statsbudsjettet i den økonomiske politikken bygger på handlingsregelen for finanspolitikken. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten settes i sin helhet til side i Statens pensjonsfond utland sammen med avkastningen av fondets eiendeler, mens det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Over tid skal uttaket følge den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst., mens uttaket det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien.

Selv om det faktiske uttaket fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet måles bruken av oljeinntekter ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, se boks 3.1. Dette målet gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken ved at det blant annet er korrigert for konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd. Handlingsregelen åpner for at finanspolitikken aktivt kan benyttes til å jevne ut svingninger i økonomien, og fleksibiliteten innebærer at bruken av oljeinntekter i det enkelte år ofte vil avvike fra 3 pst. av fondsverdien, se boks 3.2.

De siste årene har regjeringen brukt finanspolitikken målrettet for å støtte opp under aktivitet, sysselsetting og omstilling. Det har vært nødvendig etter det kraftige fallet i oljeprisen fra 2014 som reduserte etterspørselen fra petroleumssektoren vesentlig, og næringer og regioner eksponert mot oljenæringen opplevde et krevende tilbakeslag. Under Regjeringen Solberg har uttaket fra fondet likevel hele tiden ligget på eller under 3 pst. av fondets verdi, selv om anslaget på forventet realavkastning først ble satt ned til 3 pst. i fjor.

Boks 3.1 Begrepene «bruk av oljeinntekter» og «oljefondet»

Både i budsjettdokumenter og i den offentlige debatten benyttes ofte begrepene «bruk av oljeinntekter», og «oljefondet». Hva menes med disse begrepene?

Vårt finanspolitiske rammeverk innebærer at alle statens olje- og gassinntekter overføres ubeskåret til Statens pensjonsfond utland. Handlingsregelen sier så at vi over tid kan bruke realavkastningen av dette fondet. Det vi bruker er altså fondsavkastning, og ikke de løpende inntektene fra olje- og gassvirksomheten. Siden hele fondet har sin bakgrunn i olje- og gassinntektene, kalles det ofte for «oljefondet». Tilsvarende kalles ofte uttaket fra fondet til statsbudsjettet, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, for «bruken av oljeinntekter».

En målrettet finanspolitikk har sammen med lave renter, en markert bedring i konkurranseevnen og moderate lønnsoppgjør bidratt til at vi har lagt nedgangskonjunkturen bak oss og at det nå er solid oppgang i norsk økonomi. Sysselsettingen har tatt seg opp, og arbeidsledigheten er kommet ned. Med en økonomisk vekst som er høyere enn den historiske trendveksten både i 2018 og 2019 vil kapasitetsutnyttelsen i økonomien øke og komme nær et normalt nivå. Det gir mindre behov for drahjelp fra den økonomiske politikken.

Boks 3.2 Det finanspolitiske rammeverket

I likhet med de fleste andre land har Norge et finanspolitisk rammeverk som stiller krav til budsjettets balanse. Rammeverket i Norge er i tillegg tilpasset den spesielle situasjonen vi har med store, midlertidige petroleumsinntekter.

Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen har siden 2001 gitt en plan for gradvis økt bruk av oljeinntekter i norsk økonomi. I loven om Statens pensjonsfond fremgår det at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet skal tilføres Statens pensjonsfond utland og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet. Handlingsregelen gir følgende retningslinjer for uttak fra fondet:

Bruken av oljeinntekter skal over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland.

Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

I Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 ble forventet realavkastning i Statens pensjonsfond utland nedjustert til 3 pst., mot tidligere 4 pst. Et samlet Storting sluttet seg til dette.

Det finanspolitiske rammeverket legger til rette for at realverdien av fondet opprettholdes til nytte for fremtidige generasjoner. Samtidig bidrar fondet og handlingsregelen til å skjerme statsbudsjettet fra kortsiktige svingninger i oljeinntektene, og gir handlefrihet i finanspolitikken til å motvirke økonomiske tilbakeslag. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra et år til det neste, skal endringen i bruken av oljeinntekter fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av fondet noen år frem i tid.

Overføringene fra fondet til statsbudsjettet dekker det oljekorrigerte underskuddet, slik at statsbudsjettet er i balanse. Det skal altså ikke skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd i statsfinansene. På den måten synliggjøres både statens reelle sparing og bruken av oljeinntektene over statsbudsjettet.

Kapitalen i fondet skal ikke være en alternativ finansieringskilde for utgifter som ikke når opp i den ordinære budsjettprosessen. Midlene som overføres fra fondet til statsbudsjettet inngår derfor i en helhetlig budsjettprosess og øremerkes ikke til spesielle formål. Samtidig plasseres fondet utelukkende i utlandet som en finansiell investering med sikte på høyest mulig avkastning over tid innenfor et moderat nivå på risiko. På denne måten unngår man at fondet svekker den finanspolitiske styringen. Ved at valutainntektene plasseres i utlandet, legges det til rette for bedre balanse i markedet for norske kroner. En for sterk krone vil føre til en nedbygging av deler av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet.

I fjor høst la regjeringen opp til et om lag nøytralt budsjett for 2018. Den økonomiske utviklingen siden nasjonalbudsjettet ble lagt frem og hensynet til konkurranseutsatt sektor tilsier at denne innretningen videreføres i revidert budsjett. Med økende kapasitetsutnyttelse tiltar risikoen for at en for sterk vekst i bruken av penger over statsbudsjettet kan påvirke pengepolitikken og kronemarkedet, slik at den bedringen vi har hatt i konkurranseevnen settes i spill. Bedret konkurranseevne øker lønnsomheten i bedrifter som møter internasjonal konkurranse, og bidrar til vekst, sysselsetting og økt omstillingsevne. Når etterspørselen fra petroleumsnæringen noen år frem i tid avtar, vil bedriftenes konkurranseevne være avgjørende for en fortsatt god utvikling i næringslivet.

Figur 3.1 Statens oljeinntekter, strukturelt, oljekorrigert underskudd og realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Det er også viktig hvordan vi bruker pengene over statsbudsjettet. Regjeringen ønsker å prioritere bruken av oljeinntekter til tiltak som fremmer vekstevnen i økonomien som investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt skattelettelser. Disse formålene må stå sentralt om norsk økonomi skal komme styrket ut av krevende omstillinger. Regjeringens hovedprioriteringer i statsbudsjettet for 2018 ligger derfor fast.

Regjeringen legger opp til å få mer ut av pengene som brukes i offentlig sektor. Produktivitetsvekst i offentlig sektor betyr at tjenestetilbudet kan forbedres uten utgiftsøkninger. Det vil komme godt med når vi nå er på vei inn i en ny fase i finanspolitikken. I årene som kommer vil en eldre befolkning føre til at en mindre del av befolkningen jobber og betaler skatt og til at utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester vil øke. Samtidig er rommet for videre opptrapping i bruken av oljeinntekter begrenset fremover.

Siden handlingsregelen ble lagt frem i 2001, har sterk vekst i fondskapitalen gitt rom for en betydelig økning i bruken av oljeinntekter, se figur 3.1. I overkant av 13 pst. av offentlige utgifter finansieres i 2018 av inntekter fra Statens pensjonsfond utland. Avkastningen fra fondet innebærer at vi kan ha et høyere offentlig velferdstilbud enn statens inntekter fra fastlandsøkonomien alene tilsier. Ettersom det er avkastningen av allerede oppsparte midler vi bruker, skjermes offentlige budsjetter fra svingninger i statens inntekter fra oljevirksomheten. Lavere petroleumsinntekter enn før gir likevel mindre tilførsel av nye midler til fondet.

Fra å ha bygd opp Statens pensjonsfond utland år for år, går vi nå over i en fase hvor fondet ventes å flate ut som andel av verdiskapingen i norsk økonomi. Det innebærer at det i perioder med god vekst i økonomien etter hvert må strammes inn for å skape rom for en aktiv bruk av finanspolitikken i dårlige tider.

Lavere vekst i fondet innebærer også at det i årene fremover kan bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Med mindre tilførsel inn i fondet vil et varig, markert fall i fondskapitalen kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter. På samme måte som tidligere vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen, tilpasset situasjonen i norsk økonomi, være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet. Retningslinjene er fleksible nettopp for at finanspolitikken skal kunne støtte opp under en balansert økonomisk utvikling.

3.1.2 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken i 2017

Bruken av oljeinntekter anslås nå til 214,0 mrd. kroner i 2017, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, se tabell 3.1. Det er 3,4 mrd. kroner lavere enn i nysaldert budsjett og 5,6 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2018. Endringen fra nasjonalbudsjettet skyldes blant annet at statsregnskapet for 2017 viste lavere utgifter i folketrygden, delvis som følge av nedgang i utbetalingene av sykepenger og fødselspenger.

Tabell 3.1 Nøkkeltall i budsjettet for 2017. Anslag gitt på ulike tidspunkt.¹ Mrd. kroner

Saldert

RNB 17

NB 18

Nysaldert

Regnskap

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond

86,3

133,3

149,8

142,9

148,6

Oljekorrigert underskudd

259,5

249,8

232,4

231,4

222,8

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

225,6

220,1

219,6

217,4

214,0

Prosent av trend-BNP Fastlands-Norge

7,9

7,7

7,7

7,6

7,5

Prosent av fondskapitalen

3,0

2,9

2,9

2,9

2,8

Memo:

Budsjettimpuls (prosentpoeng)²

0,4

0,5

0,4

0,3

0,2

Reell, underliggende utgiftsvekst (prosent)

1,8

2,6

2,4

2,3

1,9

¹ Saldert budsjett 2017 vedtatt høsten 2016 (saldert), Revidert nasjonalbudsjett 2017 vedtatt i juni 2017 (RNB17), Nasjonalbudsjettet 2018 (NB18), Stortingets vedtak om ny saldering av statsbudsjettet 2017 (nysaldert) og Statsrekneskapen 2017 (regnskap).

² Endring i strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.2 Nøkkeltall for budsjettets stilling. Anslag for 2018 gitt på ulike tidspunkt.¹ Mrd. kroner

NB18

Saldert

RNB18

Endring fra saldert

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond

141,3

141,3

190,5

49,3

Oljekorrigert underskudd

255,4

255,4

245,4

-10,0

Strukturelt, oljekorrigert underskudd

231,1

231,1

225,5

-5,6

Prosent av trend-BNP Fastlands-Norge

7,7

7,7

7,6

-0,1

Prosent av fondskapitalen

2,9

2,9

2,7

-0,2

Memo (prosentenheter):

Budsjettimpuls²

0,1

0,1

0,1

0,0

Reell, underliggende utgiftsvekst

1,0

1,2

1,7

0,5

¹ Nasjonalbudsjettet 2018 (NB18), Saldert budsjett for 2018 vedtatt av Stortinget høsten 2017 (saldert) og Revidert nasjonalbudsjett 2018 (RNB18).

² Endring i strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Positivt tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet

Budsjettimpulsen, dvs. endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til 0,2 prosentenheter i 2017, ned fra et anslag på 0,4 prosentenheter i nasjonalbudsjettet.

Målt som andel av fondskapitalen utgjorde det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 2,8 pst. i 2017, som er lavere enn den langsiktige rettesnoren på 3 pst.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i 2017 anslås til 1,9 pst.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2018

Bruken av oljeinntekter i 2018, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, anslås til 225,5 mrd. kroner. Det er 5,6 mrd. kroner lavere enn i budsjettet for 2018 som Stortinget vedtok i desember (saldert budsjett). Nedjusteringen må ses i sammenheng med følgende forhold:

Anslaget for strukturelle skatter og avgifter mv. er satt ned med 1,7 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Deler av nedjusteringen skyldes lavere anslått lønnsvekst i 2018, og har en motpost i lavere utgifter på statsbudsjettet. Anslaget for bilavgifter er også satt ned, som følge av at det legges til grunn en høyere andel elbiler av det samlede bilsalget. I 2017 utgjorde elbiler om lag 21 pst. av det samlede salget av nye personbiler. Hittil i 2018 har andelen steget, og i april utgjorde elbiler 25 pst. av det samlede antallet nye personbiler.

Endringer i statsbudsjettets utgifter og inntekter utenom skatter og avgifter bidrar til at budsjettbalansen styrkes netto med 7,3 mrd. kroner. Det skyldes særlig lavere utgifter i folketrygden og økte utbytteinntekter fra selskaper hvor staten har en eierandel.

Reelt anslås bruken av oljeinntekter å øke med drøyt 6 mrd. 2018-kroner fra 2017. Det er om lag som lagt opp til i fjor høst, og må ses i sammenheng med at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er satt ned for begge årene. Budsjettimpulsen, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås fortsatt til i underkant av 0,1 prosentenhet. Det innebærer at finanspolitikken virker om lag nøytralt på økonomien i 2018. For 2017 og 2018 sett under ett anslås budsjettimpulsen litt lavere enn i fjor høst.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås til 245,4 mrd. kroner i 2018, 20 mrd. kroner mer enn det strukturelle underskuddet, se tabell 3.4. Det faktiske underskuddet er drevet opp av konjunkturelle forhold som kommer til uttrykk i lavere skatter og avgifter. Etter et tilbakeslag tar det tid før høyere økonomisk vekst bringer disse størrelsene tilbake til sine normale nivåer.

Figur 3.2 Utviklingstrekk i finanspolitikken

¹ Anslag Nasjonalbudsjettet 2018 (NB18) og Revidert nasjonalbudsjett 2018 (RNB18).

Kilde: Finansdepartementet.

Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst anslås til 1,7 pst. i år. Det er klart lavere enn i de foregående årene, men en oppjustering fra saldert budsjett. Oppjusteringen må ses i sammenheng med at statsregnskapet for 2017 viste lavere utgifter enn tidligere lagt til grunn. Den nominelle utgiftsveksten er anslått til 4,1 pst., som er under den anslåtte trendveksten i fastlandsøkonomien på 4¼ pst.

For 2018 anslås bruken av oljeinntekter til 2,7 pst. av Statens pensjonsfond utland. Det er lavere enn den forventede realavkastningen på 3 pst., og også lavere enn anslått i nasjonalbudsjettet.

Nedjusteringen i uttaksprosenten fra i fjor høst skyldes særlig at markedsverdien av fondet var nærmere 8 500 mrd. kroner ved årsskiftet, hele 600 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet. Fondskapitalen økte sterkt gjennom årets siste måneder som følge av høyere aksjekurser og en svakere krone. Samlet var den nominelle avkastningen av fondets aksjeinvesteringer over 19 pst. i fjor. En slik utvikling kan raskt reverseres. I begynnelsen av året falt fondsverdien noe tilbake, men har tatt seg opp igjen den siste tiden.

Kapitalen i Statens pensjonsfond utland anslås til 8 400 mrd. kroner ved utgangen av 2018. Det er noe høyere enn anslått i fjor høst, noe som skyldes både utviklingen i fondet og høyere anslåtte olje- og gassinntekter. Fremskrivingen tar utgangspunkt i fondets verdi i midten av april. Høyere oljepris og utsikter til større produksjon på norsk sokkel gir høyere anslag for statens olje- og gassinntekter både for 2018 og for årene fremover. Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2018 er satt opp fra 183 mrd. kroner i saldert budsjett til 224,3 mrd. kroner nå. Med et anslått oljekorrigert underskudd på 245,4 mrd. kroner gir det en netto overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet på 21,1 mrd. kroner i 2018, se tabell 3.3 og figur 3.3A. Det er betydelig lavere enn anslått i fjor høst.

Figur 3.3 Inntekter til Statens pensjonsfond utland og strukturelt overskudd¹ med og uten formues-inntekter

¹ Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt, oljekorrigert overskudd.

Kilde: Finansdepartementet.

En netto overføring fra fondet til statsbudsjettet følger av handlingsregelen, og sier lite om opprettholdbarheten i finanspolitikken. Etter hvert som vi omgjør olje og gass til finansiell formue, avtar de løpende oljeinntektene, mens inntektene fra finansformuen øker. Summen av oljeinntekter og inntekter fra finansformuen er fremdeles større enn det oljekorrigerte underskuddet, og realverdien av fondet stiger dermed fremdeles.

Sterk vekst i fondskapitalen har bidratt til at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har kunnet vokse betydelig siden handlingsregelen ble innført i 2001. Underskuddet anslås nå til 7,6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2018, og er dermed kommet opp på et høyere nivå enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se blå linje i figur 3.3B. Det er likevel en viktig forskjell, nemlig at vi den gang ikke hadde noe fond, og dermed heller ikke noen fondsavkastning som kunne finansiere dette underskuddet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå betydelig lavere enn på 1970- og 1980-tallet (rød linje). Det illustrerer nettopp hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en forsvarlig formuesforvaltning over tid.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår dermed ikke i det underskuddet som er vist ved den røde linjen i figur 3.3B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av fondets samlede avkastning. Den strukturelle balansen medregnet formuesinntekter i fondet kan dermed vise et visst underskudd uten at en over tid tærer på den formuen som er plassert i fondet.

3.1.4 Budsjettpolitikken i årene fremover

Sett over noen år bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av tre forhold; utviklingen i Statens pensjonsfond utland og i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien, samt bindinger på utgifts- og inntektsposter i budsjettet.

Tabell 3.3 Hovedtall på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

Regnskap

Anslag

2016

2017

2018

Totale inntekter

1 162,5

1 225,9

1 304,4

1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet

152,6

194,4

249,3

1.1 Skatter og avgifter

47,6

71,2

112,0

1.2 Andre petroleumsinntekter

105,0

123,2

137,3

2 Inntekter utenom petroleumsinntekter

1 009,9

1 031,5

1 055,1

2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

916,8

943,6

973,2

2.2 Andre inntekter

93,1

87,9

81,9

Totale utgifter

1 246,1

1 280,9

1 325,5

1 Utgifter til petroleumsvirksomhet

27,8

26,6

25,0

2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

1 218,3

1 254,3

1 300,5

Overskudd på statsbudsjettet før overføring fra Statens pensjonsfond utland

-83,6

-55,0

-21,1

– Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

124,8

167,8

224,3

= Oljekorrigert overskudd

-208,4

-222,8

-245,4

+ Overført fra Statens pensjonsfond utland

212,5

231,4

245,4

= Overskudd på statsbudsjettet

4,1

8,6

0,0

+ Netto avsatt i Statens pensjonsfond utland

-87,7

-63,5

-21,1

+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond¹

196,6

203,6

211,6

= Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond¹

113,0

148,6

190,5

Memo:

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland²

7 510

8 484

8 400

Markedsverdien av Statens pensjonsfond²

7 722

8 724

8 653

Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner2,3

7 979

8 201

8 504

¹ Inneholder ikke kursgevinster eller -tap.

² Ved utgangen av året.

³ Nåverdien av allerede opptjente rettigheter til fremtidige alderspensjonsutbetalinger i folketrygden.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. I årene fremover er rommet for økt bruk av oljeinntekter ventet å bli mindre. Det må både ses i sammenheng med lavere petroleumsinntekter for staten enn før og at anslaget på forventet realavkastning ble nedjustert fra 4 pst. til 3 pst. i Perspektivmeldingen 2017. De nærmeste årene ventes en 3-prosentbane å være om lag uendret målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Tabell 3.4 Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen¹. Mill. kroner

2016

2017

2018

Oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet

208 388

222 826

245 412

+ Netto renter og overføringer fra Norges Bank. Avvik fra trend

16 961

10 123

6 004

+ Særskilte regnskapsforhold

258

-3 456

579

+ Skatter og ledighetstrygd². Avvik fra trend

-26 446

-15 520

-26 455

= Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

199 161

213 973

225 541

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

7,3

7,5

7,6

Endring fra året før i prosentenheter (budsjettimpuls)3,4

0,7

0,2

0,1

Memo:

Formuesinntekter i Statens pensjonsfond.⁵ Anslått trend

185 960

196 678

207 679

Strukturelt underskudd medregnet formuesinntekter

13 201

17 295

17 861

Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

0,5

0,6

0,6

¹ Se vedlegg 1 i Nasjonalbudsjettet 2018 for en nærmere beskrivelse av hvordan det strukturelle underskuddet beregnes.

² Korreksjonene er påvirket av betydelige tilpasninger til skattereformen, samt gevinster i finansnæringen.

³ Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt. Indikatoren tar ikke hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

⁴ Impulsen i 2018 er 0,08 angitt med to desimaler.

⁵ Inneholder ikke kursgevinster eller -tap.

Kilde: Finansdepartementet.

Dersom det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet vokser i takt med verdiskapingen i fastlandsøkonomien, gir det en økning i bruken av oljeinntekter på i underkant av 3 mrd. 2018-kroner i året de neste tre årene. Til sammenligning økte bruken av oljeinntekter med i gjennomsnitt nesten 12 mrd. kroner per år i årene 2002–2017. For 2018 anslås bruken av oljeinntekter å utgjøre under 3 pst. av fondsverdien. En slik innretning er i tråd med handlingsregelen i en situasjon med god fart i norsk økonomi. Også fremover må innretningen av budsjettet det enkelte år tilpasses den økonomiske situasjonen.

Erfaringer fra de siste par tiårene har vist at det er vanskelig å anslå verdiutviklingen i fondet, og at finansieringsbidraget kan bli både høyere og lavere enn lagt til grunn, se avsnitt 3.1.5. Ettersom petroleum er en ikke-fornybar ressurs må vi likevel regne med at produksjonen på norsk sokkel vil gå ned på sikt, slik at statens inntekter fra petroleumsproduksjon vil avta over tid.

I 2018 finansieres i overkant av 13 pst. av offentlige utgifter av inntekter fra Statens pensjonsfond utland. Det er en betydelig andel, men innebærer samtidig at 87 pst. av offentlige utgifter finansieres av inntekter fra fastlandsøkonomien.

Den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien avhenger blant annet av trendveksten i norsk økonomi og utviklingen i viktige skattegrunnlag. For de nærmeste årene anslås den underliggende årlige realveksten til om lag 15 mrd. 2018-kroner. Anslaget er blitt satt ned de siste årene, noe som blant annet må ses i sammenheng med at avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge miljøvennlige kjøretøy.

I årene fremover kan flere forhold bidra til at veksten i skatteinntektene blir noe lavere enn i årene vi har bak oss. Etterspørselen fra petroleumsvirksomheten på norsk sokkel vil om noen år ikke lenger bidra til å trekke opp aktiviteten i fastlandsøkonomien. Samtidig demper lavere produktivitetsvekst vekstevnen i økonomien, og en eldre befolkning vil isolert sett svekke veksten i arbeidsstyrken og dermed skattegrunnlagene. En vellykket politikk for omstilling, økt sysselsetting og et inkluderende arbeidsliv er viktig for å sikre velferden i årene som kommer.

Flere forhold legger også bindinger på budsjettets utgiftsside fremover. Kommende budsjetter vil blant annet preges av at en eldre befolkning vil trekke opp utgifter til helse- og omsorgstjenester og pensjoner. Pensjonsreformen bidrar til at disse utgiftene øker mindre enn de ellers ville ha gjort fordi flere står lenger i arbeid. Likevel gir de store årskullene fra etterkrigstiden en kraftig økning i antall pensjonister, og dermed også en økning i pensjonsutgifter som andel av verdiskapingen, se figur 3.4. Veksten i pensjonsutgifter har allerede skutt fart, mens veksten i utgiftene til pleie- og omsorgstjenester først ventes å tilta etter 2030 når andelen av befolkningen over 80 år tar seg markert opp.

Verdien av statens forpliktelser knyttet til alderspensjoner i folketrygden kan anslås med utgangspunkt i utbetalingene fremover. Disse anslagene er følsomme for forutsetningene om forskjellen mellom fremtidig rentenivå og lønnsvekst, den såkalte nettorenten. Dersom en legger til grunn en nettorente på 1 pst., slik det gjøres i kommunesektoren, kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved utgangen av 2018 anslås til om lag 8 504 mrd. kroner. Det er mer enn kapitalen i Statens pensjonsfond utland. I tillegg har staten forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Ved utgangen av 2017 utgjorde forpliktelsene i Statens pensjonskasse 853 mrd. kroner.

Det samlede årlige handlingsrommet i budsjettene i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, men vil trolig være mindre enn i årene vi har bak oss. Etterhvert vil det oppstå et økende finansieringsbehov i offentlige finanser som betyr at budsjettene må styrkes ved økte inntekter eller reduserte utgifter.

Da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen i 2001, var det ikke forventet at overføringene fra fondet ville være tilstrekkelig til å dekke inn de økte aldersrelaterte utgiftene på lengre sikt. Det vil heller ikke være hensiktsmessig, og knapt nok mulig, å dekke opp de økte utgiftene som følger med aldring av befolkningen, ved økt statlig sparing i dag. Aldringen må først og fremst møtes med reformer som gjør offentlige velferdsordninger mer robuste overfor økt levealder. Perspektivmeldingen 2017 diskuterte forskjellige strategier for å sikre bærekraftige offentlige finanser, der tiltak som øker arbeidstilbudet og fremmer økt produktivitet i offentlig sektor er sentrale.

3.1.5 Håndtering av usikkerhet i finanspolitikken

Ved utformingen av budsjettpolitikken er det flere typer usikkerhet.

Tabell 3.5 Statens pensjonsfond utland, 3 prosent realavkastning og strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og prosent

Løpende priser

Faste 2018-priser

Strukturelt underskudd

Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året¹

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

3 pst. av fondskapitalen

Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd

Avvik

fra 3 pst.

banen

Pst. av trend- BNP for Fastlands-Norge

Pst. av fondskapitalen

2001

386,6

-

17,2

-

30,7

-

1,4

-

2002

619,3

-

33,0

-

56,3

-

2,6

5,3

2003

604,6

-

39,4

-

64,7

-

2,9

6,5

2004

847,1

-

43,4

-

69,3

-

3,0

5,1

2005

1011,5

-

45,7

-

70,7

-

3,0

4,5

2006

1390,1

-

42,3

-

63,2

-

2,6

3,0

2007

1782,8

-

44,3

-

63,2

-

2,6

2,5

2008

2018,5

-

54,5

-

73,2

-

3,0

2,7

2009

2279,6

-

94,7

-

122,5

-

4,8

4,2

2010

2642,0

-

102,8

-

128,3

-

5,0

3,9

2011

3080,9

-

95,8

-

115,4

-

4,4

3,1

2012

3307,9

-

111,2

-

129,8

-

4,9

3,4

2013

3824,5

-

125,4

-

141,6

-

5,2

3,3

2014

5032,4

-

149,4

-

163,8

-

5,9

3,0

2015

6430,6

-

172,8

-

185,1

-

6,6

2,7

2016

7460,8

-

199,2

-

208,3

-

7,3

2,7

2017

7509,9

-

214,0

-

219,2

-

7,5

2,8

2018

8484,1

254,5

225,5

254,5

225,5

-29,0

7,6

2,7

2019

8400,0

252,0

-

245,3

-

-

-

-

2020

8768,0

263,0

-

248,2

-

-

-

-

2021

9142,4

274,3

-

250,5

-

-

-

-

2022

9549,3

286,5

-

253,2

-

-

-

-

2023

10 008,4

300,3

-

256,8

-

-

-

-

2024

10 498,3

314,9

-

260,7

-

-

-

-

2025

11 040,3

331,2

-

265,3

-

-

-

-

¹ I fremskrivingen av fondskapitalen etter 2018 er det beregningsteknisk lagt til grunn en årlig realavkastning på 3 pst. og at strukturelt underskudd tilpasses denne banen.

Kilde: Finansdepartementet.

En rekke budsjettstørrelser er anslag og derfor i seg selv usikre, slik som utgifter til sykepenger og trygdeordningene i folketrygden, utgifter til mottak av asylsøkere og utbytter fra selskaper hvor staten har en eierandel. Overraskelser kan komme både i positiv og negativ retning. Denne typen usikkerhet kan i noen grad håndteres ved å sette av reserver i budsjettet.

I tillegg til usikkerhet knyttet til enkeltposter i budsjettet, må budsjettpolitikken baseres på andre sentrale forutsetninger og antakelser som også er usikre.

Figur 3.4 Strukturelt, oljekorrigert underskudd, 3-prosentbanen og alders- og uførepensjoner i folketrygden.¹ Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

¹ De langsiktige fremskrivingene av folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fra Perspektivmeldingen 2017.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det er blant annet usikkerhet om hvordan den økonomiske utviklingen faktisk blir i budsjettåret og hva slags finanspolitikk som da er nødvendig og riktig. Denne typen usikkerhet vies stor oppmerksomhet i omtalen av den økonomiske utviklingen, se kapittel 2. Dersom det økonomiske bildet skulle bli vesentlig annerledes enn ventet, kan finanspolitikken justeres i løpet av året.

Det er også betydelig usikkerhet i anslagene for strukturelt underskudd og utviklingen i Statens pensjonsfond utland. Dette er omtalt nærmere nedenfor.

Usikkerhet i anslagene for strukturelt, oljekorrigert underskudd

Det strukturelle budsjettunderskuddet skal gi et uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken, og er et viktig styringsverktøy både i Norge og en rekke andre land. I Norge brukes det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som et mål på bruken av oljeinntekter.

Figur 3.5 Anslag for strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i ulike budsjettdokument. Mrd. 2018-kroner

¹ For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

I beregningen av det strukturelle underskuddet korrigeres det for effekten av konjunkturene og enkelte andre midlertidige forhold, se tabell 3.4. Dette underskuddsmålet er altså ikke direkte observerbart, men må anslås med utgangspunkt i trender for blant annet sysselsetting og ulike skatte- og avgiftsarter. Disse trendene må beregnes, og anslagene kan endres i flere år etter at budsjettåret er ferdig. Det er en felles erfaring fra mange land. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter viste seg å være midlertidige, og derfor falt bort da konjunkturene snudde.

Figur 3.5 viser anslag på strukturelt, oljekorrigert underskudd for perioden 2002–2018 anslått i de salderte budsjettene og statsregnskapene for de enkelte årene sammenlignet med tallene slik de nå står. For enkelte år er revisjonene betydelige. For eksempel er anslagene på strukturelt underskudd for årene 2005–2008 nå klart lavere enn i de opprinnelige budsjettene. Avvikene skyldes hovedsakelig at trendveksten i norsk økonomi og viktige skattegrunnlag ble undervurdert i denne perioden.

Store svingninger i Statens pensjonsfond utland

Erfaringene viser at det også er vanskelig å gi presise anslag for fondskapitalen og det fremtidige finansieringsbidraget fra fondet. Det kan illustreres ved å sammenligne anslag for fondskapitalen gitt på ulike tidspunkt, se figur 3.6A. De store endringene må blant annet ses på bakgrunn av at fremskrivinger av fondets størrelse tar utgangspunkt i fondets observerte verdi. Endringer i markedsverdien slår da direkte ut i den fremskrevne banen for alle år fremover, og dermed for vurderingene av det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken. Samtidig har også fluktuasjoner i oljeprisen gitt betydelige endringer i anslag på den fremtidige verdien av statens oljeinntekter. Usikkerheten om fondets verdi øker også med en lengre tidshorisont, se boks 3.3.

Figur 3.6 Store svingninger i verdien av Statens pensjonsfond utland

¹ Utviklingen i fondets verdi avhenger i tillegg av netto avsetning fra statsbudsjettet.

² Består av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene.

Kilde: Finansdepartementet.

Utviklingen i fondets verdi bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter til fondet, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet. Etter hvert som petroleumsformuen i bakken er blitt omdannet til finansformue i Statens pensjonsfond utland har usikkerheten i oljeprisen gradvis fått mindre betydning, mens usikkerhet om avkastningen betyr mer for det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken.

Boks 3.3 Det fremtidige finansieringsbidraget fra fondet er usikkert

Utviklingen i Statens pensjonsfond utland bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter til fondet, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet. I denne meldingen er det, i tråd med Perspektivmeldingen 2017, lagt til grunn en realavkastning i fondet på 3 pst. og en oljepris på om lag 519 kroner per fat i 2018. Oljeprisen anslås til i underkant av 525 2018-kroner per fat fra og med 2025. Den langsiktige prisen tilsvarer rundt 65 dollar per fat med dollarkursen per primo mai 2018.

Hvis gjennomsnittlig årlig realavkastning isteden blir 4 pst., vil bruken av oljeinntekter per år frem til 2030 kunne øke med om lag 2 mrd. 2018-kroner mer enn i basisforløpet, se figur 3.7. Tilsvarende vil en oljepris som er 100 kroner høyere enn i basisforløpet, også gi rom for en årlig ekstra økning i bruken av oljeinntekter på over 2 mrd. kroner. Hvis avkastningen blir 2 pst. eller oljeprisen blir 100 kroner lavere, vil rommet for bruk av oljeinntekter være tilsvarende mindre.

Disse alternative forløpene tar ikke hensyn til at endringer i oljeprisen normalt påvirker produksjon og kostnader ved utvinning. Det er lagt til grunn at de anslåtte ressursene i Oljedirektoratets ressursregnskap fullt ut utvinnes. Dersom estimatet på uoppdagede ressurser endres eller noe blir liggende urørt, vil det påvirke utviklingen i Statens pensjonsfond utland og finansieringsbidraget fra fondet. Av Oljedirektoratets estimat for totale oppdagede og uoppdagede petroleumsressurser på norsk kontinentalsokkel er 45 pst. solgt og levert. Uoppdagede ressurser utgjør om lag 47 pst. av anslåtte gjenværende ressurser.

En kan se for seg en rekke andre mulige forløp både for fondsavkastning og statens petroleumsinntekter. Samtidig vil utviklingen i 3-prosentbanen neppe bli så jevn som disse stiliserte forløpene tilsier. Erfaringer har vist at markedsverdien av Statens pensjonsfond utland kan svinge betydelig på kort tid. Figur 3.7 viser utfallsrommet for fondsavkastningen de neste 15 årene basert på stokastiske simuleringer, der det blant annet tas hensyn til at både oljeprisen og realavkastningen av fondet kan svinge.

De mørke og lyse vifteformede feltene i figur 3.7 markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. konfidensintervaller, som under de gitte forutsetningene gir sannsynligheten for at realavkastningen av fondet vil ligge innenfor disse intervallene. Figuren viser at det er stor usikkerhet om finansieringsbidraget fra fondet 10–15 år frem i tid. De alternative forløpene omtalt ovenfor ligger ikke særlig langt ute i utfallsrommet. Viften er heller ikke symmetrisk om forventningsbanen. Det følger av den antatte sannsynlighetsfordelingen, og må ses i sammenheng med at den potensielle oppsiden er ubegrenset, mens nedsiden er begrenset (til null). Samtidig er det blant annet usikkerhet om simuleringsmodellen i tilstrekkelig grad fanger opp sannsynligheten for svært store fall i kapitalmarkedene.

Figur 3.7 Ulike forløp for finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland.¹ Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

¹ De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i kapittel 2 i fondsmeldingen for 2014, se Meld. St. 21 (2014–2015). I fremskrivningen av fondet er det fra og med 2019 lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 3 pst. av fondskapitalen i alle beregningsalternativene.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 3.4 Bruken av oljeinntekter har vært i underkant av fondets realavkastning siden 2001

Handlingsregelen sier at bruken av oljeinntekter over tid skal følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland. I arbeidet med statsbudsjettene for årene 2002–2017 ble det lagt til grunn en forventet realavkastning på 4 pst. Figur 3.8A viser 4-prosentbanen og den planlagte bruken av oljeinntekter slik tallene så ut da de enkelte budsjettene ble vedtatt. Den planlagte bruken av oljeinntekter har variert rundt 4-prosentbanen siden 2002, og ser samlet ut til å ha vært noe i underkant av denne rettesnoren.

For å vurdere om bruken av oljeinntekter har fulgt den forventede realavkastningen, kan den faktiske utviklingen i Statens pensjonsfond utland sammenlignes med et beregnet fond, der den eneste forskjellen er at uttaket det enkelte år i perioden 2002–2017 forutsettes å være lik 4 pst. Med en slik forutsetning ville fondet vært i overkant av 7 970 mrd. kroner ved utgangen av 2017, mens den faktiske markedsverdien av fondet var over 8 480 mrd. kroner.

Slik tallene nå står tilsier regnestykket at vi siden handlingsregelen ble etablert har brukt rundt 510 mrd. kroner mindre enn om vi slavisk hadde fulgt rettesnoren på 4 pst. Det må særlig ses i sammenheng med at bruken av oljeinntekter har vært betydelig lavere enn 4 pst. gjennom de siste årene i perioden, se figur 3.8B.

Den realiserte realavkastningen av fondet har i perioden 2002–2017 vært høyere enn anslaget som ble lagt til grunn da handlingsregelen ble lagt frem. Målt i valuta har realisert gjennomsnittlig realavkastning i årene 2002–2017 vært 4,2 pst., mens realavkastningen målt i kroner har vært 4,6 pst. Med et årlig uttak på 4,2 pst. ville fondet vært vel 640 mrd. kroner lavere enn den faktiske markedsverdien ved utgangen av 2017, mens det ville vært vel 900 mrd. kroner lavere med et årlig uttak på 4,6 pst.

Beregningene ovenfor viser at uttaket fra fondet har vært godt innenfor den rettesnoren som Stortinget i 2001 trakk opp for bruken av oljeinntekter. Samtidig må en huske på at denne typen beregninger avhenger av fondets markedsverdi og dermed vil kunne endres vesentlig etter hvert som en inkluderer nye observasjoner.

Figur 3.8 Realavkastning i SPU¹ og bruk av oljeinntekter

¹ Statens pensjonsfond utland.

² For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i Statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

³ Deflatert med budsjettdeflatoren fra Revidert nasjonalbudsjett 2018.

Kilde: Finansdepartementet.

Den samlede avkastningen i fondet har svingt betydelig fra år til år, se figur 3.6B. Disse svingningene har i første rekke hatt bakgrunn i endrede kurser på aksjer og obligasjoner, samt endret kronekurs. En svakere krone stod for om lag halvparten av oppgangen i markedsverdien av fondet i årene 2013–2015, en periode der fondet nær ble doblet i verdi. I andre perioder, som i 2012 og 2016, har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondets verdi.

Fondet utgjør nå nesten tre ganger verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Svingninger i fondsverdien kan derfor gi betydelige utslag i 3-prosentbanen og medføre at rettesnoren for det strukturelle budsjettunderskuddet flytter seg mye over kort tid. Samtidig innebærer lavere vekst i fondet at det i årene fremover kan bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Mens et fall i fondskapitalen tidligere ble motvirket av en stor strøm av oljeinntekter inn i fondet, vil et varig fall fremover isolert sett kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter.

Ved utgangen av 2017 var verdien på fondet nesten 8 500 mrd. kroner. Et fall i fondets verdi på for eksempel 25 pst. i løpet av 2018 vil med dette utgangspunktet redusere fondsverdien med om lag 2 100 mrd. kroner. Det vil øke uttaksprosenten med om lag 1 prosentenhet, dersom vi tar utgangspunkt i anslaget for strukturelt underskudd i 2018. Endringen tilsvarer rundt 60 mrd. kroner, eller 2 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Det er en betydelig endring, men samtidig ikke større enn det flere land opplevde i anslagene for strukturell balanse etter finanskrisen.

Usikkerhet i utforming av finanspolitikken er noe alle land må håndtere, men Statens pensjonsfond utland innebærer noen særskilte utfordringer for Norge. Med et stort fond er vi utsatte for svingninger i internasjonale finansmarkeder. Et tilbakeslag i internasjonal økonomi og finansmarkeder kan både ramme norsk økonomi og redusere fondets fremtidige finansieringsbidrag. På den annen side kan endringer i fondets verdi og i anslaget for strukturelle skatter fra fastlandsøkonomien i mange tilfeller trekke i hver sin retning og slik dempe det samlede utslaget for finanspolitikken. Etter oljeprisfallet i 2014 opplevde vi for eksempel at anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter ble nedjustert som følge av svakere utsikter for fastlandsøkonomien, samtidig som gunstig utvikling i aksjemarkedene løftet fondets verdi. En svekkelse av kronen forsterket utviklingen målt i norske kroner.

Avkastningen fra fondet bidrar til en mer diversifisert finansiering av statens utgifter i Norge sammenlignet med de fleste andre land. Uten en stor finansformue i utlandet måtte statens utgifter fullt ut ha blitt dekket av skatter og andre inntekter fra fastlandsøkonomien. Med Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen kan den norske staten finansiere en betydelig andel av utgiftene med inntekter fra utlandet. En slik diversifisering er normalt en fordel.

Med de svingningene vi må være forberedt på å se i finansmarkedene, vil avvikene mellom uttaket fra fondet og rettesnoren på 3 pst. kunne bli betydelige og langvarige. På samme måte som tidligere, vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi. Samtidig er det avgjørende for bærekraften i statsfinansene og troverdigheten til finanspolitikken at uttaket fra fondet følger 3-prosentbanen over tid. Så langt har det samlede uttaket fra fondet vært i underkant av den forventede realavkastningen, se boks 3.4. Bruken av oljeinntekter har nå ligget under denne rettesnoren hvert år siden 2010, og avviket har vært særlig stort de siste tre årene. Mindreforbruket innebærer at fondet i dag er større enn det ellers ville ha vært. Det gir en viss reserve til å møte fremtidige svingninger i fondets verdi.

3.1.6 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – altså for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til knapt 203 mrd. kroner i 2018 eller 5,9 pst. av BNP, se tabell 3.6.

Tabell 3.6 Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner og prosent av BNP

2016

2017

2018

A. Nettofinansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi

137 206

163 271

223 457

Samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

113 020

148 646

190 537

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-208 388

-222 826

-245 412

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

124 779

167 847

224 349

Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

196 629

203 625

211 600

Overskudd i andre stats- og trygderegnskap

1 470

1 500

1 507

Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet¹

22 717

13 125

31 413

B. Nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi

-12 710

-16 933

-20 728

Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi

-13 552

-13 028

-20 518

C. Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer (A+B)

124 496

146 339

202 730

Målt som andel av BNP

4,0

4,5

5,9

¹ Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter, blant annet knyttet til petroleumsvirksomhet. Det er videre korrigert for at kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Figur 3.9 Utviklingstrekk i offentlige finanser

¹ Ved utgangen av året

Kilde: Finansdepartementet, OECD, Eurostat og Statistisk sentralbyrå.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning har tatt seg litt opp igjen de siste par årene, men er klart lavere enn i tiåret frem til oljeprisfallet i 2014. Landene i OECD- og euroområdet har i gjennomsnitt et visst underskudd i offentlige budsjetter, se figur 3.9A. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 2,4 pst. av BNP i 2018. Det er vesentlig mindre enn da underskuddene nådde en topp i 2009.

Skatte- og avgiftsnivået i fastlandsøkonomien har avtatt noe de siste 15 årene, målt som andel av verdiskapingen. Utviklingen må særlig ses i sammenheng med skattelettelser i perioden 2000–2005 og gjennom de siste fire årene. I 2018 anslås skattenivået i fastlandsøkonomien å være på linje med Sverige og noe lavere enn i Danmark, se figur 3.9C. De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare knapt 59 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2018. Det er noe høyere enn i Danmark og Sverige, se figur 3.9D. Ved sammenstilling av skatte- og utgiftsnivå i Norge og andre land må det tas hensyn til at Norge har betydelige inntekter i Statens pensjonsfond. Dermed kan vi ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.9E viser at offentlig konsum som andel av verdiskapingen har økt de siste tiårene, noe som først og fremst skyldes utvidelser av tjenestetilbudet. I euroområdet, Sverige og Danmark har nivået på offentlig konsum ligget forholdsvis stabilt.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme vekst. Andelen er nå godt over gjennomsnittet for de siste 25 årene. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland, se figur 3.9F. Forskjellen har økt etter 2009, siden flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet, og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til vel 9 900 mrd. kroner ved utgangen av 2018 eller 289 pst. av BNP, se figur 3.9B. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nesten 70 pst. av BNP i 2018. Ved siden av Norge er det kun fem OECD-land der offentlig forvaltning har positive nettofordringer, blant dem Sverige og Finland.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse og omsorgtjenester. Sektoren står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver over tid.

Kommuneøkonomien er god etter flere år med sterk inntektsvekst, samtidig som merkostnadene som følge av befolkningsutviklingen og til pensjon har blitt lavere enn ventet, se boks 3.5. Realveksten i kommunesektorens inntekter ble i fjor klart høyere enn anslått. De samlede inntektene i sektoren anslås å ha økt med 9,3 mrd. kroner i 2017, hvorav 5,2 mrd. kroner i frie inntekter. Realveksten i de frie inntektene er 2,7 mrd. kroner høyere enn anslått i fjor høst, og 5,3 mrd. kroner høyere enn det Stortinget la opp til høsten 2016 i det opprinnelige budsjettet for 2017. Også i 2015 og 2016 ble inntektsveksten klart sterkere enn opprinnelig lagt til grunn.

Boks 3.5 Demografi- og pensjonskostnader

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) lager jevnlig anslag for kommunenes merkostnader som følge av befolkningsutviklingen. Til arbeidet med kommuneproposisjonen utarbeider utvalget et anslag for det kommende budsjettåret, blant annet basert på siste befolkningsfremskriving fra Statistisk sentralbyrå (SSB), se rød linje i figur 3.10A. Beregningene oppdateres når endelige befolkningstall foreligger (blå søyler).

Siden 2011 har beregningene basert på faktisk befolkningsvekst vist klart lavere demografikostnader enn anslagene som ble lagt til grunn i utarbeidingen av budsjettene. Det må ses i sammenheng med at både nettoinnvandringen og fruktbarheten har blitt lavere enn ventet. Avviket er særlig stort for 2018, med om lag 1 mrd. kroner.

I arbeidet med det økonomiske opplegget for kommunesektoren utarbeides det også anslag for økningen i kommunenes pensjonskostnader (ut over det som kompenseres gjennom prisomregningen og demografikostnadene). Beregningene er blant annet basert på anslag fra pensjonsleverandørene og prognoser for lønnsutviklingen. Etter at året er omme, og regnskapstallene foreligger i KOSTRA, kan anslaget sammenlignes med den faktisk utviklingen. De fire siste årene har kommunenes faktiske merkostnader til pensjon blitt klart lavere enn lagt til grunn i arbeidet med budsjettet, se figur 3.10B. Avviket var særlig stort i 2015, med 2½ mrd. kroner, noe som må ses i sammenheng med at pensjonsreformen ble innarbeidet i kommunenes regn-skaper dette året. I både 2016 og 2017 ble pensjonskostnadene over 1 mrd. kroner lavere enn ventet.

Lavere merkostnader til demografi og pensjon har de siste årene gitt kommunesektoren et betydelig større handlingsrom enn ventet. Sammen med en forholdsvis høy inntektsvekst har det lagt til rette for en styrking av kommuneøkonomien og det kommunale tjenestetilbudet.

Figur 3.10 Demografi- og pensjonskostnader i kommunesektoren

¹ Beregningene tar utgangspunkt i tjenesteomfanget slik dette fremgår av KOSTRA og tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv.

² Pensjonskostnadene for 2011 og 2012 er anslag gitt av TBU i novemberrapporten 2010 og 2011

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for kommunal- og fylkeskommunal økonomi, Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Den høye inntektsveksten i 2017 skyldes først og fremst større kommunale skatteinntekter. Regnskapstall viser at sektorens inntekter fra skatt på alminnelig inntekt og formue ble 1,8 mrd. kroner høyere enn anslått i fjor høst, etter en betydelig oppjustering av skatteanslaget også til Nasjonalbudsjettet 2018. Den høye skatteinngangen er ikke et uttrykk for uventet sterk underliggende skattevekst, men derimot at tilpasningene til skattereformen blant private skattytere har vært undervurdert. Videre ble inntektene fra eiendomsskatt og gebyrer 1,7 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn, hvorav knappe 1,2 mrd. kroner fra eiendomsskatt. De øremerkede overføringene ble derimot 0,2 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2018.

Figur 3.11 Utviklingen i kommuneøkonomien

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Spesialisthelsetjenesten ble flyttet fra fylkeskommunene til staten i 2002.

³ Brudd i tallserien i 2014 som følge av endret regnskapsføring. TBUs anbefaling er nedjustert.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Prisveksten i den kommunale tjenesteproduksjonen (kostnadsdeflatoren) i 2017 er satt opp fra 2,3 til 2,4 pst. som følge av noe høyere vekst i lønn og priser på varer og tjenester. Pensjonskostnadene, som også inngår i kostnadsdeflatoren, økte i fjor klart mindre enn ventet, og trakk således i motsatt retning.

Aktiviteten i kommunesektoren økte med 2,1 pst. fra 2016 til 2017. Det er om lag på linje med inntektsveksten i fjor, og også på linje med aktivitetsveksten de siste årene, se figur 3.11A.

Kommunal sysselsetting økte med 1,6 pst. fra 2016 til 2017, målt ved antall sysselsatte personer. Det er høyere enn i de tre foregående årene. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt noe siden 2008, se figur 3.11B. Økningen må ses i sammenheng med god inntektsvekst i sektoren, samtidig som sysselsettingen i privat sektor de siste årene har vært påvirket av tilbakeslaget i norsk økonomi i etterkant av oljeprisfallet i 2014.

De kommunale realinvesteringene økte med 2,4 pst. fra 2016 til 2017 etter en vekst på 9 pst. året før. Realinvesteringene i kommunesektoren ligger på et høyt nivå som andel av inntektene, se figur 3.11D.

Foreløpige tall fra KOSTRA viser et netto driftsresultat for sektoren samlet sett på 3,8 pst. av inntektene i 2017, se figur 3.11C. Det er 0,4 prosentenheter lavere enn i 2016, men høyere enn det nivået som Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler som en norm over tid på 2 pst. for at sektoren samlet sett skal ha tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. For kommunene anslås driftsresultatet til 3,8 pst., mens det for fylkeskommunene anslås til 4,3 pst. Både for kommunene og fylkeskommunene ligger resultatet over de anbefalte nivåene fra TBU på henholdsvis 1¾ og 4 pst. Fylkesfordelte tall viser at driftsresultatene var forholdsvis gode over hele landet.

Ved beregning av netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. De betalte pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsførte pensjonskostnadene. Det har gitt et stort akkumulert premieavvik i sektorens balanse. Premieavvik skal bygges ned over maksimalt 7 år (15 år for avvik som oppsto før 2011 og 10 år for avvik som oppsto i perioden 2011 til 2014) og kostnadsføres i regnskapene med samme nominelle beløp hvert år. Pensjonspremiene var høyere enn pensjonskostnadene også i 2017, men avviket var likevel lavere enn kostnadsføringen av tidligere års premieavvik. Ved utgangen av 2017 var det akkumulerte premieavviket i kommunesektoren 28,1 mrd. kroner, som er 1,4 mrd. kroner lavere enn ved utgangen av 2016.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til betydelige underskudd før lånetransaksjoner (negative netto finansinvesteringer) i sektoren, til tross for høy vekst i inntektene. Underskuddet i 2017 tilsvarer 2,5 pst. av inntektene i sektoren, se figur 3.11D.

Nettogjelden i kommunesektoren tilsvarte 26,5 pst. av inntektene ved utgangen av 2017, som er på om lag samme nivå som for 10 år siden, se figur 3.11E. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser utgjorde nettogjelden 47,5 pst. av inntektene ved utgangen av 2017. Målt på denne måten har nettogjelden vært stabil de fire siste årene, men siden 2008 har det vært en økning på 16 prosentenheter.

Den delen av kommunesektorens nettogjeld som over tid antas å belaste kommuneøkonomien ved en renteendring, anslås til 33 pst. av inntektene ved utgangen av 2017. Det er 12 prosentenheter høyere enn for ti år siden. Det er da tatt hensyn til at en del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer, samt at staten dekker rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Enkelte av sektorens fordringer er heller ikke rentebærende. Gjeldsgraden varierer betydelig mellom kommunene. Basert på rapporterte tall for 2017 hadde 11 kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene, mens 130 kommuner hadde en gjeldsgrad over 50 pst. av inntektene.

Antall kommuner i ROBEK falt betydelig gjennom fjoråret og nådde det laveste nivået som er registrert. I begynnelsen av mai i år var det 28 kommuner og ingen fylkeskommuner i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll), se figur 3.11E. I løpet av 2017 ble 20 kommuner meldt ut av ROBEK, mens én kommune ble meldt inn. Av kommunene som ble utmeldt hadde seks av kommunene vært i ROBEK i totalt ti år eller mer. Som følge av gode økonomiske resultater i 2017 er det ventet en ytterligere reduksjon i antall ROBEK-kommuner i løpet av 2018. Økonomibestemmelsene i kommuneloven videreføres i hovedsak i Regjeringens forslag til ny kommunelov, se boks 3.6.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2018 og 2019

I det salderte budsjettet for 2018 som Stortinget vedtok i fjor høst ble det lagt opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 5,4 mrd. kroner. Realveksten i de frie inntektene ble anslått til 4,0 mrd. kroner. Veksten er godt i tråd med de signalene som ble gitt i Kommuneproposisjonen 2018, se tabell 3.7. I tråd med vanlig praksis er inntektsveksten målt fra anslått nivå på sektorens inntekter i 2017 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2017.

Boks 3.6 Ny kommunelov

Regjeringen la nylig fram forslag til ny kommunelov, se Prop. 46 L (2017–2018). Kommuneloven er en rammelov for all kommunal virksomhet, med regler om kommunal organisering, styring og kontroll og saksbehandlingsregler. I lovforslaget er det blant annet foreslått å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren. Nedenfor gis det en kort oversikt over viktige endringer i bestemmelsene om den kommunale økonomiforvaltningen.

I kommunelovens kapittel om økonomiforvaltning foreslår regjeringen å ta inn en ny innledende bestemmelse om at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Videre løftes de grunnleggende kravene til finans- og gjeldsforvaltning opp blant de innledende bestemmelsene i lovens kapittel om økonomiforvaltning.

Regjeringen foreslår å lovfeste at alle kommuner skal utarbeide et økonomireglement som utfyller økonomibestemmelsene i lov og forskrift. Videre foreslås det å innføre en plikt for kommunestyret til å benytte finansielle måltall («handlingsregler») i økonomistyringen. Det foreslås ikke bindende regler for valg av måltall eller hvilket nivå måltallene bør ligge på, men kommunene må selv ta eierskap til utarbeidelsen og bruken av de finansielle måltallene.

Dagens regler om økonomiplan og årsbudsjett videreføres i det nye lovforslaget. I all hovedsak videreføres også dagens regler om årsregnskap, men det foreslås en ny plikt for kommunene til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet.

Regjeringen foreslår at det under helt særlige tilfeller kan åpne for at kommuner kan dekke inn merforbruk utover 10 år, som i dag er lovens maksimale grense. Hovedregelen er fortsatt at et merforbruk skal dekkes inn senest det andre året etter at merforbruket oppsto.

Regjeringen foreslår også å lovfeste en hovedregel om at kommunens drift skal finansieres av løpende inntekter. Videre åpnes det for at kommuner kan ta opp lån til flere formål enn i dag. Blant annet foreslås det at kommunene gis anledning til å låne til kjøp av aksjer i selskap som har som eneste formål å eie og drifte eiendom. Risikoforholdene i slike eiendomsselskap er knyttet til forholdet ved selve eiendommen, noe som gir grunnlag for å gjøre unntak fra det generelle forbudet mot å lånefinansiere kjøp av aksjer.

Det foreslås også at kommuner skal få anledning til å lånefinansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler foretatt av en annen kommune. Forutsetningen for låneopptak er at tilskuddet benyttes til investeringer på et område hvor kommunene har et lovpålagt ansvar. Det foreslås også at kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som et kommunalt eller fylkeskommunalt eid selskap skal foreta. Låneadgangen skal bare gjelde hvis kommunen eller fylkeskommunen har en eierandel i selskapet, og hvis kommuner eller fylkeskommuner har bestemmende innflytelse i selskapet. Låneadgangen begrenses slik at låneopptaket står i forhold til den enkelte kommunes eller fylkeskommunes eierandel i selskapet.

Forslaget til ny kommunelov inneholder også nye regler om avdrag på lån, som skal sikre at avdragstiden på kommunens gjeld ikke blir for lang. Dagens krav om at avdragene beregnes ut fra den veide levetiden på eiendommer og anleggsmidlene, innebærer en fare for at restgjelden over en lengre periode kan være større enn den bokførte verdien av eiendelene. De foreslåtte endringene i loven innebærer at de årlige avskrivningene blir bestemmende for minimumskravet til avdragstakt. Forslaget er ikke til hinder for at kommuner har høyere avdrag enn lovens minimumskrav.

I gjeldende lov er terskelen for å bli registrert i ROBEK knyttet til et krav til netto driftsresultat (balansekravet). En svakhet med gjeldende lov er at kommuner med et betydelig merforbruk vil kunne utsette sin inntreden i ROBEK ved å vedta en inndekningsplan over to år som i realiteten ikke er gjennomførbar. Regjeringen foreslår derfor at kommuner som har et akkumulert merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene skal innmeldes i ROBEK.

Ny informasjon om kommuneøkonomien i 2017 påvirker anslagene for sektorens inntekter både i 2017 og 2018. Målt mot oppdatert anslag på sektorens inntekter i 2017 ventes det nå en nedgang i de frie inntektene i 2018 på 2,6 mrd. kroner, til tross for at nivået på de frie inntektene i 2018 er oppjustert. Dette må ses i sammenheng med at de økte inntektene fra skatt på inntekt og formue i 2017 antas å være av engangskarakter, og derfor ikke er videreført i anslagene for 2018. Kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt og gebyrer ble også høyere enn anslått i fjor, og de høyere nivåene er videreført i anslagene for 2018.

Anslaget for den kommunale kostnadsdeflatoren i 2018 er uendret sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2018. Lønnsveksten er nedjustert, mens prisveksten er oppjustert, i hovedsak på grunn av økte energipriser. Som følge av at lønnsvekstanslaget er nedjustert fra 3,0 til 2,8 pst., er anslaget for kommunal skatt på inntekt og formue i 2018 nedjustert med knapt 0,5 mrd. kroner.

I forbindelse med revidert budsjett øker overføringen av øremerkede tilskudd med 2,8 mrd. kroner i 2018. Det skyldes i hovedsak fordeling av inntekter fra salg av oppdrettstillatelser. Kommunenes del av disse inntektene regnes med i de samlede inntektene i sektoren. Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2018 justeres dermed opp med 0,6 mrd. kroner fra saldert budsjett, og anslås til 1,9 mrd. kroner.

Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2019 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Beregningsgrunnlaget er da den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene, anslått til om lag 70 pst. av samlede utgifter.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2019 legger til rette for en fortsatt styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I Kommuneproposisjonen 2019 varsler regjeringen en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2019 på mellom 1 og 2 mrd. kroner. Det legges opp til at de frie inntektene øker med mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner. Innenfor veksten i de frie inntektene er 0,2 mrd. kroner begrunnet med satsing på rusfeltet og 0,1 mrd. kroner med satsing på habilitering og rehabilitering.

3.3 Pengepolitikken

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon reduserer usikkerheten for husholdninger og bedrifter som skal ta økonomiske beslutninger for fremtiden, og er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand og økonomisk vekst over tid. Økonomien virker bedre ved lav og stabil enn ved høy og varierende inflasjon.

Tabell 3.7 Realvekst i kommunesektorens inntekter i 2018. Mrd. kroner og prosentvis vekst

Samlede inntekter

Frie inntekter

Mrd. kroner

Prosent

Mrd. kroner

Prosent

Målt ift. anslag for 2017 i Revidert nasjonalbudsjett 2017:

Signalisert i Kommuneproposisjonen 2018

4,3–5,3

-

3,8–4,3

1,1–1,2

Nasjonalbudsjettet 2018

4,6

0,9

3,8

1,0

Saldert budsjett 2018

5,4

1,1

4,0

1,1

Målt ift. oppdaterte anslag for 2017:

Nasjonalbudsjettet 2018

0,5

0,1

-0,4

-0,1

Saldert budsjett 2018

1,3

0,3

-0,2

0,0

Revidert nasjonalbudsjett 2018

1,9

0,4

-2,6

-0,7

Memo: Inntektsvekst i 2017:

Nasjonalbudsjettet 2018

-

1,4

-

0,7

Revidert nasjonalbudsjett 2018

-

2,0

-

1,4

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt i forskrift. Inflasjonsstyringen ble innført i 2001. I løpet av årene med inflasjonsstyring har det vært en utvikling i både tenkingen om og praktiseringen av pengepolitikken. I mars i år ble en ny modernisert forskrift fastsatt. Et utgangspunkt for moderniseringen har vært å bringe forskriften i samsvar med hvordan pengepolitikken i dag blir utøvd og hva som anses som god pengepolitikk.

Boks 3.7 Ny forskrift for pengepolitikken

Etter sentralbankloven er det Kongen i statsråd som fastsetter retningslinjene for pengepolitikken. Norges Bank skal ha anledning til å uttale seg før slikt vedtak fattes, og melding om vedtaket skal sendes Stortinget.

Den tidligere forskriften for pengepolitikken ble fastsatt i 2001 da inflasjonsmålet ble innført og samtidig med at handlingsregelen for bruken av oljeinntekter ble etablert. Ordlyden i forskriften fra 2001 er preget av de utfordringene som var aktuelle den gangen, og det har vært et behov for å oppdatere den. I arbeidet med moderniseringen av forskriften har relevante fagmiljøer vært involvert. Arbeidet har avventet og fanget opp høringsrunden om sentralbanklovutvalget.

Kongen i statsråd fastsatte 2. mars i år en ny forskrift for pengepolitikken. De viktigste endringene er:

Omtalen av hensynet til realøkonomisk stabilitet er endret. I den nye forskriften er det presisert at inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel. Det gjør at pengepolitikken også kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Dette erstatter formuleringen i den tidligere forskriften om å «bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting». Omtalen av produksjon og sysselsetting er samtidig tatt inn i den delen av forskriften som omtaler det operative mandatet. Ordet «høy» er nytt og samsvarer med tilsvarende formuleringer fra sentralbanklovutvalgets utkast til formålsparagraf for Norges Bank. Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for høy sysselsetting, men den kan bidra sammen med en velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet. Pengepolitikkens rolle vil i denne sammenheng særlig være å bidra til at arbeidsledigheten ikke biter seg fast på unødig høye nivåer, ved siden av å bidra til stabil vekst i produksjon og sysselsetting.

Hensynet til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser er tatt inn i forskriften. Pengepolitikken kan påvirke den finansielle stabiliteten, særlig gjennom husholdningers og foretaks risikotaking. I perioder med sterk vekst i formuespriser og gjeld, øker sårbarheten og risikoen for fremtidige tilbakeslag. Regulering og tilsyn av finansmarkedene er de viktigste tiltakene for å sikre finansiell stabilitet, men pengepolitikken kan også bidra til å motvirke at finansielle ubalanser bygger seg opp. I utøvelsen av pengepolitikken har Norges Bank lagt vekt på å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Det har hatt bred støtte i det norske økonomiske miljøet.

Måltallet for inflasjonen er endret fra 2,5 til 2 pst. I praksis har i dag alle sammenlignbare land inflasjonsmål på 2 pst. Da inflasjonsstyringen ble innført, sto vi foran en periode med innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi. En konsekvens var at konkuranseevnen måtte svekkes, og vurderingen var at det best kunne skje gjennom en noe høyere inflasjon enn hos våre handelspartnere. Nå er perioden med innfasing av oljeinntekter i hovedsak bak oss. Et sentralt argument for å ha et høyere inflasjonsmål enn andre land er dermed falt bort. Det er ikke mulig å tallfeste presist hva som er et optimal inflasjonsmål for norsk økonomi. Forskjellen mellom et mål på 2 og 2,5 pst. skal ikke overdrives.

I den nye forskriften er det operative målet for pengepolitikken en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Mens det operative målet tidligere kun var knyttet til konsumprisutviklingen, er det i den moderniserte forskriften tatt inn at inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt bidra til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Hensynet til produksjon og sysselsetting har dermed fått en mer fremtredende plass i de hensynene Norges Bank skal legge vekt på når renten fastsettes. Ofte er det ingen motsetninger mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom det kommer til en konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når ulike hensyn veies mot hverandre.

Norges Bank uttaler følgende om den nye forskriften:

«Norges Bank mener at den nye forskriften klargjør mandatet for pengepolitikken og underbygger den fleksible praktiseringen av inflasjonsstyringen. Slik Norges Bank vurderer det, vil den nye forskriften ikke føre til vesentlige endringer i utøvelsen av pengepolitikken.»

Det er bred tillit til pengepolitikken både hos markedsaktører, de akademiske miljøene og opinionen i alminnelighet. For en bredere gjennomgang av utøvelsen av pengepolitikken i 2017, se Finansmarkedsmeldingen 2018.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten, som er renten på bankinnskudd over natten i Norges Bank. I normale situasjoner har endringer i styringsrenten sterkt gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av nivået på styringsrenten og markedsaktørenes forventninger til hvordan styringsrenten vil utvikle seg fremover. Markedsaktørenes forventinger til styringsrenten avhenger av hva de tror om den økonomiske utviklingen og hvordan økonomien virker. I tillegg vil aktørenes syn på hvordan sentralbanken agerer, påvirke forventingene. Markedsrentene påvirker kronekursen, prisene på verdipapirer, investeringer, forbruk, eiendomspriser og etterspørselen etter lån. Gjennom alle disse kanalene virker renten på de samlende etterspørsels- og produksjonsforholdene, og på priser og lønninger.

Styringsrenten har vært 0,5 pst. siden mars 2016, som er historisk lavt, se figur 3.12A. Sterkere økonomisk utvikling gjennom 2017 og inn i 2018 har bidratt til å trekke opp rentebanen til Norges Bank. Ifølge Norges Banks rentebane fra mars i år vil styringsrenten mest sannsynlig bli satt opp etter sommeren i år, og deretter gradvis bli hevet til om lag 2 pst. i 2021. Norges Bank anslår at den underliggende prisveksten vil stige til litt over 2 pst. i slutten av prognoseperioden, mens kapasitetsutnyttingen vil øke videre og nå et normalnivå tidlig i 2019.

Ifølge Norges Bank har et lavere måltall for inflasjonen i seg selv liten betydning for renteutsiktene den nærmeste tiden. Lengre frem i tid vil lavere inflasjonsmål gradvis bidra til å trekke ned de nominelle rentene.

Påslaget mellom pengemarkedsrenten og styringsrenten kan i perioder variere en del. Den siste tiden har den norske pengemarkedsrenten økt blant annet som følge av høyere påslag i det amerikanske pengemarkedet. Utlånsrentene til husholdninger og foretak har vært nokså stabile, og bankenes utlånsmarginer har gått noe ned.

Etter en svekkelse mot slutten av fjoråret, har kronen svingt en del så langt i år og er sterkere enn nivåene ved årsskiftet. Kronen er likevel fortsatt betydelig svakere enn nivåene fra inngangen til 2013 og rundt 6 pst. svakere enn gjennomsnittet de siste fem årene (2013–2017), se figur 3.12B. Svekkelsen av kronen har bidratt til høyere vekst i konsumprisene og bedret lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv.

Rentene på norske statsobligasjoner med ti års løpetid har økt litt så langt i år og var i begynnelsen av mai på 1,9 pst. Det er litt høyere enn årsgjennomsnittet i 2015–2017, da renten var hhv. 1,6, 1,3 og 1,6 pst. Oppgangen må ses i sammenheng med en høyere rente i USA og bedrede vekstutsikter.

3.4 Makrotilsyn og finansiell stabilitet

Husholdningssektoren

De fleste finansielle kriser i Norge og internasjonalt har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. Erfaringer viser at finansielle ubalanser kan bygge seg opp over mange år og kan strekke seg over flere konjunktursykler. Når finansielle ubalanser utløses, kan samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien gi kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag.

Figur 3.12 Utvikling i styringsrenter og kronekurs

¹ Importveid kursindeks (I-44) (Fallende kurve angir sterkere kronekurs)

Kilde: Macrobond.

Gjelden i husholdningene har lenge steget mer enn inntektene. Norske husholdninger har i gjennomsnitt en gjeld som tilsvarer mer enn to ganger deres disponible inntekt. Det er høyt både historisk og sammenlignet med andre land. Vedvarende oppgang i husholdningenes gjeldsbelastning er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp og utgjør en alvorlig sårbarhet i norsk økonomi.

Selv om rentenivået er lavt, har høy og økende gjeld i husholdningene ført til at gjeldsbetjeningsgraden, andelen av inntekten som går til å betjene renter og avdrag, har steget og nådd nivåene fra bankkrisen på 1990-tallet, se figur 3.13A. Den høye gjelden gjør husholdninger sårbare for endringer i blant annet rentenivået. En analyse fra Norges Bank viser at høyere rente gir større nedgang i husholdningens disponible inntekt i dag enn tidligere, og at nedgangen vil være størst for yngre og middelaldrende husholdninger.

Historisk har bankenes tap på boliglån vært forholdsvis små. Ved inntektsbortfall eller høyere rente vil mange husholdninger velge å stramme inn på forbruket. Det kan gi ringvirkninger til andre deler av økonomien og bidra til å utløse eller forsterke et tilbakeslag i norsk økonomi.

Boligprisene steg kraftig over en lengre periode, se figur 3.13B. Gjennom 2017 falt boligprisene. De siste månedene har prisene steget igjen og er nå omtrent tilbake på toppnivået fra i fjor. Oppgangen har vært særlig markert i Oslo, se omtale i kapittel 2.

Gjeldsveksten i husholdningssektoren har avtatt litt de siste månedene, men er fortsatt betydelig høyere enn inntekstveksten.

Regjeringen har de siste årene innført en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre finanssystemet robust overfor boligprisfall og andre forstyrrelser. Boliglånsforskriften setter grenser for gjelds- og belåningsgraden på nye utlån med pant i bolig. Soliditetskravene for banker er styrket, blant annet med et motsyklisk kapitalbufferkrav. Regjeringen har også gjennomført endringer med sikte på å gjøre det enklere og billigere å bygge nye boliger.

Boliglånsforskriften ble videreført og strammet noe inn fra januar 2017. Forskriften stiller blant annet krav om at låntakeren skal ha tilstrekkelig gjeldsbetjeningsevne, og at boliglånet ikke skal overstige 85 pst. av boligens verdi. Låntakers samlede gjeld skal etter låneopptaket ikke overstige fem ganger brutto inntekt. Bankene har en viss fleksibilitet til å kunne yte lån til kredittverdige kunder, ved at 10 pst. av utlånsvolumene hvert kvartal kan være lån som ikke oppfyller alle kravene i forskriften. I Oslo er fleksibilitetskvoten satt noe lavere, til 8 pst., og maksimal belåningsgrad for lån med pant i sekundærboliger er satt til 60 pst.

Ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse rapporterte bankene om litt strammere kredittpraksis overfor husholdningene i 1. kvartal i fjor som følge av endringene i boliglånsforskriften. Siden har kredittpraksisen vært uendret, ifølge undersøkelsen. Rapportering fra Finanstilsynet viser at bankene i Oslo bruker en stor andel av fleksibilitetskvoten på kunder der deres samlede lån overstiger fem ganger bruttoinntekt, mens bruken ellers i landet er mer jevnt fordelt på lån som overstiger forskriftens krav om maksimal gjelds- og belåningsgrad. Samlet sett har bankene ligget godt innenfor fleksibilitetskvotene i den tiden forskriften har virket, se figur 3.13C. For bankene kan det imidlertid være utfordrende å finstyre utnyttelsen av kvotene, slik at de typisk vil operere med sikkerhetsmarginer for å unngå overskridelser.

Forskriften gjelder frem til 30. juni i år. Finansdepartementet har nylig hatt på høring et forslag fra Finanstilsynet om å videreføre forskriften, med enkelte endringer. Regjeringen vil ta stilling til om boliglånsforskriften skal videreføres, og i så fall i hvilken form, før gjeldende forskrift utløper. Se nærmere omtale i Finansmarkedsmeldingen 2018.

Foretakssektoren

Den innenlandske kredittveksten i fastlandsforetakene tok seg opp gjennom 2017 og har fortsatt å stige så langt i år. Oppgangen kommer etter flere år med moderat vekst. Kredittveksten er bredt basert i flere næringer og har tiltatt både fra banker og i obligasjonsmarkedet. Det er ikke tegn til at foretakene har problemer med tilgangen til kreditt.

Påslagene i pengemarkedet har økt så langt i år og trukket opp pengemarkedsrenten. Risikopåslagene i det norske obligasjonsmarkedet har gått noe ned, både for foretak med høy og lav kredittvurdering.

Utlån til næringseiendom bidrar mest til utlånsveksten både i bankene og i obligasjonsmarkedet. En betydelig andel av bankenes utlån er til næringseiendomsforetak.

Næringseiendomspriser har steget over flere år. Salgsprisene på attraktive kontorlokaler i Oslo steg kraftig gjennom fjoråret. Leiepriser på kontorlokaler økte i de fleste områder i Oslo og i Trondheim i fjor. Prisene var stabile i Bergen, mens de fortsatte å falle i Stavanger. Avkastningskravet for kontorlokaler i Oslo falt litt mot slutten av fjoråret. Utvikling i byggeaktivitet, kontorledighet og avkastningskrav vil påvirke næringseiendomsmarkedet fremover.

Banksektoren

Norske banker er solide, lønnsomme og likvide. Bankene har styrket sin soliditet betydelig de siste årene etter at myndighetene skjerpet kapitalkravene, og den gode inntjeningen legger til rette for ytterligere kapitalbygging fremover. På grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, har Norge vært blant landene som raskest har kunnet innføre nye krav.

Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2018.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Sysselsettingspolitikken skal støtte opp under høy verdiskaping gjennom å bidra til høy deltakelse i arbeidslivet. Det er viktig med et fleksibelt arbeidsmarked som tilpasser seg endringer i etterspørselen etter arbeidskraft. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å sikre høy sysselsetting. Norge har et arbeidsmarked som gjennomgående fungerer godt. Mange deltar i arbeidslivet, og arbeidsledigheten er lav. Det er likevel noen trekk ved arbeidsmarkedet som vekker bekymring. Andelen sysselsatte menn i de mest arbeidsføre aldersgruppene har avtatt de siste ti årene, mens utviklingen i flere andre land går i motsatt retning. Samtidig har Norge en høyere andel som mottar helserelaterte trygdeytelser enn andre land.

Figur 3.13 Finansielle ubalanser

¹ Tallene for Oslo er sesongjustert av Finansdepartementet.

Kilde: Macrobond, Statistisk sentralbyrå, Norges Bank, Finanstilsynet, Eiendom Norge, Eiendomsverdi, Finn.no og Finansdepartementet.

Regjeringen arbeider på flere fronter for å mobilisere arbeidskraft. Det er blant annet tatt initiativ til en inkluderingsdugnad som skal bidra til å få flere personer med nedsatt funksjonsevne eller «hull i CV-en» inn i arbeidslivet. Det er videre satt ned et utvalg, som skal vurdere tiltak som kan øke sysselsettingen.

Det er viktig å yte bistand til personer som ikke klarer å skaffe seg arbeid på egen hånd. Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for å få flere over i jobb. Tiltakene kan bidra til å gjøre personer som står utenfor arbeidslivet bedre kvalifisert og forhindre at svake grupper varig faller ut av arbeidsmarkedet. Det er viktig at tiltakene understøtter aktivitet og jobbsøking. Blant ungdom og blant innvandrere fra land utenfor EØS-området er det grupper som stiller svakere på arbeidsmarkedet. Disse gruppene blir særlig prioritert for deltakelse i arbeidsmarkedstiltak. Det samme gjelder for personer som har stått lenge uten arbeid. For å motvirke svekkelsen i arbeidsmarkedet etter oljeprisfallet i 2014 ble antall tiltaksplasser rettet mot arbeidsledige økt. Det går godt i norsk økonomi, og etterspørselen etter arbeidskraft øker markert. Veksten i sysselsettingen det siste året har ført til lavere arbeidsledighet. Utsiktene for arbeidsmarkedet i år og neste år fremstår som klart bedre enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet i fjor høst, se nærmere omtale i avsnitt 2.1.

I lys av bedringen i arbeidsmarkedet ble det i saldert budsjett for 2018 lagt opp til å redusere tiltaksnivået for inneværende år til om lag 14 000 plasser rettet mot arbeidssøkere. Samlet sett tilsier utsiktene for arbeidsmarkedet at tiltaksnivået rettet mot arbeidsledige personer kan reduseres ytterligere i 2. halvår i år. Regjeringen foreslår å redusere bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak svarende til om lag 550 tiltaksplasser for 2018 sett under ett fra saldert budsjett, se figur 3.14A. Regjeringen viderefører den særskilte innsatsen mot ungdom og langtidsledige som ble igangsatt i fjor.

Figur 3.14 Arbeidsmarkedstiltak og helserelaterte trygdeytelser

¹ Tall for mottakere av sykepenger er for 1. halvår

Kilde: Nav og Finansdepartementet.

Regjeringen mener det er riktig å holde nivået på tiltaksplasser rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne på et høyt nivå. Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er tiltak for personer som mottar uføretrygd eller i nær fremtid ventes å få innvilget uføretrygd. Tiltaket tilbyr varig tilrettelagte arbeidsplasser i form av ansettelse i skjermede eller ordinære virksomheter. Regjeringen foreslår å styrke innsatsen overfor denne gruppen ved å øke antallet tiltak med 100 plasser i 2. halvår 2018.

Virksomhetenes mulighet til å bruke innleid arbeidskraft er med på å sikre et fleksibelt arbeidsmarked. I bygge- og anleggsbransjen har det vært en stor økning i bruken av innleie. For blant annet å sikre et mer kontrollert omfang av innleie foreslår regjeringen endringer i arbeidsmiljøloven. I Prop. 73 L (2017–2018) foreslås det å:

definere i arbeidsmiljøloven hva fast ansettelse innebærer, slik at arbeidstaker sikres forutsigbart arbeidsomfang (f.eks. gjennom en konkret stillingsprosent).

tydeliggjøre krav om at arbeidsavtaler må inneholde informasjon for når arbeidet faktisk skal utføres.

gi adgang til midlertidige ansettelser i bemanningsbyråer ved utleie til vikariat i innleiebedriften.

begrense adgangen til å inngå lokal avtale om innleie i bygge- og anleggsbransjen. Virksomheter som ønsker slike avtaler, må være bundet av landsomfattende tariffavtale inngått med en fagforening med innstillingsrett.

igangsette et arbeid for å vurdere håndhevingen av innleiereglene.

Pensjonsreformen som ble innført i 2011, har bidratt til å øke sysselsettingen blant personer over 62 år. Pensjonsreformen er fullt ut gjennomført i folketrygden og i privat sektor, og pensjonsavtalen som ble inngått mellom staten og organisasjonene i offentlig sektor i mars, innebærer et viktig skritt i retning av å fullføre pensjonsreformen også for offentlig ansatte. Systemet for offentlige ansatte vil gi økt fleksibilitet og de samme gode arbeidsinsentivene som i folketrygden og i pensjonsordningene i privat sektor. Pensjonsavtalen innebærer at det blir lettere å bytte jobb mellom offentlig og privat sektor, at alle offentlig ansatte vil få utbetalt tjenestepensjon og at det blir enklere for offentlig ansatte å kompensere for levealdersjustering av alderspensjon. Organisasjonene har fått frist til 1. juli for å gi endelig tilbakemelding på om de slutter seg til avtalen. Avtalen er anbefalt av alle hovedorganisasjonene.

I henhold til pensjonsavtalen innføres den nye avtalen fra 2020 og gjelder for de som er født i 1963 eller senere. Alderspensjonen i det nye systemet skal tjenes opp uavhengig av folketrygden, slik at samordningsreglene etter hvert faller bort. Pensjonen kan tas ut fleksibelt mellom 62 og 75 år og kombineres med arbeidsinntekt. Den skal fortsatt være livsvarig og reguleres på samme måte som i folketrygden. Avtalen innebærer at AFP i offentlig sektor endres fra en tidligpensjonsordning til en livsvarig ytelse etter mønster av AFP i privat sektor. Det innføres også et nytt pensjonselement, såkalt betinget tjenestepensjon. Den vil gi økt sikkerhet for den fremtidige pensjonen for de som ikke kvalifiserer for AFP. Betinget tjenestepensjon skal kunne tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år, og er på samme måte som tjenestepensjon og AFP en livsvarig ordning.

Regjeringen fremmet i april Prop. 61 L (2017–2018) om regler for samordning av offentlig tjenestepensjon i nåværende offentlige tjenestepensjonsordninger med alderspensjon fra folketrygden for personer født i 1954 og senere. Forslagene har vært på høring, og forslagene i proposisjonen er som en del av oppfølgingen av pensjonsavtalen justert på enkelte punkter. I pensjonsavtalen sluttet hovedorganisasjonene seg til prinsippene i det nye samordningsregelverket.

Nærmere om omfanget på helserelaterte trygdeordninger

En forholdsvis stor andel av de som står utenfor arbeidslivet, mottar en helserelatert trygdeytelse som følge av sykdom eller nedsatt arbeidsevne. Både sykefraværet og andelen som mottar uføretrygd er høyere i Norge enn i de fleste andre europeiske land. I Perspektivmeldingen 2017 er det illustrert at en reduksjon av nivået på sykefravær og uføretrygd til svensk nivå ville redusert antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser med mer enn 100 000 personer.

I 2017 mottok 17 pst. av personer mellom 18 og 66 år i Norge en helserelatert trygdeytelse, se figur 3.14B. Denne andelen har holdt seg forholdsvis stabil de siste årene. Vel halvparten mottar uføretrygd. Om lag tre fjerdedeler av nye mottakere av uføretrygd har tidligere mottatt arbeidsavklaringspenger (AAP). Tall fra Nav viser at av de som forlater AAP, er det bare rundt 20 pst. som går tilbake til arbeid uten å motta noen form for stønad. Regjeringen legger vekt på å få flere trygdemottakere over i ordinært arbeid. Tiltak som begrenser tilstrømmingen til varige trygdeytelser, er derfor viktige. Med sikte på å få flere over i arbeid ble regelverket for AAP endret 1. januar i år, blant annet ble maksimal varighet for rett til ytelsen redusert, og stønadsmottakerne skal følges tettere opp.

Langvarig sykefravær er for mange første skritt mot å falle permanent ut av arbeidslivet. Å opprettholde kontakt med arbeidslivet ved langvarig sykefravær er viktig for å komme tilbake i jobb. Sykefraværet har holdt seg nokså stabilt gjennom flere år. I 4. kvartal 2017 utgjorde sykefraværet 6,5 pst. av alle avtalte dagsverk. Det er om lag 9 pst. lavere enn da IA-avtalen ble inngått i 2001.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Inntektsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked.

Figur 3.15 Gjennomsnittlig årlig vekst i reallønn. Prosent

Kilde: OECD.

Lønnsveksten er kommet ned etter oljeprisfallet. Mens årslønnsveksten i gjennomsnitt var 4½ pst. per år i perioden 2000–2014, har den de tre siste årene vært 2¼ pst. per år. Sammen med en svakere krone har lavere lønnsvekst bidratt til en betydelig bedring av konkurranseevnen til norsk næringsliv.

Foreløpige tall viser at årslønnsveksten i fjor ble 2,3 pst., opp fra 1,7 pst. i 2016. Endringer i fordelingen av lønnstakere mellom næringer med ulikt lønnsnivå bidro til å trekke ned samlet lønnsvekst i fjor, men bidraget var betydelig mindre enn i 2016. Det må ses i sammenheng med at sysselsettingen i petroleumsnæringen, en næring med et høyt lønnsnivå, falt klart mindre i 2017 enn i 2016. Lønningene økte mer enn konsumprisene, og reallønnen økte med 0,5 pst. i fjor, etter et fall på 1,8 pst. i 2016, ifølge TBU.

Årets lønnsoppgjør er hovedoppgjør i alle de store tariffområdene. Det innebærer at det i tillegg til lønn også forhandles om alle de øvrige bestemmelsene i tariffavtalene. NHO kom til enighet med LO og YS etter tvungen mekling hos Riksmekleren. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, ble årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området anslått til 2,8 pst. I andre oppgjør som er forhandlet ferdig, har partene gjennomgående kommet til enighet innenfor rammen til industrien.

Partene er også blitt enige om å igangsette en utredning om mulig omlegging av dagens AFP-ordning. Regjeringen er innstilt på å bistå med utredningskapasitet i arbeidet. Bistand fra regjeringen betinger at en ny AFP-ordning har et bærekraftig finansielt grunnlag over tid, at ordningen understøtter målene med pensjonsreformen, herunder gir insentiver til å være i arbeid, og at ordningen fungerer godt som en del av det samlede pensjonssystemet. Videre betinger bistand fra regjeringen at arbeidet skal legge til grunn at statens økonomiske bidrag begrenses til det som med realistiske forutsetninger følger av en videreføring av dagens ordning.

Partene er videre blitt enige om at Sluttvederlagsfondet skal benyttes til å finansiere en Sliterordning for de som går av ved 62, 63 eller 64 år uten arbeidsinntekt ved siden av. LO og NHO vil i fellesskap utforme ordningen, og de vil søke å etablere og sette ordningen i drift 1. januar 2019. Sliterordningen opprettes som en ny ordning mellom LO og YS. NHOs bidrag til ordningen er begrenset til Sluttvederlagsfondet, samt en videreføring av kontingentbetalinger til dette nye formålet frem til 31. desember 2023.

På bakgrunn av resultatene fra de gjennomførte oppgjørene anslås årslønnsveksten til 2,8 pst. i år. Med en anslått vekst i konsumprisene på 2,1 pst. innebærer det en reallønnsvekst på 0,7 pst. Selv om reallønnsveksten er kommet ned etter oljeprisfallet, var den i perioden 2007–2016 på linje med veksten i Sverige og klart høyere enn OECD-gjennomsnittet, se figur 3.15.

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Innledning

Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, har som formål å bedre gjennomføringen av klimakonvensjonen og dens mål, blant annet ved å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å understøtte det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Dette målet sikter mot at økningen i de globale klimagassutslippene snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i skog og hav i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

De fleste land har levert inn nasjonale bidrag til Parisavtalen. I beslutningen fra Paris fremgår det at det vil kreve mye større innsats enn det som reflekteres av de innmeldte bidragene fra landene for å nå Parisavtalens mål. Avtalen har femårssykler. Landene skal melde inn nasjonalt fastsatte bidrag som vil utgjøre en progresjon fra tidligere innmeldte bidrag og gir uttrykk for høyest mulig ambisjon.

I de internasjonale forhandlingene pågår det et arbeid med å gi Parisavtalen utfyllende regelverk, blant annet retningslinjer for informasjon knyttet til landenes innmeldte bidrag og hvordan landene skal rapportere om gjennomføringen av sine bidrag. I inneværende år gjennomføres det en global gjennomgang av hvordan verden ligger an i forhold til det globale utslippsmålet i Parisavtalen, se punkt 3.6.3 om Talanoa-dialogen. I etterkant av, og informert av denne gjennomgangen og innen første kvartal 2020 skal partene melde inn nye eller oppdaterte, mulig forsterkede, endelige mål.

Veksten i fornybar energi nådde i 2017 nye høyder og tilsvarte ¼ av økningen i samlet energietterspørsel globalt. Vindkraft stod for i overkant av 1/3 av veksten i fornybar energi. Etter flere år med stabil utvikling i globale utslipp økte imidlertid, ifølge IEA, energirelaterte utslipp av CO₂ med 1,4 pst. i 2017. Økonomisk oppsving i Asia bidro sterkt til økningen.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder satsing på forsking og utvikling.

Norske utslipp av klimagasser var 53,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2016. Det er drøyt 1 pst. lavere enn året før. Utslippene utgjør om lag 0,1 pst. av globale utslipp. Skog tar opp CO₂, og medregnet netto opptak av klimagasser i skog og andre arealer var norske utslipp rundt 29 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2016. Fremskrivinger av utslipp til luft ble presentert i Perspektivmeldingen 2017. Der ble det anslått at utslippene av klimagasser vil avta med rundt ¾ pst. i året frem mot 2030. Disse anslagene er basert på vedtatt gjennomført politikk på det tidspunktet perspektivmeldingen ble utarbeidet. Fremskrivningene inkluderer dermed ikke effekten av ny og forsterket politikk. I 2030 anslås utslippene å ligge rundt 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter lavere enn i 2016. Det aller meste av nedgangen ventes å komme i ikke-kvotepliktige sektor der utslippene anslås å gå ned med om lag 4 mill. tonn fra 2016 til 2030.

3.6.2 Norske forpliktelser og samarbeid med EU

Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Det tilsvarer EUs forpliktelse og Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030. Det er en ambisjon å avklare hovedprinsippene i en avtale om felles oppfyllelse innen klimatoppmøtet i Katowice i desember 2018.

Norge er allerede knyttet til EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Norske bedrifter bidrar dermed på lik linje med bedrifter i EU til å redusere kvotepliktige utslipp. Ved en felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 vil også EUs regelverk om mål og fleksibilitet i ikke-kvotepliktig sektor (innsatsfordelingsforordningen) og bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer bli relevant for Norge.

EU har nylig vedtatt regelverket for perioden 2021–2030 for EUs kvotesystem, innsatsfordelingsforordningen og skog og landarealer. Det pågår forhandlinger i EU om en styringssystemforordning for energiunionen. Det vurderes om og eventuelt hvordan klimadelen av styringssystemet vil komme til anvendelse ved en avtale om felles gjennomføring av utslippsmålet for 2030.

Fra 2021 vil antall kvoter som utstedes i EUs kvotesystem reduseres med 2,2 pst. årlig, mot en årlig reduksjon på 1,74 pst. i inneværende periode. I 2030 vil samlet kvotemengde som utstedes være 43 pst. lavere enn i 2005. Det er akkumulert er stort overskudd av kvoter i EUs kvotemarked. EU har tidligere besluttet at en prosentvis andel av overskuddet i kvotemarkedet midlertidig skal legges i en markedsreserve når overskuddet overstiger 833 mill. kvoter. Det er nå vedtatt at kvoter i markedsreserven som overstiger antallet kvoter som ble auksjonert foregående år, skal slettes fra 2023. Kvoteprisen har steget det siste året og har i begynnelsen av mai ligget på 13–14 euro per tonn, mer enn dobbelt så høyt som for ett år siden.

I behandlingen av regelverket for utslippsmål og fleksibilitet for ikke-kvotepliktige utslipp ble det ikke gjort endringer sammenlignet med EU kommisjonens forslag. Hvert land får et utslippsmål for ikke-kvotepliktige utslipp på mellom 0 og 40 pst. avhengig av BNP per innbygger, men hensyntatt kostnader ved utslippsreduksjoner. Regelverket åpner for flere former for fleksibilitet, blant annet kan land som overoppfyller sin forpliktelse selge overskudd til andre land. Det åpnes også for at noen land får begrenset adgang til å benytte kvoter fra EUs kvotesystem. Det er også en betinget og begrenset adgang til å benytte overskuddsopptak fra skog og andre landarealer. Denne adgangen er trolig lite aktuell for Norge.

Regelverket for skog og annen arealbruk ble noe endret i trilog-behandlingen, blant annet for bokføring av utslipp og opptak i forvaltet skog. For forvaltet skog, det vil si skogarealer som hogges og forynges med ny skog, skal det utarbeides en referansebane som blant annet setter hvilket hogstnivå landet kan ha i perioden 2021–2030 uten å få bokført utslipp. Utgangspunktet er landenes bærekraftige skogforvaltingspraksis i perioden 2000–2009. Det åpnes for at landene kan ta hensyn til spesielle nasjonale forhold, herunder alderssammensetningen av skogen og muligheten for å øke det langsiktige opptaket i tråd med Parisavtalen. Det er også etablert en kompensasjonsordning for land som får bokført utslipp fra forvaltet skog, under forutsetning at de totale utslippene i sektoren ikke overstiger opptaket i EU samlet.

Norge er i dialog med EU om en avtale. Parallelt fortsetter arbeidet med å utrede konsekvensene for Norge av det endelige regelverket. Regjeringen vil orientere Stortinget på egnet måte underveis i prosessen.

3.6.3 Talanoa-dialogen

I forbindelse med behandlingen av ratifikasjonsproposisjonen for Parisavtalen, Prop. 115 S (2015–2016) gjorde Stortinget følgende vedtak, se vedtak 894 i Inst. 407 S (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen før dialogen om økte ambisjoner i 2018, komme til Stortinget med en sak om Norges forslag til forsterkede mål – som utgangspunkt for prosessen for å oppnå Parisavtalens formål.»

Partene til Parisavtalen skal melde inn nasjonalt fastsatte bidrag i første kvartal i 2020. Det er imidlertid ikke et krav om at land med tiårige tidsrammer, som Norge og EU, da må fastsette et nytt utslippsmål for 2030. Disse landene kan oppdatere eller melde inn det tidligere kommuniserte målet.

Parisavtalen legger opp til at alle parter skal delta i en felles gjennomgang for å vurdere kollektiv måloppnåelse. Videre fremgår det at partene skal se hen til resultatet fra denne gjennomgangen når de nasjonalt fastsatte bidragene bestemmes. Den felles gjennomgangen i 2018 heter Talanoa-dialogen. Opplegget for dialogen er blitt klarere siden Stortinget gjorde sitt vedtak i forbindelse med behandlingen av Prop. 115 S (2015–2016) og regjeringen la frem statsbudsjettet for 2018. Talanoa-dialogen fokuserer på tre globale spørsmål; hvor er vi, hvor skal vi og hvordan kommer vi dit. Et viktig bidrag inn i Talanoa-dialogen vil være rapporten som FNs klimapanel er bedt om å utarbeide. Rapporten skal gi informasjon om klimaendringene ved 1,5 °C oppvarming og modellberegninger for utslippsbaner i tråd med dette. Talanoa-dialogen pågår gjennom hele 2018, og avsluttes med den politiske fasen under partskonferansen i Katowice i desember. Talanoa-dialogen legger opp til at regjeringer, næringsliv, lokalforvaltning og organisasjoner kan legge frem sine erfaringer og lære av hverandre. Det er ikke i forbindelse med Talanoa-dialogen i 2018 at partene til klimakonvensjonen vil bekrefte eller legge frem forsterkede mål. Regjeringen har heller ikke informasjon om land som har til hensikt å legge frem forsterkede nasjonalt fastsatte bidrag i år. I etterkant av Talanoa dialogen vil regjeringen vurdere Norges endelige nasjonalt fastsatte bidrag for perioden 2021–2030, og komme tilbake til Stortinget om dette så raskt som mulig og i god tid før fristen for innmelding av slike bidrag i første kvartal 2020.

Regjeringen leverte innspill til Talanoa-dialogen primo april.[1] Innspillet beskriver Norges erfaringer på relevante områder og er primært rettet mot det tredje av spørsmålene som dialogen adresserer: «Hvordan kommer vi dit?» Temaene Norge har spilt inn er:

Begrense utslipp/avskoging i tropisk skog. For å nå bærekrafts- og klimamålene bør Talanoa-dialogen fremme økt handling for å stanse avskoging, bærekraftig skogforvaltning og restaureringen av tropisk skog.

Markedsbasert samarbeid, og hvordan slikt samarbeid bør utformes for å bidra til økte klimaambisjoner.

Karbonprising, et svært effektivt virkemiddel for å redusere klimagassutslipp. Det gir produsenter, konsumenter og investorer et godt insentiv for å foreta klimavennlige beslutninger. I innspillet trekker Norge også frem følgende initiativer: Carbon Partnership Leadership Coalition (CPLC), Partnership for Market Readiness (PMR) og Transformative Carbon Asset Facility (TCAF).

Nullutslipp/omstilling i transportsektoren. Talanoa-dialogen bør få frem informasjon om tilgjengelige tiltak for å avkarbonisere transportsektoren. Innspillet inneholder blant annet en oppfordring til alle land om å legge til rette for lav- og nullutslippløsninger i transportsektoren. Et større marked bidrar til å fremme teknologiutvikling og redusere kostnadene ved slik teknologi.

Rettferdig omstilling og en inkluderende prosess i arbeidet med å nå Parisavtalens mål. Innspillet trekker frem norske erfaringer med samarbeid mellom arbeidslivets parter og hvordan dette kan bidra til økt tillit og bedre forståelse.

Klimaeffekt på kort og lang sikt. Innspillet inneholder en oppfordring til å prioritere strategier, tiltak og virkemidler for å begrense temperaturstigningen også på kort sikt.

Klimalov. Loven skal fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050. Loven innfører en syklus for gjennomgang av klimamål hvert femte år etter samme prinsipp som i Parisavtalen.

Talanoa-dialogen legger også opp til innspill fra organisasjoner, forskning og andre ikke-statlige aktører. Norske organisasjoner har uttrykt at de vil delta aktivt i dialogen, gjennom både egne innspill og innspill som fremmes av internasjonale sammenslutninger de norske organisasjonene er deltakere i.

3.7 Statistikklovutvalget

Regjeringen satte høsten 2016 ned et utvalg for å vurdere statistikkloven. 19. mars i år overleverte utvalget sin utredning NOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå til departementet. Utvalget ble ledet av professor Nils Henrik M. von der Fehr ved Universitetet i Oslo.

Gjeldende statistikklov er fra 1989. En viktig grunn for at utvalget ble satt ned, var et ønske om å gjennomgå den norske statistikklovgivningen i lys av de omfattende endringene som har funnet sted siden gjeldende lov ble vedtatt. Vilkårene for statistikkproduksjon har endret seg betydelig både nasjonalt og internasjonalt, blant annet mulighetene til å samle inn data og koble registre. Den teknologiske utviklingen gir nye muligheter, men samtidig nye utfordringer, ikke minst når det gjelder personvernhensyn. Internasjonalt statistikksamarbeid er også blitt mer omfattende og gir langt flere føringer på norsk statistikkproduksjon enn tidligere.

Utvalget ble også bedt om å se på om styringsstrukturen for Statistisk sentralbyrå (SSB) er i tråd med det europeiske regelverket. SSB har i dag ansvar for å kartlegge og prioritere behov for offisiell statistikk, samordne statistikk som blir utarbeidet av andre forvaltningsorganer, utvikle statistiske metoder og utnytte statistikken til analyse og forskning. SSB har også hovedansvaret for Norges deltakelse i internasjonalt statistisk samarbeid.

SSB skiller seg fra mange andre statistikkbyråer ved at det har en egen samfunnsøkonomisk forsknings- og utredningsvirksomhet. Etter gjeldende lov skal SSB «utnytte statistikken til analyse og forskning», og utvalget ble bedt om å vurdere om dette fortsatt bør være en lovpålagt oppgave for byrået. SSBs ansvar omfatter blant annet å analysere konjunkturutviklingen, levere tallfestede økonomiske modeller til bruk i forvaltningen og å utarbeide fremskrivinger og utredninger på ulike områder, blant annet for forvaltningen, Stortinget og offentlige utvalg. SSB har i denne sammenhengen en sentral rolle i arbeidet til Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU).

Gjennom store deler av fjoråret var det en offentlig debatt om SSBs forsknings- og analysevirksomhet. Engasjementet gjenspeiler hvor viktige leveransene fra SSB er. I lys av denne debatten ba departementet i brev av 10. november 2017 utvalget også om å vurdere hvordan forsknings- og analysevirksomheten som gjøres for blant annet forvaltningen, Stortinget og offentlige utvalg, bør innrettes for å sikre at dette viktige samfunnsoppdraget ivaretas. For å gi utvalget tid til å behandle tilleggsoppdraget, ble fristen for å levere utredningen forlenget til 15. mars 2018.

Statistikklovutvalget har kommet med en grundig utredning med forslag til ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrås ansvar og oppgaver. Utvalget foreslår blant annet følgende:

Det innføres et nasjonalt program for offisiell statistikk som fastsettes av Kongen i statsråd. Et slikt program skal fastlegge hva som skal være offisiell statistikk og være et redskap for samordning og regulering av offisiell statistikk. SSB skal ha en lovfestet lederrolle i Statistikkrådet, samarbeidsorganet for statistikkprodusentene, og påse at andre statistikkprodusenter etterlever kvalitetskravene til offisiell statistikk.

Det datamaterialet som SSB samler inn og bearbeider for statistikkformål, bør ifølge utvalget i større grad gjøres tilgjengelig for analyseformål utenfor byrået, både til forskningsinstitusjoner og offentlige myndigheter med statistikk- og analysebehov.

SSB og andre statistikkprodusenter må sikres den nødvendige faglige uavhengighet. Tilsvarende regler gjøres gjeldende for SSBs forskning og analyse. Den faglige uavhengigheten gjelder først og fremst hvordan virksomhetene skal utføre sine oppgaver, ikke hvilke oppgaver de skal utføre.

Dagens styre i SSB foreslås erstattet med et råd. For å styrke rådets ombudsrolle, mener utvalget det bør være mest mulig åpenhet rundt rådets anbefalinger. Utvalget drøfter også andre alternativer som ikke kommer i konflikt med det europeiske regelverket.

SSB bør ifølge utvalget fortsatt drive med forskning og analyse som understøtter statistikkproduksjonen og retter seg mot sentralforvaltningen og regjeringen, Stortinget, partene i arbeidslivet og allmennheten.

Utvalgets utredning omfatter også analyser og forslag på flere andre, viktige områder innen produksjon av statistikk og SSBs virksomhet.

Stortinget fattet følgende vedtak den 12. april 2018, se Innst. 199 S (2017–2018) Håndteringen av omorganiseringen i SSB:

«Stortinget forutsetter at før det foretas omfattende endringer i SSB, herunder oppfølging av statistikklovutvalget, legges det opp til en åpen demokratisk debatt, herunder en egen sak til Stortinget.»

Statistikklovutvalgets utredning ble sendt på høring 23. mars med frist 30. juni. Utvalgets utredning og høringsinstansene vil danne et godt grunnlag for en forsvarlig og grundig behandling. Departementet vil i en egen lovproposisjon komme tilbake til Stortinget med forslag til ny lov om offisiell statistikk og SSBs virksomhet.

4 Skatte- og avgiftspolitikken

4.1 Endringer i skatte- og avgiftsreglene

Det vedtatte skatte- og avgiftsopplegget bør som hovedregel ligge fast gjennom året. I dette reviderte budsjettet foreslår regjeringen noen endringer i skatte- og avgiftsreglene. Følgende forslag til endringer i skatte- og avgiftsreglene har provenyvirkning for 2018:

Fritak i engangsavgiften, og fradragsrett for merverdiavgift for anskaffelser, drift og vedlikehold av snøscootere og terrenggående motorsykler med fire hjul som benyttes i reindriftsnæringen. Endringen trer i kraft når departementet bestemmer. Stortinget vedtok fritaket i statsbudsjettet for 2018 og det ble budsjettert med 30 mill. kroner påløpt og 25 mill. kroner bokført for ordningen. Forutsatt at endringen trer i kraft fra 1. juli 2018 innebærer det en provenyøkning på om lag 10 mill. kroner påløpt og bokført sammenlignet med saldert budsjett for 2018.

Alkoholavgiften på øl med over 3,7 til og med 4,7 volumprosent alkohol fra småbryggerier blir redusert. Avgiftsreduksjon innebærer lavere avgiftssatser ved omsetting av inntil 200 000 liter øl. Regjeringen foreslår iverksetting fra den tid departementet bestemmer. Forutsatt at endringen trer i kraft fra 1. juli er provenytapet anslått til 8 mill. kroner påløpt og 7 mill. kroner bokført i 2018.

De foreslåtte endringene i skatte- og avgiftsopplegget innebærer en provenyøkning på 2 mill. kroner påløpt og 3 mill. kroner bokført i 2018 sammenlignet med saldert budsjett for 2018.

Regjeringen foreslår også enkelte andre endringer på skatte- og avgiftsområdet:

Reglene for skattlegging av naturalytelser skaper uklarhet og er ikke gode nok. Det er bred enighet om at dette gjør det krevende å etterleve og håndheve regelverket, både for arbeidsgivere, arbeidstakere og skattemyndighetene. Forslag til forbedringer av reglene for den skattemessige behandlingen av naturalytelser har vært på høring, og regjeringen foreslår nå forbedringer av disse. Reglene gis virkning fra 2019.

Det innføres fra 2019 en forenklet beskatningsordning (kildeskatt) for utenlandske arbeidstakere på midlertidig opphold. Formålet med ordningen er å gi enklere regler for denne gruppen (bruttoskatt uten fradrag) og samtidig bidra til riktigere beskatning etter reglene.

Overgangsreglene for aksjesparekonto endres slik at negative inngangsverdier skattlegges i forbindelse med overføring av aksjer til aksjesparekonto.

Endring av regel om oppjustering av gevinst ved gavesalg av aksjer.

Det blir unntak fra justeringsplikten i merverdiavgiftsloven for overdragelse av kommunale vann- og avløpsanlegg som ledd i kommunesammenslåinger og -delinger.

Enkelte lovendringer for å sikre fortsatt tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret.

Endring for å sikre fortsatt mulighet til å tildele nytt fødselsnummer i forbindelse med anonyme spedbarnsadopsjoner.

Ikke-prinsipielle klagesaker av lav verdi, klager over tvangsmulkt og overtredelsesgebyr etter a-opplysningsloven og klager over skattebegrensning ved liten skatteevne overføres fra Skatteklagenemnda til Skattedirektoratet for å redusere sakstilfanget og saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda og sekretariatet.

Det foretas enkelte presiseringer og opprettinger i lovtekst.

I tillegg gis det en omtale av følgende saker:

Fritak for merverdiavgift på elektroniske nyhetstjenester.

Dokumentasjonskrav for redusert kildeskatt på utbytte til utenlandske aksjonærer.

Engangsavgift, ny kjøresyklus og ladbare hybridbiler.

Veibruksavgift på naturgass.

For nærmere omtale av skatte- og avgiftssaker vises det til Prop. 86 LS (2017–2018) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga.

I dette kapittelet omtales følgende sak:

Utredning og ev. forslag om en grunnrente- skatt på havbruk som vil omfatte laks, ørret og regnbueørret, med innføring i 2020.

4.2 Grunnrenteskatt i havbrukssektoren

Stortingsrepresentanter fra SV har i Dokument 8: 192 S (2017–2018) fremmet forslag for Stortinget om å be regjeringen å utrede og legge frem forslag om en avgift per kilo produsert fisk fra oppdrettsanlegg (produksjonsavgift). Det vises også til brev av 30. april 2018 fra fiskeriministeren til næringskomiteen som svar på forslaget. Selv om det oppnås gode resultater i havbruksnæringen, vil det vil være svært uheldig for næringen at det innføres en ny, lønnsomhetsuavhengig avgift. Regjeringen vil i stedet utrede og eventuelt foreslå en grunnrenteskatt på havbruk med innføring i 2020.

En eksportavgift på ubearbeidet oppdrettsfisk ble vurdert og ikke foreslått innført av regjeringen i Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018. Begrunnelsen var blant annet at en eksportavgift på ubearbeidet oppdrettsfisk innebærer en rekke økonomiske utfordringer. Mange av svakhetene ved en eksportavgift gjør seg også gjeldende for en produksjonsavgift som skissert i representantforslaget. Avgiften må betales uavhengig av lønnsomhet og kan gjøre produksjon og investeringer ulønnsomme. En bruttoavgift vil bryte med prinsippene for et vekstfremmende skattesystem.

En avgift per kilo produsert fisk vil ikke avhenge av lønnsomheten i virksomheten. En avgift vil derfor ikke virke nøytralt på drifts- og investeringsbeslutninger i oppdrettssektoren. Ressurser som er lønnsomme å utnytte for samfunnet, kan da bli ulønnsomme for private aktører. De negative virkningene av en produksjonsavgift vil være særlig store når lønnsomheten er marginal eller negativ siden avgiften skal betales selv om det er underskudd.

I Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018 ble det pekt på at dersom en ønsker å trekke inn deler av meravkastningen i oppdrettsnæringen, vil en form for ressursrenteskatt, eksempelvis slik en har på kraftanlegg, være et bedre alternativ enn en bruttoavgift. Grunnrente er et særlig godt skattegrunnlag. I motsetning til de fleste andre skatter og avgifter vil en nøytral grunnrenteskatt ikke ha skadelige virkninger på økonomien. Prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, vil også være lønnsomme etter grunnrenteskatt.

Havbrukskonsesjoner utstedes av staten og gir beskyttet rett til næringsutøvelse. Konsesjonene gir opphav til en ekstraordinær avkastning (grunnrente). En andel av grunnrenten bør derfor tilfalle fellesskapet. Det er kun i de siste årene at det har vært betalt markedspris på havbrukskonsesjoner. Frem til 2002 ble havbrukskonsesjoner tildelt gratis, mens det i perioden 2002 til 2012 som hovedregel ble betalt et relativt beskjedent vederlag.

Lønnsomheten i havbruksnæringen har vært svært god i flere år, se figur 4.1. Gjennomsnittlig avkastning på kapitalen (totalrentabilitet) var hele 17,3 pst. i perioden 2008 til 2016. For industrien var den i samme periode 6 pst. Gjennomsnittlig driftsmargin i havbrukssektoren var i den samme perioden på 22 pst., mens den for industrien var på 5 pst., se figur 4.1.A. Figur 4.1.B viser at selv om avkastningen i havbrukssektoren har variert mye over tid har den stort sett ligget over avkastningen i industrien.

Figur 4.1 Lønnsomhet i havbrukssektoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Fiskeridirektoratet.

Verdien av sjømatselskapene (OSBFX) på Oslo Børs var på om lag 230 mrd. kroner per 7. mai 2018. OSBFX-indeksen inneholder selskaper som opererer innenfor sjømatsektoren, og omfatter også oppdrettsselskaper uten eierandeler i norsk konsesjonsmasse. Selskapene med eierandeler i norsk konsesjonsmasse utgjør om lag 90 pst. av markedsverdien av selskapene på indeksen. Verdien er mer enn firedoblet på fire år, se figur 4.2.

Figur 4.2 Kursutvikling for sjømatseskaper på Oslo Børs (OBSFX) sammenlignet med hovedindeksen (OSEBX)

Kilde: Oslo Børs.

Nærings- og fiskeridepartementet skal avholde en auksjon for å tildele nye konsesjoner i havbrukssektoren, se høringsnotat av 8. mars 2018. En velfungerende auksjon vil bidra til at store deler av grunnrenten fra de nye konsesjonene tilfaller fellesskapet. De nye konsesjonene i den pågående tildelingsrunden utgjør imidlertid bare om lag 2–3 pst. av den samlede konsesjonsmengden i havbrukssektoren.

For eksisterende konsesjoner er grunnrenten i svært liten grad hentet inn. En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil innebære at fellesskapet får en andel av grunnrenten også i eksisterende konsesjoner.

Reduksjonen i skattesatsen på overskudd fra 28 pst. til 23 pst. har vært godt begrunnet for næringslivet generelt. For næringer som utnytter knappe ressurser, gir satsreduksjonen tvert om et ytterligere argument for å beskatte meravkastningen.

I regjeringens politiske plattform, Jeløya-plattformen, understrekes det at naturressurser bør beskattes slik at overskuddet tilfaller fellesskapet, samtidig som selskapene kan utvinne lønnsomme ressurser. Inntekter fra grunnrenteskatt vil gi rom for vekstfremmende skattelettelser.

Regjeringen ønsker å gi informasjon om vesentlige forhold som kan antas å være av betydning for budgivere i auksjonen. Regjeringen vil på denne bakgrunn informere om at den vil utrede og eventuelt foreslå en grunnrenteskatt på havbruk som vil omfatte laks, ørret og regnbueørret med innføring i 2020. En slik skatt er for tiden under utredning, uten at et detaljert forslag er utarbeidet ennå.

Så langt baserer Finansdepartementet sin utredning på modellen for grunnrenteskatt på vannkraft, med følgende hovedelementer:

Grunnrenteskatt på havbruk tilpasses havbrukets særpreg.

Skattegrunnlaget fastsettes med basis i bruttoinntekter fratrukket kostnader som har tilknytning til produksjonen av oppdrettsfisk.

Det gis fradrag for driftskostnader og skattemessige avskrivninger av driftsmidler knyttet til produksjonen av oppdrettsfisk.

Det gis ikke fradrag for faktiske renteutgifter, men en friinntekt. Friinntektsgrunnlaget er skattemessig verdi av avskrivbare driftsmidler, som multiplisert med en rente utgjør friinntekten.

Auksjonsbeløpet i den forestående auksjonen inngår i grunnlaget for friinntekt. Det innebærer at det gis fradrag over tid for auksjonsbeløpet i grunnlaget for grunnrenteskatten og begrenser grunnrenteskattens virkning på den kommende auksjonen.

Det er ikke tatt stilling til hvilken skattesats som skal benyttes.

Det gjøres oppmerksom på at dette er status på det nåværende tidspunkt, og at dette ikke hindrer at man vil vurdere andre inntektsskattemodeller basert på anerkjente prinsipper for grunnrentebeskatning eller at Stortinget vil komme til en annen konklusjon når regjeringen senere eventuelt fremmer lovforslag om innføring av en grunnrenteskatt i 2020.

Tilråding

Finansdepartementet

tilrår:

Tilråding fra Finansdepartementet 15. mai 2018 om Revidert nasjonalbudsjett 2018 blir sendt Stortinget.

Vedlegg 1
Historiske tabeller og detaljerte anslagstall

Tabell 1.1 Strukturelt, oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet. Anslag gitt i ulike budsjettdokument. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Tabell 1.2 Det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet. Mill. kroner

Tabell 1.3 Bruttoprodukt etter næring. Mill. kroer

Tabell 1.4 Produktivitetsutviklingen. Prosentvis endring fra året før

Tabell 1.5 Anslag for den økonomiske utviklingen i 2018. Prosentvis endring fra året før

Tabell 1.6 Hovedtall for noen av Norges viktigste handelspartnere. Prosentvis endring fra året før

Tabell 1.7 Framskriving av norsk tremåneders pengemarkedsrente. Prosent

Tabell 1.8 Finansdepartementets anslag for 2018 på ulike tidspunkter. Prosentvis endring fra året før

Tabell 1.9 Hovedtall for offentlig konsum. Prosentvis volumendring fra året før

Tabell 1.10 Påløpte inntekter og utgifter i offentlig forvaltning. Mill. kroner og prosentvis endring fra året før

Tabell 1.11 Påløpte inntekter og utgifter i statsforvaltningen. Mill. kroner og prosentvis endring fra året før

Tabell 1.12 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter. Bokførte verdier i mill. kroner og prosentvis endring fra året før

Tabell 1.13 Påløpte skatte- og avgiftsinntekter til offentlig forvaltning. Mill. kroner

Tabell 1.14 Finanspolitiske indikatorer

Tabell 1.15 Indikatorer for kommuneøkonomien

Tabell 1.16 Inntekter og utgifter i Statens pensjonsfond utland. Mill. kroner

Tabell 1.17 Statsbudsjettets inntekter og utgifter. Mill. kroner

Tabell 1.18 Statens balanse siden 1990. Mrd. kroner

Tabell 1.19 Statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2017. Endringer i forhold til saldert budsjett. Mill. kroner

Tabell 1.20 Nøkkeltall Revidert nasjonalbudsjett 2018. Prosentvis volumendring fra året før der ikke annet er angitt

Tabell 1.1 Strukturelt, oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet. Anslag gitt i ulike budsjettdokument. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge¹

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

NB03

-3,1

RNB03

-3,1

NB04

-3,3

-3,9

RNB04

-3,9

-4,2

NB05

-3,8

-4,5

-4,9

RNB05

-4,1

-4,5

-4,8

NB06

-4,0

-4,4

-4,6

-4,6

RNB06

-3,7

-4,2

-4,0

-4,5

NB07

-3,5

-3,9

-3,8

-4,3

-4,6

RNB07

-3,1

-3,6

-3,7

-3,8

-4,3

NB08

-2,9

-3,2

-3,3

-3,6

-4,3

-4,5

RNB08

-2,7

-3,0

-3,3

-3,4

-3,6

-4,3

NB09

-2,8

-3,2

-3,3

-3,4

-3,6

-4,3

-5,0

RNB09

-2,9

-3,2

-3,4

-3,4

-3,5

-4,2

-7,2

NB10

-2,9

-3,2

-3,4

-3,4

-3,5

-4,2

-7,2

-7,8

RNB10

-3,5

-3,7

-3,9

-3,6

-3,4

-3,9

-6,0

-6,8

NB11

-3,4

-3,7

-3,8

-3,5

-3,3

-3,8

-5,9

-6,4

-6,3

RNB11

-3,3

-3,4

-3,4

-3,0

-3,0

-3,5

-5,5

-5,7

-5,5

NB12

-3,3

-3,4

-3,4

-3,0

-2,9

-3,4

-5,4

-5,5

-5,3

-5,6

RNB12

-3,3

-3,4

-3,3

-2,9

-2,8

-3,3

-5,2

-5,2

-4,5

-5,2

NB13

-3,3

-3,4

-3,3

-2,9

-2,8

-3,2

-5,1

-5,1

-4,4

-5,2

-5,3

RNB13

-3,3

-3,5

-3,4

-3,0

-2,9

-3,2

-5,1

-5,1

-4,3

-5,2

-5,3

NB14

-3,4

-3,5

-3,4

-3,0

-2,9

-3,2

-5,0

-5,0

-4,2

-4,7

-5,2

-5,5

RNB14

-3,4

-3,5

-3,5

-3,0

-2,9

-3,3

-5,2

-5,2

-4,4

-4,9

-5,1

-5,8

NB15

-3,4

-3,5

-3,5

-3,0

-2,9

-3,3

-5,2

-5,2

-4,5

-4,9

-5,1

-5,8

-6,4

RNB15

-3,3

-3,4

-3,4

-3,0

-3,0

-3,3

-5,2

-5,2

-4,5

-5,0

-5,2

-5,8

-6,4

NB16

-3,3

-3,4

-3,4

-3,0

-2,9

-3,3

-5,1

-5,2

-4,5

-5,0

-5,2

-5,8

-6,4

-7,1

RNB16

-2,9

-3,0

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,9

-4,9

-4,3

-4,9

-5,1

-5,9

-6,4

-7,5

NB17

-2,9

-3,0

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,9

-5,0

-4,4

-4,8

-5,2

-5,9

-6,5

-7,5

-7,9

RNB17

-3,0

-3,1

-3,1

-2,7

-2,6

-3,0

-4,9

-5,0

-4,5

-4,9

-5,2

-5,9

-6,5

-7,2

-7,7

NB18

-2,9

-3,0

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,9

-5,0

-4,4

-4,9

-5,2

-5,9

-6,6

-7,2

-7,7

-7,7

RNB18

-2,9

-3,0

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,8

-5,0

-4,4

-4,9

-5,2

-5,9

-6,6

-7,3

-7,5

-7,6

¹ Anslag gitt i nasjonalbudsjettet (NB) og revidert nasjonalbudsjett (RNB) for det enkelte år.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.2 Det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet. Mill. kroner

Oljekorrigert overskudd (A)

Overføringer fra Norges Bank og netto renteinntekter utover beregnet trendnivå (B)

Særskilte regnskapsforhold (C)

Aktivitetskorreksjoner (D)

Strukturelt, oljekorrigert overskudd

Mill. kroner (F=A-B-C-D)

Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Endring fra året før, prosentpoeng

1980

-15 305

-2 304

-14

513

-13 500

-5,0

0,7

1981

-16 559

-1 200

-67

2 976

-18 267

-6,0

-1,1

1982

-20 139

-510

-129

45

-19 546

-5,8

0,2

1983

-23 204

-1 127

-795

-598

-20 684

-5,5

0,3

1984

-18 488

1 297

703

-3 332

-17 156

-4,2

1,4

1985

-14 378

2 141

805

6 696

-24 021

-5,3

-1,1

1986

-3 641

3 962

-208

17 964

-25 358

-5,1

0,2

1987

44

1 876

128

20 976

-22 935

-4,3

0,9

1988

1 840

8 221

335

8 732

-15 448

-2,7

1,6

1989

-13 517

12 914

-151

-5 336

-20 944

-3,4

-0,7

1990

-31 182

13 603

-1 162

-12 551

-31 072

-4,7

-1,3

1991

-59 212

10 675

-10 778

-21 089

-38 019

-5,5

-0,7

1992

-65 372

5 052

332

-23 824

-46 932

-6,4

-0,9

1993

-71 896

2 212

2 053

-29 891

-46 270

-6,0

0,4

1994

-54 499

994

1 470

-15 269

-41 693

-5,2

0,9

1995

-34 436

-803

7 581

-12 964

-28 250

-3,3

1,8

1996

-22 730

-2 864

5 276

-658

-24 483

-2,7

0,6

1997

-20 068

-9 087

1 181

7 141

-19 302

-2,0

0,7

1998

-17 454

-11 940

-1 923

17 564

-21 155

-2,1

-0,1

1999

-12 066

-7 287

1 770

13 190

-19 739

-1,9

0,3

2000

-7 943

1 255

-6 712

12 688

-15 174

-1,3

0,5

2001

-1 640

2 472

3 436

9 672

-17 220

-1,4

-0,1

2002

-62 392

-8 402

-19 356

-1 659

-32 975

-2,6

-1,2

2003

-66 150

-9 686

5 334

-22 404

-39 394

-2,9

-0,3

2004

-79 246

-11 940

1 994

-25 877

-43 423

-3,0

-0,1

2005

-64 763

-10 719

792

-9 109

-45 727

-3,0

0,0

2006

-44 002

-16 791

1 645

13 470

-42 326

-2,6

0,4

2007

-1 342

-4 457

2 292

45 173

-44 350

-2,6

0,0

2008

-11 797

-2 461

858

44 292

-54 486

-3,0

-0,4

2009

-96 561

-7 065

-6 058

11 231

-94 669

-4,8

-1,9

2010

-104 070

-7 536

-1 126

7 366

-102 774

-5,0

-0,1

2011

-79 399

-4 132

4 521

16 023

-95 812

-4,4

0,6

2012

-100 898

-6 395

- 1 505

18 188

-111 186

-4,9

-0,5

2013

-116 454

-8 151

9

17 043

-125 355

-5,2

-0,4

2014

-160 008

-7 788

-683

-2 113

-149 424

-5,9

-0,7

2015

-185 312

1 373

-626

- 13 260

- 172 798

-6,6

-0,6

2016

-208 388

16 961

258

- 26 446

- 199 161

-7,3

-0,7

2017

-222 826

10 123

-3 456

-15 520

-213 973

-7,5

-0,2

2018

-245 412

6 004

579

- 26 455

- 225 541

-7,6

-0,1

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.3 BNI. Mill. kroner

2017

2018

2019

Bruttonasjonalprodukt

3 279 363

3 436 270

3 508 638

BNP Fastlands-Norge

2 803 831

2 914 648

3 049 034

Rente- og stønadsbalansen

102 278

109 241

105 940

Overskudd på driftsbalansen

168 281

191 535

111 928

Bruttonasjonalinntekt

3 436 802

3 587 967

3 657 761

Kilde: Finansdepartementet og SSB.

Tabell 1.4 Produktivitetsutviklingen. Prosentvis endring fra året før1

Årlig gjennomsnitt

1971–1980

1981–1990

1991–2016

1971–2016

2017

2018

Arbeidskraftsproduktivitet

Fastlands-Norge

3,3

1,7

1,8

2,1

1,4

1,3

Private fastlandsnæringer2

3,0

1,7

2,0

2,2

1,4

2,0

Total faktorproduktivitet

Fastlands-Norge

2,1

0,7

1,4

1,4

0,7

0,9

Private fastlandsnæringer2

2,0

0,7

1,6

1,5

1,2

1,9

¹ Arbeidsproduktivitet er definert som bruttoprodukt per utført timeverk, mens total faktorproduktivitet er definert som den delen av endringen i bruttoproduktet som ikke kan henføres til endring i bruken av arbeidskraft og realkapital.

² Private næringer i Fastlands-Norge utenom bolig, primærnæringer, oljeboring og elektrisitetsforsyning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 1.5 Anslag for den økonomiske utviklingen i 2018. Prosentvis endring fra året før

BNP Fastlands-Norge

KPI

Årslønn

Arbeidsledighet¹

Danske Bank

Mar 2018

2,5

2,0

3,0

..

DNB

Apr 2018

2,3

2,1

2,9

3,7

Handelsbanken

Apr 2018

2,5

2,0

2,9

3,9

LO

Mai 2018

2,2

2,1

..

3,8

Nordea

Apr 2018

2,4

1,8

2,9

3,8

Norges Bank

Mar 2018

2,6

2,1

2,9

3,8

NHO

Mar 2018

2,2

..

..

4,0

OECD

Nov 2017

2,3

1,6

..

4,0

SEB

Feb 2018

2,5

1,8

2,8

3,8

Statistisk sentralbyrå

Mar 2018

2,4

2,0

2,9

3,9

Swedbank

Apr 2018

2,5

1,5

2,8

3,6

Gjennomsnitt

2,4

1,9

2,9

3,8

Finansdepartementet

Mai 2018

2,5

2,1

2,8

3,8

¹ I prosent av arbeidsstyrken.

Kilde: Som angitt i tabellen.

Tabell 1.6 Hovedtall for noen av Norges viktigste handelspartnere. Prosentvis endring fra året før

Bruttonasjonalprodukt

Konsumprisindeks

Arbeidsledighet1

2017

2018

2019

2017

2018

2019

2017

2018

2019

USA

2,3

2,9

2,7

2,1

2,5

2,4

4,4

3,9

3,5

Japan

1,7

1,2

0,9

0,5

1,1

1,1

2,9

2,9

2,9

Euroområdet

2,4

2,4

1,9

1,5

1,5

1,6

9,1

8,4

8,1

Tyskland

2,2

2,5

2,0

1,7

1,6

1,7

3,8

3,6

3,5

Frankrike

1,8

2,2

2,0

1,1

1,4

1,6

9,4

8,8

8,4

Italia

1,5

1,5

1,1

1,3

1,1

1,3

11,3

10,9

10,6

Spania

3,1

2,8

2,2

2,0

1,7

1,6

17,2

15,5

14,8

Nederland

3,2

3,2

2,4

1,3

2,0

2,2

4,9

4,2

4,0

Storbritannia

1,8

1,6

1,5

2,7

2,7

2,2

4,4

4,4

4,5

Sverige

2,4

2,7

2,2

2,0

1,9

1,9

6,7

6,3

6,3

Danmark

2,1

2,0

1,9

1,1

0,8

1,5

5,7

5,6

5,4

Finland

2,6

2,6

2,0

0,9

1,2

1,7

8,6

8,0

7,5

Russland

1,5

2,2

1,5

3,7

2,8

3,7

5,2

5,5

5,5

Kina

6,9

6,6

6,4

1,6

2,5

2,6

-

-

-

¹ Prosent av arbeidsstyrken.

Kilde: OECD, IMF, Eurostat, nasjonale kilder og Finansdepartementet.

Tabell 1.7 Framskriving av norsk tremåneders pengemarkedsrente.¹ Prosent

2018

2019

Revidert nasjonalbudsjett 2018

1,1

1,4

Nasjonalbudsjettet 2018

0,9

1,2

¹ Årsgjennomsnitt beregnet på bakgrunn av implisitte terminrenter.

Kilde: Macrobond, Thomson Reuters og Finansdepartementet.

Tabell 1.8 Finansdepartementets anslag for 2018 på ulike tidspunkter.¹ Prosentvis endring fra året før

NB 18

RNB 18

Handelspartnerne

BNP

2,4

2,8

Norge

BNP Fastlands-Norge

2,5

2,5

Sysselsatte personer

1,1

1,3

Arbeidsledighetsrate (AKU), nivå

4,0

3,8

Årslønn

3,0

2,8

Konsumprisindeksen (KPI)

1,6

2,1

KPI-JAE²

1,8

1,6

Råoljepris, kroner per fat, nivå³

438

519

Statsbudsjettet

Overskudd, mrd. kroner, nivå⁴

141,3

190,5

Underliggende, reell utgiftsvekst

1,0

1,7

Strukturelt, oljekorrigert underskudd⁵

7,7

7,6

¹ Revidert nasjonalbudsjett 2018 (RNB18) og Nasjonalbudsjettet 2018 (NB18).

² Konsumprisindeksen justert for avgiftsendringer og utenom energivarer.

³ Løpende priser.

⁴ Inklusive Statens pensjonsfond.

⁵ Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.9 Hovedtall for offentlig konsum. Prosentvis volumendring fra året før

Mrd. kroner 2016

2017

2018

Offentlig konsum

757,6

2,0
1,4

Statlig

382,6

1,2
1,5

Kommunalt

374,9

2,7
1,3

Offentlige investeringer

164,6

5,8
1,6

Statlig

94,6

8,2
2,0

Kommunalt

70,0

2,4
1,0

Bruttoprodukt

586,4

2,0
1,3

Statlig

272,8

1,3
1,3

Kommunalt

313,6

2,6
1,3

Sysselsetting, mill. timeverk

1 094,7

1,0

0,6

Statlig

460,5

-0,1

0,4

Kommunalt

634,1

1,8

0,7

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 1.10 Påløpte inntekter og utgifter i offentlig forvaltning. Mill. kroner og prosentvis endring fra året før

Mill. kroner

Prosenvis endring fra året før

2014

2015

2016

2017

2018

2015

2016

2017

2018

A. Totale inntekter

1716 078

1710 554

1708 719

1796 836

1915 493

-0,3

-0,1

5,2

6,6

Formuesinntekter

376 200

375 589

344 461

379 934

401 149

-0,2

-8,3

10,3

5,6

Skatt- og pensjonspremier

1221 394

1198 913

1207 475

1264 051

1356 881

-1,8

0,7

4,7

7,3

Oljeskatter

146 271

76 200

45 848

84 328

133 100

-47,9

-39,8

83,9

57,8

Produksjonsskatter Fastlands-Norge

354 692

367 231

384 519

401 358

418 271

3,5

4,7

4,4

4,2

Skatt og trygdeavgifter Fastlands-Norge

720 431

755 483

777 107

778 366

805 511

4,9

2,9

0,2

3,5

Andre overføringer, bøter mv.

10 171

21 075

37 213

28 442

28 723

107,2

76,6

-23,6

1,0

Gebyrinntekter mv.

108 312

114 977

119 571

124 409

128 740

6,2

4,0

4,0

3,5

B. Totale utgifter

1440 798

1521 630

1584 223

1650 497

1712 763

5,6

4,1

4,2

3,8

Renteutgifter og utbytte

21 001

20 322

17 503

16 219

20 973

-3,2

-13,9

-7,3

29,3

Overføringer til utlandet

32 442

35 747

36 145

34 437

35 760

10,2

1,1

-4,7

3,8

Subsidier mv.

61 372

65 735

68 980

72 053

74 655

7,1

4,9

4,5

3,6

Stønader til husholdninger

428 595

457 142

475 306

490 200

506 229

6,7

4,0

3,1

3,3

Overføringer til ideelle organisasjoner

44 072

48 266

50 533

55 018

56 965

9,5

4,7

8,9

3,5

Lønnskostnader

441 361

462 530

477 829

497 551

514 768

4,8

3,3

4,2

3,4

Produktinnsats

194 728

206 011

215 029

226 842

234 963

5,8

4,4

5,5

3,6

Produktkjøp til husholdninger

68 021

71 651

75 432

76 252

79 552

5,3

5,3

1,1

4,3

Bruttoinvesteringer i fast realkapital

144 517

151 875

164 946

178 729

185 591

5,1

8,6

8,4

3,8

Netto kjøp av tomter og grunn

-957

-2 236

-1 865

-857

-1 206

-

-

-

-

Kapitaloverføringer

5 646

4 587

4 385

3 853

4 513

-

-

-

-

C. Nettofinansinvestering (A-B)

275 280

188 924

124 496

146 339

202 730

-31,4

-34,1

17,5

38,5

Memo:

Konsum i offentlig forvaltning

692 035

729 144

758 367

791 185

820 599

5,4

4,0

4,3

3,7

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 1.11 Påløpte inntekter og utgifter i statsforvaltningen. Mill. kroner og prosentvis endring fra året før

Mill. kroner

Prosentvis endring fra året før

2014

2015

2016

2017

2018

2015

2016

2017

2018

A. Totale inntekter

1469 765

1440 104

1427 001

1507 075

1615 685

-2,0

-0,9

5,6

7,2

Formuesinntekter

356 295

355 855

327 056

361 855

382 401

-0,1

-8,1

10,6

5,7

Skatt- og pensjonspremier

1051 588

1014 536

1012 056

1064 131

1150 231

-3,5

-0,2

5,1

8,1

Oljeskatter

146 271

76 200

45 848

84 328

133 100

-47,9

-39,8

83,9

57,8

Produksjonsskatter Fastlands-Norge

344 528

355 645

371 553

386 941

403 461

3,2

4,5

4,1

4,3

Skatt og trygdeavgifter Fastlands-Norge

560 789

582 692

594 654

592 862

613 671

3,9

2,1

-0,3

3,5

Overføringer innen offentlig forvaltning

8 252

2 845

2 705

2 879

2 902

-

-

-

-

Andre overføringer, bøter mv.

4 914

14 832

30 832

21742

21 717

201,8

107,9

-29,5

-0,1

Gebyrinntekter mv.

48 715

52 036

54 353

56 469

58 434

6,8

4,5

3,9

3,5

B. Totale utgifter

1171 287

1241 380

1289 795

1343 804

1392 227

6,0

3,9

4,2

3,6

Renteutgifter og utbytte

10 187

10 130

7 928

6 129

10 208

-0,6

-21,7

-22,7

66,6

Overføringer til utlandet

32 442

35 747

36 145

34 437

35 760

10,2

1,1

-4,7

3,8

Subsidier mv.

46 465

49 562

52 085

54 601

56 593

6,7

5,1

4,8

3,6

Stønader til husholdninger

415 759

443 506

460 142

473 581

488 939

6,7

3,8

2,9

3,2

Overføringer til ideelle organisasjoner

29 138

32 444

33 481

36 994

38 213

11,3

3,2

10,5

3,3

Overføringer innen offentlig forvaltning

208 173

217 046

228 516

243 393

249 184

4,3

5,3

6,5

2,4

Lønnskostnader

192 610

204 471

208 954

216 027

222 984

6,2

2,2

3,4

3,2

Produktinnsats

103 948

109 999

116 198

122 337

127 253

5,8

5,6

5,3

4,0

Produktkjøp til husholdninger

42 748

45 514

47 833

47 527

49 520

6,5

5,1

-0,6

4,2

Bruttoinvesteringer i fast realkapital

85 364

89 061

94 693

104 665

109 066

4,3

6,3

10,5

4,2

Netto kjøp av tomter og grunn

221

1 060

512

798

794

Kapitaloverføringer

4 232

2 840

3 308

3 315

3 713

C. Nettofinansinvestering (A-B)

298 478

198 724

137 206

163 271

223 457

-33,4

-31,0

19,0

36,9

Memo:

Konsum i statsforvaltningen

346 535

368 694

382 950

396 653

411 914

6,4

3,9

3,6

3,8

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 1.12 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter. Bokførte verdier i mill. kroner og prosentvis endring fra året før

Mill. kroner

Prosentvis endring fra året før

2014

2015

2016

2017

2018

2015

2016

2017

2018

A. Inntekter i alt

461 907

485 354

512 412

540 229

552 104

5,1

5,6

5,4

2,2

Formuesinntekter

19 443

19 367

17 066

17 735

18 398

-0,4

-11,9

3,9

3,7

Skatteinntekter

166 796

177 471

194 165

203 349

206 110

6,4

9,4

4,7

1,4

Skatt på inntekt og formue

156 632

165 885

181 199

188 933

191 300

5,9

9,2

4,3

1,3

Produksjonsskatter

10 164

11 586

12 966

14 417

14 810

14,0

11,9

11,2

2,7

Overføringer fra statsforvaltningen

210 814

219 332

229 582

244 505

250 284

4,0

4,7

6,5

2,4

Gebyrinntekter mv.

59 597

62 941

65 218

67 940

70 306

5,6

3,6

4,2

3,5

Andre overføringer

5 257

6 243

6 381

6 700

7 006

18,8

2,2

5,0

4,6

B. Totale utgifter

486 725

500 195

525 964

553 257

572 622

2,8

5,2

5,2

3,5

Renteutgifter

10 814

10 192

9 575

10 090

10 765

-5,8

-6,1

5,4

6,7

Overføringer til private

42 677

45 631

49 111

52 095

54 104

6,9

7,6

6,1

3,9

Overføringer til statsforvaltningen

9 041

2 899

3 020

3 171

2 902

-67,9

4,2

5,0

-8,5

Lønnskostnader

248 751

258 059

268 875

281 724

291 784

3,7

4,2

4,8

3,6

Produktinnsats

90 780

96 012

98 831

104 505

107 710

5,8

2,9

5,7

3,1

Produktkjøp til husholdninger

25 273

26 137

27 599

28 725

30 032

3,4

5,6

4,1

4,6

Bruttoinvesteringer i fast realkapital

59 153

62 814

70 253

74 064

76 525

6,2

11,8

5,4

3,3

Netto kjøp av tomter og grunn

-1 178

-3 296

-2 377

-1 655

-2 000

-

-

-

-

Andre kapitaloverføringer

1 414

1 747

1 077

538

800

-

-

-

-

C. Nettofinansinvestering (A-B)

-24 818

-14 841

-13 552

-13 028

-20 518

-

-

-

-

Memo:

Konsum i kommuneforvaltningen

345 500

360 450

375 417

394 532

408 685

4,3

4,2

5,1

3,6

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 1.13 Påløpte skatte- og avgiftsinntekter til offentlig forvaltning. Mill. kroner

2014

2015

2016

2017

2018

Påløpte skatter i alt, statsforvaltningen

1 051 588

1 014 536

1 012 056

1 064 131

1 150 231

Skatt på inntekt, formue og kapital

387 754

326 643

302 959

330 354

385 473

Ordinær inntekts- og formuesskatt (ekskl. oljeutvinning)

32 430

29 486

47 126

56 164

65 951

Skatt på inntekt ved utvinning av petroleum

140 157

69 715

39 335

78 200

126 000

Fellesskatt

199 642

215 445

201 981

178 445

177 625

Finansskatt

-

-

-

2 348

2 915

Annen skatt på inntekt, formue og kapital

15 525

11 997

14 517

15 197

12 981

Produksjonsskatter

350 642

362 129

378 066

393 069

410 561

Merverdiavgift

243 800

255 181

269 215

282 000

296 300

Avgifter på oljeutvinning

6 114

6 485

6 513

6 128

7 100

Andre produksjonsskatter

100 728

100 464

102 338

104 941

107 161

Trygde- og pensjonspremier

313 192

325 764

331 030

340 708

354 198

Fra arbeidstakere

127 062

134 510

137 992

140 332

145 203

Fra arbeidsgivere

186 130

191 254

193 038

200 376

208 995

Påløpte skatter, kommuner og fylkeskommuner

169 806

184 377

195 419

199 921

206 650

Skatt på inntekt og formue

159 642

172 791

182 453

185 504

191 840

Produksjonsskatter

10 164

11 586

12 966

14 417

14 810

Påløpte skatte- og avgiftsinntekter offentlig forvaltning

1 221 394

1 198 913

1 207 475

1 264 051

1 356 881

Skatter som andel av BNP

38,8

38,4

38,7

38,5

39,5

Skatter utenom petroleumsvirksomhet. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

42,3

42,8

42,7

42,1

42,0

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 1.14 Finanspolitiske indikatorer

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Statsbudsjettet

Samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. Mrd. kroner

374,4

409,9

359,8

311,7

225,0

113,0

148,6

190,5

Oljekorrigert overskudd. Mrd. kroner

-79,4

-100,9

-116,5

-160,0

-185,3

-208,4

-222,8

-245,4

Strukturelt overskudd. Mrd. kroner

-95,8

-111,2

-125,4

-149,4

-172,8

-199,2

-214,0

-225,5

Strukturelt overskudd. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

-4,4

-4,9

-5,2

-5,9

-6,6

-7,3

-7,5

-7,6

Underliggende reell vekst i statsbudsjettets utgifter. Prosentvis endring fra året før

1,7

1,6

2,5

3,1

2,8

2,6

1,9

1,7

Utgiftsdeflator statsbudsjettet

3,6

3,2

3,3

3,0

2,3

2,5

2,1

2,4

Offentlig forvaltning

Nettofinansinvestering. Mrd. kroner

375,5

410,6

331,3

275,3

188,9

124,5

146,3

202,7

Nettofinansinvestering. Prosent av BNP

13,4

13,8

10,8

8,7

6,1

4,0

4,5

5,9

Nettofinansinvestering utenom petroleumsvirksomhet. Prosent av BNP Fastlands-Norge

-4,5

-4,5

-5,5

-6,8

-7,1

-7,3

-8,6

-8,4

Påløpte skatter. Prosent av BNP

42,0

41,5

39,9

38,8

38,4

38,7

38,5

39,5

Påløpte skatter utenom petroleumsvirksomhet. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

43,7

43,4

42,9

42,3

42,8

42,7

42,1

42,0

Offentlige utgifter. Prosent av BNP

43,7

42,9

44,0

45,8

48,8

50,8

50,3

49,8

Offentlige utgifter. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

56,5

55,4

55,8

56,7

58,1

58,3

58,9

58,8

Offentlig forvaltnings nettofordringer. Prosent av BNP¹

152,3

161,5

201,1

243,6

280,2

284,4

305,8

289,2

Markedsverdien av Statens pensjonsfond. Prosent av BNP

123,0

133,7

169,1

210,3

245,6

247,7

266,0

251,8

Offentlig gjeld. Prosent av BNP

27,4

29,1

29,7

27,3

31,8

35,3

35,4

-

Offentlig gjeld eksklusive Statens pensjonsfond. Prosent av BNP

25,0

26,9

25,4

25,5

25,5

27,3

26,5

-

¹ Eksklusive fordringer og gjeld knyttet til skatter og avgifter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 1.15 Indikatorer for kommuneøkonomien

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Kommunalt konsum. Pst. av BNP for Fastlands-Norge

13,5

13,4

13,5

13,6

13,8

13,8

14,1

14,0

Inntekter i kommunesektoren. Pst. av BNP for Fastlands-Norge

17,3

17,4

17,5

17,4

17,8

18,2

18,6

18,3

Utførte timeverk i kommunesektoren. Prosent av landet

15,9

15,8

15,8

15,7

15,8

16,1

16,3

16,2

Sysselsatte personer i kommunesektoren. Prosent av landet

18,9

18,8

18,9

18,8

18,8

18,9

19,0

18,9

Inntekter i kommunesektoren, reell prosentvis endring fra året før¹

1,9

2,3

1,3

1,4

3,8

2,8

2,0

0,4

Kommunal deflator. Prosent endring

3,9

3,4

3,9

3,1

2,4

2,6

2,4

2,6

Frie inntekter i prosent av samlede inntekter

74,8

75,3

74,7

74,0

73,4

73,3

72,8

72,1

Frie inntekter, reell endring fra året før¹

1,1

2,1

0,6

0,7

3,5

2,8

1,4

-0,7

Aktivitetsendring i pst. fra året før²

1,2

0,3

2,5

1,1

2,0

2,5

2,1

0,8

Brutto realinvesteringer i prosent av inntekter

13,4

12,7

13,2

13,4

13,5

14,2

14,2

14,3

Netto driftsreultat i prosent. Kommunekasser

2,5

3,1

2,9

1,3

3,0

4,0

3,6

-

Netto driftsreultat i prosent. Kommunekonsern

3,0

3,5

3,3

1,5

3,2

4,2

3,8

-

Netto finansinvesteringer. Prosent av inntekter

-4,4

-3,9

-5,1

-5,6

-3,2

-2,7

-2,5

-3,8

Netto gjeld. Prosent av inntekter³

33,3

32,0

30,9

32,6

30,9

29,3

26,5

-

Netto gjeld utan pensjonsreserver. Pst av inntekter³

41,7

41,3

43,3

47,8

47,8

47,8

47,5

-

¹ Innenfor det økonomiske opplegget for kommuneøkonomien. Ved beregning av inntektsvekst er det korrigert for oppgaveendringer.

² Beregnet aktivitetsvekst i 2010 er medregnet et ekstraordinært vedlikeholdstilskudd.

³ Eksklusive fordringer og gjeld knyttet til skatter og avgifter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 1.16 Inntekter og utgifter i Statens pensjonsfond utland. Mill. kroner

2016

2017

2018

Inntekter

313 732

364 216

427 549

– Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet

124 779

167 847

224 349

– Renteinntekter og utbytte mv

188 953

196 369

203 200

Utgifter

212 516

231 394

245 412

– Overføring til statskassen

212 516

231 394

245 412

Overskudd i Statens pensjonsfond utland

101 216

132 822

182 137

Kapital i fondet pr. 31.12 målt til markedsverdi

7509 873

8484 090

8400 044

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.17 Statsbudsjettets inntekter og utgifter. Mill. kroner

2016

2017

2018

A Inntekter utenom overføringer fra Statens pensjonsfond utland

1 162 481

1 225 888

1 304 434

A.1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet

152 594

194 411

249 349

Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomhet

47 606

71 177

112 005

Inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet

104 988

123 234

137 344

– Driftsresultat i statlig petroleumsvirksomhet

67 188

86 620

93 500

– Renteinntekter

3 806

3 568

3 300

– Tilbakeføring av kapitalinnskudd

23 277

24 648

26 000

– Andre petroleumsinntekter

10 717

8 398

14 544

A.2 Inntekter utenom petroleumsvirksomhet

1 009 888

1 031 477

1 055 085

Skatter fra Fastlands-Norge

916 762

943 577

973 212

– Skatt på inntekt, formue og kapital

545 218

567 800

573 400

– Produksjonsavgifter

371 544

375 777

399 812

Overført fra Norges Bank

26 589

17 726

14 333

Renteinntekter

12 345

12 286

13 520

Andre inntekter

54 192

57 889

54 020

B.1 Utgifter ekskl. overføringer til Statens pensjonsfond utland

1 246 091

1 280 867

1 325 498

B.1 Utgifter til statlig petroleumsvirksomhet

27 815

26 564

25 000

– Investeringer i statlig petroleumsvirksomhet

27 815

26 564

25 000

– Andre utgifter i statlig petroleumsvirksomhet

0

0

0

B.2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

1218 276

1 254 303

1 300 498

Kjøp av varer og tjenester

233 552

210 329

218 025

– Sivile formål

184 975

158 555

162 966

– Forsvarsformål

48 578

51 774

55 058

Overføringe r

984 724

1 043 974

1 082 473

– Til kommuneforvaltningen

217 247

233 156

238 215

– Renteutgifter

10 848

8 861

8 983

– Til private og utlandet

756 629

801 957

835 276

C.1 Overskudd før overføringer til Statens pensjonsfond utland

-83 610

-54 979

-21 063

– Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet

124 779

167 847

224 349

C.2 Oljekorrigert overskudd

-208 388

-222 826

-245 412

+ Overført fra Statens pensjonsfond utland

212 516

231 394

245 412

C.3 = Overskudd før lånetransaksjoner

4 127

8 568

0

D Lånetransaksjoner, netto

52 367

43 456

-60 638

1 Utlån

37 589

-7 503

-80 638

2 Gjeldsavdrag

14 778

50 959

20 000

E.1 Finansieringsbehov (D-C.3)

48 240

34 888

-60 638

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.18 Statens balanse siden 1990. Mrd. kroner1

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Eiendeler

396

469

937

2 044

2 614

2 889

3 257

3 983

4 478

4 610

5 152

6 403

7 769

8 844

9 026

10 061

60. Kontantbeholdning

98

93

85

110

160

148

147

138

137

82

131

89

116

101

147

162

61. Spesielle fond og forsikringer

2

8

421

1 418

1 908

2 154

2 404

2 887

3 321

3 543

4 076

5 308

6 626

7 671

7 736

8 743

hvorav: Statens pensjonsfond utland

0

2

387

1 390

1 783

2 018

2 280

2 642

3 081

3 308

3 825

5 032

6 431

7 461

7 510

8 484

Statens pensjonsfond Norge

0

0

12

12

107

117

88

117

135

129

145

168

186

198

212

240

62. Verdipapir

9

11

53

93

93

97

159

365

364

301

277

226

150

151

157

176

hvorav: Obligasjoner med fortrinnsrett

0

0

0

0

0

0

46

240

224

160

133

81

0

0

0

0

63. Utlån og utestående krav

145

182

191

222

227

238

255

274

305

332

387

445

489

481

487

479

hvorav: Statsbankene

140

153

170

192

196

203

213

225

238

250

265

285

300

314

325

339

64. Ordinære fond

0

0

8

51

67

88

97

122

132

133

55

77

106

151

197

196

65. Forskudd

1

1

1

1

1

1

2

0

0

0

0

0

0

0

0

0

66. Kapital i statsbankene

6

8

3

2

1

1

1

3

3

3

1

1

1

1

1

1

68. Fast kapital i statsvirksomhetene

128

168

176

148

155

160

165

180

185

190

197

213

227

233

233

238

hvorav: SDØE

55

113

151

129

134

139

143

151

154

158

163

176

193

193

192

195

69. Egenbeholdning av statspapirer

0

0

0

14

15

14

41

36

48

41

45

60

64

68

82

78

70–73. Mellomværender

8

6

0

-10

-7

-9

-5

-7

-6

-4

-2

-4

-1

-3

-4

-3

77. Overkurs/underkurs statspapir

0

-3

0

-4

-3

-3

-2

-1

-1

-3

-7

-8

-9

-10

-10

-9

78. Kurs og tryggingselement

0

-5

-1

0

0

0

-5

-13

-10

-8

-7

-4

0

0

0

0

Gjeld og egenkapital

396

469

937

2 044

2 614

2 889

3 257

3 983

4 478

4 610

5 152

6 403

7 769

8 844

9 026

10 061

80. Statsgjelden

165

291

286

334

269

265

350

628

653

557

617

604

485

483

516

522

81. Kontolån fra ordinære fond

3

3

10

56

73

95

103

129

140

142

64

86

116

162

208

208

82. Virksomhetermed spesielle fullmakter

0

0

1

8

9

9

10

10

11

12

13

14

16

17

18

19

84. Deposita og avsetninger

6

13

16

7

18

18

41

31

9

1

13

-1

6

-8

6

3

85. Utstedtegjeldsbrev, grunnfond statsbanker

4

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

87. Overførte ubrukte bevilgninger

7

15

9

7

10

9

7

12

11

44

13

14

12

11

14

15

99. Avslutningskonto (egenkapital)

211

147

615

1 631

2 235

2 492

2 747

3 172

3 654

3 853

4 432

5 685

7 133

8 180

8 266

9 294

Memo:

Egenkapital utenom Statens pensjonsfond

209

139

206

215

330

342

347

390

439

416

462

485

517

521

544

570

Korrigert for kontolån²

211

178

285

326

345

356

379

413

439

416

462

485

517

521

544

570

¹ Balansen ved utgangen av det enkelte år. Kommentarer til utviklingen i enkeltposter finnes i de årlige statsregnskapene.

² Folketrygdfondets kontolån til staten ble avviklet i 2006. Tidsserien er korrigert for dette.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.20 Statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2017. Endringer i forhold til saldert budsjett. Mill. kroner

1

Saldert budsjett

2

Endring

3

Nysaldert

budsjett

4

Endring

5

Regnskap

6=5–1

Memo: Endring fra saldert budsjett

A Inntekter utenom petroleumsinntekter

1016 800

8 616

1025 416

6 061

1031 477

14 677

Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

935 615

3 006

938 621

4 956

943 577

7 962

Renteinntekter

11 912

405

12 316

-30

12 286

374

Overføringer fra Norges Bank

17 700

26

17 726

0

17 726

26

Andre inntekter

51 573

5 180

56 753

1 135

57 889

6 315

B Utgifter utenom petroleumsvirksomhet

1276 306

-19 496

1256 810

-2 507

1254 303

-22 003

Renteutgifter

11 658

-2 761

8 897

-36

8 861

-2 797

Dagpenger

16 380

-2 500

13 880

159

14 039

-2 341

Andre utgifter

1248 268

-14 235

1234 033

-2 631

1231 402

-16 866

C Oljekorrigert overskudd (A-B)

-259 506

28 113

-231 394

8 568

-222 826

36 681

D Kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten

138 271

29 207

167 478

369

167 847

29 576

E Avsetning til Statens pensjonsfond utland (C+D)

-121 235

57 320

-63 916

369

-63 547

57 688

F Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond

207 500

-700

206 800

-3 175

203 625

-3 875

G Samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond (E+F)

86 265

56 620

142 884

5 762

148 646

62 381

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.21 Nøkkeltall Revidert nasjonalbudsjett 2018. Prosentvis volumendring fra året før1

2016

2017

2018

2019

Realøkonomien

Privat konsum

1,5

2,3

2,6

2,9

Offentlig konsum

2,1

2,0

1,4

..

Bruttoinvesteringer i fast kapital

-0,2

3,5

3,3

3,4

Herav: Offentlig forvaltning

5,9

5,8

1,6

..

Oljeutvinning og rørtransport

-16,9

-4,0

5,2

8,0

Etterspørsel fra Fastlands-Norge²

2,6

3,0

2,2

2,3

Eksport

-1,8

0,8

2,5

2,2

Herav: Varer utenom olje og gass

-8,2

2,2

4,6

4,9

Import

2,3

2,2

4,0

3,8

Bruttonasjonalprodukt

1,1

1,8

1,9

1,9

Herav: Fastlands-Norge

1,0

1,8

2,5

2,6

Arbeidsmarkedet

Sysselsetting, personer (prosentvis vekst)

0,2

1,1

1,3

1,1

Arbeidsledighetsrate, AKU (nivå)

4,7

4,2

3,8

3,7

Arbeidsledighetsrate, registrert (nivå)

3,0

2,7

2,3

2,2

Priser og lønninger. Prosentvis endring fra året før

Årslønn

1,7

2,3

2,8

..

KPI

3,6

1,8

2,1

1,7

KPI-JAE

3,0

1,4

1,6

2,0

Råoljepris, kroner pr. fat³

378

445

519

484

Rente og valutakurs

Tremåneders pengemarkedsrente, pst.⁴

1,1

0,9

1,1

1,4

Importveid kronekurs, årlig endring i pst.⁵

1,8

-0,8

0,9

1,0

Nøkkeltall for statsbudsjettet

Oljekorrigert underskudd, mrd. kroner

208,4

222,8

245,4

..

Strukturelt, oljekorrigert underskudd, mrd. kroner

199,2

214,0

225,5

..

Prosent av fondskapitalen

2,7

2,8

2,7

..

Prosent av trend-BNP Fastlands-Norge

7,3

7,5

7,6

..

Budsjettimpuls, prosentenheter

0,7

0,2

0,1

..

Reell, underliggende utgiftsvekst, pst.

2,6

1,9

1,7

..

¹ Der ikke annet er angitt.

² Utenom lagerendring.

³ Nivå i løpende priser.

⁴ Beregningsmessig forutsetning basert på terminpriser i april.

⁵ Positivt tall angir svakere krone.

Kilde: ICE, Macrobond, Reuters, Nav, Norges Bank, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fotnoter

1)

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/ 119_TalanoaSubmissionNorway1apr2018END_rev.pdf