Prop. 58 LS

(2019–2020)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak)

Lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter, lov om Statens obligasjonsfond, lov om endringer i skattebetalingsloven og vedtak om endring i stortingsvedtak om merverdiavgift for budsjettåret 2020 (økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet)

Tilråding fra Finansdepartementet 20. mars 2020, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Innledning

Likviditetssituasjonen for store deler av næringslivet er presset som følge av tiltakene som er iverksatt for å redusere utbredelsen av koronaviruset i samfunnet. Det er behov for midlertidige løsninger for å tilføre næringslivet nødvendig likviditet til å komme gjennom krisen. I denne proposisjonen fremmer regjeringen flere forslag til midlertidige tiltak for å styrke likviditeten i norske bedrifter.

To av forslagene vil styrke bedrifters lånemuligheter.

Små og mellomstore bedrifter i Norge tar i hovedsak opp lån hos finansforetakene. Mange bedrifter har fått likviditetsmangel og andre økonomiske vanskeligheter som følge av virusutbruddet og tiltakene mot smittespredning. For å styrke bedriftenes tilgang til lån, foreslår departementet en lov om statlig garanti for lån fra finansforetak, der staten garanterer for 90 pst. av lånebeløpet som finansforetaket innvilger til lånekunden. Ordningen vil gjøre det mindre risikabelt for finansforetakene å gi lån til bedrifter i en periode, og dermed bidra til at levedyktige bedrifter i norsk næringsliv kan komme seg gjennom krisen. Det foreslås en samlet garantiramme på 50 mrd. kroner. Dersom det blir behov for det, vil departementet legge frem forslag om å øke garantirammen. Samlet lån til hver bedrift kan ikke utgjøre mer enn to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019 eller 25 pst. av bedriftens omsetning i 2019, men i særlig begrunnede tilfeller kan det være høyere for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 måneder. Samlet lån til hver bedrift kan etter forslaget uansett ikke utgjøre mer enn 50 mill. kroner.

Departementet foreslår videre å gjenopprette Statens obligasjonsfond (obligasjonsfondet), som ble opprettet i 2009 i forbindelse med finanskrisen. Fondet skal bidra til økt likviditet og kapital til obligasjonsmarkedet gjennom kjøp av rentebærende instrumenter utstedt av norske selskap.

Statens obligasjonsfond var i sin tid opprettet etter modell av Statens pensjonsfond Norge. Denne modellen foreslås benyttet også denne gang. Det medfører at Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av obligasjonsfondet og plasserer det som et separat kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Obligasjonsfondet etableres med en ramme på inntil 50 mrd. kroner, og Folketrygdfondet vil få i oppgave å investere fondet i ordinære obligasjonslån til markedsmessige vilkår. Etter en oppbyggingsfase skal fondet gradvis bygges ned. Dette vil skje i takt med at obligasjonene forfaller og ved salg når markedssituasjonen normaliseres. En avvikling av forvaltningen vil kunne skje noen år frem i tid.

I 2009 ble Statens obligasjonsfond opprettet ved en egen lov. Loven ble opphevet 1. januar 2015 etter at Folketrygdfondet hadde avhendet investeringene og midlene var overført statens foliokonto i Norges Bank. I denne proposisjonen foreslår departementet at loven skal være en rammelov for beredskapsformål. Det legges derfor ikke opp til at den skal oppheves etter avviklingen av forvaltningsoppdraget. Dersom det senere skulle oppstå kriser hvor det vil være behov for et generelt virkemiddel overfor obligasjonsmarkedet i tråd med avgrensningene som omtales i denne proposisjonen, vil det ikke være nødvendig å utarbeide og behandle et nytt lovforslag. Departementet vil etter forslaget ha fullmakt til å beslutte fondets kapital etter vedtak i Stortinget samt å avvikle aktiviteten i fondet inntil det eventuelt er behov for å igangsette forvaltningen på ny.

I denne proposisjonen fremmer regjeringen også forslag til ytterligere tiltak på skatteområdet med sikte på å bedre likviditetssituasjonen. Forslagene utfyller strakstiltakene (fase 1) lagt frem i Prop. 53 LS (2019–2020). Forslagene følger også opp anmodningsvedtak fattet av Stortinget 16. mars 2020. Regjeringen foreslår at:

Den lave satsen i merverdiavgiften, som omfatter persontransport, overnatting og deler av kultursektoren, reduseres fra 12 til 8 pst. i perioden fra og med 20. mars 2020 til og med 31. oktober 2020.

Fristen for innbetaling av første termin for merverdiavgift 14. april utsettes til 10. juni 2020.

Fristen for innbetaling av andre terminen for forskuddsskatt for selskap utsettes fra 15. april til 1. september 2020. Utsettelsen omfatter også overskuddsdelen av finansskatten.

Fristen for innbetaling av arbeidsgiveravgift utsettes fra 15. mai til 15. august 2020. Utsettelsen omfatter også lønnsdelen av finansskatten.

Regjeringen mener forslagene er treffsikre og vil ha god effekt for næringslivet. De foreslåtte utsettelsene av skatteinnbetalinger vil ha samme virkning som kortsiktige, rentefrie lån til selskapene. På kort sikt gir forslagene betydelige forbedringer i likviditeten til norske selskap. Det forventes at nær alle som driver virksomhet vil omfattes av én eller flere av innbetalingsutsettelsene.

Skattekredittene som gis til næringslivet med disse betalingsutsettelsene vil komme i tillegg til kreditten som tilføres gjennom den statlige garantiordningen for lån til små og mellomstore bedrifter og gjenopprettelsen av Statens obligasjonsfond, som også foreslås i denne proposisjonen. Skattekredittene vil være mer kortsiktige enn mange av lånene som vil bli gitt under de to nye låneprogrammene. Skattekredittene vil gi mange selskap noe mer tid på å etablere annen finansiering med mellomlang og lang tidshorisont, for eksempel inngå lån som er omfattet av de to nye låneordningene.

Samlet vil de tre utsettelsene av skatteinnbetalinger øke likviditeten med anslagsvis 117 mrd. kroner. Utsatte innbetalinger vil medføre et rentetap for staten og økt risiko for mislighold av skatteforpliktelser. Samlet anslås utsettelsene å redusere statens inntekter i 2020 med om lag 1 mrd. kroner.

Det er nå vedtatt og foreslått omfattende utsettelser av skattebetalinger. I tråd med Stortingets forutsetninger er skatteutsettelsene gjennomgående gjort rentefrie, jf. Innst. 197 S (2019–2020), der komiteens flertall uttrykker at det ikke bør beregnes renter ved slike midlertidige utsettelser som følge av korona-pandemien. I forslag om utsatt betaling av skatt og avgift fremmet for Riksdagen av den svenske regjeringen, legges det opp til renteberegning som tilsvarer en fradragsberettiget rentekostnad på 6,6 pst. per år.[1] Begrunnelsen for rentefastsettelsen er at skattyters kredittkostnader ikke bør være lavere enn normale markedsmessige vilkår. Regjeringen legger vekt på at de næringsdrivende gis insentiver til å innrette sin finansiering til markedsmessige vilkår. Dersom det skulle bli aktuelt med ytterligere forlengelser av betalingsutsettelser eller utsettelser av flere skatte- og avgiftsarter, bør det derfor vurderes å beregne rente. Regjeringen vil komme tilbake til dette.

Regjeringen viser til Stortingets Innst. 197 S (2019–2020), og vil komme tilbake til Stortingets vedtak om å fremme forslag om en midlertidig nedsettelse av arbeidsgiveravgiften med 4 prosentpoeng for en termin i en senere proposisjon.

Mange selskaper og næringsdrivende vil i tiden fremover bli hjulpet av ulike statlige ordninger i en periode. Det er viktig at alle i den situasjonen vi nå er i viser moderasjon, spesielt mht. utbytte og bonus.

Forslagene i denne proposisjonen har ikke vært på høring. For en beskrivelse av de bevilgningsforslagene som følger av proposisjonen henvises det til Prop. 57 S (2019–2020).

2 Bakgrunnen for forslaget om å opprette låne- og garantiordningene

Tiltakene for å redusere smitten av koronavirus har på kort tid gitt kraftig fall i aktiviteten i mange næringer. Bedrifter i noen bransjer har måttet stenge som følge av myndighetspålagte krav, mens andre har fått redusert etterspørsel som følge av smitteverntiltak, råd fra helsemyndighetene og endret atferd hos forbrukerne. På svært kort tid har mange virksomheter midlertidig mistet betydelige deler av inntektsgrunnlaget.

De fleste næringer er påvirket av virusutbruddet og smitteverntiltakene, men de aller mest berørte inkluderer reiseliv, hotell og restaurant, sport- og kulturtjenester, personlig tjenesteyting, samt deler av persontransport og varehandel. I tillegg har produksjonen falt i industribedrifter som er avhengig av internasjonale verdikjeder. Antall permitterte øker nå raskt.

Det er allerede innført en rekke strakstiltak. Permitteringsregelverket er endret slik at bedriftene raskere får redusert sine lønnskostnader. Næringslivet har fått utsettelser av skattebetalinger og fritak fra flere avgifter. En rask reduksjon på kostnadssiden gjør det enklere å takle en midlertidig inntektssvikt. For noen bedrifter vil de tiltakene som allerede er gjennomført være nok til å hjelpe dem gjennom krisen.

Siden den reduserte økonomiske aktiviteten i all hovedsak er tilsiktet for å begrense smittespredningen, vil tiltak for å øke etterspørselen være lite målrettet og i noen tilfeller motvirke virusbekjempelsen.

I tiden som kommer vil mange norske bedrifter trenge finansiell hjelp i form av kortsiktige likviditetslån. Bedriftene får finansiering fra banksektoren og i obligasjonsmarkedet.

Den nye garantiordningen som foreslås i denne proposisjonen, vil gjøre det mindre risikabelt for finansforetakene å gi lån til utsatte bedrifter. Det vil bidra til at lånene kan gis på tilnærmet normale vilkår for låntakerne. For å sikre at finansforetakene forvalter statsgarantien på en forsvarlig måte, er det viktig at de har insentiv til å gjøre gode kredittvurderinger. Garantien kan, dersom den forvaltes uheldig, utløse store tap for staten og skattebetalerne. Derfor skal staten garantere for store deler av, men ikke hele, lånet. Tiltaket har ikke til hensikt å sikre lønnsomheten i finansforetakene, men bidra til at levedyktige bedrifter i norsk næringsliv kommer seg gjennom den akutte krisen. Det vil likevel gagne finansforetakene, fordi tiltaket hjelper lånekunder som ellers kunne gått konkurs og gitt utlånstap for finansforetakene.

Kredittobligasjonsmarkedet er tradisjonelt en viktig finansieringskilde for større selskaper. Det norske obligasjonsmarkedets evne til å formidle kreditt er vesentlig redusert den siste tiden, og preges av lav likviditet og høye risikopåslag som følge av virusutbruddet. Gjennomsnittlig rentepåslag for norske utstedere har økt.

Flere norske selskaper vil i tiden fremover ha behov for å sikre finansiering i obligasjonsmarkedet. I løpet av 2020 forfaller snaut 300 mrd. kroner av utestående obligasjonslån av norske utstedere i det norske markedet (lån utstedt i norske kroner). I tillegg kommer store forfall av obligasjonslån tatt opp i internasjonale markeder. Disse forfallene gir et utgangspunkt for å vurdere selskapenes refinansieringsbehov i inneværende år. Selskapene er avhengige av et velfungerende og effektivt obligasjonsmarked for å kunne refinansiere sine lån eller for å sikre ny finansiering.

Regjeringen foreslår derfor at Statens obligasjonsfond[2] gjenopprettes for å bedre tilgangen til finansiering for norske selskaper i obligasjonsmarkedet. Statlige kjøp av kredittobligasjoner gjennom obligasjonsfondet kan bidra til et mer likvid og velfungerende marked for slike verdipapirer. For å legge til rette for det, kan fondet investeres i obligasjonslån både i første- og annenhåndsmarkedet. Det kan også ha en forebyggende funksjon overfor eventuell større uro og svekket markedslikviditet fremover.

3 Låne- og garantiordninger i andre land

I Danmark er det enighet om to nye statlige garantiordninger, én rettet mot små og mellomstore bedrifter og én mot store virksomheter. Ordningene er fortsatt under utarbeidelse, men det er kjent at det vil gis statsgaranti for 70 pst. av bankenes nye utlån til dekning av driftstap hos ellers sunne bedrifter som følge av virusutbruddet. Bedriftene må kunne dokumentere driftstap på over 50 pst., og likviditetsproblemene må ha oppstått i forbindelse med virusutbruddet. Statens finanseringsfond, Vækstfonden, vil kausjonere for lån via bankene. Siden tiltakene vil være en utvidelse av eksisterende ordninger i Vækstfonden, kan de iverksettes nokså raskt. Danske myndigheter anslår at de nye ordningene vil understøtte lån på 25 mrd. danske kroner til små og mellomstore bedrifter og på 35,7 mrd. danske kroner til store virksomheter. Ordningen overfor små og mellomstore bedrifter innebærer statsstøtte og må godkjennes av EU-kommisjonen. Det settes i først omgang av en tapsramme på 5 mrd. danske kroner. Ordningen for større virksomheter vil fungere på markedsvilkår.

Den tyske regjeringen vil sørge for ubegrenset likviditet til bedrifter rammet av virusutbruddet. Eksisterende låneordninger gjennom den statlige investerings- og utviklingsbanken KfW utvides til blant annet å omfatte noe større bedrifter enn tidligere. Avhengig av program økes garantiandelen opptil 70 eller 80 pst. Eksisterende garantiprogrammer via andre institusjoner blir også utvidet. Disse ordningene er tillatt etter EUs statsstøtteregelverk. I tillegg etableres et ekstraordinært låneprogram gjennom KfW for større bedrifter som har kommet i midlertidige vanskeligheter og ikke omfattes av eksisterende ordninger. Risikoavlastningen vil være inntil 80 eller 90 pst. avhengig av låneformål. Ordningen må godkjennes av EU-kommisjonen. Også eksportkredittordninger utvides. KfW har en garantiramme på 460 mrd. euro som ifølge tyske myndigheter kan økes med 93 mrd. euro på kort varsel.

Storbritannia har varslet nye, statsgaranterte lån til bedrifter på inntil 330 mrd. pund. Det opprettes to nye ordninger. Den ene retter seg mot store virksomheter og innebærer at sentralbanken kjøper kortsiktige rentepapirer utstedt av store virksomheter med sunn økonomi før virusutbruddet. Rentepapirene kan ha inntil ett års løpetid. Lånebetingelsene skal være i samsvar med markedsforhold og kredittvurderinger forut for virusutbruddet. Ordningen vil vare i minst 12 måneder. Sentralbanken, som administrerer ordningen på vegne av finansdepartementet, har signalisert at volumet er ubegrenset. Den andre ordningen retter seg mot små og mellomstore bedrifter og blir administrert av den statseide finansinstitusjonen British Business Bank. Ordningen er under utarbeidelse, men det er annonsert at den vil ha lempeligere betingelser for både låntakere og långivere. Blant annet vil staten dekke renter de første seks månedene.

I enkelte land har sentralbanker opprettet nye ordninger hvor bankene låner direkte fra sentralbanken, som ett av mange tiltak for å sikre tilgang på kreditt til bedrifter og husholdninger. Den svenske Riksbanken kunngjorde 13. mars at den vil låne ut opptil 500 mrd. svenske kroner til bankene til styringsrenten mot sikkerhet, under forutsetning av at midlene blir lånt ut til bedrifter. Dersom pengene ikke blir lånt ut videre, pålegges banken en straffeavgift. I Storbritannia varslet Bank of England 11. mars en lignende ordning, der bankene skal få lån mot sikkerhet til en rente som er lik eller nær styringsrenten, og med fire års løpetid. Ordningen retter seg særlig mot små og mellomstore bedrifter.

4 Forslag til lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter

4.1 Innledning og formål

Små og mellomstore bedrifter i Norge tar i hovedsak opp lån hos finansforetakene. Mange bedrifter har fått likviditetsmangel og andre økonomiske vanskeligheter som følge av virusutbruddet og tiltakene mot smittespredning. For å styrke bedriftenes tilgang til lån, foreslår departementet en lov om statlig garanti for lån fra finansforetak, der staten garanterer for 90 pst. av lånebeløpet som finansforetaket innvilger til lånekunden. Ordningen vil gjøre det mindre risikabelt for finansforetakene å gi lån til bedrifter i en periode, og dermed bidra til at levedyktige bedrifter i norsk næringsliv kan komme seg gjennom krisen. Det foreslås en samlet garantiramme på 50 mrd. kroner. Dersom det blir behov for det, vil departementet legge frem forslag om å øke garantirammen. Samlet lån til hver bedrift kan ikke utgjøre mer enn to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019 eller 25 pst. av bedriftens omsetning i 2019, men i særlig begrunnede tilfeller kan det være høyere for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 måneder. Samlet lån til hver bedrift kan etter forslaget uansett ikke utgjøre mer enn 50 mill. kroner. Garantiordningen utgjør statsstøtte, og den må derfor utformes i tråd med EUs statsstøtteregler og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før den kan benyttes. Departementet legger til grunn at garantiordningen kan godkjennes raskt av ESA.

4.2 Oversikt over statsstøtteregler i EU/EØS

4.2.1 Generelt om støttereglene og om valg av regelsett for notifisering

Garantiordningen vil utgjøre en økonomisk fordel for en utvalgt gruppe foretak, og er derfor en form for statsstøtte. Garantiordningen må notifiseres til og godkjennes av ESA før støtte kan ytes. EU-kommisjonen fastsatte 19. mars 2020 et midlertidig rammeverk for vurdering av om tiltak for å støtte økonomien i forbindelse med det pågående Covid-19-utbruddet, kan godkjennes.[3] Etter Kommisjonens vurdering er alle EU-medlemsstater på grunn av Covid-19-utbruddet i en situasjon som tilsier at TEUV artikkel 107 (3) (b) kan benyttes som hjemmel for å godkjenne ulike støttetiltak. Den aktuelle hjemmelen kan brukes for å bøte på en alvorlig forstyrrelse i medlemsstatenes økonomi, så lenge krisen pågår. ESA har uttalt at det vil legge Kommisjonens rammeverk tilsvarende til grunn ved vurderingen av om et støttetiltak notifisert av EØS-medlemsstater kan godkjennes etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) (b).

EØS-regelverket inneholder mange ulike hjemler som kan benyttes for å notifisere og få godkjent støtteordninger. I en pågående krisesituasjon som den foreliggende, er mulighetene for bruk av unntakshjemler ytterligere utvidet. Hensynet til at ordningen vil kunne godkjennes raskt av ESA, og en vurdering av hvilke statsstøtteregler som materielt passer best til garantiordningen, har hatt betydning for valg av hjemmel som grunnlag for notifisering av ordningen. EU-kommisjonens midlertidige rammeverk er skreddersydd for den pågående krisen knyttet til Covid-19-utbruddet, og inneholder regler som passer godt til hvordan den norske garantiordningen foreslås lagt opp. Rammeverket gir et betydelig handlingsrom hva gjelder muligheten til å gi støtte i form av en statsgaranti. På bakgrunn av dette er Kommisjonens midlertidige rammeverk det mest hensiktsmessige grunnlaget for notifisering av garantiordningen, og det er viktig at loven inneholder forskriftshjemler som gjør det mulig å tilpasse garantiordningen rammeverket. Garantiordninger som etter lovforslaget her, kan ha stor innvirkning på markedsforholdene og bidra til konkurransevridning. For at ESA skal kunne godkjenne ordningen, er det viktig at ordningen utformes i tråd med det midlertidige rammeverkets krav til hvordan garanterte lån til bedrifter kan formidles gjennom finansforetak.

4.2.2 Forbudet mot offentlig støtte

Etter EØS-avtalen artikkel 61 (1) er offentlig støtte til foretak som driver økonomisk aktivitet i utgangspunktet forbudt. Bestemmelsen oppstiller seks kumulative vilkår for at et tiltak skal anses som offentlig støtte. Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren, den må være gitt av staten eller av statsmidler, støttemottakeren må drive økonomisk aktivitet (foretaksbegrepet), støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet), støtten må vri eller true med å vri konkurransen, og støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene.

Hvis alle kriteriene er oppfylt, er det påtenkte tiltaket i utgangspunktet forbudt. Dersom støtten er i tråd med ett av unntakene i statsstøttereglene, kan imidlertid ESA etter notifisering godkjenne den aktuelle støtten som forenlig støtte. Det er forbudt å iverksette det aktuelle tiltaket før ESA eventuelt har godkjent tiltaket (iverksettelsesforbudet). Denne forpliktelsen tilsvarer EU-landenes plikt til å melde slik støtte til EU-kommisjonen. Hvis det likevel gis støtte før ESA har vurdert og godkjent ordningen, er dette i strid med EØS-avtalen og kan medføre risiko for rettslige prosesser med blant annet krav om tilbakebetaling av støtteytelsen, med tillegg av renter, for det aktuelle foretaket som har mottatt støtten.

4.2.3 Nærmere om EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for støtte

Det midlertidige rammeverket for økonomisk støtte for å motvirke konsekvensene av Covid-19-utbruddet stiller nærmere krav bl.a. til hvordan lånegarantier til små og mellomstore bedrifter kan ytes. For at ESA skal kunne godkjenne støtten etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) (b), er det avgjørende at den norske garantiordningen tilfredsstiller alle kravene stilt i rammeverket.

I henhold til rammeverket kan lånegarantiene ha en varighet på opptil seks år, og i utgangspunktet gjelde for både investerings- og driftslån. Garantien må senest være innvilget 31. desember 2020. Når det garanterte lånet formidles gjennom et finansforetak, kreves det en risikofordeling mellom staten og finansforetaket. Hvis tapet fordeles pro rata og på like vilkår mellom staten og finansforetaket, kan statens garantiansvar dekke opp til 90 pst. av lånet. Alternativt kan tapet fordeles etter first loss-prinsippet slik at staten tar tap før finansforetaket, men da er statens maksimale garantiansvar etter rammeverket begrenset til maksimalt 35 pst. av lånet. Uavhengig av hvilken modell for risikodeling som benyttes, er det en forutsetning i henhold til rammeverket at garantirammen reduseres forholdsmessig etter hvert som lånet nedbetales.

Rammeverket oppstiller videre en rekke begrensninger på det enkelte lånets størrelse. Hovedregelen er at lånet maksimalt kan tilsvare to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019, inkludert sosiale avgifter og kostnader knyttet til innleid personell. For bedrifter som ble opprettet den 1. januar 2019 eller senere, skal det maksimale lånebeløpet tilsvare anslåtte lønnskostnader for de to første driftsårene. Lånet kan alternativt utgjøre opp til 25 pst. av bedriftens omsetning i 2019. I særlig begrunnede tilfeller kan lånebeløpet økes for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 månedene, og bedriften må da utarbeide en plan som tallfester dens likviditetsbehov.

Det oppstilles videre enkelte føringer på selve prisingen av statsgaranterte lån, se avsnitt 4.3.4.

Det er understreket i rammeverket at en garantiordning hvor statsgaranterte lån formidles til bedrifter gjennom finansforetak, kan innebære en indirekte fordel for finansforetaket. Fordi slik eventuell indirekte støtte ikke har til formål å gjenopprette levedyktigheten, likviditeten eller soliditeten til finansforetak, fastslår Kommisjonen i rammeverket at den eventuelle støtten ikke skal anses som ekstraordinær offentlig støtte etter BRRD artikkel 2 (1) nr. 28, og at den heller ikke må notifiseres i medhold av de særlige statsstøttereglene som gjelder for banksektoren. For å begrense omfanget på mulig indirekte støtte til finansforetakene, krever rammeverket at finansforetaket skal kunne godtgjøre at fordelene knyttet til den statlige lånegarantien i størst mulig grad videreføres til bedriften, for eksempel i form av lavere lånerente, redusert garantivederlag eller økt lånebeløp.

En forutsetning for å kunne motta et statsgarantert lån etter rammeverket, er at bedriften ikke var i økonomiske vanskeligheter per 31. desember 2019, og at bedriften deretter fikk et akutt behov for likviditet som en følge av Covid-19-utbruddet. Rammeverket viser til definisjonen av begrepet «økonomiske vanskeligheter» i den såkalte gruppeunntaksforordningen, Kommisjonsforordning (EU) nr. 651/2014, artikkel 2 (18). Gruppeunntaksforordningen artikkel 2 (18) inneholder flere alternative vilkår for når en bedrift anses å være i vanskeligheter. For foretak med begrenset ansvar (aksjeselskap) må mer enn halve aksjekapitalen være bortfalt på grunn av akkumulerte tap, for at bedriften anses å være i vanskeligheter. Det foreligger et akkumulert tap på mer enn halvparten av aksjekapitalen når fradrag for akkumulerte tap fra egenkapitalen (reserver og andre elementer som anses å utgjøre egenkapital i foretaket) medfører et kumulert, negativt beløp som overskriver halvparten av foretakets aksjekapital. For foretak der minst én deltaker har ubegrenset ansvar for foretaksgjelden (ansvarlig selskap), anses bedriften å være i vanskeligheter når mer enn halvparten av den bokførte kapitalen er bortfalt som følge av akkumulerte tap. En bedrift oppfyller også kravet om å være i vanskeligheter hvis det er åpnet konkurs etter konkursloven, eller hvis foretaket oppfyller vilkårene for å bli begjært konkurs av dets kreditorer. Det samme gjelder dersom foretaket har mottatt krisestøtte og ikke ennå har tilbakebetalt lånet eller innfridd garantien, eller hvis foretaket har mottatt omstruktureringsstøtte og fremdeles er underlagt en omstruktureringsplan.

Det stilles krav om rapportering og offentliggjøring av informasjon om støtte som tildeles i medhold av rammeverket. Hvert enkelt innvilgede, garanterte lån må meldes inn av finansforetakene og publiseres i Registeret for offentlig støtte innen seks måneder fra garantien ble innvilget. Registreringskravet er tilsvarende kravet som følger av gruppeunntaksforordningen.

Kommisjonens midlertidige rammeverk åpner for at en garantiordning også kan gjelde for store foretak, men på egne og mindre gunstige vilkår enn de som gjelder for små og mellomstore bedrifter. Store foretak vil i denne sammenhengen innebære de foretak som faller utenfor den EØS-rettslige definisjonen av små og mellomstore bedrifter.

4.3 Statlig garanti for lån fra finansforetak

4.3.1 Statens garantiansvar

For at ordningen skal virke etter hensikten, må statens garantiansvar gi finansforetakene tilstrekkelig risikoavlastning til at finansieringen når ut til bedriftene. Statsstøttereglene legger klare begrensninger på hvor generøs garantien kan være, og hvilke modeller som den kan baseres på. Begrensningene er ment å sikre at statsstøtten utformes på en best mulig måte. Særlig kan garantien baseres på det såkalte pro rata-prinsippet, det vil si at staten og finansforetaket deler alle tap på hvert lån etter en gitt fordelingsnøkkel. Den viktigste fordelen med en slik modell er at finansforetaket bevarer insentivene til å gjøre gode kredittvurderinger på samme måte som om risikoen var delt med en annen privat aktør. Det vil bidra til at kapitalen i ordningen utnyttes best mulig. Som omtalt i avsnitt 4.5.2 bør garanterte lån bare gis til levedyktige bedrifter. Det oppnås lettere med en pro rata-modell. Dersom staten i stedet skulle båret tap fullt ut fra første krone og opp til en viss grense etter first loss-prinsippet, ville finansforetakene hatt svakere insentiver til å identifisere kredittverdige bedrifter og følge opp låntakerne, og de totale tapene i ordningen kunne blitt høyere. Siden et viktig trekk med den nye garantiordningen er å dra nytte av finansforetakenes kredittvurderingsekspertise, er first loss-modellen etter departementets syn lite egnet.

Fra før finnes det en rekke andre garantiordninger i det statlige virkemiddelapparatet basert på pro rata-prinsippet. De mest relevante er vekstgarantiordningen under Innovasjon Norge og ordningene under Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK). Vekstgarantiordningen tilbyr garantier i forbindelse med driftskreditt eller investeringslån til bedrifter, der staten dekker 75 pst. av tapet på hvert lån pro rata. Statens samlede garantiansvar overfor det enkelte finansforetak er begrenset til 20 pst. av finansforetakets totale utlån under ordningen. Garantiene i GIEK-ordningene gis på markedsmessige vilkår, og risikofordelingen varierer fra lån til lån, men alltid etter pro rata-prinsippet.

Etter departementets vurdering bør garantiordningen baseres på pro rata-prinsippet, og statens garantiansvar må settes høyt nok til at ordningen blir attraktiv for finansforetakene. Departementet foreslår en risikodeling der staten og finansforetakene dekker henholdsvis 90 pst. og 10 pst. av tapene fra første krone på hvert lån som tilfredsstiller nærmere vilkår, se avsnitt 4.5 og 4.6. Risikodelingen er illustrert i panel A i figur 4.1. Dette er det maksimale garantiansvaret som staten kan påta seg i en pro rata-ordning etter statsstøttereglene. Den høye statlige andelen er etter departementets oppfatning forsvarlig i den nåværende situasjonen. Etter hvert som lånet nedbetales, reduseres garantien forholdsmessig. Statens samlede garantiansvar overfor det enkelte finansforetak vil etter forslaget være begrenset til finansforetakets andel av garantiordningens samlede ramme, jf. avsnittene nedenfor.

Det vises til lovforslaget § 4 første ledd.

Figur 4.1 Illustrasjon av tapsdeling mellom staten og finansforetaket på et lån på 50 mill. kroner etter pro rata- og first loss-prinsippet. Maksimal statlig andel etter statsstøttereglene

4.3.2 Samlet garantiramme

Det er viktig at den samlede garantirammen i ordningen er stor nok til å møte bedriftenes behov. Departementet foreslår i Prop. 57 S (2019–2020) at garantirammen settes til 50 mrd. kroner. Garantirammen utgjør 90 pst. av den totale lånerammen i ordningen. Sammen med den delen av lånerammen som finansforetakene bærer risikoen på selv, kan det lånes ut vel 55 mrd. kroner under ordningen.

Departementet bør fastsette garantirammen i forskrift i samsvar med bevilgningsvedtak fra Stortinget, jf. lovforslaget § 4 annet ledd.

Dersom det blir behov for det, vil departementet legge frem forslag om å øke garantirammen.

4.3.3 Fordeling av garantirammen på finansforetakene

For å samsvare best mulig med tilbudssiden i det norske markedet for bedriftslån, bør alle finansforetak med tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet i Norge kunne delta i garantiordningen, jf. lovforslaget § 2 første ledd. Dette omfatter også finansforetak som er hjemmehørende i andre EØS-land, i samsvar med bl.a. retten til fri tjenesteyting og forbudet mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet innenfor EØS. Filialer av utenlandske finansforetak hadde ved utgangen av 2018 en samlet markedsandel i det norske bedriftsmarkedet på ca. 37 pst., jf. avsnitt 3.4 i Meld. St. 24 (2018–2019) Finansmarkedsmeldingen 2019.

Statens samlede garantiansvar overfor det enkelte finansforetak må begrenses på en hensiktsmessig måte, slik at garantiene fordeles blant finansforetakene i samsvar med deres evne til å yte kreditt til målgruppen. Etter departementets vurdering bør dette gjennomføres ved å definere det enkelte finansforetaks andel av ordningens samlede garantiramme, basert på finansforetakenes markedsandeler i markedet for lån til små og mellomstore bedrifter (SMB-er), jf. drøftingen av SMB-begrepet i avsnitt 4.5.1. Finansforetakenes utlån til bedrifter innen næringseiendom, som utgjør ca. 45 pst. av bedriftsmarkedet, bør imidlertid holdes utenom. Det er store forskjeller mellom finansforetakene hva gjelder engasjementer innen næringseiendom, og det er viktig å sikre at næringseiendom som en bransje med relativt lav sysselsetting, ikke blir overrepresentert ved fordelingen av den samlede garantirammen. Bedrifter innen næringseiendom har dessuten ofte tilgang på annen finansiering enn banklån, f.eks. i obligasjonsmarkedet.

Videre bør finansforetakenes andeler av garantirammen fastsettes på nytt etter at om lag 50 pst. av rammen er disponert, basert på hvor mye det enkelte finansforetak da har lånt ut under ordningen. Det vil bidra til effektiv bruk av garantiordningen.

Regler om fordeling av den samlede garantirammen bør fastsettes i forskrift i tråd med prinsippene drøftet ovenfor, jf. lovforslaget § 4 tredje ledd.

4.3.4 Vederlag og andre vilkår for garantien

Lovforslaget angir hovedvilkårene for at et lån skal garanteres under garantiordningen. Det vil i tillegg være behov for angi de nærmere detaljene i garantitilsagnet i forskrift. Departementet viser i denne sammenheng til at Innovasjon Norge i sine standardvilkår for vekstgarantiordningen, som har mange av de samme egenskapene som den nye garantiordningen, har regler om bl.a. sikkerheter, garantiprovisjon, garantiens anvendelse på renter og omkostninger som låntaker skal betale til långiver, bortfall av garantien mv.

Det følger av EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for støtte at det må beregnes en årlig garantiprovisjon. Rammeverket angir ulike provisjonssatser for ulike garantier. For eksempel skal provisjonen være på 50 basispunkter for garantier for lån til små og mellomstore bedrifter med løpetid på 2–3 år, jf. rammeverket avsnitt 25 bokstav a. Kommisjonen vedtok rammeverket kort tid før denne proposisjonen ble ferdigstilt. Departementet legger derfor opp til at nærmere regler om garantiprovisjon i tråd med rammeverket kan fastsettes i forskrift.

Innenfor rammen av rammeverket vil departementet ta hensyn til at ordningen er et krisetiltak. For øvrig legger departementet til grunn at det er nærliggende å ta utgangspunkt i standardvilkår for tilsvarende ordninger, men at de nærmere vilkårene bør avklares i samråd med finansnæringen.

4.4 Finansforetakenes bruk av ordningen

Et sentralt utgangspunkt for garantiordningen er å legge til rette for at den raskt og effektivt kan bidra til at det blir formidlet likviditet til bedriftene. For at finansforetakene skal kunne innvilge lån uten unødvendige forsinkelser, bør ordningen legges opp på en måte som ikke innebærer behov for saksbehandling ved innvilgelse av garantien.

På denne bakgrunn foreslår departementet at garantiordningen styres av finansforetakene selv. I dette ligger det at finansforetakene må ta stilling til om vilkårene i det enkelte tilfelle er oppfylt, og om lån skal gis til den aktuelle bedriften. En slik løsning legger til rette for effektive prosesser i finansforetakene, slik at lånene kommer raskt ut til bedriftene. Hensynet til å unngå behov for saksbehandling ved innvilgelse av lån er særlig viktig i den situasjonen norsk økonomi er i nå, siden tiltakene mot Covid-19-utbruddet reduserer den operasjonelle kapasiteten både hos finansforetakene og i forvaltningen.

Dersom vilkårene må anses oppfylt, bør finansforetakene kunne legge garantien til grunn uten forutgående søknad til myndighetene. Løsningen forutsetter at loven og utfyllende forskrift gir klare regler om hvorvidt et lån er omfattet av garantien eller ikke, ettersom det ikke vil være mulig å fastsette nærmere vilkår for garantien ved innvilgelsen av det enkelte lån. Standardvilkår som normalt ville fulgt med garantitilsagnet, jf. omtale i punkt 4.3.4, må derfor i stedet fremgå av forskrifter til loven. Det vises til lovforslaget § 6.

Myndighetene vil kunne kontrollere at vilkårene for garantien er oppfylt i forbindelse med anmodninger om utbetaling under garantien. Det er derfor viktig med god dokumentasjon.

Selv om garantiordningen er basert på at finansforetakene selv vurderer om vilkårene er oppfylt, og at lån som oppfyller vilkårene, automatisk vil bli omfattet av garantien, vil det være behov for at finansforetakene orienterer myndighetene om at de har trukket på garantien. For det første har myndighetene behov for å følge med på hvor stor andel av den fastsatte rammen som er benyttet. For det annet er det et krav etter statsstøttereglene at det skal føres en detaljert oversikt over støtte som er innvilget. Formålet er at EU-kommisjonen (ESA for Norge) skal kunne etterprøve at ordningen er i henhold til statsstøtteregelverket, se nærmere omtale om statsstøttereglene i avsnitt 4.2. Departementet foreslår derfor at finansforetakene skal ha plikt til å rapportere inn innvilgede lån. Reglene om rapportering foreslår departementet at fastsettes i forskrift, herunder hvordan foretakene skal beregne støttebeløpene. Rapporteringen bør innrettes i tråd med føringer i støtteregelverket, og for øvrig slik at den blir minst mulig byrdefull for finansforetakene.

4.5 Bedrifter som kan motta garanterte lån

4.5.1 Små og mellomstore bedrifter (SMB)

Den nye garantiordningen bør ikke rette seg mot bedrifter som kan få styrket sin kapitaltilgang gjennom gjenopprettingen av Statens obligasjonsfond, eller bedrifter som normalt ikke vil få eller ha behov for kreditt. Utover dette bør ordningen etter departementets vurdering kunne omfatte så mange bedrifter i Norge som mulig.

Kommisjonsrekommandasjon 2003/361/EF av 6. mai 2003 om definisjonen av mikroforetak og små og mellomstore bedrifter, har i vedlegget art. 2 (1) følgende definisjon av nevnte gruppe av bedrifter:

«virksomheter som sysselsetter færre enn 250 personer, og som har en årlig omsetning på ikke mer enn 50 mill. euro eller en årlig samlet balanse på ikke mer enn 43 mill. euro.»

Definisjonen er godt innarbeidet i flere sammenhenger, og brukes i tillegg til i statsstøtteregelverket i en rekke andre regelverk, f.eks. kapitalkravsregelverket for banker. EU-kommisjonen peker i rammeverket for statsstøtte dessuten særlig på at det er små og mellomstore bedrifter (SMB-er) som kan ha behov for støtte. Kommisjonen uttaler bl.a.:

«In the exceptional circumstances created by the COVID-19 outbreak, undertakings of all kinds may face a severe lack of liquidity. Solvent or less solvent undertakings alike may face a sudden shortage or even unavailability of liquidity. SMEs are at particular risk. This can therefore seriously affect the economic situation of many healthy undertakings and their employees in the short and medium term, while having also longer-lasting effects by endangering their survival. (…)

EU State aid rules enable Member States to take swift and effective action to support citizens and undertakings, in particular SMEs, facing economic difficulties due to the COVID-19 outbreak.»

Definisjonen av SMB-er i Kommisjonsrekommandasjonen kan etter departementets vurdering være et hensiktsmessig utgangspunkt for hvem som kan motta garanterte lån under den nye ordningen. Departementet tar sikte på at dette kan fastsettes i forskrift i medhold av den foreslåtte loven, jf. lovforslaget § 3 første og tredje ledd. De aller fleste bedrifter i Norge omfattes av denne definisjonen. For å ha mulighet til å tilpasse ordningen til behov i næringslivet, og for å unngå utilsiktede avgrensninger, bør departementet i forskrift også mer generelt kunne gi nærmere regler om hvilke bedrifter som skal omfattes av garantiordningen. Herunder bør departementet kunne fastsette at også andre virksomheter enn bedrifter som oppfyller SMB-definisjonen, skal omfattes, jf. lovforslaget § 10, og notifisere slike tilpasninger i ordningen til ESA.

Garantiordningen bør være forbeholdt lån til bedrifter som har virksomhet i Norge. Dette kan operasjonaliseres på ulike måter, f.eks. ved at bedriften må være registrert i Foretaksregisteret. Foretaksregisteret omfatter norske bedrifter og andre registreringspliktige foretak, samt utenlandske foretak som driver næringsvirksomhet her i landet eller på norsk kontinentalsokkel, jf. foretaksregisterloven §§ 2-1 og 2-2. Departementet tar sikte på at nærmere regler om hvilke bedrifter som omfattes av garantiordningen, kan fastsettes i forskrift, og vil herunder vurdere om det skal være krav om registrering i Foretaksregisteret. Det vises til lovforslaget § 3 og de ytterligere vilkårene som er omtalt i neste avsnitt. Selv om utvalget av bedrifter som kan delta i ordningen er forholdsvis stort, kan det antas at finansforetakene i utgangspunktet vil vurdere lån under ordningen til sine eksisterende lånekunder.

4.5.2 Vilkår om akutt likviditetsmangel og lønnsomhet

Siden EUs SMB-definisjon omfatter en stor del av næringslivet i Norge, er det nødvendig med ytterligere avgrensninger for å sikre at garantiordningen retter seg mot de bedriftene som har behov for den. Det bør etter departementets vurdering for det første tilsi at bedriften som følge av Covid-19-utbruddet må stå overfor en akutt likviditetsmangel for å kunne motta garanterte lån under ordningen. Dette vilkåret er nødvendig etter statsstøttereglene.

Hva som skal anses som akutt likviditetsmangel i denne sammenhengen, bør vurderes konkret av finansforetakene i det enkelte tilfelle. De fleste næringer er påvirket av Covid-19-utbruddet, men enkelte næringer er særlig hardt rammet. Det kan også være store forskjeller mellom ulike næringer med hensyn til hvilke inntektsfall og andre økonomiske vanskeligheter bedriftene har evne til å bære. I den utstrekning statsstøttereglene gir rom for det, bør finansforetakene derfor kunne utøve skjønn i vurderingen av om likviditetsmangelen er alvorlig nok til at bedriften bør prioriteres, og herunder eventuelt anvende differensierte kriterier for prioritering mellom ulike næringer eller låntakergrupper i samsvar med statsstøttereglenes vilkår om likebehandling.

Departementet legger videre til grunn at det å stå overfor akutt likviditetsmangel i liten grad kan være forenlig med utbyttebetalinger og annen utdeling av bedriftens midler, og antar at bedrifter som nyter godt av lån under garantiordningen, nøye vil vurdere hvordan eventuelt overskudd bør disponeres inntil garanterte lån er innfridd.

Garanterte lån bør bare gis til levedyktige bedrifter. Et slikt vilkår kan vanskelig operasjonaliseres i en konkret etterprøvbar regel, men følger av formålet med ordningen, og ivaretas først og fremst ved at finansforetakene har gode insentiver til å foreta hensiktsmessige kredittvurderinger gjennom ordningens mekanisme for risikodeling, jf. avsnitt 4.3.1. Det foreslås derfor å stille vilkår om at finansforetaket må forvente at bedriften vil være lønnsom under mer normale markedsforhold etter krisen, for å kunne gi lån som er garantert under ordningen. Departementet legger til grunn at finansforetakene i slike vurderinger vil basere seg på all tilgjengelig informasjon, og herunder se hen til utsiktene for den aktuelle næringen, om bedriften tidligere og over noe tid har hatt positivt driftsresultat, og om det generelt kan sannsynliggjøres at bedriften ville vært lønnsom hvis Covid-19-krisen ikke hadde inntruffet. Dersom bedriften var i økonomiske vanskeligheter i forkant av Covid-19-utbruddet, eller den fikk avslag på lånesøknad den siste tiden før krisen inntraff, antas det at finansforetaket normalt ikke vil anse vilkåret som oppfylt. Etter statsstøttereglene vil vilkåret uansett ikke være oppfylt dersom bedriften var i økonomiske vanskeligheter per 31. desember 2019. For øvrig oppstiller statsstøttereglene ikke et krav om fremtidig lønnsomhet. Nærmere regler om vilkåret bør kunne gis i forskrift.

Det vises til lovforslaget § 3.

4.6 Vilkår for lån som kan garanteres

4.6.1 Lånebetingelser

Garantiordningen bør så langt det er mulig bidra til at bedriftene får tilgang på lån til normale betingelser. Lånene som innvilges med statlig garanti, bør derfor etter departementets vurdering så langt som mulig ha samme betingelser som et tilsvarende lån til en tilsvarende låntaker ville hatt i en normal markedssituasjon. Departementet legger til grunn at størrelsen på statens garantiansvar, kombinert med vilkåret om bedriftens lønnsomhet, oftest vil sikre at finansforetakets kredittrisiko ikke blir høyere enn at dette kan oppnås. Finansforetakenes kunnskap om eksisterende kunder bør gi et godt grunnlag for å vurdere den normale risikoen og dermed prisen på lånet tilsvarende. Dersom finansforetaket likevel innvilger lån med dårligere enn normale betingelser, må det begrunnes særskilt og i konkrete forhold for at lånet skal kunne omfattes av garantiordningen. Det kan f.eks. være at finansforetaket kan vise til at finansieringskostnadene har økt, eller at økt kredittrisiko på visse engasjementer ikke fullt ut oppveies av statsgarantien. Det vises til lovforslaget § 5 første ledd bokstav c.

Finansforetaket må uansett dokumentere at det i størst mulig grad har overveltet den økonomiske fordelen forbundet med statsgarantien til låntakerbedriftene, slik statsstøttereglene krever. Dette trenger imidlertid ikke bare å skje i form av redusert lånerente, men kan også gjenspeiles i f.eks. garantivederlag, låneramme, sikkerhetskrav eller andre lånebetingelser eller økt risikotaking på finansforetakets hånd. Det vises til lovforslaget § 5 tredje ledd.

Garanterte lån bør i utgangspunktet være sikret i henhold til finansforetakets ordinære kredittpraksis, med mindre den økonomiske fordelen delvis er overført i form av lempeligere sikkerhetskrav, jf. over. Lån som etter finansforetakets normale kredittpraksis gis usikret, bør kunne gis usikret under ordningen. Det kan være utfordringer forbundet med å stille krav om sikkerhet i den situasjonen mange bedrifter nå befinner seg i, f.eks. hvis bedriftens panteverdier er sterkt redusert eller det ikke er mulig eller hensiktsmessig å ta sidesikkerheter. Behovet for krav om sikkerhetstillelse i henhold til ordinær kredittpraksis bør derfor vurderes nærmere, og departementet bør kunne gi regler om dette i forskrift, jf. lovforslaget § 5 femte ledd.

4.6.2 Beløp, løpetid, formål og innvilgelsesperiode mv.

Etter statsstøttereglene kan det maksimale lånebeløpet i garantiordningen tilsvare to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019 eller 25 pst. av bedriftens omsetning i 2019. I særlig begrunnede tilfeller kan lånebeløpet økes for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 månedene, og bedriften må da utarbeide en plan som tallfester dens likviditetsbehov. EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for statsstøtte utdyper hvilke kostnader som kan anses som lønnskostnader. Dersom det er aktuelt å gi lån under ordningen til en bedrift som ble etablert i løpet av 2019, skal den nevnte lånegrensen som er basert på lønnskostnader, beregnes ut fra anslåtte lønnskostnader for de to første driftsårene. Muligheten for høyere lån ved likviditetsbehov vil gjelde også i slike tilfeller. Departementet foreslår at vilkårene lovfestes. Departementet foreslår i tillegg en absolutt grense på 50 mill. kroner for garanterte lån per bedrift. Grensen vil bidra til å redusere risikoen i ordningen, særlig i lys av at SMB-definisjonen omfatter relativt store bedrifter i norsk målestokk, og til at flere bedrifter kan nyte godt av ordningen. Dersom en låntaker har flere lån fra samme finansforetak under garantiordningen, bør for øvrig de enkelte lånegrensene som er omtalt her, gjelde summen av lånene fra finansforetaket. Det vises til lovforslaget § 5 første ledd bokstav a og b og annet ledd.

Siden formålet med ordningen er å styrke bedriftenes tilgang til bankfinansiering slik at de kan dekke sine forpliktelser i en periode med sviktende inntjening, legger departementet til grunn at garanterte lån ikke benyttes til førtidig innfrielse av eksisterende gjeld, eller at finansforetakene på annen måte bidrar til å avvikle eksisterende lån og overføre kredittrisiko til staten. Departementet vil vurdere hvordan denne forutsetningen mest effektivt kan følges opp overfor finansforetakene. Departementet foreslår en forholdsvis vid hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift, jf. omtale av lovforslaget § 5 femte ledd under. Ved anvendelse av forskriftshjemmelen kan det også være aktuelt å vurdere krav om at garanterte lån ikke skal brukes til å dekke betaling av avdrag på eksisterende lån.

Etter statsstøttereglene kan garantier gis med maksimalt seks års varighet. Formålet med den norske garantiordningen tilsier imidlertid at de garanterte lånene bør ha relativt kort løpetid, og etter departementets vurdering bør grensen i loven settes til tre år. Dette bør ikke være til hinder for at finansforetak gir kortere lån med sikte på én eller flere forlengelser, så lenge grensen på tre år gjøres gjeldende samlet sett. For eksempel er det vanlig at driftskreditter gis med løpetid på seks måneder, med sikte på forlengelse med tre måneder om gangen. Dersom det blir behov for å øke den maksimale løpetiden ut over tre år, kan dette gjøres i forskrift i medhold av § 10. Det vises til lovforslaget § 5 første ledd bokstav d og fjerde ledd.

Siden statsstøttereglene fortsatt var i utvikling under forberedelsen av lovforslaget, og det uansett kan bli behov for å tilpasse ordningen ytterligere før den kan tas i bruk, bør departementet ha forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om lån som kvalifiserer for garanti, herunder stille ytterligere vilkår for at lån skal være omfattet av garantien. Blant annet bør departementet kunne fastsette at garantien også skal gjelde for andre lån enn det som er beskrevet her, dersom det er nødvendig for å oppfylle formålet med garantiordningen og samsvarer med statsstøttereglene. Videre bør departementet i tillegg til eventuelle krav om sikkerhetstillelse som nevnt over, kunne gi nærmere regler om hva lånet kan anvendes til. Det kan også være behov for å se på om garanterte lån bare bør brukes til å dekke faste kostnader og andre utgifter til nødvendig virksomhet, og om bedriftene bør ha mulighet til å utsette rente- og avdragsbetaling til lånets forfall, dersom likviditetssituasjonen tilsier det. Det vises til lovforslaget § 5 femte ledd og § 10.

Garantiordningen bør gjelde lån som er innvilget fra lovens ikrafttredelse. I første omgang bør det kunne innvilges nye, garanterte lån frem til 1. juni 2020, men departementet bør i forskrift kunne forlenge perioden til 31. desember 2020 i samsvar med statsstøttereglene, og eventuelt enda lenger hvis det er mulig og nødvendig. Det vises til lovforslaget § 2.

4.7 Forvaltning og oppfølging på vegne av staten

4.7.1 Generelt om oppfølging på vegne av staten

Selv om det legges opp til at rammene for garantien skal fremgå av loven, og at lån som oppfyller de lovfastsatte vilkårene, vil være garantert uten behov for saksbehandling på innvilgelsestidspunktet, vil det være behov for å ha et organ som kan utføre oppgaver knyttet til å organisere statens garantiansvar, motta rapporteringer, forestå utbetalinger til dekning av tap mv.

Etter departementets vurdering ville etablering av eget organ for administrasjon av ordningen i utgangspunktet vært en ryddig og hensiktsmessig ordning. På kort sikt vurderer imidlertid departementet det som ikke realistisk. Departementet viser til at etablering av et organ etter omstendighetene vil ta for langt tid i den situasjonen Norge står i. Det er en målsetning å ha en garantiordning som er operativ fra og med tiltaket blir godkjent av ESA. Sammenlignet med i 2009 da staten opprettet Statens obligasjonsfond og Statens finansfond, vil det kunne være praktisk mer krevende å etablere et nytt organ nå på grunn av tiltakene som er iverksatt som følge av Covid-19-utbruddet.

Det foreslås at departementet ved avtale, delegasjon eller på annen måte skal kunne gi et eksisterende statlig organ eller en privat tredjepart i oppdrag å administrere ordningen.

Den som administrer ordningen, vil i en startfase vil måtte etablere et system for å motta rapporter fra bankene om innvilgede lån under ordningen og publisere disse i henhold til statsstøttereglene. Videre vil den som administrer ordningen, foreta utbetalinger under garantiordningen og ha ansvar for løpende oppfølging av engasjementene.

Departementet antar at Norges Bank under de rådende omstendighetene vil kunne påta seg oppgaven på kort sikt, frem til endelig organisering er etablert.

4.7.2 Utbetaling av garantibeløp

Ettersom det ikke legges opp til saksbehandling på myndighetenes side i forbindelse med innvilgelsen av lån under garantiordningen, vil det være behov for at den som administrerer ordningen etterprøver at vilkårene for å være garantert under ordningen er oppfylt før garantibeløpet utbetales. Departementet foreslår derfor at finansforetaket må søke om utbetaling av det garanterte beløpet, og at søknaden må dokumentere at vilkårene for å dekkes av garantiordningen er oppfylt. Kontrollmekanismen vil basere seg på den dokumentasjonen som legges ved søknaden. Det bør legges til rette for at behandlingen av slike søknader gjøres så enkel og fleksibel som mulig. Samtidig er det nødvendig å kontrollere at lånene som utbetales, er i tråd med reglene for ordningen. I den grad det er forsvarlig bør det derfor kunne fastsettes enklere prosedyrer for utbetaling.

I tråd med vanlige forvaltningsrettslige prinsipper legges det til grunn at vedtak om utbetaling under garantiansvaret i utgangspunktet vil være enkeltvedtak som kan påklages av finansforetaket. Departementet legger som nevnt opp til å legge ansvaret for å administrere ordningen til et annet organ eller person, og det foreslås presisert at det i tilfelle er departementet som er klageinstans. Dersom departementet selv behandler søknad om utbetaling i første instans, vil det etter forslaget ikke være adgang til å påklage vedtaket.

Departementet legger opp til å gi nærmere regler om utbetaling av garantibeløpet, herunder regler om når mislighold skal anses å ha inntruffet, frister, saksbehandling, dokumentasjon av krav mv. i forskrift.

4.7.3 Oppfølging av garantiporteføljen

Garantiordningen bygger på at de garanterte lånene innvilges og fordeles direkte fra finansforetakene, og det vil være behov for å følge opp ordningen fra statens side. Detaljene i oppfølgingen legger departementet opp til å fastsette nærmere regler om i forskrifter samt i instruks, avtale eller på annen måte direkte overfor den som får i ansvar å administrere ordningen.

4.7.4 Avvikling av ordningen

Garantiordningen er et tiltak som skal bøte på konsekvensene av Covid-19-utbruddet. Ordningen bør avvikles så snart garantiansvaret under loven er bortfalt, jf. § 9.

Nærmere regler om oppfølging og avslutning av de enkelte garantiene legger departementet opp til å fastsette i forskrift.

5 Forslag til lov om Statens obligasjonsfond

Statens obligasjonsfond vil bli etablert etter modell av Statens pensjonsfond Norge, og utkastet til lov er i all hovedsak lik loven som ble vedtatt i 2009. Dette innebærer at fondet ikke vil være et eget rettssubjekt, men navnet på et separat statlig kroneinnskudd i Folketrygdfondet. Folketrygdfondet skal i eget navn plassere midlene i obligasjonsfondet videre i markedet i henhold til et mandat fastsatt av departementet. Folketrygdfondet vil etter dette ha to separate forvaltningsmandater, ett for Statens pensjonsfond Norge og ett for Statens obligasjonsfond. Den finansielle risikoen knyttet til verdipapirene bæres av staten. Verdien av innskuddet vil avhenge av markedsverdien til de papirene fondsmidlene er plassert i.

Lovforslaget er en rammelov, der departementet gis fullmakt til å fastsette et utfyllende regelverk. Denne lovformen vil gi en høy grad av fleksibilitet, noe som vil være nødvendig for å kunne tilpasse regelverket til skiftende behov i markedet.

Fondet fra 2009 ble avhendet i løpet av 2014, og lov 6. mars 2009 nr. 13 om Statens obligasjonsfond ble opphevet 1. januar 2015. Departementet foreslår at den nye loven også skal hensynta beredskapsbehov. Tid er en kritisk faktor i krisesituasjoner og det bør ikke legges opp til at loven skal oppheves etter at forvaltningsoppdraget som nå blir lagt til Folketrygdfondet blir avsluttet. Dersom det senere skulle oppstå kriser hvor det vil være behov for et generelt virkemiddel rettet mot obligasjonsmarkedet i tråd med avgrensningene som omtales i denne proposisjonen, vil man med en beredskapslov kunne iverksette et tilsvarende tiltak uten å måtte utarbeide og behandle et lovforslag på nytt. Stortinget vil imidlertid uansett måtte vedta finansieringen av fondet.

Behov for endringer eller tilføyelser av rammer ved senere bruk av fondskonstruksjonen loven regulerer, vil – innenfor formålet med loven – kunne sikres gjennom Stortingets behandling av forslag om finansiering av fremtidige ordninger.

Det må være en høy terskel for hva som skal anses å utgjøre en krise som utløser behov for å benytte loven som rammeverk. Finanskrisen, som utgjorde bakgrunnen for 2009-loven, og virkningene for økonomien av virusutbruddet som danner bakgrunnen for dette lovforslaget, bør danne en veiledende skranke for nivået på kriser hvor loven skal benyttes.

Fondets kapital fastsettes etter vedtak i Stortinget. Departementet vil etter forslaget ha fullmakt til å avvikle forvaltningsoppdraget når det ut fra formålet med Stortingets vedtak om finansiering av ordningen ikke lenger anser at det er behov for tiltaket. Med avvikling siktes det til at det ikke plasseres nye midler i obligasjonsmarkedet, og at fondets verdipapirer forfaller eller selges etter nærmere angitte bestemmelser fra departementet. Departementet vil redegjøre for avviklingen og erfaringene med ordningen i egnede stortingsmeldinger i etterkant.

Oppgavefordelingen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet i forvaltningen av Statens obligasjonsfond vil tilsvare den oppgavefordelingen som gjelder for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge. Følgelig vil overordnede rammer for investeringene i Statens obligasjonsfond bli fastsatt av departementet, mens Folketrygdfondet vil stå for den operative gjennomføringen av forvaltningen. Finansdepartementet vil følge opp at Folketrygdfondets forvaltning skjer i henhold til det regelverket som gjelder for obligasjonsfondet.

Rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning av Statens obligasjonsfond vil, i tillegg til lov, bestå av et separat investeringsmandat, på lik linje med det som gjelder forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge. Mandatet for obligasjonsfondet vil bli utformet med sikte på å fremme lovens formål i størst mulig utstrekning, samtidig som det legges vekt på behovet for god styring og kontroll av risiko. Rammeverket vil i stor grad baseres på rammeverket som ble etablert i 2009, men samtidig ta hensyn til at dagens situasjon er annerledes enn under finanskrisen.

Statens obligasjonsfond er ment å være rettet mot det norske markedet og mot alle bransjer. Departementet vil i tråd med dette utarbeide et mandat som åpner for plassering i obligasjoner utstedt av ikke-finansielle selskap, banker mv. En betydelig andel av fondets midler skal investeres i ikke-finansielle selskap. Videre vil fondet bare kunne investeres i obligasjoner utstedt av selskap hjemmehørende i Norge. Et selskap skal anses hjemmehørende i Norge dersom det har hovedkontor i Norge eller på kontinentalsokkelen, jf. foretaksregisterloven § 1-2. Hvilke valutaer obligasjonene kan være denominert i vil bli nærmere regulert i mandatet. Det legges videre opp til at Folketrygdfondet skal ha en viss grad av fleksibilitet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget. Det vil derfor ikke bli lagt restriksjoner på hvorvidt Folketrygdfondets plasseringer skal skje i første- eller annenhåndsmarkedet. Ringvirkningene av tiltaket blir større når Folketrygdfondet også handler i annenhåndsmarkedet, ettersom dette bidrar til økt likviditet og dermed gjør markedet mer attraktivt også for andre investorer. Det legges også opp til at Folketrygdfondet kan investere fondet i ulike gjeldsinstrumenter.

Statens obligasjonsfond er et viktig tiltak for å styrke kredittobligasjonsmarkedets evne til å formidle kreditt mer generelt og for å bidra til at store norske selskap som er rammet av inntektssvikt som følge av virusutbruddet får tilgang på finansering. For å sikre risikospredning vil det samtidig bli fastsatt rammer i mandatet for hvor stor andel av obligasjonsfondet som kan investeres i ulike sektorer.

Sammensetningen av kredittmarkedet og hensynet til operasjonell risiko tilsier at en betydelig andel av investeringene i Statens obligasjonsfond vil være i obligasjoner med moderat risiko, såkalt investment grade. Med bakgrunn i de vanskelige forholdene, vil flere selskaper kunne få en lavere kredittvurdering som følge av virusutbruddet. Det åpnes derfor for at en betydelig andel også kan være i obligasjoner med høyere risiko, såkalt high yield. Dette innebærer at en må være forberedt på store variasjoner i avkastningen av de ulike investeringene fondet gjør, samt i fondets avkastning over tid.

Investeringsrammen for Statens obligasjonsfond er fastsatt slik at tiltaket skal kunne være et viktig bidrag til økt likviditet og kapitaltilgang i markedet. Omfanget av investeringene vil i stor grad avhenge av de økonomiske utsiktene og betydningen av at tilgangen på kreditt er redusert samt risikobildet rundt dette. Investeringenes omfang er derfor usikkert, men departementet foreslår at Statens obligasjonsfond etableres med en ramme på inntil 50 mrd. kroner. Investeringsaktivitetene vil avhenge av markedsforholdene.

Obligasjonsfondet skal ikke være et statsbankliknende tiltak, men stimulere til at også andre investorer tar del i obligasjonsmarkedet. Investeringer i nye kredittobligasjonslån skal skje sammen med andre investorer og på samme vilkår (markedsinvestorprinsippet)[4] . Tilgang på flere kjøpere er normalt nødvendig for å få stilt en markedsmessig riktig pris, slik at investeringene ikke innebærer ulovlig statsstøtte. For å sikre at obligasjonsfondets investeringer i nye kredittobligasjonslån skjer på markedsmessige vilkår, samtidig som en ivaretar behovet for en viss grad av fleksibilitet knyttet til innfasingen av investeringene, tar departementet sikte på å stille krav om at Folketrygdfondet skal kunne dokumentere at kravet til markedsmessig prising av investeringer er oppfylt når fondet kjøper en større andel av et enkelt lån i førstehåndsmarkedet. Markedsmessig prising er viktig ikke bare for å unngå at tiltaket anses som statsstøtte, men også for å sikre at Folketrygdfondet forblir en profesjonell kapitalforvaltningsorganisasjon med en forretningsmessig målsetting, og som holdes til ansvar for sine finansielle resultater.

Hensynet til å ha en viss fleksibilitet i utformingen av tiltaket tilsier at en ikke utelukker muligheten for salg av verdipapirer mellom Statens obligasjonsfond og Statens pensjonsfond Norge. Også slike transaksjoner må eventuelt gjennomføres i tråd med markedsinvestorprinsippet.

Statens obligasjonsfond er ment å være et midlertidig tiltak. Departementet ser for seg en gradvis avvikling av forvaltningsoppdraget i takt med at obligasjonene forfaller og ved salg i takt med normalisering av markedssituasjonen. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å ta inn en tidsbegrensning i mandatet til forvalter. Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor lenge likviditeten i kredittmarkedet vil være problematisk. Det legges opp til en mer fleksibel ordning ved at Folketrygdfondet skal, etter nærmere forespørsel fra departementet, forelegge en plan for avvikling av forvaltningen til godkjenning av Finansdepartementet.

6 Utsatt merverdiavgift, forskuddsskatt og arbeidsgiveravgift

6.1 Endringer i skattebetalingsloven

6.1.1 Merverdiavgift

Stortinget har i vedtak 16. mars 2020 (anmodningsvedtak nr. 397) anmodet regjeringen om å «Utsette innbetaling av merverdiavgift som forfaller 15. april 2020». Det legges til grunn at vedtaket retter seg mot 1. termin for merverdiavgift (januar og februar 2020) som forfaller til betaling 14. april 2020.

Den alminnelig skattleggingsperioden for merverdiavgift omfatter to kalendermåneder, den første gjelder for månedene januar og februar. Det skal leveres skattemelding med opplysninger om avgiftsplikten for hver skattleggingsperiode. Fristen for å levere skattemeldingen er én måned og ti dager etter utløpet av hver skattleggingsperiode, med unntak for 3. termin (mai og juni) hvor fristen er 31. august, jf. skatteforvaltningsforskriften § 8-3-10. Merverdiavgift forfaller etter skattebetalingsloven § 10-30 første ledd til betaling samme dag som det skal leveres skattemelding. Utløper betalingsfristen på en lørdag, søndag eller helligdag eller lovfestet høytidsdag, utskytes fristen til nærmeste virkedag. Skattemelding for merverdiavgift for 1. termin (januar og februar 2020) skal leveres 10. april 2020, og forfaller til betaling 14. april 2020 som er første virkedag etter fristen for levering av skattemeldingen.

Regjeringen foreslår å følge opp Stortingets vedtak ved å utsette fristen for å betale merverdiavgift for 1. termin i 2020 til 10. juni 2020. Det foreslås en ny bestemmelse i skattebetalingsloven § 10-30 som gir departementet adgang til i forskrift å gi regler om «avvikende forfallstidspunkt i særlige situasjoner». Departementet vil i tilfelle så raskt som mulig etter ikrafttredelsen fastsette forskrift om nytt tidspunkt for betaling av merverdiavgift for 1. termin til 10. juni 2020. Det vil ikke påløpe renter for perioden utsettelsen gjelder.

Aktiviteten til de fleste avgiftspliktige virksomheter (avgiftssubjektene) var normal i 1. termin (januar og februar). Dette innebærer at de fleste avgiftssubjekt 14. april 2020 skal innbetale merverdiavgift som i størrelse er på normalt nivå. Basert på innbetalinger fra tidligere skattleggingsperioder anslås brutto innbetalinger for merverdiavgift 14. april 2020 til om lag 60 mrd. kroner. Som følge av redusert eller innstilt aktivitet etter virusutbruddet vil mange avgiftssubjekt ha redusert omsetning i 2. termin (mars og april). Samtidig påløper faste kostnader, og for noen kan det ta tid å redusere aktiviteten. Inngående merverdiavgift for 2. termin (mars og april) vil for enkelte virksomheter ikke reduseres tilsvarende reduksjonen i utgående merverdiavgift som følge av lavere omsetning.

Den reduserte aktiviteten i næringslivet som følge av virusutbruddet innebærer at samlet innbetaling av merverdiavgift for 2. termin 10. juni 2020 vil bli lavere enn normalt. Flere virksomheter enn vanlig vil oppleve at inngående merverdiavgift vil overstige utgående merverdiavgift i 2. termin. De vil i tilfelle ha krav på å få tilbakebetalt merverdiavgift (inngående avgift overstiger utgående avgift) i 2. termin. Slik situasjonen er, vil det være rimelig at disse virksomhetene kan benytte tilgodebeløp til å dekke merverdiavgiften for 1. termin (januar og februar), som normalt skulle vært betalt 10. april. Dette vil tilføre virksomhetene en betydelig likviditet. En utsettelse av fristen for betaling av 1. termin vil også være likviditetsmessig fordelaktig for avgiftssubjekt som ikke har tilgodebeløp i andre alminnelige skattleggingsperiode.

Forslaget innebærer at forfallstidspunktet for 1. termin for merverdiavgift 2020 vil sammenfalle med tidspunktet for levering av skattemelding og forfallstidspunktet for 2. termin (mars og april 2020). Departementet vil be Skattedirektoratet om mulig å legge opp til en løsning hvor eventuelle tilgodebeløp i skattemeldingen for 2. termin kan benyttes til å redusere betalingen for merverdiavgift for 1. termin (januar og februar). Avgiftssubjekt som i 1. termin har krav på tilgodebeløp (inngående merverdiavgift overstiger utgående merverdiavgift) vil ha krav på tilbakebetaling som normalt.

Det foreslås ingen endringer i reglene om når skattemelding for merverdiavgift skal leveres eller i omfanget av opplysningsplikten. Departementet foreslår heller ingen endringer for avgiftssubjekt som har avvikende skattleggingsperiode.

Utsettelse av 1. termin for innbetaling av merverdiavgift anslås å bedre likviditeten i næringslivet med 60 mrd. kroner. Utsettelsen vil gi et rentetap for staten og økt risiko for mislighold. Departementet beregner derfor et provenytap ved utsettelsen på 350 mill. kroner bokført i 2020.

Departementet viser til forslaget til nytt tredje ledd i skattebetalingsloven § 10-30 om adgang for departementet til i forskrift å gi regler om utsatt forfallstidspunkt for merverdiavgift i enkelte situasjoner. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

6.1.2 Forskuddsskatt for selskap

Upersonlige skattytere (selskap) betaler skatt etterskuddsvis i året etter inntektsåret. Skatten forfaller til betaling i to like store terminer 15. februar og 15. april, jf. skattebetalingsloven § 10-20 tredje ledd.

Departementet foreslår at forfallsfristen for andre termin for upersonlige skattytere utsettes fra 15. april til 1. september 2020. Det vil ikke påløpe renter som følge av utsettelsen. Forslaget følger opp Stortingets vedtak 16. mars 2020 (anmodningsvedtak nr. 397) om å «utsette innbetaling av den andre terminen for forskuddsskatt for selskaper som forfaller 15. april 2020.»

Det foreslås at endringen gjennomføres ved at departementet gis hjemmel til å fastsette avvikende forfallstidspunkter for forskuddsskatten i forskrift. Når forskriftshjemmelen trer i kraft, vil departementet fastsette forskrift om at forfallstidspunktet for andre termin av forskuddsskatten for upersonlige skattytere utsettes fra 15. april til 1. september 2020. Skattyter vil likevel stå fritt til å innbetale hele eller deler av forskuddsskatten tidligere enn det nye forfallstidspunktet.

Dersom skattyters totale skatteinnbetalinger overstiger endelig fastsatt skatt, vil skattyter få skatt til gode ved skatteoppgjøret i oktober. Skatt til gode vil vanligvis godskrives rente fra 15. mars og frem til skatteoppgjøret blir sendt skattyter. Dette forutsetter at skattyter innbetaler forskuddsskatten og det overskytende beløpet før 31. mai, som er fristen for innbetaling av tilleggsforskudd. Dersom det overskytende beløpet betales etter 31. mai, vil eventuell for mye betalt skatt ikke godskrives renter.

Dersom samlet forskuddsskatt for første og andre termin ikke er tilstrekkelig til å dekke den skatten som blir fastsatt ved skatteoppgjøret i oktober, vil det påløpe renter på differansen beregnet for perioden mellom 15. mars og forfallsfristen for restskatten, jf. skattebetalingsloven § 11-5 første ledd. Det vil på normal måte være adgang til å justere egen forskuddsskatt dersom det forventes at forskuddsskatten vil avvike fra fastsatt skatt, og på den måten søke å unngå restskatt. Når innbetaling av andre termin i år utsettes til 1. september, vil mange skattytere ha bedre grunnlag for å anslå hva som vil bli fastsatt skatt ved skatteoppgjøret, enn dersom fristen var 15. april, ettersom de fleste på dette tidspunktet vil ha levert skattemeldingen. Det vil derfor være gode muligheter til å unngå restskatt og tilhørende rentekostnader.

Kraftforetak kan få utsettelse av forskuddsskatt på alminnelig inntekt som omtalt i denne proposisjonen på lik linje med andre selskap. Kraftforetak med eierandeler i kraftverk med effekt på 10 000 kVA eller mer, betaler også naturressursskatt (1,3 øre per kWh) til kommunen og fylkeskommunen, samt grunnrenteskatt (37 pst.) til staten. Utsettelsesordningen skal ikke gjelde for naturressursskatt eller grunnrenteskatt.

For petroleumsselskap gjelder en egen skattebetalingsordning, terminskatten, jf. petroleumsskatteloven § 7. Forslaget om å utsette innbetaling av andre termin for forskuddsskatt som omtalt i denne proposisjonen, omfatter derfor ikke petroleumsselskapenes inntekt fra utvinning og rørledningstransport.

Finansskatten er en skatt på finansiell aktivitet og består av to elementer. Det ene er en ekstra skatt på lønn fastsatt til 5 pst. av grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Det andre elementet er videreføring av skattesats på selskapsoverskuddet (grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt) på 2016-nivå for finanssektoren på 25 pst., jf. Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 3-3 annet ledd. Utsettelse av andre termin for forskuddsskatt for selskap vil også omfatte den del av skatt på alminnelig inntekt som utgjør finansskatt på overskudd.

Utsettelse av andre termin for forskuddsskatt for selskap anslås å bedre likviditeten i næringslivet med 29 mrd. kroner. Utsettelsen vil gi et rentetap for staten og økt risiko for mislighold. Departementet beregner derfor et provenytap ved utsettelsen på 380 mill. kroner, bokført i 2020.

Departementet viser til forslag til endring i skattebetalingsloven § 10-20 femte ledd om adgang for departementet til i forskrift å gi regler om utsatt forfallstidspunkt for forskuddsskatten i enkelte situasjoner. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

6.2 Arbeidsgiveravgift og finansskatt på lønn

Arbeidsgiveravgiften forfaller til betaling i seks terminer, hhv. 15. januar, 15. mars, 15. mai, 15. juli, 15. september og 15. november, men avvikende forfallstidspunkt kan fastsettes i forskrift, jf. skattebetalingsloven § 10-10.

Departementet vil i forskrift gi regler om utsettelse av innbetalingsfristen for terminen som forfaller 15. mai (avgift for mars og april), slik at denne først forfaller til betaling 15. august 2020. Det vil ikke påløpe renter som følge av utsettelsen.

Satsen for beregning av arbeidsgiveravgift varierer mellom 0 og 14,1 pst., alt etter hvor i landet bedriften anses å drive virksomhet. Utsettelsen av forfallstidspunktet vil omfatte alle arbeidsgivere, men vil ikke ha noen virkning for arbeidsgivere som benytter 0-sats.

Utsettelsen av forfallstidspunktet vil ikke få betydning for arbeidsgivers plikt til å rapportere i a-meldingen, hvor fristen fremdeles vil være den 5. i måneden etter utbetaling av lønn eller andre godtgjørelser.

Finansskatten er en skatt på finansiell aktivitet og består av to elementer. Det ene er en ekstra skatt på lønn, fastsatt til 5 pst. av grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Lønnsskatteelementet i finansskatten følger de samme regler for bl.a. innbetaling som arbeidsgiveravgift, og vil også bli omfattet av utsettelsen.

På usikkert grunnlag anslås det at en utsettelse av termininnbetalingen 15. mai til 15. august vil kunne gi en midlertidig likviditetstilførsel på om lag 28 mrd. kroner. Som følge av virusutbruddet er det allerede mange som er permittert. I tiden fremover vil antallet permitterte kunne øke betydelig. Det er derfor knyttet stor usikkerhet til hvor mye som ville blitt innbetalt den 15. mai dersom innbetalingen ikke ble utsatt. Utsettelsen vil gi et rentetap for staten og økt risiko for mislighold. Departementet beregner derfor et bokført provenytap for staten i 2020 ved utsettelsen av innbetaling av arbeidsgiveravgift på 250 mill. kroner.

Regjeringen viser til Stortingets Innst. 197 S (2019–2020) og vil komme tilbake til Stortingets vedtak om å fremme forslag om en midlertidig nedsettelse av arbeidsgiveravgiften med 4 prosentpoeng for en termin i en senere proposisjon.

7 Midlertidig reduksjon i den lave merverdiavgiftssatsen

7.1 Bakgrunn

Stortinget har i vedtak 16. mars 2020 (anmodningsvedtak nr. 397) anmodet regjeringen om å «Redusere lav momssats til 8 prosent. Dette er en midlertidig ordning inntil videre. Endringen trer i kraft fra og med 1. januar 2020». Regjeringen foreslår å redusere den lave merverdiavgiftssatsen fra 12 pst. til 8 pst. i perioden fra og med 20. mars 2020 til og med 31. oktober 2020. Fra 1. november 2020 vil satsen igjen være 12 pst.

Den lave satsen på 12 pst. omfatter persontransport, overnatting, allmennkringkasting, adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement. Lav sats innebærer at avgiftssubjektet etter gjeldende regler skal beregne 12 pst. merverdiavgift ved omsetning, samtidig som det gis fradrag for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten (som regel 25 pst.).

Virusutbruddet begrenser folks muligheter til å reise og å oppleve kinovisninger, museer, mv. Dette medfører kraftig redusert omsetning og inntjening for virksomheter i reiselivs- og kulturbransjen. Tiltaket er ment å lette noe på de negative virkningene som disse virksomhetene opplever. En prisreduksjon som følge av redusert merverdiavgiftssats, kan føre til noe økt etterspørsel etter de aktuelle tjenestene, og dermed bidra til å dempe den omsetningssvikten som flere produsenter nå utsettes for. I den grad satsreduksjonen ikke overveltes i prisene, vil den bidra til å dempe det inntektsfallet mange bedrifter nå opplever.

7.2 Virkningstidspunktet for reduksjonen

7.2.1 Gjeldende rett

Ved endringer i merverdiavgiftsregelverket skal merverdiavgiften beregnes etter de regler og satser som gjelder på tidspunktet for leveringen, jf. merverdiavgiftsloven § 22-1. Dette gjelder også for varer og tjenester som er betalt før regelverket eller satsen ble endret. Leveranser som etter vedtaket vil være omfattet av redusert sats på 8 pst., kan dermed ha blitt betalt og også fakturert før satsen på 8 pst. blir iverksatt. Dette reiser særskilte spørsmål. Et av spørsmålene er om kunden vil få eller kan kreve prisavslag fra leverandøren. Dette er et privatrettslig forhold mellom partene. Et annet spørsmål er om leverandører skal kunne innbetale 8 pst. merverdiavgift, selv om det i salgsdokumentet (for eksempel faktura eller billett) er opplyst at leverandøren har oppkrevd merverdiavgift med 12 pst. Tilsvarende oppstår spørsmålet om differansen mellom 12 pst. og 8 pst. merverdiavgift skal tilbakebetales til leverandøren der denne allerede er innbetalt til staten.

Etter gjeldende rett plikter den som har oppkrevd merverdiavgift med et for høyt beløp å innbetale dette til staten, dersom forholdet ikke rettes overfor kjøperen. Tilsvarende er det i utgangspunktet et vilkår for tilbakebetaling av tidligere innbetalt merverdiavgift at feilen er rettet overfor kjøperen.

7.2.2 EØS-avtalens betydning

Slik departementet forstår Stortingets vedtak, bygger det på en forutsetning om at staten, i tilfeller hvor differansen ikke tilbakebetales til kjøper, skal frafalle sitt krav på differansen, til fordel for den avgiftspliktige som har oppkrevd for mye merverdiavgift som følge av satsendringen fra 12 pst. til 8 pst. med tilbakevirkende kraft.

Et slikt frafall av statens krav innebærer i realiteten det samme som at slike avgiftspliktige får et økonomisk tilskudd på størrelse med differansen, som andre merverdiavgiftspliktige ikke får. Tilskuddet gis indirekte som subsidier gjennom avgiftssystemet i stedet for direkte på budsjettets utgiftsside.

Virusutbruddet gir en videre adgang enn normalt til at støtte er forenlig med EØS-avtalen, jf. art. 61(2)(b). Det er imidlertid en forutsetning for å bruke denne hjemmelen at støtte begrenses til det tapet det enkelte foretaket lider pga. den eksepsjonelle hendelsen, herunder virusutbruddet. Dette innebærer at støtten må kunne beregnes per foretak for å kunne godkjennes. Foretakene må også klarlegge eventuelle korrigeringer overfor kjøpere for at denne beregningen skal kunne foretas. En ordning som kan notifiseres, vil være tid- og ressurskrevende.

7.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Finansdepartementet antar at et slikt tilskudd fra staten utgjør statsstøtte som krever notifisering, og som ikke kan iverksettes før EFTAs overvåkingsorgan (ESA) eventuelt har godkjent støtten.

Tatt i betraktning at differansen mellom merverdiavgift som i salgsdokument er oppgitt med 12 pst. og redusert sats på 8 pst., enten må korrigeres overfor kjøper eller innbetales til staten eller legges inn i en tid- og ressurskrevende støtteordning, er det vanskelig å se at det vil være til hjelp for selgerne å gi satsreduksjonen tilbakevirkende kraft.

Finansdepartementet foreslår derfor her at satsreduksjonen skal gjelde fra og med 20. mars 2020 til og med 31. oktober 2020. Departementet vil følge nøye med på utviklingen i signalene fra EU-Kommisjonen og ESA, og utforske handlingsrommet i praktiseringen av statsstøtteregelverket. Hvis det viser seg å være rom for å redusere den lave merverdiavgiftssatsen med tilbakevirkende kraft på en praktikabel måte, vil departementet foreslå dette og komme tilbake til Stortinget.

Satsreduksjonen medfører at berørte aktører må endre fakturerings- og bokføringssystemene sine. Det må påregnes ressursbruk knyttet til håndteringen av salgsdokumenter hvor merverdiavgift er oppgitt med for høyt beløp. Det vil av rent praktiske grunner også i tiden etter 20. mars 2020 bli utstedt salgsdokumenter som angir merverdiavgift med 12 pst. Et av spørsmålene vil knytte seg til når kjøpere bare vil ha rett til fradrag eller kompensasjon for korrekt merverdiavgift (8 pst.), selv om leverandør har fakturert med et høyere merverdiavgiftsbeløp. I utgangspunktet kan kjøperens fradragsrett sies å være begrenset til korrekt beregnet merverdiavgift på anskaffelsene som er til bruk i den avgiftspliktige virksomheten. Etter rettspraksis er det likevel slik at endring av fradragsført merverdiavgift som leverandøren ikke har vært berettiget til å kreve opp, bare skjer hvis kjøperen utviste i det minste kvalifisert uaktsomhet ved å legge leverandørens fakturering til grunn. Kjøpere som leverer skattemelding etter at satsendringen ble kjent, vil kunne ha utvist kvalifisert uaktsomhet med hensyn til hva som er korrekt merverdiavgiftsbeløp, dersom selger har fakturert/utstedt salgsdokumentasjon og oppgitt merverdiavgift med 12 pst. Eventuell fradragsføring av merverdiavgift som overstiger korrekt sats på 8 pst. vil i så fall kunne bli krevd tilbakebetalt, ved at Skatteetaten fastsetter vedtak om endring av skattefastsettingen. Det hører med til dette bildet at kjøperen som mottar uriktig salgsdokumentasjon, har plikt til å gjøre utstederen av fakturaen oppmerksom på forholdet og kreve retting.

Det følger av redegjørelsen over at det må legges til grunn at satsreduksjon vil kunne påføre avgiftssubjektene ikke uvesentlige administrative kostnader. Skatteetaten har opplyst at omleggingen av etatens systemer krever en begrenset ressursbruk og kan gjennomføres relativt raskt.

Forslaget anslås å redusere merverdiavgiftsinntektene i 2020 med om lag 1,24 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Omsetningen av tjenestene omfattet av den lave satsen antas, på grunn av virusutbruddet, å bli lavere enn det ble budsjettert med i saldert budsjett. Dette er det imidlertid ikke tatt hensyn til i anslaget.

Ved tidligere satsendringer har endringen ført til justering av poster på budsjettets utgiftsside. Det gjelder poster for både regelstyrte ordninger som nøytraliserer virkninger av merverdiavgift, og ordninger om kjøp av persontransporttjenester. Departementet vil komme tilbake med forslag til justeringer av relevante poster på utgiftssiden i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2020. Det samlede provenytapet for staten som følge av redusert merverdiavgiftssats, vil dermed bli mindre enn nedgangen i merverdiavgiftsinntektene anslått over.

8 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.1 Lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter

Bedriftene i Fastlands-Norge har lån på i underkant av 1 800 mrd. kroner til finansforetak og i obligasjonsmarkedet (K2), hvorav godt under halvparten av gjelden antas å være i bedrifter som har under 250 ansatte.

Departementet legger vekt på at garantiordningen skal være tilstrekkelig romslig til at bedriftenes akutte likviditetsbehov gjennom de neste månedene kan bli dekket. En garantiramme på 50 mrd. kroner vurderes å gi tilstrekkelig fleksibilitet i første omgang. Skulle virkningene av virusutbruddet og smitteverktiltakene vise seg å bli langvarige og rammen vise seg å være for liten, vil den bli foreslått utvidet.

De samfunnsøkonomiske gevinstene ved å etablere garantilåneordningen vurderes å være store. Ordningen vil bidra til at mange bedrifter vil kunne klare seg igjennom perioden med inntektsbortfall, og unngå konkurs. Det gjør næringslivet bedre rustet når den særskilte situasjonen er over, slik at arbeidsplasser kan bli bevart.

De direkte økonomiske kostnadene ved garantiordningen er først og fremst knyttet til tapsavsetningen, som må føres som en ordinær utgift i statsbudsjettet.

Staten vil garantere for 90 pst. av hvert lån pro rata. Det vil si at staten og finansforetaket dekker henholdsvis 90 pst. og 10 pst. av tap fra første krone på hvert garanterte lån. Virusutbruddet og smitteverntiltakene rammer mange bedrifter hardt. Enkelte bedrifter vil trolig ikke overleve selv med de støttetiltakene som er fremmet, og med likviditetslån under denne garantiordningen. Med et anslått gjennomsnittstap på 20 pst. av samlede utlån, vil ordningen innebære en kostnad for staten på anslagvis 10 mrd. kroner. I den tilsvarende danske ordningen som nylig er annonsert, er det også lagt til grunn en tapsavsetning på 20 pst.

De administrative konsekvensene og kostnadene vurderes å være beskjedne, siden ordningen bygger på at de garanterte lånene innvilges og fordeles direkte fra finansforetakene i det ordinære banksystemet. Departementet antar at Norges Bank under de rådende omstendighetene vil kunne håndtere ordningen på kort sikt, frem til endelig organisering er etablert. Departementet vil komme tilbake til eventuelle budsjettmessige konsekvenser.

8.2 Lov om Statens obligasjonsfond

Departementet legger vekt på at rammen for obligasjonsfondet fastsettes slik at det blir et virkningsfullt tiltak overfor kredittobligasjonsmarkedet, men samtidig ikke så stort at en fullstendig overtar dette markedet.

Etter en samlet vurdering vil departementet foreslå at fondet etableres med en ramme på inntil 50 mrd. kroner som foreslås bevilget under kap. 1600 Finansdepartementet, ny post 95 Kapitalinnskudd, Statens obligasjonsfond. Investeringsaktivitetene vil avhenge av markedsforholdene, men departementet ser for seg en gradvis opptrapping i løpet av det kommende året. Avhengig av utviklingen i obligasjonsmarkedets evne til effektivt å formidle kreditt, vil det deretter finne sted en stabilisering og gradvis nedbygging av forvaltningen i takt med obligasjonsforfall.

Styringen av obligasjonsfondet vil ha likhetstrekk med det som gjelder for Statens pensjonsfond Norge. Departementet vil fastsette et separat investeringsmandat med bestemmelser om forvaltningen av fondet, og styringssystemet vil dermed bestå av lov og mandat. Godtgjøringen til Folketrygdfondet dekkes ved å trekke på obligasjonsfondets brutto avkastning, i tråd med det som gjelder for Statens pensjonsfond Norge. Overføringen av midler til obligasjonsfondet vil i første omgang skje ved å etablere en statlig kontolånsordning i Norges Bank som utgjør fondets kapital. Beholdningen av kontolån vil deretter gradvis bli bygget ned i takt med at midler investeres i obligasjonsmarkedet. Avkastningen på investeringene vil løpende bli tillagt fondskapitalen, og tilbakeført til staten når forvaltningsoppdraget avvikles.

Folketrygdfondets kostnader i forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge i 2019 svarte til knapt 7 basispunkter (dvs. 0,07 pst.) av forvaltningskapitalen. Kostnadene knyttet til forvaltningen av Statens obligasjonsfond vil anslagsvis utgjøre 2–5 basispunkter. Med en forvaltningskapital på 50 mrd. kroner, vil dette tilsvare forvaltningskostnader i størrelsesorden 10–25 mill. kroner.

Når forvaltningsoppdraget avvikles, vil de investerte midlene med tillegg av avkastning tilbakeføres til statskassen. Det vil oppstå transaksjonskostnader forbundet med å plassere midlene i markedet og ved senere avvikling av forvaltningen, men disse vil utgjøre en relativt liten andel av fondets verdi.

Folketrygdfondet plasserer i dag midler gjennom Statens pensjonsfond Norge i det samme markedet som Statens obligasjonsfond vil investere i. Rammeverket for forvaltningen av de to fondene vil ha store likhetstrekk. Det vil imidlertid påløpe noen kostnader for å tilpasse organisasjonen og styringssystemene i Folketrygdfondet til de to forskjellige forvaltningsmandatene.

8.3 Utsatt betaling av merverdiavgift, forskuddsskatt og arbeidsgiveravgift

Forslagene ment å utfylle strakstiltakene vil medføre et rentetap for staten og økt risiko for mislighold av skatteforpliktelser. Samlet anslås utsettelsene å redusere statens inntekter i 2020 med 980 mill. kroner, jf. tabell 8.1 nedenfor.

Departementet har lagt vekt på at betalingsutsettelsene gjennomføres slik at de vil kreve minst mulig tilpasninger i Skatteetatens systemer. Det må likevel antas at utsettelsene vil påføre Skatteetaten betydelige administrative byrder. Også skattytere vil påføres administrative kostnader for å tilpasse seg endrede, midlertidige bestemmelser for skatteinnbetalinger.

Forslagene om utsettelser av skatteinnbetalinger vil på kort sikt gi betydelige forbedringer i likviditeten til norske selskap. Skatteutsettelsene vil ha samme virkning som kortsiktige, rentefrie lån til selskapene. Det forventes at nær alle som driver virksomhet vil omfattes av én eller flere av innbetalingsutsettelsene.

Skattekredittene som gis til næringslivet med disse betalingsutsettelsene vil komme i tillegg til kreditten som tilføres gjennom den statlige garantiordningen for lån til små og mellomstore bedrifter og gjenopprettelsen av Statens obligasjonsfond, som foreslås i denne proposisjonens kapittel 4 og 5. Skattekredittene vil være mer kortsiktige enn mange av lånene som vil bli gitt under de to nye låneprogrammene. Skattekredittene som med forslagene gis i løpet av de nærmeste månedene, vil gi mange selskap noe mer tid på å etablere annen finansiering på mellomlang og lang sikt, for eksempel inngå lån som er omfattet av de to nye låneordningene.

For staten vil utsettelse medføre et rentetap, som budsjetteknisk bokføres på budsjettpostene til skatteartene som omfattes av betalingsutsettelsene. Rentetapet beregnes med en rente på 1 pst.

Utsettelse av skatteinnbetalinger antas å øke mislighold av skattekrav og dermed redusere bokførte skatteinntekter i 2020. På den andre siden vil likviditetstilførselen til selskapene kunne øke overlevelsen og dermed bidra til å sikre skattegrunnlagene og skatteinntekter i fremtiden. Departementet antar at den kortsiktige nettovirkningen av utsettelsene vil være at skatteinntektene går noe ned.

På usikkert grunnlag antas det at utsettelse av skatteinnbetalinger medfører tap av skatteinntekter tilsvarende 2,5 pst. av de aktuelle skatteforpliktelsene, regnet på årsbasis. Det innebærer i praksis en «avskrivning» av skatteinntektene på om lag 0,2 pst. per måned med utsettelse, som bokføres på skatteartenes respektive budsjettposter.

Anslåtte virkninger fremgår av Tabell 8.1.

Tabell 8.1 Økonomiske virkninger av skatteutsettelser. mill. kroner

Utsatte skattekrav

Antall måneder utsettelse

Statens rentetap

Avskrivning av skatteinntekter

Bokført provenyvirkning

Merverdiavgift

60 000

2,0

100

250

-350

Selskapsskatt¹

29 000

4,5

110

270

-380

Arbeidsgiveravgift²

28 000

3,0

70

180

-250

Sum

117 000

280

700

-980

1 10 mill. kroner av bokført provenytap føres i budsjettet som redusert finansskatt på overskudd.

² 5 mill. kroner av bokført provenytap føres i budsjettet som redusert finansskatt på lønn.

Kilde: Finansdepartementet.

9 Merknader til de enkelte bestemmelser

9.1 Merknader til lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter

Til § 1 Formål

Bestemmelsen angir formålet med garantiordningen, som er å gi små og mellomstore bedrifter tilgang til likviditet gjennom statsgaranterte lån.

Til § 2 Virkeområde

Bestemmelsens første ledd fastsetter virkeområdet for garantiordningen. Det følger av første ledd at ordningen bare gjelder nye lån innvilget etter lovens ikrafttredelse. Det følger videre at lånene må være innvilget av finansforetak med tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet i Norge. Dersom det er behov for å forlenge ordningen bør departementet i forskrift kunne gjøre dette, jf. annet ledd. Etter EU-kommisjonens midlertidige rammeverk kan ordningen forlenges til 31. desember 2020.

Til § 3 Bedrifter som kan motta garanterte lån

Bestemmelsens første ledd fastsetter hvilke bedrifter som kan få lån som er garantert under ordningen. Det følger av bestemmelsen at ordningen gjelder lån til små og mellomstore bedrifter (SMB-er) som på grunn av utbruddet av Covid-19 står overfor en akutt likviditetsmangel. Vilkåret er innrettet i tråd med de krav som EU-kommisjonens midlertidige rammeverk oppstiller for slike støtteordninger. SMB-er er definert i kommisjonsrekommandasjon 2003/361/EF av 6. mai 2003, og det legges opp til å innta denne definisjonen i forskrift, jf. tredje ledd. Hovedkriteriene i rekommandasjonen er at foretaket må oppfylle følgende vilkår:

sysselsetter færre enn 250 personer, og

har en årsomsetning som ikke overstiger 50 millioner euro, eller

har en samlet årsbalanse som ikke overstiger 43 millioner euro.

Vilkåret i annet ledd om at bedriftene må forventes å være lønnsomme under normale markedsforhold, er ikke et vilkår etter statsstøttereglene, men et nasjonalt vilkår. Vilkåret er omtalt i avsnitt 4.5.2. Etter annet ledd annet punktum gjelder ordningen ikke bedrifter som var i økonomiske vanskeligheter per 31. desember 2019, jf. EU-kommisjonens midlertidige rammeverk punkt 25 bokstav h. Dette begrepet er definert i statsstøttereglene, og det legges opp til å innta definisjonen av hva som utgjør økonomiske vanskeligheter i forskrift, jf. tredje ledd. Det vises til omtale i avsnitt 4.2.3.

Departementet kan i forskrift også gi nærmere regler om metoder for vurdering av hvorvidt en bedrift faller inn under de ulike definisjonene. Det vises for øvrig til omtale i avsnitt 4.5.

Til § 4 Garanti

Det følger av første ledd at tap ved de garanterte lånene skal fordeles pro rata (forholdsmessig) slik at staten tar 90 prosent av tapet, mens finansforetaket som långiver må bære 10 prosent av tapet. Fordelingen av tapet mellom finansforetaket og staten er i samsvar med EU-kommisjonens rammeverk, punkt 25 bokstav f nr. i. Det vises for øvrig til omtale i avsnitt 4.2.3. Etter hvert som lånet nedbetales, reduseres det garanterte beløpet forholdsmessig. For at hvert enkelt finansforetak skal kunne yte lån direkte uten forutgående saksbehandling, er det nødvendig å oppstille klare rammer for finansforetakene. Statens samlede garantiansvar overfor det enkelte finansforetak er etter første ledd tredje punktum begrenset til finansforetakets andel av garantiordningens samlede ramme.

Den samlede garantirammen vedtar Stortinget i bevilgningsvedtak. Det legges i utgangspunktet opp til en samlet ramme på 50 mrd. kroner. Stortinget kan utvide rammen gjennom nye bevilgningsvedtak. Av hensyn til transparens og effektiv anvendelse av reglene legger departementet opp til å fastsette den samlede garantirammen, så vel som det enkelte finansforetaks andel av denne rammen, i forskrift, jf. annet og tredje ledd.

Det vises for øvrig til omtale i avsnitt 4.3.

Til § 5 Lån som kvalifiserer til garanti

Bestemmelsen fastsetter hvilke lån som kvalifiserer til garanti. Første ledd bokstav a og annet ledd første punktum bygger på EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for støtte, punkt 25 bokstav d, jf. omtale i avsnitt 4.2.3.

Første ledd bokstav b, c og d er nasjonale kriterier som skal bidra til at formålet med ordningen oppnås, jf. omtale i avsnitt 4.6. Kravet til løpetid i første ledd bokstav d er for øvrig i tråd med EU-kommisjonens midlertidige rammeverk for støtte, punkt 25 bokstav f.

De nærmere detaljene i disse vilkårene fastsettes i forskrift, jf. femte ledd. Bestemmelsens tredje ledd bygger på EU-kommisjonens midlertidige rammeverk, avsnitt 31. Det vises for øvrig til omtale i avsnitt 4.6.

Til § 6 Vederlag og vilkår for garantien mv.

Bestemmelsen gir hjemmel for å angi nærmere vilkår for garantien i forskrift, herunder bestemmelser om blant annet vederlag. Regler om vederlag for garantien må utformes i samsvar med statsstøttereglene, og bestemmelsene må for øvrig dekke det som normalt ville fremgått av avtalevilkår knyttet til et garantitilsagn.

Det vises til omtale i avsnitt 4.3.4.

Til § 7 Administrasjon og rapportering

Bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette nærmere regler om administrasjon, innmelding av innvilgede lån, løpende rapportering og dokumentasjon i forskrift. Med hjemmel i bestemmelsen kan det for eksempel stilles krav om at finansforetaket må dokumentere kredittvurderingsprosessen og at vilkårene i loven er oppfylt på tidspunktet for innvilgelse av lånet. Krav til rapportering som følger av statsstøttereglene kan også fastsettes etter bestemmelsen.

Det vises for øvrig til omtale i avsnitt 4.7.

Til § 8 Utbetaling av garanti

Bestemmelsen fastsetter at garantien utbetales etter søknad fra finansforetaket, jf. første ledd. Det er først ved en slik søknad at myndighetene vil vurdere om vilkårene for garantien er oppfylt. Avslag på søknad om utbetaling kan påklages, med mindre det er departementet selv som treffer vedtak.

Det legges opp til å fastsette nærmere regler om saksbehandling og utbetaling i forskrift, jf. tredje ledd.

Det vises til omtale i avsnitt 4.7.2.

Til § 9 Avvikling av ordningen

Det følger av bestemmelsen at ordningen skal avvikles så snart som mulig. Omstendighetene rundt en slik avvikling, må departementet komme tilbake til Stortinget med i en egen proposisjon om å oppheve loven, jf. omtale i avsnitt 4.7.4.

Til § 10 Forskrifter

Bestemmelsen gir en vid adgang for departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift. Dette er nødvendig i den situasjonen Norge står i. Forskriftsregler gitt i medhold av bestemmelsen kan fravike fra loven her, men må være i tråd med statsstøtteregelverket. Det kan f.eks. være aktuelt dersom EU-kommisjonen reviderer støtteregelverket som ligger til grunn for ordningen, og som ESA tilsvarende legger til grunn overfor EØS/EFTA-statene. Eventuelle endringer i medhold av denne paragrafen vil kunne føre til at ordningen må notifiseres til ESA på nytt.

Eventuell utvidelse av ordningen til andre bedrifter enn små og mellomstore bedrifter forutsetter at reglene for støtte til slike bedrifter overholdes og at ESA notifiseres. Det vil i tilfelle etter statsstøttereglene være behov for å fastsette særlige regler for slik støtte, som kan fravike fra loven her.

9.2 Merknader til lov om Statens obligasjonsfond

Til § 1

I § 1 første punktum fastslås det at midlene i Statens obligasjonsfond eies av staten. Det vil i perioder ikke være midler i fondet, jf. forslaget omtalt i kapittel 5 om at loven også skal ha et beredskapselement. Det må være en høy terskel for hva som skal anses å utgjøre en krise som utløser behov for å benytte loven som rammeverk. Finanskrisen, som utgjorde bakgrunnen for 2009-loven, og virkningene for økonomien av virusutbruddet som danner bakgrunnen for dette lovforslaget, bør danne en veiledende skranke for nivået på kriser hvor loven skal benyttes. I annet punktum fastslås formålet med loven, som er å bidra til økt likviditet og kapital i kredittobligasjonsmarkedet gjennom plasseringer i rentebærende instrumenter utstedt av utstedere hjemmehørende i Norge. Det følger av omtalen i kapittel 5 at dette omfatter selskap med hovedkontor i Norge eller på kontinentalsokkelen, jf. foretaksregisterloven § 1-2.

Til § 2

Paragrafen fastslår at obligasjonsfondet ikke selv kan ha rettigheter eller plikter overfor private eller offentlige myndigheter, og det kan ikke saksøke eller saksøkes. Som beskrevet i kapittel 5 er Statens obligasjonsfond ikke et eget fond i rettslig forstand, men betegnelsen på et statlig kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Bestemmelsen er formulert etter mønster av lov om Statens pensjonsfond § 8. Det vil i perioder ikke være midler i fondet, jf. forslaget omtalt i kapittel 5 om at loven også skal ha et beredskapselement.

Til § 3

Det følger av første ledd at ansvaret for forvaltningen av obligasjonsfondet ligger til departementet.

Annet ledd har sammenheng med at loven også skal ha et beredskapselement, jf. omtale i kapittel 5, og fastslår at obligasjonsfondets kapital fastsettes etter vedtak i Stortinget.

Tredje ledd fastslår at obligasjonsfondet plasseres som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet, samt at motverdien forvaltes etter nærmere bestemmelser fastsatt av departementet, jf. § 4. Ved avvikling av forvaltningen vil instrumentene måtte selges og midlene overføres til statens foliokonto i Norges Bank. Innenfor rammer vedtatt av Stortinget legges det opp til at departementet beslutter avvikling av forvaltningsoppdraget etter at det har innhentet en plan for dette fra Folketrygdfondet, basert på utviklingen i kredittmarkedet.

Til § 4

Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å fastsette utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven, jf. også § 3 tredje ledd. Bestemmelsen er formulert etter mønster av lov om Statens pensjonsfond § 10 første ledd.

Til § 5

Loven trer i kraft straks da det på bakgrunn av den rådende situasjonen anses strengt nødvendig at loven trer i kraft allerede ved sanksjonering av Kongen i statsråd. Departementet tar sikte på at mandatet for Folketrygdfondets forvaltning av obligasjonsfondet vil kunne fastsettes og iverksettes samtidig eller raskt etter ikrafttredelse.

Tilråding

Finansdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter, lov om Statens obligasjonsfond, lov om endringer i skattebetalingsloven og vedtak om endring i stortingsvedtak om merverdiavgift for budsjettåret 2020 (økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter, lov om Statens obligasjonsfond, lov om endringer i skattebetalingsloven og vedtak om endring i Stortingets vedtak om merverdiavgift for budsjettåret 2020 i samsvar med et vedlagt forslag.

A Forslag
til lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter

§ 1 Formål

Loven skal styrke små og mellomstore bedrifters tilgang til likviditet, ved at staten gjennom en midlertidig garantiordning tilbyr risikoavlastning til finansforetak. Ordningen skal sikre delvis statsgaranterte lån til bedrifter som står overfor en akutt likviditetsmangel som følge av utbruddet av Covid-19.

§ 2 Virkeområde

Garantiordningen gjelder nye lån som er innvilget fra lovens ikrafttredelse og frem til 1. juni 2020 av finansforetak med tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet i Norge.

Departementet kan i forskrift utvide perioden nevnt i første ledd.

§ 3 Bedrifter som kan motta garanterte lån

Garantiordningen gjelder lån til små og mellomstore bedrifter med virksomhet i Norge som på grunn av Covid-19-utbruddet står overfor en akutt likviditetsmangel.

Ordningen gjelder bare lån til bedrifter som forventes å være lønnsomme under normale markedsforhold. Ordningen gjelder uansett ikke lån til bedrifter som var i økonomiske vanskeligheter per 31. desember 2019.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om vilkårene i paragrafen her, herunder hvilke bedrifter som omfattes av garantiordningen, når en bedrift anses for å ha akutt likviditetsmangel og om lønnsomhet.

§ 4 Garanti

Garantiordningen dekker 90 prosent av finansforetakets tap pro rata på hvert lån som oppfyller vilkårene i § 5, og som er gitt til bedrifter som nevnt i § 3. Etter hvert som lånet nedbetales, reduseres det garanterte beløpet forholdsmessig. Samlet garantiansvar overfor det enkelte finansforetak er begrenset til finansforetakets andel av garantiordningens samlede ramme, jf. annet og tredje ledd.

Departementet fastsetter garantiordningens samlede ramme i forskrift etter vedtak i Stortinget.

Departementet gir regler i forskrift om det enkelte finansforetaks andel av garantiordningens samlede ramme, herunder om omfordeling av ubenyttede andeler av rammen. Departementet skal ved fastsettelsen ta utgangspunkt i finansforetakenes markedsandeler i markedet for lån til små og mellomstore bedrifter, der lån til bedrifter innen næringseiendom holdes utenfor.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om statens garantiansvar.

§ 5 Lån som kvalifiserer til garanti

For at et lån skal være omfattet av garantien etter § 4, må det:

a) ikke utgjøre mer enn to ganger bedriftens lønnskostnader i 2019, inkludert sosiale avgifter og kostnader til innleid personell, eller 25 prosent av bedriftens omsetning i 2019. Hvis bedriften er etablert 1. januar 2019 eller senere og lønnskostnader skal benyttes som beregningsgrunnlag, skal lånet ikke utgjøre mer enn bedriftens anslåtte lønnskostnader for de to første driftsårene,

b) ikke utgjøre mer enn 50 millioner kroner,

c) så langt som mulig ha samme betingelser som et tilsvarende lån som en tilsvarende låntaker ville hatt i en normal markedssituasjon, og

d) ikke ha en løpetid på mer enn 3 år.

I særlig begrunnede tilfeller, og basert på en plan som tallfester bedriftens likviditetsbehov, kan lånet være større enn etter første ledd bokstav a, dersom det er nødvendig for å dekke bedriftens likviditetsbehov de neste 18 måneder. Dersom låntaker har flere lån fra samme finansforetak under garantiordningen, gjelder hver av bestemmelsene i første ledd bokstav a og b og dette ledd for summen av lånene.

Finansforetaket skal i rapporteringen etter § 7 dokumentere at den økonomiske fordelen av garantien i størst mulig grad er overført til låntaker i form av redusert lånerente i samsvar med første ledd bokstav c, og eventuelt også i form av redusert garantivederlag, økt låneramme eller lignende.

Første ledd bokstav d er ikke til hinder for at lån gis med kortere løpetid og forlenges innenfor rammen på 3 år.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om lån som kvalifiserer til garanti etter paragrafen her, herunder stille ytterligere vilkår for at lån skal være omfattet av garantien og gi regler om sikkerhetsstillelse og om hva lånet kan anvendes til.

§ 6 Vederlag og vilkår for garantien mv.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om vederlag og vilkår som gjelder for garantien.

§ 7 Administrasjon og rapportering

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om administrasjon, innmelding av innvilgede lån, løpende rapportering og dokumentasjon.

§ 8 Utbetaling av garanti

Garantibeløp utbetales etter søknad fra finansforetaket. Finansforetaket skal i søknaden dokumentere at vilkårene for garanti er oppfylt og at låntaker har misligholdt låneavtalen.

Dersom departementet har gitt et annet organ i oppdrag å behandle søknader om utbetaling av garantibeløp, kan avslag på søknad om utbetaling av garantiansvaret påklages til departementet.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om utbetaling av garantibeløpet, herunder regler om når mislighold skal anses å ha inntruffet, frister, saksbehandling og dokumentasjon av krav, samt forenklede prosedyrer for utbetaling av garantibeløp i den grad det er forsvarlig.

§ 9 Avvikling av ordningen

Garantiordningen etter denne loven skal avvikles så snart garantiansvaret under loven er bortfalt.

§ 10 Forskrifter

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler til utfylling og gjennomføring av loven her, herunder regler om rammer for garantien, lån som skal være omfattet av garantiordningen og lån til andre enn bedrifter som nevnt i § 3. Regler som nevnt i første punktum kan fravike bestemmelser i loven her dersom det er nødvendig for å oppfylle formålet med garantiordningen.

§ 11 Ikrafttredelse.

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Departementet kan gi nærmere overgangsregler.

B Forslag
til lov om Statens obligasjonsfond

§ 1

Midlene i Statens obligasjonsfond eies av staten. Statens obligasjonsfond skal bidra til økt likviditet og kapital til kredittobligasjonsmarkedet gjennom plasseringer i rentebærende instrumenter til utstedere hjemmehørende i Norge.

§ 2

Statens obligasjonsfond kan ikke selv ha rettigheter eller plikter overfor private eller offentlige myndigheter, og kan ikke saksøke eller saksøkes.

§ 3

Statens obligasjonsfond forvaltes av departementet.

Statens obligasjonsfonds kapital fastsettes etter vedtak i Stortinget.

Statens obligasjonsfond plasseres som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Motverdien forvaltes etter nærmere bestemmelser fastsatt av departementet, jf. § 4.

§ 4

Departementet kan gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring av loven.

§ 5

Loven trer i kraft straks. Departementet kan gi overgangsbestemmelser.

C Forslag
til lov om endringer i skattebetalingsloven

I

I lov 17. juni 2005 nr. 67 om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav gjøres følgende endringer:

§ 10-20 femte ledd skal lyde:

(5) Departementet kan i forskrift gi regler om avvikende forfallstidspunkt for enkelte situasjoner, og om forfall når det skjer endringer i utskrivingen av forskuddsskatt.

§ 10-30 nytt tredje ledd skal lyde:

(3) Departementet kan i forskrift gi regler om avvikende forfallstidspunkt for enkelte situasjoner.

II

Endringene under I trer i kraft straks.

D Forslag
til vedtak om endring i Stortingets vedtak om merverdiavgift for budsjettåret 2020

I

I Stortingets vedtak 13. desember 2019 om merverdiavgift (kap. 5521 post 70) gjøres følgende endringer:

§ 4 skal lyde:

§ 4. Redusert sats med 8 pst.

Merverdiavgift svares med 8 pst. av omsetning og uttak av tjenester som gjelder:

a) persontransport mv. som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-3,

b) transport av kjøretøy på fartøy som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-4,

c) utleie av rom i hotellvirksomhet mv. som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-5,

d) rett til å overvære kinoforestillinger som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-6,

e) kringkastingstjenester som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-7,

f) adgang til utstillinger i museer mv. som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-9,

g) adgang til fornøyelsesparker mv. som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-10,

h) rett til å overvære idrettsarrangementer mv. som nevnt i merverdiavgiftsloven § 5-11.

II

Endringene under I trer i kraft 20. mars 2020 og gjelder til og med 31. oktober 2020.

Fotnoter

1)

Finansdepartementet (Sverige), Prop. 2019/20:132.

2)

Denne låneordningen ble benyttet under finanskrisen i 2009, se Ot.prp. nr. 35 (2008–2009). Departementet gjorde rede for sine erfaringer med ordningen i Meld. St. 1 (2014–2015) Nasjonalbudsjettet 2015.

3)

«Communication From the Commission – Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak», C(2020) 1863.

4)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:E2017C0003&from=EN