Prop. 31 S

(2018–2019)
Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak)

Samtykke til godtakelse av forordning (EU) 2017/458 om endringer i EUs grenseforordning artikkel 8, for så vidt gjelder innføring av forsterket personkontroll ved passering av ytre grenser (videreutvikling av Schengen-regelverket)

Tilråding fra Utenriksdepartementet 30. november 2018, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Innledning

Europaparlamentet og EUs råd vedtok 7. mars 2017 forordning (EU) 2017/458 om endringer i forordning (EU) 2016/399 (EUs grenseforordning) artikkel 8. Endringene innebærer at det nå innføres en plikt til også å kontrollere personer som har rett til fri bevegelighet etter EU-retten. Dette gjelder borgere av EU-/EØS-stater, Sveits, og tredjelandsborgere med særlig familiemessig tilknytning til en EU- eller EØS-borger eller en sveitsisk borger (heretter kalt EU-/EØS-borgere), mot nasjonale og internasjonale dataregistre ved passering inn- og utover Schengen-områdets ytre grenser. Kontrollene skal også omfatte verifikasjon av den reisendes rette identitet og reisedokumentenes ekthet og gyldighet.

Norge er tilknyttet Schengen-samarbeidet gjennom avtale med EU av 18. mai 1999 om Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen, bruk og videreutvikling av Schengen-regelverket. Det følger av punkt 20 i forordningens fortale at den ansees å være en videreutvikling av Schengen-regelverket.

I henhold til avtalen om deltakelse i Schengen-samarbeidet, har Norge deltatt i utformingen av rettsakten gjennom diskusjoner i rådsstrukturen. Norge skal på selvstendig grunnlag ta stilling til om rettsakten skal godtas fra norsk side og gjennomføres i norsk rett.

Forordningen anses å være en sak av særlig stor viktighet. Stortingets samtykke til godtakelse av rettsakten er derfor nødvendig i henhold til Grunnlovens § 26, andre ledd.

Rettsakten i norsk oversettelse følger som trykt vedlegg til proposisjonen.

2 Nærmere om rettsakten

Frem til vedtakelsen av forordning 2017/458 var EU-/EØS-borgere underlagt et lempeligere kontrollregime ved inn- og utpassering over Schengen-områdets ytre grenser.

For disse personers vedkommende skulle kontrollene som en hovedregel fastslå rett identitet ved fremvisning av gyldig og godkjent identitetsdokument, og gjennom søk i relevante dataregistre bringe på det rene at dette dokumentet ikke er meldt tapt eller stjålet. Disse personene kunne dessuten undergis ikke-systematiske søk i dataregistre for å kontrollere om personen kunne utgjøre en fare for den alminnelige sikkerheten.

I de senere år har det vist seg at borgere av EU-/EØS-stater har vært involvert i terrorhendelser i Europa, og at således også egne borgere kan utgjøre en fare for Schengen-områdets indre sikkerhet. Det har i sammenheng med dette videre oppstått behov for i større grad kunne kontrollere EU-/EØS-borgere ved inn- og utreise over de felles yttergrensene for å avdekke fremmedkrigere som ønsker å returnere til Europa. De vedtatte endringene i artikkel 8 innebærer at også EU-/EØS-borgere ved inn- og utreise over ytre land- og sjøgrenser og i lufthavner ved ankomst og avgang til ikke-Schengen-destinasjoner, skal kontrolleres på linje med tredjelandsborgere. Det vil si at reisedokumentet skal granskes for å fastslå at det er ekte og gyldig og at personens identitet er sikker. Dessuten skal de reisende kontrolleres mot relevante nasjonale dataregistre samt Schengen informasjonssystem (SIS) og Interpols database over stjålne og tapte pass. Hensikten er å kunne avdekke og stanse personer som kan utgjøre en fare for den alminnelige sikkerheten i Schengen-området.

Forordningen slår fast at kontrollene skal gjennomføres i full overensstemmelse med EUs regler for personvern og med respekt for den reisendes integritet.

Den legger videre til grunn at kontrollene skal kunne utføres med hjelp av moderne IKT-utstyr og -materiell, som skal bidra til å gjøre dem mer tidseffektive. Elektronisk formidling av passasjerdata fra flyselskaper til grensekontrollmyndigheter fremheves som et viktig element i denne sammenheng. Samtidig peker forordningen på at myndighetene i hver Schengen-stat skal sørge for en tilstrekkelig bemanning i grensekontrollen for å motvirke at det forsterkede kontrollarbeidet forårsaker urimelig lang ventetid og opphopning i køavviklingen.

Det er tatt inn bestemmelser i forordningen som gjør det mulig å erstatte systematisk gjennomføring av personkontroller som beskrevet ovenfor med såkalte målrettede kontroller. Disse innebærer at ikke alle reisende kontrolleres fullt ut mot registrene. Kontrollene skal allikevel holde en viss minimumsstandard. De kan benyttes når en risikovurdering av den eller de aktuelle reiserutene tilsier at målrettede kontroller ikke vil redusere sikkerheten. Det knyttes flere vilkår til bruk av et slikt lettere kontrollregime.

3 Nærmere om rettsaktens innhold

Rettsakten har to artikler.

Artikkel 1

Artikkel 1 inneholder de materielle endringene i Grenseforordningens artikkel 8.

Punkt 1 fastslår at forordningens nr. 2 skal endres. Som en generell regel ved kryssing av ytre grenser skal de reisende kontrolleres av grensekontrollmannskaper i henhold til artikkelens øvrige bestemmelser.

I punkt 2 bestemmes det at personer som nyter godt av fri bevegelighet i henhold til EU-retten nå skal kontrolleres i henhold til nye rutiner. De persongrupper som omfattes her er borgere av EU og EØS-stater, Sveits samt tredjelandsborgere med særlig familiemessig tilknytning til en EU- eller EØS-borger eller sveitsisk borger.

Følgende nye kontrollrutiner innføres som en hovedregel for ovennevnte persongrupper:

Den reisendes identitet og nasjonalitet skal fastslås, samt at reisedokumentet er ekte og gyldig.

For reisedokument som inneholder et lagringsmedium skal disse chipdataenes ekthet også kontrolleres. Dersom det ved kontrollen reises tvil om passet er ekte eller tvil om personens identitet er sikker, skal minst ett av de biometriske dataene som er lagret i reisedokumentet verifiseres.

Reisedokumentene skal kontrolleres mot Schengen informasjonssystem (SIS) for så vidt gjelder meldinger om reisedokumenter, mot Interpols database over stjålne eller tapte reisedokumenter og mot tilsvarende nasjonale databaser.

Det skal kontrolleres at den reisende ikke er å anse som en trussel mot nasjonal sikkerhet, mot offentlig ro og orden, eller mot en medlemsstats internasjonale forbindelser, ei heller mot den offentlige helsetilstand. Denne kontrollen skal omfatte sjekk av personen mot SIS og andre relevante EU-baserte databaser.

I tilfeller der ovennevnte registersjekk vil føre til at køavviklingen blir spesielt krevende, kan en stat, på spesifiserte ytre grensekontrollsteder på sjø- og landegrenser, beslutte å gjennomføre målrettede og ikke obligatoriske kontroller basert på risikovurderinger.

Risikovurderingene skal omhandle farene for krenkelse av nasjonal sikkerhet, forstyrrelse av offentlig ro og orden samt risiko knyttet til medlemsstaters internasjonale forbindelser eller til den offentlige helsetilstand.

Varigheten og graden av kontroller som ikke er obligatoriske, men målrettede, skal ikke overstige det som er strengt nødvendig og skal tilpasses en grundig risikovurdering som vedkommende stats myndigheter utarbeider. Også i tilfeller der det benyttes målrettede personkontroller, skal alle reisende kontrolleres for å fastslå rett identitet gjennom kontroll av reisedokumenter.

Risikovurderingene skal oversendes det europeiske grense- og kystvaktbyrået (Frontex). Dessuten skal medlemsstater som benytter målrettede, og ikke obligatoriske kontroller, underrette de andre medlemsstatene, Frontex og Kommisjonen om dette.

Adgangen til å bruke målrettede, og ikke obligatoriske, personkontroller i lufthavnene opphører senest seks måneder etter at rettsakten er trådt i kraft. I spesielle tilfeller der infrastrukturelle vanskeligheter i en lufthavn gjør det nødvendig å utsette overgangen til obligatoriske kontroller, kan overgangsperioden for den lufthavnen forlenges med inntil 18 måneder. Det er knyttet spesifiserte regler til prosedyren for å oppnå en slik utsettelse.

Kontroll av personen mot dataregistrene kan gjennomføres før den reisende ankommer kontrollstedet ved at grensekontrollørene benytter informasjon om vedkommende som på forhånd er mottatt elektronisk fra reiseoperatøren.

I punkt 3(a) spesifiseres det nå at tredjelandsborgere, ved inn- og utreise over en ytre grense, skal kontrolleres slik at personens identitet og nasjonalitet verifiseres. Tilsvarende gjelder reisedokumentene. Dessuten skal kontrollen sjekke at personen og eventuelt transportmiddel ikke utgjør en trussel mot offentlig sikkerhet eller offentlig ro og orden. Kontrollene skal omfatte sjekk i databasene som er omtalt ovenfor.

I punkt 3 (g) gjøres det nå en spesifisering av hvilke dokumenter som skal kontrolleres, og hvilke databaser som skal konsulteres, hva gjelder tredjelandsborgere når disse reiser ut over en Schengen yttergrense. Det dreier seg om de samme dokumenter og databaser som omhandles i artikkel 2.

På samme måte som beskrevet under artikkel 2, kan også kontroll av tredjelandsborgere som reiser ut over en yttergrense foretas på forhånd gjennom sjekk av informasjon som mottas elektronisk fra reiseoperatøren.

Artikkel 2

Her slås det fast at rettsakten trer i kraft 20 dager etter at den er publisert i EUs publiseringsdokument (Official Journal).

4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det var om lag fem millioner reisende ved norske lufthavner som passerte inn og ut over ytre Schengengrense i 2015. Det anslås at i gjennomsnitt om lag 70 prosent av disse er EU-/EØS-borgere. Hovedtyngden av slik trafikk skjer ved Oslo lufthavn.

Når EU-/EØS-borgere skal kontrolleres grundigere enn i dag, vil det ta lengre tid å få alle reisende gjennom kontrollprosessen. Politidirektoratet anslår at en vanlig passkontroll av EU-/EØS-borgere på lufthavner i dag tar ca. syv og et halvt sekund. Det er usikkerhet knyttet til hvor mye mer tid som vil gå med til en grundigere kontroll av hver person, men det anslås at tidsbruken vil kunne øke betydelig. I Norge er det om lag 25 lufthavner (i praksis er ca. 95 pst. av trafikken ved Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim) og ved sjøgrensen om lag 280 godkjente grenseoverganger (særlig cruisetrafikk til Oslo og Bergen) som berøres av endringene. I tillegg kommer landegrensen over Storskog i Finnmark.

Det anslås at politiet vil påføres merutgifter på om lag 118 millioner kroner i 2018 som følge av regelverksendringene. I statsbudsjettet for 2018 ble det bevilget 104,3 millioner kroner til formålet. Politiets utgifter til gjennomføring av endringene dekkes således innenfor politiets budsjett. I tillegg kommer utgifter til utvidet areal/infrastruktur og noe utstyr på flyplassene. Dette dekkes av flyplasseier.

Det antas at de skjerpede kravene til personkontroll av EU-/EØS-borgere som reiser over ytre Schengen-grense ikke vil medføre vesentlig økning i kø- og ventetid ved ferjehavnene, men det kan på enkelte tidspunkter medføre noe lengre ventetid (dette vil bl.a. avhenge av hvor godt eierne av havnene tilrettelegger for politiets kontrollarbeid). Ved landegrensen til Russland på Storskog Grensekontrollstasjon vil det trolig bli noe lengre ventetid på enkelte tidspunkter. Køtiden for de reisende vil bl.a. avhenge av antall reisende på samme tid, bemanning, tilgjengelig teknologisk utstyr i grensekontrollene mv. Det legges i den forbindelse til grunn at anskaffelse av teknologisk utstyr vil bidra til å automatisere og effektivisere oppgaveløsningen og dempe behovet for økt bemanning noe, men utviklingen vil følges nøye.

5 Vurdering

Personkontroller på Schengen-områdets yttergrenser er et helt sentralt bidrag til å oppnå trygghet og sikkerhet innad i området. Kontrollene skal sikre at personer som kan utgjøre en trussel mot borgernes sikkerhet kan stanses ved inn– og utreise til og fra Schengen-området. Terrorangrepene i Europa har vist at også borger av EU-/EØS-stater kan utgjøre en alvorlig trussel mot sikkerhet og trygghet. De såkalte «fremmedkrigerne» har vist at det er nødvendig å skjerpe reglene for personkontroll ved kryssing av ytre grenser. Til nå har EU-/EØS-borgere kunne nyte godt av regler om forenklet personkontroll ved at det bare har blitt kontrollert at personen bærer et gyldig reisedokument. Utviklingen har vist at det nå er nødvendig å underkaste også denne gruppen reisende en mer grundig og omfattende kontroll. Det er nødvendig å kontrollere at alle som krysser en ytre Schengen-grense oppgir rett identitet, er i besittelse av et ekte og gyldig reisedokument og ikke kan knyttes til alvorlig kriminalitet, herunder terrorisme. Det er også viktig å understreke at dersom kontrollen på en del av yttergrensen er svakere enn resten, vil den samlede kontrollskjerpingen ikke være bedre enn det svakeste området. Det må antas at i et slikt tilfelle vil kriminelle og terrorister forsøke å reise inn i Schengen-området der kontrollen er svakest. Det er derfor viktig at Norge har en kontroll på yttergrensen som er like god som de andre deltakerne i Schengen-samarbeidet.

Den skjerpede kontrollen av EU-/EØS-borgere medfører at trygghet og sikkerhet i Schengen-området økes, noe som er til fordel for Norge som del av dette området.

Grenseforordningen gir rammeverket for hvordan reisende over Schengen-samarbeidets yttergrenser skal kontrolleres. Endringene i grenseforordningen artikkel 8 skal sikre en mer grundig og systematisk kontroll av alle reisende. Dette innebærer at også norske borgere vil bli kontrollert grundigere ved inn- og utreise til Norge over Schengen-samarbeidets yttergrenser. Saken anses således å være en sak av særlig stor viktighet i henhold til Grunnlovens § 26, andre ledd. Stortingets samtykke til tilslutningen er derfor nødvendig.

Gjennomføringen av rettsakten nødvendiggjør ikke lov- eller forskriftsendringer.

Justis- og beredskapsdepartementet tilrår godtakelse av forordning (EU) 2017/458 om endringer i forordning (EU) 2016/399 artikkel 8 for så vidt gjelder innføring av forsterket personkontroll ved passering av ytre grenser. Utenriksdepartementet slutter seg til dette.

Tilråding

Utenriksdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om samtykke til godtakelse av forordning (EU) 2017/458 om endringer i EUs grenseforordning artikkel 8, for så vidt gjelder innføring av forsterket personkontroll ved passering av ytre grenser (videreutvikling av Schengen-regelverket).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak om samtykke til godtakelse av forordning (EU) 2017/458 om endringer i EUs grenseforordning artikkel 8, for så vidt gjelder innføring av forsterket personkontroll ved passering av ytre grenser (videreutvikling av Schengen-regelverket), i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til vedtak om samtykke til godtakelse av forordning (EU) 2017/458 om endringer i EUs grenseforordning artikkel 8, for så vidt gjelder innføring av forsterket personkontroll ved passering av ytre grenser (videreutvikling av Schengen-regelverket)

I

Stortinget samtykker i godtakelse av forordning (EU) 2017/458 om endringer i EUs grenseforordning artikkel 8, for så vidt gjelder innføring av forsterket personkontroll ved passering av ytre grenser (videreutvikling av Schengen-regelverket).

Vedlegg 1
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/458 av 15. mars 2017 om endring av forordning (EU) 2016/399 med hensyn til styrking av kontrollene av relevante databaser ved de ytre grensene

EUROPAPARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPEISKE UNION HAR –

under henvisning til traktaten om Den europeiske unions virkemåte, særlig artikkel 77 nr. 2 bokstav b),

under henvisning til forslag fra Europakommisjonen,

etter oversending av utkast til rettsakt til de nasjonale parlamentene,

etter den ordinære regelverksprosessen[1] og

ut fra følgende betraktninger:

1) Gjennomføringen av kontroller ved de ytre grensene er et av de viktigste beskyttelsestiltakene for området uten kontroll ved de indre grensene, og bidrar vesentlig til å garantere Uniones og dens borgeres sikkerhet på lang sikt. Slike kontroller utføres i alle medlemsstatenes interesse. Ett av formålene med disse kontrollene er å forebygge eventuelle trusler mot den indre sikkerheten og den offentlige orden i medlemsstatene, uansett hvilken opprinnelse en slik trussel har, herunder når en slik trussel stammer fra unionsborgere.

2) Minimumskontroller basert på en rask og enkel kontroll av reisedokumentets gyldighet for grensepassering, er for øyeblikket regelen for personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten. Fenomenet med fremmedkrigere, hvorav mange er unionsborgere, viser behovet for å styrke kontrollene ved de ytre grensene når det gjelder personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten.

3) Reisedokumentene til personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, bør derfor kontrolleres systematisk ved innreise til og utreise fra medlemsstatenes territorium, mot relevante databaser med opplysninger om stjålne, urettmessig tilegnede, tapte og ugyldiggjorte reisedokumenter for å sikre at disse personene ikke skjuler sin egentlige identitet.

4) Medlemsstatene er forpliktet til å systematisk kontrollere tredjestatsborgere mot alle relevante databaser ved innreise. Der bør sikres at disse kontrollene også utføres systematisk ved utreise.

5) Grensevakter bør også systematisk kontrollere personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, mot Schengens informasjonssystem (SIS) og andre relevante EU-databaser. Dette bør ikke berøre søk i nasjonale databaser og Interpols databaser.

6) For dette formål bør medlemsstatene sikre at deres grensevakter ved grensepasseringsstedene ved de ytre grensene har tilgang til relevante nasjonale databaser og EU-databaser, herunder SIS og Interpols database over stjålne og tapte reisedokumenter («SLTD») for å sikre at denne forordningen gjennomføres i sin helhet.

7) Disse systematiske kontrollene bør utføres i fullt samsvar med relevant unionsrett, herunder Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter («pakten»), i samsvar med artikkel 4 i Europarlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399[2] , og bør respektere menneskeverdet fullt ut, i samsvar med artikkel 7 i nevnte forordning.

8) I samsvar med artikkel 15 i forordning (EU) 2016/399 bør medlemsstatene utplassere egnet personale og tilstrekkelige ressurser til å utføre systematiske kontroller for å unngå at disse kontrollene fører til uforholdsmessig lang ventetid og hindrer trafikkstrømmen ved de ytre grensene.

9) Forpliktelsen til å utføre systematiske kontroller ved innreise og utreise gjelder medlemsstatenes ytre grenser. Den gjelder også, både ved innreise og utreise, de indre grensene i de medlemsstatene for hvilke kontrollen i samsvar med de gjeldende Schengenevalueringsprosedyrene allerede er gjennomført med godt resultat, men for hvilke beslutningen om å oppheve kontrollene ved de indre grensene i henhold til de relevante bestemmelsene i de relevante tiltredelsesaktene ennå ikke er truffet. For å unngå å underlegge personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, disse kontrollene to ganger når de passerer disse medlemsstatenes indre grenser over land, bør det ved utreise være mulig å underlegge dem disse kontrollene på ikkesystematisk grunnlag, basert på en risikovurdering.

10) Den teknologiske utviklingen har i prinsippet gjort det mulig å søke i relevante databaser på en slik måte at det har begrenset innvirkning på tiden som går med til grensepasseringene, ettersom kontrollene av både dokumenter og personer kan utføres parallelt. Automatiske grensekontrollposter kan være relevante i denne sammenheng. Bruken av passasjeropplysninger som er mottatt i samsvar med rådsdirektiv 2004/82/EF[3] , eller i samsvar med annen unionsrett eller nasjonal lovgivning, kan også bidra til å framskynde prosessen med å utføre de nødvendige kontrollene under grensepasseringene. Det er derfor mulig å styrke kontrollene ved de ytre grensene uten at det får uforholdsmessig stor negativ innvirkning på personer som reiser i god tro, for bedre å kunne identifisere de personene som forsker å skjule sin egentlige identitet eller som omfattes av en relevant registrering av sikkerhetsgrunner eller med henblikk på pågripelse. Systematiske kontroller bør utføres på alle ytre grenser.

11) Dersom gjennomføringen av systematiske kontroller i databaser ved grensene får en uforholdsmessig stor innvirkning på trafikkstrømmen ved grensen, bør medlemsstatene tillates å ikke utføre disse systematiske kontrollene, dersom det på grunnlag av en risikovurdering kan fastslås at en slik lempelse ikke vil føre til en sikkerhetsrisiko. En slik risikovurdering bør overføres til Det europeiske grense- og kystvaktbyrå («byrået»), som er opprettet ved Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/1624[4] , og skal være gjenstand for regelmessig rapportering både til Kommisjonen og byrået. Muligheten for å ikke utføre disse systematiske kontrollene bør imidlertid bare gjelde i en begrenset overgangsperiode med hensyn til luftgrenser. Ved grensepasseringsstedene der disse systematiske kontrollene ikke utføres, bør identiteten til personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, fastslås på grunnlag av framleggelse eller framvisning av et ekte reisedokument som er gyldig for grensepassering. For dette formål bør disse personene underlegges en rask og enkel kontroll av reisedokumentets gyldighet for grensepassering, og om det finnes tegn på at dokumentet er forfalsket eller etterlignet, om nødvendig ved hjelp av tekniske hjelpemidler, og i tilfeller hvor det er tvil om reisedokumentet eller dersom det er tegn på at denne personen kan utgjøre en trussel mot den offentlige orden, den indre sikkerhet, folkehelsen eller internasjonale forbindelser i medlemsstatene, bør grensevakten søke i alle relevante databaser i samsvar med denne forordning.

12) Når en medlemsstat har til hensikt å utføre målrettede kontroller it relevante databaser med hensyn til personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, bør den omgående underrette de andre medlemsstatene, byrået og Kommisjonen. Kommisjonen bør i samarbeid med medlemsstatene utarbeide en prosedyre for slik underrettelse i samsvar med den praktiske håndboken for grensevakter (Schengen-håndboken).

13) Ved rådsforordning (EF) nr. 2252/2004[5] innførte Unionen biometriske kjennetegn i form av ansiktsbilder og fingeravtrykk som sikkerhetselementer i pass og reisedokumenter utstedt av medlemsstater. Disse sikkerhetselementene ble innført for å gjøre pass og reisedokumenter sikrere, og for å etablere en pålitelig forbindelse mellom innehaveren og passet eller reisedokumentet. Medlemsstatene bør derfor kontrollere minst én av disse biometriske kjennetegnene dersom det er tvil om reisedokumentets ekthet for grensepassering eller innehaverens identitet. Samme framgangsmåte bør om mulig brukes for kontroll av tredjestatsborgere.

14) For å legge til rette for systematiske kontroller i databaser bør medlemsstatene fase ut reisedokumenter uten maskinlesbare felt.

15) Denne forordningen berører ikke anvendelsen av europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF[6] .

16) Medlemsstatene bør, i egen og de andre medlemsstatenes interesse, legge inn data i de europeiske databasene. De bør også forsikre seg om at dataene er korrekte og oppdaterte, og at de er innhentet og lagt inn på lovlig vis.

17) Ettersom formålet med denne forordning, som er en styrking av kontrollene mot databaser ved de ytre grensene som følge av særlig den økte terrortrusselen, vedrører ett av beskyttelsestiltakene for området uten kontroll ved de indre grensene, og dermed for at Schengenområdet fungerer som det skal, kan det ikke i tilstrekkelig grad oppnås av medlemsstatene hver for seg, men kan bedre oppnås på EU-plan. Unionen kan derfor vedta tiltak i samsvar med nærhetsprinsippet fastsatt i artikkel 5 i traktaten om Den europeiske union. I samsvar med forholdsmessighetsprinsippet fastsatt i nevnte artikkel, går denne forordning ikke lenger enn det som er nødvendig for å nå dette målet.

18) I samsvar med artikkel 1 og 22 i protokoll nr. 2 om Danmarks holdning, som er vedlagt traktaten om Den europeiske union og traktaten om Den europeiske unions virkemåte, deltar ikke Danmark i vedtakelsen av denne forordning og er ikke bundet av den eller omfattet av dens anvendelse. Ettersom denne forordning bygger på Schengen-regelverket, skal Danmark i samsvar med artikkel 4 i protokollen innen seks måneder etter at Rådet har vedtatt denne forordning, beslutte om staten vil gjennomføre denne forordning i sin nasjonale lovgivning.

19) Denne forordning er en utvikling av bestemmelsene i Schengen-regelverket som Det forente kongerike ikke deltar i, i samsvar med rådsbeslutning 2000/365/EF[7] . Det forente kongeriket deltar derfor ikke i vedtakelsen av denne forordning og er ikke bundet av den eller omfattet av dens anvendelse.

20) Denne forordning er en utvikling av bestemmelsene i Schengen-regelverket som Irland ikke deltar i, i samsvar med rådsbeslutning 2002/192/EF[8] . Irland deltar derfor ikke i vedtakelsen av denne forordning og er ikke bundet av den eller omfattet av dens anvendelse.

21) Med hensyn til Island og Norge er denne forordning en utvikling av Schengen-regelverket som definert i avtalen inngått av Rådet for Den europeiske union og Republikken Island og Kongeriket Norge om disse to statenes gjennomføring, anvendelse og utvikling av Schengen-regelverket[9] , som omfattes av områdene nevnt i artikkel 1 bokstav A og B i rådsbeslutning 1999/437/EF[10] .

22) Med hensyn til Sveits er denne forordning en utvikling av bestemmelsene i Schengen-regelverket som definert i avtalen mellom Den europeiske union, Det europeiske fellesskap og Det sveitsiske edsforbund om Det sveitsiske edsforbunds gjennomføring, anvendelse og utvikling av Schengen-regelverket[11] , som omfattes av området nevnt i artikkel 1 bokstav A i beslutning 1999/437/EF lest som angitt i artikkel 3 i rådsbeslutning 2008/146/EF[12] .

23) Med hensyn til Liechtenstein er denne forordning en utvikling av bestemmelsene i Schengen-regelverket som definert i protokollen mellom Den europeiske union, Det europeiske fellesskap, Det sveitsiske edsforbund og Fyrstedømmet Liechtenstein om Fyrstedømmet Liechtensteins tiltredelse til avtalen mellom Den europeiske union, Det europeiske fellesskap og Det sveitsiske edsforbund om Det sveitsiske edsforbunds gjennomføring, anvendelse og utvikling av Schengen-regelverket[13] , som omfattes av området nevnt i artikkel 1 bokstav A i beslutning 1999/437/EF lest som angitt i artikkel 3 i rådsbeslutning 2011/350/EU[14] .

24) Når det gjelder bruken av SIS, utgjør denne forordningen en rettsakt som bygger på, eller som på annen måte er knyttet til, Schengen-regelverket, som definert i henholdsvis artikkel 3 nr. 2 i tiltredelsesakten av 2003, artikkel 4 nr. 2 i tiltredelsesakten av 2005 og artikkel 4 nr. 2 i tiltredelsesakten av 2011. Resultatene av søk i SIS bør ikke berøre artikkel 1 nr. 4 i rådsbeslutning 2010/365/EU[15] .

25) Denne forordning er forenlig med de grunnleggende rettigheter og de prinsipper som er anerkjent særlig i pakten.

26) Forordning (EU) 2016/399 bør derfor endres –

VEDTATT DENNE FORORDNING:

Artikkel 1

I artikkel 8 i forordning (EU) 2016/399 gjøres følgende endringer:

1) nr. 2 skal lyde:

«2. Ved innreise og utreise skal personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, underlegges følgende kontroller:

a) kontroll av personens identitet og nasjonalitet og av reisedokumentets ekthet og gyldighet for grensepassering, herunder ved søk i relevante databaser, særlig:

1) SIS,

2) Interpols database over stjålne og tapte reisedokumenter (SLTD),

3) nasjonale databaser med opplysninger om stjålne, urettmessig tilegnede, tapte og ugyldiggjorte reisedokumenter.

For pass og reisedokumenter som omfatter et lagringsmedium som nevnt i artikkel 1 nr. 2 i rådsforordning (EF) nr. 2252/2004[16] , skal ektheten av chipdataene kontrolleres.

b) kontroll av at en person som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, ikke anses som en trussel mot den offentlige orden, den indre sikkerhet, folkehelsen eller internasjonale forbindelser med noen av medlemsstatene, herunder ved å søke i SIS og andre relevante EU-databaser. Dette berører ikke søk i nasjonale databaser og Interpols databaser.

Dersom det er tvil om reisedokumentets ekthet eller innehaverens identitet, skal minst ett av de biometriske kjennetegnene som er integrert i passene og reisedokumentene som er utstedt i samsvar med forordning (EF) nr. 2252/2004, kontrolleres. Denne kontrollen skal om mulig også utføres i forbindelse med reisedokumenter som ikke omfattes av nevnte forordning.

2a. Dersom kontrollen av databasene som er nevnt i nr. 2 bokstav a) og b), vil påvirke trafikkstrømmen i uforholdsmessig stor grad, kan en medlemsstat beslutte å utføre disse kontrollene på en målrettet måte på angitte grensepasseringssteder etter en vurdering av risikoene for trusler mot den offentlige orden, den indre sikkerhet, folkehelsen eller internasjonale forbindelser i noen av medlemsstatene.

Omfanget og varigheten av den midlertidige begrensningen av målrettede kontroller av databasene skal ikke overskride det som er strengt nødvendig og skal defineres i samsvar med en risikovurdering som utføres av den berørte medlemsstaten. Risikovurderingen skal også fastslå årsakene til den midlertidige begrensningen av målrettede kontroller av databaser, og ta hensyn til blant annet den uforholdsmessig store innvirkningen på trafikkstrømmen samt inneholde statistikk om passasjerer og hendelser i forbindelse med grensekryssende kriminalitet. Den skal oppdateres regelmessig.

Personer som i prinsippet ikke er underlagt målrettede kontroller av databasene, skal som minimum underlegges en kontroll med sikte på å fastslå deres identitet på grunnlag av framleggelse eller framvisning av reisedokumenter. En slik kontroll skal bestå av en rask og enkel kontroll av reisedokumentets gyldighet for grensepassering, og om det finnes tegn på at dokumentet er forfalsket eller etterlignet, om nødvendig ved hjelp av tekniske hjelpemidler, og i tilfeller hvor det er tvil om reisedokumentet eller dersom det er tegn på at denne personen kan utgjøre en trussel mot den offentlige orden, den indre sikkerhet, folkehelsen eller internasjonale forbindelser i medlemsstatene, skal grensevakten søke i de databasene som er nevnt i nr. 2 bokstav a) og b).

Den berørte medlemsstaten skal omgående oversende sin risikovurdering og oppdateringen av denne til Det europeiske grense- og kystvaktbyrå («byrået»), som er opprettet ved Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/1624[17] , og skal hver sjette måned rapportere til Kommisjonen og til byrået om anvendelsen av de kontrollene av databasene som er utført på en målrettet måte. Den berørte medlemsstaten kan beslutte å sikkerhetsgradere risikovurderingen eller deler av den.

2b. Når en medlemsstat har til hensikt å utføre målrettede kontroller av databasene i henhold til nr. 2a, skal den omgående underrette de andre medlemsstatene, byrået og Kommisjonen om dette. Den berørte medlemsstaten kan beslutte å sikkerhetsgradere underretningen eller deler av den.

Dersom medlemsstatene, byrået eller Kommisjonen har betenkeligheter rundt hensikten om å utføre målrettede kontroller av databasene, skal de omgående underrette den berørte medlemsstaten om disse betenkelighetene. Den berørte medlemsstatene skal ta hensyn til disse betenkelighetene.

2c. Kommisjonen skal senest 8. april 2019, sende Europaparlamentet og Rådet en evaluering av gjennomføringen og konsekvensene av nr. 2.

2d. Når det gjelder luftgrenser, skal nr. 2a og 2b gjelde i en overgangsperiode på høyst seks måneder fra 7. april 2017.

I unntakstilfeller, når det i en bestemt lufthavn finnes særlige infrastrukturproblemer som krever lengre tid for tilpasninger for å utføre systematiske kontroller av databasene uten at dette har uforholdsmessig stor innvirkning på trafikkstrømmen, kan den overgangsperioden på seks måneder som er nevnt i første ledd, forlenges for denne bestemte lufthavnen med høyst 18 måneder i samsvar med fremgangsmåten angitt i tredje ledd.

For dette formål skal medlemsstaten senest tre måneder før utløpet av overgangsperioden omtalt i første ledd, underrette Kommisjonen, byrået og de andre medlemsstatene om de særlige infrastrukturproblemene i den berørte lufthavnen, de planlagte tiltakene for å utbedre dem og den påkrevde fristen for å gjennomføre dem.

Dersom det finnes særlige infrastrukturproblemer som krever lengre tid for tilpasning, skal Kommisjonen, innen én måned etter mottak av underretningen omtalt i tredje ledd og etter samråd med byrået, gi den berørte medlemsstat tillatelse til å forlenge overgangsperioden for den berørte lufthavnen, og skal når det er relevant, fastsette varigheten av denne forlengelsen.

2e. Kontrollene av databasene nevnt i nr. 2 bokstav a) og b), kan utføres på forhånd på grunnlag av passasjeropplysninger mottatt i samsvar med rådsdirektiv 2004/82/EF[18] eller i samsvar med annen unionsrett eller nasjonal lovgivning.

Dersom disse kontrollene utføres på forhånd på grunnlag av slike passasjeropplysninger, skal opplysningene som mottas på forhånd, kontrolleres ved grensepasseringsstedet mot opplysningene i reisedokumentet. Den berørte personens identitet og nasjonalitet, samt reisedokumentets ekthet og gyldighet for grensepassering, skal også kontrolleres.

2f. Som unntak fra nr. 2 kan personer som har rett til fri bevegelighet i henhold til unionsretten, og som passerer de indre grensene til de medlemsstatene for hvilke kontrollen i samsvar med de gjeldende Schengenevalueringsprosedyrene allerede er gjennomført med godt resultat, men for hvilke beslutningen om å oppheve kontrollene ved de indre grensene i henhold til de relevante bestemmelsene i de relevante tiltredelsesaktene ennå ikke er truffet, underlegges kontrollene ved utreise nevnt i bokstav 2, bare på ikkesystematisk grunnlag ut fra en risikovurdering.

2) Nr. 3 bokstav a) i) og ii) skal lyde:

«i) kontroll av tredjestatsborgerens identitet og nasjonalitet og av reisedokumentets ekthet og gyldighet for grensepassering, herunder ved søk i relevante databaser, særlig:

1) SIS,

2) Interpols SLTD-database,

3) nasjonale databaser med opplysninger om stjålne, urettmessig tilegnede, tapte og ugyldiggjorte reisedokumenter.

For pass og reisedokumenter som omfatter et lagringsmedium, skal ektheten av chipdataene kontrolleres, forutsatt at det finnes gyldige sertifikater.

ii) kontroll av at reisedokumentet når det er relevant er ledsaget av nødvendige visa eller oppholdstillatelser.»;

3) Nr. 3 bokstav a) vi) skal lyde:

«vi) kontroll av om den berørte tredjestatsborgeren, dennes transportmidler og de gjenstandene som vedkommende bringer med seg, kan utgjøre en trussel mot den offentlige orden, den indre sikkerhet, folkehelsen eller internasjonale forbindelser i noen av medlemsstatene. En slik kontroll skal omfatte direkte søk i de opplysninger og registreringer om personer, og om nødvendig gjenstander, som er registrert i SIS og andre relevante EU-databaser, og de tiltakene som eventuelt skal treffes som følge av en registrering. Dette berører ikke søk i nasjonale databaser og Interpols databaser».

4) Nr. 3 bokstav g) i) og ii) skal lyde:

«i) kontroll av tredjestatsborgerens identitet og nasjonalitet og av reisedokumentets ekthet og gyldighet for grensepassering, herunder ved søk i relevante databaser, særlig:

1) SIS,

2) Interpols SLTD-database,

3) nasjonale databaser med opplysninger om stjålne, urettmessig tilegnede, tapte og ugyldiggjorte reisedokumenter.

For pass og reisedokumenter som omfatter et lagringsmedium, skal ektheten av chipdataene kontrolleres, forutsatt at det finnes gyldige sertifikater.»

5) Nr. 3 bokstav g) iii) skal lyde:

«ii) kontroll av at den berørte tredjestatsborgeren ikke anses som en trussel mot den offentlige orden, den indre sikkerhet, folkehelsen eller internasjonale forbindelser med noen av medlemsstatene, herunder ved søk i SIS og andre relevante EU-databaser. Dette berører ikke søk i nasjonale databaser og Interpols databaser.»;

6) Nr. 3 bokstav h) iii) utgår.

7) I nr. 3 skal nye punkt lyde:

«ia) kontrollene av databasene nevnt i bokstav a) i) og vi) og bokstav g), kan utføres på forhånd på grunnlag av passasjeropplysninger mottatt i samsvar med rådsdirektiv 2004/82/EF eller i henhold til annen unionsrett eller nasjonal lovgivning.

Dersom disse kontrollene utføres på forhånd på grunnlag av slike passasjeropplysninger, skal opplysningene som mottas på forhånd, kontrolleres ved grensepasseringsstedet mot opplysningene i reisedokumentet. Den berørte personens identitet og nasjonalitet, samt reisedokumentets ekthet og gyldighet for grensepassering, skal også kontrolleres.

ib) Dersom det er tvil om reisedokumentets ekthet eller tredjestatsborgerens identitet, skal kontrollene om mulig omfatte minst ett av de biometriske kjennetegnene som er integrert i reisedokumentene.».

Artikkel 2

Denne forordning trer i kraft den tjuende dag etter at den er kunngjort i Den europeiske unions tidende.

Denne forordning er bindende i alle deler og kommer direkte til anvendelse i alle medlemsstater i samsvar med traktatene.

Utferdiget i Strasbourg,

For Europaparlamentet

For Rådet

President

Formann

Fotnoter

1)

Europaparlamentets holdning av 16. februar 2017 (ennå ikke offentliggjort i EUT) og rådsbeslutning av 7. mars 2017.

2)

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399 av 9. mars 2016 om innføring av et EU-regelverk for personers grensepassering (Schengen-grensereglene) (EUT L 77 av 23.3.2016, s. 1).

3)

Rådsdirektiv 2004/82/EF av 29. april 2004 om transportørers forpliktelse til å oppgi passasjeropplysninger (EUT L 261 av 6.8.2004, s. 24).

4)

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/1624 av 14. september 2016 om den europeiske grense- og kystvakt og om endring av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399, og om oppheving av Europarlaments- og rådsforordning (EF) nr. 863/2007, rådsforordning (EF) nr. 2007/2004 og rådsvedtak 2005/267/EF (EUT L 251 av 16.9.2016, s. 1).

5)

Rådsforordning (EF) nr. 2252/2004 av 13. desember 2004 om standarder for sikkerhetselementer og biometriske identifikatorer i pass og reisedokumenter som medlemsstatene utsteder (EUT L 385 av 29.12.2004, s. 1).

6)

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium, om endring av forordning (EØF) nr. 1612/68 og om oppheving av direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158 av 30.4.2004, s. 77).

7)

Rådsbeslutning 2000/365/EF av 29. mai 2000 om anmodningen fra Det forente kongeriket Storbritannia og Nord-Irland om å delta i enkelte bestemmelser i Schengen-regelverket (EFT L 131 av 1.6.2000, s. 43).

8)

Rådsbeslutning 2002/192/EF av 28. februar 2002 om anmodningen fra Irland om å delta i enkelte bestemmelser i Schengen-regelverket (EFT L 64 av 7.3.2002, s. 20).

9)

(EFT L 176 av 10.7.1999, s. 36).

10)

Rådsbeslutning 1999/437/EF av 17. mai 1999 om visse gjennomføringsregler for avtalen inngått mellom Rådet for Den europeiske union og Republikken Island og Kongeriket Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og utviklingen av Schengen-regelverket (EFT L 176 av 10.7.1999, s. 31).

11)

EUT L 53 av 27.2.2008, s. 52.

12)

Rådsbeslutning 2008/146/EF av 28. januar 2008 om inngåelse på vegne av Det europeiske fellesskap av avtalen mellom Den europeiske union, Det europeiske fellesskap og Det sveitsiske edsforbund om Det sveitsiske edsforbunds tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og utviklingen av Schengen-regelverket (EUT L 53 av 27.2.2008, s. 1).

13)

EUT L 160 av 18.6.2011, s. 21.

14)

Rådsbeslutning 2011/350/EU av 7. mars 2011 om inngåelse på vegne av Det europeiske fellesskap av protokollen mellom Den europeiske union, Det europeiske fellesskap, Det sveitsiske edsforbund og Fyrstedømmet Liechtenstein om Fyrstedømmet Liechtensteins tiltredelse til avtalen mellom Den europeiske union, Det europeiske fellesskap og Det sveitsiske edsforbund om Det sveitsiske edsforbunds gjennomføring, anvendelse og utvikling av Schengen-regelverket, når det gjelder avskaffelse av kontroll ved de indre grensene og bevegelsen av personer (EUT L 160 av 18.6.2011, s. 19).

15)

Rådsbeslutning 2010/365/EU av 29. juni 2010 om anvendelse av Schengen-regelverkets bestemmelser om Schengens informasjonssystem i Republikken Bulgaria og Romania (EUT L 166 av 1.7.2010, s. 17).

16)

Rådsforordning (EF) nr. 2252/2004 av 13. desember 2004 om standarder for sikkerhetselementer og biometriske identifikatorer i pass og reisedokumenter som medlemsstatene utsteder (EUT L 385 av 29.12.2004, s. 1).

17)

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/1624 av 14. september 2016 om den europeiske grense- og kystvakt og om endring av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399, og om oppheving av Europarlaments- og rådsforordning (EF) nr. 863/2007, rådsforordning (EF) nr. 2007/2004 og rådsvedtak 2005/267/EF (EUT L 251 av 16.9.2016, s. 1).

18)

Rådsdirektiv 2004/82/EF av 29. april 2004 om transportørers forpliktelse til å oppgi passasjeropplysninger (EUT L 261 av 6.8.2004, s. 24).