Prop. 57 L

(2017–2018)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i arbeidsmiljøloven, folketrygdloven og enkelte andre lover (samleproposisjon våren 2018)

Tilråding fra Arbeids- og sosialdepartementet 23. mars 2018, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Arbeids- og sosialdepartementet legger i denne proposisjonen fram forslag om å endre arbeidsmiljøloven § 14-3 slik at det blir åpning for at deltidsansatte kan ha fortrinnsrett til en del av en stilling. Tilsvarende endring forslås i lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) § 13. Endringen foreslås i samarbeid med Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Departementet foreslår videre to endringer i arbeidsmiljøloven § 17-2. Det foreslås for det første å klargjøre at Tvisteløsningsnemndas avgjørelser skal ha rettskraft. Dernest foreslås det en klarere regel for når søksmålsfristen etter paragrafens tredje ledd begynner å løpe. Til sist foreslås det å flytte fristreglene for å fremme sak for Tvisteløsningsnemnda fra forskrift til selve arbeidsmiljøloven.

Det foreslås videre oppdateringer i arbeidsmiljøloven §§ 1-2, 13-1 og 18-9 som følge av ny statsansattelov, ny likestillings- og diskrimineringslov og endringer i plan- og bygningsloven.

Arbeids- og sosialdepartementet legger også fram forslag til endringer i folketrygdloven § 19-9 a. Forslaget innebærer at tillegget til alderspensjonen som i dag gis til personer født i 1944–1951 som mottar uføretrygd ved fylte 67 år, gis virkning også for uføre født i 1952 og 1953. Tillegget skjermer mottakerne for 0,25 prosentpoeng av den årlige virkningen av levealdersjusteringen etter folketrygdloven § 19-6. Forslaget om videreføring av skjermingstillegg for to nye årskull fremmes i påvente av at departementet høsten 2018 tar sikte på å sende på høring et forslag om en fremtidig løsning for beregning av uføres alderspensjon.

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår videre, i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet, endringer i folketrygdloven § 25-6 (tap av retten til å praktisere for trygdens regning) og § 25-7 (utelukkelse fra å utstede legeerklæringer). I proposisjonen foreslås følgende presisering i loven:

Vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning i de mest alvorlige sakene skal gis virkning for hele folketrygdloven, det vil si på tvers av ansvarsområdene til Arbeids- og velferdsetaten og Helfo. Det betyr at et vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning ikke lenger vil være begrenset til å gjelde stønad ved helsetjenester etter folketrygdloven kapittel 5, men også omfatte de øvrige stønadsområdene i folketrygdloven. Og motsatt vil et vedtak innenfor de øvrige stønadsområdene som forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten gis rettsvirkning for stønad ved helsetjenester etter folketrygdloven kapittel 5. Forslaget innebærer at det skal treffes ett vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter folketrygdloven ny § 25-6 og ny § 25-7 første ledd. Vedtak etter bestemmelsenes øvrige ledd får bare virkning innenfor organenes respektive ansvarsområder.

Det foreslås også at:

folketrygdloven ny § 25-6 skal forvaltes av Helsedirektoratet,

folketrygdloven ny § 25-7 skal forvaltes av Arbeids- og velferdsdirektoratet,

gjeldende § 25-7 oppheves for å unngå dobbeltregulering i lovverket og

det åpnes for å reagere med en formell advarsel på mindre alvorlige tillitsbrudd innenfor Arbeids- og velferdsdirektoratets forvaltningsområde i ny § 25-7 a.

For å rette opp en inkurie, foreslås det også endringer i aksjeloven § 6-35 og allmennaksjeloven § 6-35.

2 Høring

2.1 Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven

Høringsnotat med forslag om endringer i arbeidsmiljøloven om deltidsansattes fortrinnsrett til utvidet stilling og rettskraft for Tvisteløsningsnemndas avgjørelser ble sendt på offentlig høring 31. juli 2017 med høringsfrist 31. oktober 2017. Det ble ikke samtidig foreslått endring i bestemmelsen om fortrinnsrett for deltidsansatte i lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven). Dette forslaget har derfor ikke vært på høring. Departementet mener likevel at tilsvarende endring som i arbeidsmiljøloven bør gjøres i denne loven, da disse bestemmelsene bør være like i hele arbeidslivet. Departementet mottok 43 høringssvar innen fristen.

Høringsnotat med forslag til lovendringer ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeidsretten

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS)

Direktoratet for arbeidstilsynet

Domstoladministrasjonen

Forbrukerrådet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Petroleumstilsynet

Regelrådet

Regjeringsadvokaten

Sivilombudsmannen

Oslo kommune

Helse Midt-Norge RHF

Helse Nord RHF

Helse Sør-Øst RHF

Helse Vest RHF

Arbeidsforskningsinstituttet

Forskningsinstituttet IRIS

Forskningsstiftelsen Fafo

Handelshøyskolen BI Oslo

Norges Handelshøyskole

NTNU

Statens arbeidsmiljøinstitutt STAMI

Transportøkonomisk institutt

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Tromsø Norges arktiske universitet

Akademikerne

Aksjonærforeningen

ALT c/o Industri Energi

Apotekforeningen

Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL)

Arbeidsmiljøsenteret

Bedriftsforbundet

Coop Norge SA Hovedkontor

Delta

Den Norske Advokatforening

Den norske jordmorforening

Finans Norge

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

HR Norge

Junit

Juridisk Rådgivning For Kvinner (JURK)

Jussbuss

Jussformidlingen i Bergen

KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

KS

KS Bedrift

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lederne

Maskinentreprenørenes Forbund

NITO

Norges Bondelag

Norges Farmaceutiske Forening

Norges Flerindrettsforbund

Norges Handikapforbund

Norges Kommunerevisorforbund

Norges Kvinne- og familieforbund

Norges Lastebileier-Forbund

Norges Rederiforbund

Norges Røde Kors

Norges Skogeierforbund

Norges Taxiforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norsk Brannvernforening

Norsk Elektrotekniske Komite

Norsk Flygelederforening

Norsk Flygerforbund

Norsk Flytekniker Organisasjon

Norsk Journalistlag

Norsk Kabinforening

Norsk Kvinnesaksforening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk Sjøoffisersforbund

Norsk Skuespillerforbund

Norsk sosiologforening

Norsk yrkeshygienisk forening

Norske Meierifolk Landsforening

Norskog

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Pensjonistforbundet

Private Barnehagers Landsforbund

Revisorforeningen

SAMFO Arbeidsgiverorganisasjon for samvirkeforetak

Sparebankforeningen i Norge

Transportbrukernes Fellesorganisasjon

Unio

Virke

Virke Produsentforening

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget:

Justis- og beredskapsdepartementet

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Regelrådet

Regjeringsadvokaten

Halden kommune

Oslo kommune Byrådsavdeling for finans

Høgskolen i Oslo og Akershus

Universitetet i Oslo

Advokatforeningen

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Finans Norge

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Jussbuss

KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter

KS

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lederne

NITO

Norges Døveforbund

Norges Farmaceutiske Forening

Norges Lastebileier-Forbund

Norsk Fysioterapeutforbund

Norsk Journalistlag

Norsk Sykepleierforbund

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Rettspolitisk forening

SAMFO

Unio

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Virke

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke ville gi uttalelse i saken, eller at de ikke hadde merknader til forslaget:

Helse- og omsorgsdepartementet

Klima- og miljødepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Samferdselsdepartementet

Domstoladministrasjonen

Norges Vassdrags- og energidirektorat

Petroleumstilsynet

Statens arbeidsmiljøinstitutt

Coop Norge SA

Den norske jordmorforening

2.2 Forslag til endringer i folketrygdloven

Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet sendte 14. mars 2017 på høring forslag til endringer i folketrygdloven kapittel 25 om tap av retten til å praktisere for trygdens regning og utelukkelse fra å utstede legeerklæringer (folketrygdloven § 25-6 og § 25-7). Høringsfristen var 30. juni 2017.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Datatilsynet

Helsedirektoratet

Regelrådet

Statens Helsetilsyn

Statens pensjonskasse (SPK)

Sivilombudsmannen

Fylkesmannsembetene

Kommunene

Akademikerne

Apotekforeningen

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Den norske legeforening

Den norske tannlegeforening

Fellesorganisasjonen

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Kommunal landspensjonskasse (KLP)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landets helseforetak

Landets regionale helseforetak

Norsk Audiopedagogisk Forening (NAF)

Norsk fysioterapeutforening (NFF)

Norsk Kiropraktorforening (NKF)

Norsk Logopedlag (NLL)

Norsk manuellterapeutforening (NMF)

Norsk psykologforening

Norsk Tannpleierforening

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Privatpraktiserende fysioterapeuters forbund (PFF)

UNIO

Virke

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende instanser hadde merknader til forslagene som ble sendt på høring:

Helsedirektoratet

Datatilsynet

Helsetilsynet

Stavanger kommune

Trondheim kommune

Oslo kommune

Drammen kommune

Bergen kommune

Stord kommune

Akademikerne

Den norske legeforening

Norges optikerforbund

Den norske tannlegeforening

I tillegg har en enkeltperson avgitt uttalelse, som er anonymisert fordi den inneholder personsensitive opplysninger, se offentleglova § 13 og forvaltningsloven § 13.

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget:

Klima- og miljødepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Regelrådet

Helse Nord RHF

Helse Stavanger HF

Sørlandet sykehus HF

Vestre Viken HF

Arbeidsgiverforeningen Spekter

3 Endringer i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven

3.1 Deltidsansattes fortrinnsrett til del av en stilling

3.1.1 Bakgrunn for forslaget

Regler om rett for deltidsansatte til å øke sin stilling fremfor at det blir gjort nyansettelse i virksomheten kom inn i arbeidsmiljøloven i 2005 etter forslag fra Bondevik II-regjeringen, og et samlet Storting sluttet seg til forslaget. Fortrinnsretten for deltidsansatte er begrunnet ut fra likestillingshensyn, og det ble vist til at flere kvinner som jobber «uønsket deltid» gjennom denne vil kunne få økt sin stillingsandel. Det ble således understreket at fortrinnsrett for deltidsansatte kan styrke kvinners stilling på arbeidsmarkedet og fremme deres muligheter til reell økonomisk selvstendighet.

Før fortrinnsretten ble lovfestet, fantes det bestemmelser om fortrinnsrett for deltidsansatte i flere tariffavtaler.

I en dom fra 2016 (HR-2016-867-A) kom Høyesterett til at fortrinnsrettbestemmelsen ikke åpner for at deltidsansatte kan ha fortrinnsrett til bare en del av en stilling. Dommen fraviker Tvisteløsningsningsnemndas langvarige praksis for det motsatte. For at formålet med fortrinnsretten skal ivaretas best mulig, foreslås det å presisere i loven at deltidsansatte etter omstendighetene også kan ha fortrinnsrett til bare en del av en stilling.

3.1.2 Rettstilstanden før høyesterettsavgjørelsen

Etter arbeidsmiljøloven § 14-3 første ledd har deltidsansatte rett til å få utvidet sin stilling fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse i virksomheten. Fortrinnsretten er ikke absolutt. Etter § 14-3 andre ledd er det et vilkår at arbeidstakeren er kvalifisert for stillingen. I lovforarbeidene er det forutsatt at kvalifikasjonskravet skal forstås på samme måte som tilsvarende begrep i arbeidsmiljøloven § 14-2 første ledd, dvs. den «alminnelige» fortrinnsretten til gjenansettelse den første tiden etter oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold. Det innebærer at det ved vurderingen av om en arbeidstaker er kvalifisert for stillingen kan tas hensyn til både faglige og personlige forutsetninger eller kvalifikasjoner. Det kreves ikke at kvalifikasjonene ligger på et høyere nivå enn det som må anses som gjennomsnittlig for stillingen.

Det følger videre av § 14-3 andre ledd at fortrinnsretten er betinget av at den kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten. Hva som skal til for at det foreligger «vesentlig ulempe» beror på en konkret vurdering av om utøvelse av fortrinnsretten i det enkelte tilfelle vil gi urimelig utslag for virksomheten. Om «vesentlig ulempe» heter det i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) side 227:

I «vesentlig ulempe» ligger blant annet at den deltidsansatte som gjør fortrinnsrett gjeldende ikke kan velge seg en brøk/andel av en ledig stillingsbrøk, men må akseptere hele den utlyste stillingen. Dersom den utlyste stilling kun er en mindre stillingsbrøk, og denne kan kombineres med den stillingsandel vedkommende har, er utgangspunktet at vedkommende kan utøve fortrinnsrett. Det kan være nødvendig for virksomheten å ansette flere personer, for eksempel for å få tilstrekkelig antall arbeidstakere til å dekke opp helgearbeid for å unngå å komme i konflikt med lovens bestemmelser om ukentlig hvile. Det kan også tenkes at fortrinnsretten kan føre til ulemper for de øvrige arbeidstakerne, for eksempel i form av at disse får et betydelig innslag av arbeid på ubekvemme tidspunkter (natt- eller søndagsarbeid), fordi utøvelse av fortrinnsretten ville føre til at det er færre personer å dele arbeidet på. I slike tilfeller kan det være relevant for arbeidsgiver å påberope seg at fortrinnsretten fører til vesentlig ulempe.

Det følger av paragrafens siste ledd at tvister om fortrinnsrett for deltidsansatte kan bringes inn for en tvisteløsningsnemnd for avgjørelse.

Et særlig spørsmål har vært om en deltidsansatt arbeidstaker kan ha fortrinnsrett til bare en del av en stilling, for eksempel ved at en arbeidstaker i halv stilling krever fortrinnsrett for halvparten av en utlyst fulltidsstilling. Hverken lovtekst eller lovforarbeider gir noe klart svar på spørsmålet. Tvisteløsningsnemnda har imidlertid, inntil Høyesteretts avgjørelse, hatt en langvarig praksis der deltidsansatte i slike tilfeller prinsipielt sett kunne hevde fortrinnsrett. Hvorvidt fortrinnsretten kunne kreves gjennomført i det enkelte tilfellet, var således avhengig av at arbeidstaker etter en konkret vurdering ble ansett kvalifisert for stillingen og at fortrinnsretten ikke ble ansett å være til vesentlig ulempe for arbeidsgiver. Når det gjelder det særlige spørsmålet om fortrinnsrett til bare en del av en utlyst stilling, har Tvisteløsningsnemnda lagt særlig vekt på at «reststillingen» arbeidsgiver vil bli sittende igjen med, ofte i seg selv vil kunne innebære en «særlig ulempe», for eksempel fordi det vil være vanskelig å rekruttere søkere til reststillingen, eller at det er vanskelig å innpasse reststillingen i virksomhetens turnusplanlegging. Etter Tvisteløsningsnemndas tidligere praksis, har derfor terskelen for å vinne fram med et krav om fortrinnsrett vært særlig høy i saker som gjelder bare en del av en stilling, se nærmere om dette nedenfor.

Tvisteløsningsnemnda har lagt om sin praksis iht. Høyesteretts avgjørelse.

3.1.3 Saker i Tvisteløsningsnemnda om fortrinnsrett for deltidsansatte

Tvisteløsningsnemnda har siden 2006 behandlet en rekke tvister etter arbeidsmiljøloven § 14-3.

Tabellen nedenfor viser at arbeidstaker har fått medhold i kravet om fortrinnsrett i 22 prosent av sakene som Tvisteløsningsnemnda behandlet fra 2006 til og med 2016, mens arbeidsgiver har fått medhold i 55 prosent av sakene. 23 prosent av sakene har blitt avvist, hovedsakelig på grunn av fristoversittelse. Langt de fleste avgjørelsene er enstemmige.

Tabell 3.1 Saker i Tvisteløsningsnemnda om fortrinnsrett for deltidsansatte:

Antall saker

Arbeidstaker har ikke fått medhold

Arbeidstaker har fått medhold

Avvist

2006

11

8

1

2

2007

30

10

9

11

2008

21

11

2

8

2009

52

26

18

8

2010

55

32

13

10

2011

43

24

6

13

2012

34

17

12

5

2013

34

23

5

6

2014

32

18

7

7

2015

46

26

10

10

2016

44

27

6

11

2017

35

19

8

8

Til sammen i perioden

437

241

97

99

I mange av de sakene hvor arbeidstaker ikke fikk medhold, var situasjonen at arbeidsgiver ble sittende igjen med en liten stillingsandel.

3.1.4 Høyesteretts dom om rekkevidden av fortrinnsrettsregelen

Saken for Høyesterett gjaldt en sykepleier i 75 prosent stilling som ønsket utvidelse til 100 prosent da det ble lyst ut en annen stilling med 75 prosent stillingsandel. Sykepleieren ble ikke tatt i betraktning fordi virksomheten anså en stillingsstørrelse på 75 prosent som en forutsetning for å rekruttere/beholde nye søkere. Saken ble fremmet for Tvisteløsningsnemnda som konkluderte med at ansettelsen av en ekstern søker i den aktuelle stillingen var i strid med den deltidsansattes fortrinnsrett.

Arbeidsgiver etterkom ikke vedtaket, og sykepleieren reiste krav om erstatning for domstolene. Sykepleieren fikk medhold i kravet om erstatning for tapt arbeidsfortjeneste i Oslo tingrett, men ikke i kravet om erstatning for ikke-økonomisk skade. Sykepleieren vant også fram i lagmannsretten, som tilkjente sykepleieren erstatning både for tapt arbeidsfortjeneste og for ikke-økonomisk skade.

På bakgrunn av en grundig gjennomgang av lovtekst og lovforarbeider, konkluderte imidlertid Høyesteretts flertall med at arbeidsmiljøloven § 14-3 ikke åpner for at en deltidsansatt arbeidstaker kan gjøre krav på å tre inn i en del av en utlyst stilling.

3.1.5 Departementets høringsforslag

I høringen ble det foreslått å presisere i arbeidsmiljøloven § 14-3 at deltidsansatte også kan ha fortrinnsrett til en del av en stilling.

3.1.6 Høringsinstansenes syn

De fleste arbeidsgiverorganisasjonene går imot forslaget.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er bekymret for inngrep i styringsretten generelt. De påpeker også at interesseavveiningen som må gjøres vil skape diskusjoner og usikkerhet, og være prosesskapende. Dersom forslaget videreføres, mener NHO det må fremkomme tydelig at det skal stilles små krav til arbeidsgivers konkretisering av negative virkninger. Ulempevurderingen må ikke bindes til tidligere praksis.

KS mener forslaget ikke vil fremme en heltidskultur, og viser til «heltidserklæringen» som innebærer at det skal lyses ut heltidsstillinger. De mener ledige deltidsstillinger bør brukes til å øke stillingsandelen til andre deltidsansatte. KS mener også at forslaget er prosesskapende ettersom det kan være vanskelig å fastslå hva som er en vesentlig ulempe.

Dersom forslaget videreføres skisserer KS noen modeller:

Dersom en hel stilling er ledig, må arbeidstaker som krever fortrinnsrett bytte sin egen stilling mot den hele stillingen – da er det ikke nødvendig med ulempevurdering.

Arbeidstaker må oppnå hel stilling dersom det ikke er en full stilling som er ledig.

Virke mener at fortrinnsretten bare skal kunne gjøres gjeldende for hele den utlyste stillingen, og at den fortrinnsberettigede må ta «alt eller ingenting». De mener forslaget vil innebære at et allerede uoversiktlig regelverk vil bli enda mer komplisert, konfliktnivået mellom partene vil øke og at det vil medføre omfattende merarbeid i rekrutteringsprosesser. Arbeidsgivere vil sitte igjen med små reststillinger som det vil være vanskelig eller umulig å besette. Dersom forslaget videreføres mener de innholdet i ulempevurderingen må begrenses, og at det må vurderes andre begrensninger – for eksempel at fortrinnsretten begrenses til tilfeller hvor summen av eksisterende og utlyst stilling overstiger 100 %.

Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter (KA) mener forslaget ikke er egnet til å løse deltidsutfordringen. Hvorvidt ledige stillinger skal deles opp, bør bestemmes av arbeidsgiver etter drøftinger med lokale tillitsvalgte.

SAMFO mener forslaget innebærer et vesentlig inngrep i arbeidsgivers mulighet til å organisere sin virksomhet, og peker på at gjeldende rett ikke er til hinder for at partene kan avtale løsninger som innebærer at en stilling besettes delvis.

Spekter (og Helse Sør-Øst) peker på at forslagene kan føre til mer deltid, og dermed ha motsatt virkning av hva som er ment. De peker også på at forslaget kan føre til lavere kvalitet på blant annet pasientbehandlingen i sykehusene, ved at de ikke klarer å sikre tilstrekkelig og riktig kompetanse. Flere saker hvor det må foretas ulempevurderinger og avveininger vil dessuten føre til merarbeid i virksomhetene.

Finans Norge mener det kan bli vanskelig å skaffe kvalifiserte søkere til «reststillingen», etter at en allerede ansatt har plukket sin del av den utlyste stillingen. Ulempevurderingen vil medføre økt konfliktnivå. Også Finans Norge foreslår at det kan presiseres i lovteksten at arbeidstakere bare kan få fortrinnsrett for å kunne oppnå 100 % stilling.

Halden kommune mener forslaget vil medføre utfordringer og uønskede konsekvenser for kommunen. Arbeidsgiver vil miste muligheten til å velge den som er best kvalifisert til stillingen dersom bare det er en del igjen. Behovet for innleie og vikarbruk vil øke fordi ansettelsesprosessene dras ut i tid, og alt i alt vil forslaget innebære merarbeid for virksomhetene. Hvis forslaget skal videreføres, ber Halden kommune om at ulempevurderingen fjernes.

Norges Lastebileier-Forbund peker på at forslaget vil kunne føre til mer bruk av deltid, og at arbeidsgiver trenger styringsrett for å gjøre bedriften så organisatorisk velfungerende som mulig.

Oslo kommune støtter forslaget og viser til at en skikkelig ulempevurdering vil sikre at bruk av fortrinnsretten ikke får negative virkninger.

Alle arbeidstakerorganisasjonene (Akademikerne, LO, Unio, YS, Sykepleierforbundet, Nito, Delta, NJ, Norsk Fysioterapeutforbund og Norges Farmaceutiske Forening) støtter forslaget om at det skal være mulig å ha fortrinnsrett til bare en del av en stilling, og mener Høyesteretts avgjørelse har innskrenket fortrinnsretten slik den opprinnelig var ment å være.

LO, Unio og Sykepleierforbundet mener fortrinnsrett til en del av en stilling bør fremgå av arbeidsmiljøloven § 14-3 første ledd og at vilkårene fremgår av andre ledd, slik som i dag.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) støtter høringsforslaget og påpeker at det er viktig å øke ansattes stillingsbrøker i bransjer med høy andel deltidsstillinger.

Av andre høringsinstanser som støtter forslaget, påpeker Arbeidstilsynet at det vil være urimelig at deltidsansatte skal være avskåret fra å kreve fortrinnsrett til en del av en stilling der dette ikke medfører ulempe, Universitetet i Oslo (UiO) mener de negative konsekvensene for arbeidsgiver er begrensede og Høyskolen i Oslo mener det bør tas inn en tilsvarende bestemmelse i statsansatteloven. Jussbuss mener det er fullt mulig å ha en slik regel og likevel ivareta arbeidsgivers interesser. Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK) støtter forslaget fordi det gir deltidsansatte økt stillingsvern. Rettspolitisk forening påpeker at Høyesteretts avgjørelse innebærer en begrensning i deltidsansattes fortrinnsrett slik den var tiltenkt ved innføringen.

Også Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Norges Døveforbund støtter forslaget.

3.1.7 Departementets vurderinger og forslag

I høringsnotatet ble det redegjort for at Høyesteretts avgjørelse i sak HR-2016-867-A innebærer en begrensning i deltidsansattes rett til å øke sin stilling fremfor at det blir gjort nyansettelse, i forhold til den praksis som var etablert av Tvisteløsningsnemnda. Høyesterettsdommen betyr altså at deltidsansatte ikke er i posisjon til å kunne kreve fortrinnsrett, med mindre vedkommende kan tre inn i hele den utlyste stillingen. Nemndas tidligere praksis innebar at deltidsansatte kunne ha fortrinnsrett til bare en del av en utlyst stilling, men kun i den utstrekning utøvelse av fortrinnsretten ikke var til vesentlig ulempe for arbeidsgiver og den fortrinnsberettigede var kvalifisert for stillingen.

I saken som var til behandling for Høyesterett var situasjonen at arbeidstakeren allerede satt i en 75 prosent stilling. En konsekvens av Høyesteretts avgjørelse vil være at deltidsansatte med en slik stillingsandel vil være avskåret fra å kreve fortrinnsrett, med mindre det lyses ut en stillingsandel på 25% eller mindre, fordi vedkommende ellers vil nå taket på 100 prosent. Slik departementet ser det, vil dette kunne gjøre fortrinnsretten mindre reell enn under tidligere praksis, særlig for deltidsansatte med en relativt høy stillingsandel. En deltidsansatt med 25 prosent stilling vil således, i en sak lik den Høyesterett hadde til behandling, i prinsippet kunne kreve fortrinnsrett og derved oppnå full stilling. En konsekvens av dommen vil således være at ansatte med små stillingsbrøker ved hjelp av fortrinnsrettsbestemmelsen vil kunne komme i en bedre posisjon enn kollegaer med større stillingsandeler. Etter departementets oppfatning, fremstår ikke et slikt resultat uten videre som rimelig. Det er også mulig at rettstilstanden i noen grad kan invitere til «omgåelse» av fortrinnsretten.

Departementet er enig med arbeidsgiversiden i at utøvelse av fortrinnsrett til bare en del av en stilling etter omstendighetene kan være problematisk. I høringsnotatet la departementet derfor vekt på å beskrive at utøvelse av fortrinnsrett til en del av en stilling ofte vil by på særlige utfordringer for virksomhetene, typisk ved at arbeidsgiver blir sittende igjen med en «upraktisk» stillingsandel. Det ble i den forbindelse vist til en uttalelse fra Tvisteløsningsnemndas sak 4/2013 [TLN-2013-4] som illustrerende for problemstillingen.

I denne saken oppsummerte nemnda sin praksis i tilfeller hvor det kreves fortrinnsrett til bare deler av en stilling. Sitatet er også gjengitt i høyesterettsdommens premiss 89:

Tvisteløsningsnemnda har i tidligere saker (eksempelvis 20/06 (TLN-2006-20) og 26/09 (TLN-2009-26) lagt til grunn at forarbeidene ikke kan forstås slik at fortrinnsrett uten videre skal være avskåret i alle tilfeller hvor utøvelsen av den vil medføre at det blir igjen en rest av den utlyste stillingen, uavhengig av om det etter en konkret vurdering kan påvises en vesentlig ulempe for arbeidsgiver å bli sittende igjen med en lav stillingsbrøk. Nemnda er enig [med tidligere nemndsavgjørelser] i at det ikke kan utelukkes at man kan gjøre fortrinnsretten gjeldende på en del av en utlyst stilling og at virkningene for arbeidsgiver må vurderes konkret, men understreker at på bakgrunn av lovens forarbeider må hovedregelen være at en deling av en utlyst stilling vil utgjøre en ulempe for arbeidsgiver. I dette ligger at det i slike tilfeller må stilles relativt små krav til arbeidsgivers konkretisering av negative virkninger.

Departementet slutter seg til denne uttalelsen, og mener den gir uttrykk for hvordan rettstilstanden etter den foreslåtte bestemmelsen skal forstås. Slik departementet ser det, viser uttalelsen at det er fullt mulig å ha en regel om fortrinnsrett også til en del av en stilling, og samtidig ivareta virksomhetenes behov.

I høringsrunden har arbeidsgiversiden påpekt at utøvelse av fortrinnsrett til bare en del av en utlyst stilling i noen tilfeller vil kunne medføre at virksomheten blir sittende igjen med flere og ikke færre deltidsstillinger. Det vil for eksempel kunne være tilfelle hvis det lyses ut en full stilling, og en arbeidstaker i 80 prosents stilling, ved hjelp av fortrinnsretten ønsker å øke sin stillingsandel til 90 prosent. Dersom arbeidstaker får medhold, vil resultatet bli to 90 prosent stillinger i stedet for en heltidsstilling og en deltidsstilling. En slik praksis vil etter departementets oppfatning være til hinder i arbeidet med å skape en heltidskultur, i tråd med formålet med bestemmelsen. Departementet legger til grunn at et slikt resultat etter omstendighetene i seg selv vil kunne være en vesentlig ulempe.

Med de forutsetninger som er beskrevet her, mener departementet at deltidsansatte skal kunne ha fortrinnsrett også til en del av en stilling, og foreslår at det fastsettes en slik rett i arbeidsmiljøloven § 14-3 første ledd.

Departementet mener at tilsvarende endring bør gjøres i lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) og forslår samme endring i denne lovens § 13 første ledd.

3.2 Rettskraft for Tvisteløsningsnemndas avgjørelser

3.2.1 Generelt om Tvisteløsningsnemnda

Det følger av arbeidsmiljøloven § 17-2 at tvister etter enkelte bestemmelser i arbeidsmiljøloven kan bringes inn for en tvisteløsningsnemnd for avgjørelse. Det var Arbeidslivslovutvalget som i sin tid foreslo å utvide de tidligere nemndsløsningene knyttet til tidskonto- og utdanningspermisjonsordningene.

Formålet med den utvidede nemndsløsningen var å innføre en raskere, smidigere og mer spesialisert behandling av enkelte tvister av privatrettslig karakter, både sett i forhold til domstolsbehandling og til tradisjonell administrativ håndheving ved enkeltvedtak, med påfølgende klagerett etter forvaltningslovens regler.

I forarbeidene er det vist til at det å føre en sak for domstolene ofte vil være en langvarig prosess hvor tidsforløpet i seg selv kan medføre at saken blir uinteressant fordi den ikke lenger har aktualitet. Det følger videre av forarbeidene (Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 290):

En nemndsordning vil kunne organiseres enklere enn de alminnelige domstoler både når det gjelder sammensetning, saksbehandling og andre prosessuelle forhold, samtidig som tvisten kan gis en ett-trinns behandling. En slik enkel og effektiv tvisteløsningsordning vil ivareta legitime behov for arbeidsgiver og arbeidstaker til å få prøvet om vilkårene om for eksempel en permisjonsrett er oppfylt. En partssammensatt tvistenemnd vil dessuten gi partene særlig innflytelse og eierforhold til de temaer som ligger innenfor nemndas kompetanse.

Det fremgår også av forarbeidene at departementet la betydelig vekt på at det skulle etableres en effektiv og betryggende ordning hvor partene skulle kunne få løst sine konflikter. Likeledes fremgår det at det er et mål med ordningen at flest mulig tvister som ligger innenfor nemndas kompetanse faktisk finner sin løsning der. Dette var bakgrunnen for at det ble presisert i loven at det ikke kan reises sak for domstolene før tvisten har vært behandlet i Tvisteløsningsnemnda, jf. arbeidsmiljøloven § 17-2 andre ledd.

En tvist kan bringes inn for domstolene innen åtte uker fra det tidspunktet nemndas avgjørelse foreligger, jf. § 17-2 tredje ledd. Som hovedregel skal nemndas avgjørelse gjelde mens saken er under domstolsbehandling, jf. § 17-2 andre ledd. Dersom dette finnes urimelig, kan retten likevel, etter begjæring fra en av partene, fastsette en annen midlertidig ordning. Det fremgår av § 17-1 tredje ledd at forliksmekling ikke skal finne sted for saker som har vært behandlet i Tvisteløsningsnemnda. Det er tvisten mellom partene, og ikke vedtaket som bringes inn for domstolene. Det er således arbeidsgiver eller arbeidstaker som er rett saksøkt, og ikke nemnda.

Med hjemmel i lovens § 17-2 er det fastsatt regler om nemndas sammensetning, oppnevning og organisering, frister m.m, se forskrift 16. desember 2005 nr. 1569 om tvisteløsningsnemnd etter arbeidsmiljøloven.

Nemnda har en leder, to nestledere og seks ordinære faste medlemmer. Tre av de seks ordinære medlemmene oppnevnes etter forslag fra arbeidstakersiden og tre etter forslag fra arbeidsgiversiden. Organisasjoner som har innstillingsrett etter arbeidstvistloven § 39 har forslagsrett.

Tvisteløsningsnemnda behandler tvister om:

fortrinnsrett til utvidet stilling for deltidsansatte (arbeidsmiljøloven § 14-3)

rett til stilling for deltidsansatte som tilsvarer faktisk arbeidstid (arbeidsmiljøloven § 14-4a)

rett til redusert og fleksibel arbeidstid (arbeidsmiljøloven § 10-2 tredje og fjerde ledd)

rett til fritak for nattarbeid, overtidsarbeid og merarbeid (arbeidsmiljøloven §§ 10-2 andre ledd og 10-6 tiende ledd)

rett til permisjon (arbeidsmiljøloven kapittel 12).

3.2.2 Høyesteretts dom om rettsvirkningene av Tvisteløsningsnemndas avgjørelser

I den aktuelle saken hadde arbeidstakeren fått medhold i Tvisteløsningsnemnda om at vedkommende hadde fortrinnsrett til en del av en utlyst stilling. Arbeidsgiver brakte saken inn for domstolene, men hadde, på grunn av særskilte omstendigheter oversittet åtteukersfristen i arbeidsmiljøloven § 17-2 tredje ledd. Høyesterett måtte således ta stilling til om en arbeidsgiver som ikke har brakt tvisten inn for retten innen søksmålsfristen, i en etterfølgende erstatningssak anlagt av arbeidstakeren, kunne bestride nemndas konklusjon om at fortrinnsretten er overtrådt. Eller sagt på en annen måte; Høyesterett måtte ta stilling til om nemndas avgjørelse skulle anses for å ha negativ rettskraft.

I sine resonnementer rundt dette (premiss 52), viser førstvoterende innledningsvis til at det etter tvisteloven § 19-15 tredje ledd jf. § 19-14 første ledd følger at domstolsavgjørelser har negativ rettskraft. Førstvoterende viser videre til at:

[D]omstolsavgjørelser som blir endelige på denne måten, har også positiv rettskraft, jf. tvisteloven § 19-15 annet ledd: Resultatet skal uten realitetsbehandling legges til grunn i en ny sak der retten må ta stilling til samme krav for å avgjøre saken. Som nevnt er spørsmålet i saken her om en tilsvarende virkning oppstår for Tvisteløsningsnemndas vedtak etter at søksmålsfristen er utløpt: Må nemndas konklusjon om at fortrinnsretten ble overtrådt legges uprøvd til grunn i det erstatningssøksmålet som A har anlagt mot arbeidsgiveren for brudd på fortrinnsretten?

Det vises videre til at Tvisteløsningsnemnda er et forvaltningsorgan, og at:

Forvaltningsvedtak har ikke rettskraft med mindre det er lovhjemmel for det, jf. for så vidt Rt. 2015 side 577 avsnitt 54 med henvisning til Schei mfl. Tvisteloven – kommentarutgave, 2. utgave side 664.

Dette er også det sikre utgangspunkt for forvaltningsorganer og andre utenrettslige organer som har til oppgave å avgjøre tvister. I forarbeidene til tvisteloven, Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) side 75 heter det:

«Departementet fremmer i denne proposisjonen ingen forslag som gjelder organisering av og behandling i de ulike utenrettslige tvisteløsningsordningene, hva enten de er lovregulert eller ikke. …

Et viktig spørsmål i denne sammenheng er om avgjørelser i utenrettslige tvisteløsningsnemnder bør ha rettskraft- og tvangskraftvirkninger. Det forutsetter i tilfelle lovregulering. Også dette bør etter departementets mening vurderes konkret for den enkelte nemnd som det er aktuelt for. Departementet stiller seg ikke prinsipielt avvisende til at avgjørelsene fra flere utenrettslige tvisteløsningsnemnder gis retts- og tvangskraftvirkninger dersom de ikke bringes inn for prøving i domstolene.»

(premiss 54 og 55).

Dommen viser til at flere typer nemndsvedtak uttrykkelig er gitt rettskraftvirkninger. Dette gjelder blant annet Forbrukertvistutvalget, Pasientskadenemnda og Husleietvistutvalget.

I dommen vises det videre til at det ikke finnes noen bestemmelse om rettskraft i arbeidsmiljøloven, men at

[M]an skal nok være forsiktig med å utlede av dette at Arbeids- og sosialdepartementet dermed har tatt en bevisst standpunkt om at nemndas vedtak ikke skulle ha rettskraft. Men forarbeidene gir på dette punkt heller ikke holdepunkter for den motsatte konklusjonen. (premiss 60).

Etter en samlet vurdering kom Høyesteretts flertall til at Tvisteløsningsnemndas avgjørelser ikke skal anses for å ha rettskraftvirkninger. I denne forbindelse synes det også å ha blitt lagt vekt på at utformingen av søksmålsfristen i arbeidsmiljøloven § 17-2 bød på særskilte utfordringer, se nedenfor under kapittel 3.3.

3.2.3 Rettskraft for lignende nemndsavgjørelser

I høyesterettsdommen er det vist til flere lover hvor det er gitt bestemmelser om rettskraft for nemndsavgjørelser. Det er blant annet vist til forbrukertvistloven § 11 som uttrykkelig fastsetter at dersom sak ikke er reist innen fristen, har Forbrukertvistutvalgets vedtak samme virkning som en rettskraftig dom og kan fullbyrdes etter reglene for dommer. Forbrukertvistloven ble fra 1. mars 2017 erstattet av forbrukerklageloven, som i § 7 femte ledd har en tilsvarende regel for Forbrukerklageutvalgets vedtak. Det samme er tilfellet for Pasientskadenemndas vedtak etter pasientskadeloven, jf. lovens § 18 andre ledd og for Husleietvistutvalgets vedtak, jf. forskrift om Husleietvistutvalget §§ 14 og 15.

Også av den nye diskrimineringsombudsloven § 16 følger det uttrykkelig at Diskrimineringsnemndas vedtak skal ha samme virkning som en rettskraftig dom og kan fullbyrdes etter de regler som gjelder for dommer.

3.2.4 Departementets høringsforslag

I høringsnotatet ble det foreslått å presisere uttrykkelig i arbeidsmiljøloven § 17-2 at Tvisteløsningsnemndas avgjørelser skal ha rettskraft, slik tilfellet er blant annet for de nemnder og utvalg som det er vist til ovenfor.

3.2.5 Høringsinstansenes syn

Av arbeidsgiverorganisasjonene støtter NHO, KA, KS, Halden kommune, Oslo kommune og NLF uttrykkelig forslaget om at Tvisteløsningsnemndas avgjørelser skal ha rettskraft.

Også Samfo ser at det kan være fornuftig at nemndas avgjørelser har rettskraft, men mener at rekkevidden bør begrenses slik at arbeidsgivers innsigelser vedrørende vedtakets konklusjon beholdes i tilfelle at arbeidstaker etterfølgende anlegger et erstatningssøksmål mot arbeidsgiver.

Virke er skeptisk til at nemndas avgjørelser gis rettskraft, og viser til at avgjørelsene allerede i stor grad etterleves. Virke fremholder at dersom avgjørelsene likevel skal gis rettskraft, må det fremgå tydelig hvilke virkninger det har. At nemnda er et godt og viktig lavterskeltilbud, at medlemmene i nemnda har inngående kjennskap til det norske arbeidslivet og at den er partssammensatt taler likevel etter Virkes oppfatning for at avgjørelsene kan ha rettskraft.

Spekter støtter ikke forslaget om rettskraft. Det gjør heller ikke Helse Sør-Øst.

Akademikerne, LO, Unio, YS, Norsk sykepleierforbund, Nito, Delta, Lederne, Norges Journalistlag (NJ), Norsk Fysioterapeutforbund og Norges Farmaceutiske Forening støtter departementets forslag.

LDO støtter forslaget, og fremholder at det vil gi nødvendig forutsigbarhet for begge parter og samtidig opprettholde autoriteten til nemnda.

Arbeidstilsynet og Jussbuss støtter forslaget, men mener det bør klargjøres i lovteksten hvem søksmål skal rettes mot.

Advokatforeningen støtter også forslaget, men mener det ikke er nødvendig å angi i lovteksten at det er arbeidsgiver eller arbeidstaker som eventuelt må saksøkes og ikke nemnda. De mener det holder å påpeke det i forarbeidene. Advokatforeningen mener også regler om oppfriskning ved oversittelse av søksmålsfristen vil være en hensiktsmessig sikkerhetsventil dersom Tvisteløsningsnemndas avgjørelser gis rettskraft, og foreslår å ta inn en bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 17-2 tredje ledd om at tingretten ved oversittelse av søksmålsfristen kan gi oppfriskning etter tvisteloven §§ 16-12 til 16-14. Det følger videre av Advokatforeningens høringsuttalelse:

Ettersom det foreslås at Tvisteløsningsnemndas vedtak skal gis tvangskraft dersom søksmål ikke blir anlagt, bør det også vurderes virkemidler som sikrer at vedtaket faktisk kommer frem til partene og at de gjøres kjent med søksmålsfristen og virkningene av at den oversittes. I både forbrukeklageloven § 7 tredje ledd og forskrift om Husleietvistutvalget § 13 er det fastsatt at henholdsvis Forbrukeklageutvalgets og Husleietvistutvalgets vedtak skal forkynnes for partene som samtidig skal gjøres kjent med vedtakets virkning og adgangen til å bringe vedtaket inn for tingretten.

Rettspolitisk forening støtter også forslaget og mener det er naturlig å sammenlikne Tvisteløsningsnemnda med Forbrukerutvalget, Pasientskadenemnda, Husleietvistutvalget m.fl.

Justis- og beredskapsdepartementet bemerker at det å gi forvaltningsvedtak virkning som rettskraftig dom, etter forholdene kan få inngripende konsekvenser for private parter, for eksempel ved fristoversittelser og ved at den private parten pålegges en søksmålsbyrde for å unngå at et vedtak som gjelder mellom partene blir rettskraftig.

Det følger av Justis- og beredskapsdepartementets høringsuttalelse:

Videre må de nemndene som skal treffe avgjørelser med rettsvirkninger etter tvisteloven oppfylle visse minimumskrav til rettssikkerhet. Se Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) punkt 7.2.7.2 side 74–75. Om kravene er oppfylt må vurderes for hver enkelt nemnd.

Dersom Tvisteløsningsnemndas avgjørelser skal få rettsvirkninger som rettskraftig dom og kunne fullbyrdes etter reglene som gjelder for dommer, vil dette aktualisere spørsmålet til tvistelovens regler, blant annet reglene og oppfriskning i tvisteloven §§ 16-12 til 16-14 og gjenåpning i tvisteloven kapittel 31. I den anledning må derfor forholdet til tvistelovens regler vurderes. […]

Jurk, UiO, Høgskolen i Oslo og Akershus, FFO og Norges Døveforbund støtter alle forslaget.

3.2.6 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener, i likhet med de aller fleste høringsinstansene, at de beste grunner taler for at Tvisteløsningsnemndas avgjørelser skal ha rettskraft.

I premiss 67 i høyesterettsdommen uttales følgende:

Uten positiv rettskraft behøver en arbeidsgiver som er uenig i et nemndsvedtak om at arbeidstakeren har fortrinnsrett, ikke å bringe tvisten inn for domstolene, men kan unnlate å rette seg etter vedtaket. Dermed veltes søksmålsbyrden over på arbeidstakeren, som må gå til sak for å få utvidet stillingen eller kreve erstatning. Hvis arbeidsgiveren har sin innsigelsesrett i behold, får det i praksis ingen realitet at nemndas vedtak er bindende; det blir en rent rådgivende uttalelse.

I dommens premiss 69, vises det på den annen side til at manglende rettskraft også kan være til fordel for arbeidstakeren:

Fra en prinsipiell synsvinkel kan det likevel synes lite tiltalende at en arbeidsgiver skal kunne unnlate å rette seg etter nemndas vedtak, og på den måten tvinge arbeidstakeren inn i et søksmål hvor arbeidsgiveren også etter søksmålsfristens utløp står fritt til å angripe vedtaket. Man skal imidlertid være forsiktig med å anta at lovgiver sikkert ville ha tatt med en bestemmelse om positiv rettskraft, dersom man hadde sett problemet. I tillegg til at det praktiske behovet er lite, kan en slik regel også få konsekvenser som lovgiver kanskje vil anse som uønskete: Når arbeidsgiveren taper en nemndssak om fortrinnsrett, fører dette som nevnt gjerne til forhandlinger om en løsning som begge parter kan leve med. Det vil kunne ha uheldige konsekvenser for denne prosessen dersom arbeidsgiveren, mens forhandlingene fortsatt pågår, skulle være nødt til å ta skritt for å saksøke arbeidstakeren med sikte på å bevare muligheten for å bestride nemndas vedtak dersom partene ikke kommer til enighet. Å la arbeidsgiveren ha sin innsigelsesadgang i behold i de ytterst sjeldne tilfellene der arbeidstakeren faktisk reiser sak etter at søksmålsfristen er gått ut, kan altså i et større perspektiv ha sine fordeler, også for arbeidstakersiden.

Etter departementets oppfatning er det klart uheldig at Tvisteløsningsnemndas avgjørelser rettslig sett bare skal anses som rådgivende. Da Tvisteløsningsnemnda ble etablert som en «tvungen» tvisteløsningsform, var det et uttalt mål at tvistene i all hovedsak faktisk skulle finne sin løsning der. Dersom sakene regelmessig bringes videre inn for domstolsbehandling, svikter etter departementets oppfatning mye av begrunnelsen for hele nemndsordningen som en lavterskel tvisteløsningsmekanisme. Som det også vises til i høyesterettsdommen, har forutsetningene fra lovforberedelsen slått til; tvistene har i svært liten grad blitt bragt inn for domstolene. Departementet legger til grunn at dette i betydelig grad skyldes at Tvisteløsningsnemnda og dens avgjørelser gjennomgående har hatt stor autoritet i arbeidslivet. Etter departementets oppfatning vil denne autoriteten, i alle fall på sikt, kunne bli truet, dersom det sprer seg en allmenn oppfatning om at nemndas avgjørelser bare er av veiledende art.

Videre er det etter departementets oppfatning et viktig poeng i seg selv at partene, når søksmålsfristen er gått ut, faktisk skal kunne innrette seg etter nemndas avgjørelse som gjeldende.

Samtidig er det naturligvis et vesentlig hensyn at partene skal ha en reell mulighet til å få prøvd tvisten for domstolene, når det er behov for det. Dette fordrer klare og forutsigbare søksmålsfrister, jf. Høyesteretts merknader om dette og nedenfor i kapittel 3.4.

For å sikre at nemndas avgjørelser også fremover skal ha nødvendig autoritet, og at partene skal ha nødvendig forutsigbarhet for sin rettsstilling, foreslår departementet å lovfeste at nemndas vedtak skal ha rettskraft. Forslaget innebærer at dersom søksmål ikke reises innen fristen, har nemndas avgjørelse samme virkning som en rettskraftig dom.

At en avgjørelse er rettskraftig betyr at den er endelig og ikke kan overprøves. Det innebærer at sak mellom de samme partene om et krav som er rettskraftig avgjort skal avvises av retten av eget tiltak (negativ rettskraftvirkning). Videre skal en rettskraftig avgjørelse av et krav uten realitetsbehandling legges til grunn i en ny sak der retten må ta stilling til kravet for å avgjøre saken. Det underliggende forholdet må legges til grunn uten ny prøving (positiv rettskraftvirkning).

Som Justis- og beredskapsdepartementet påpeker, må de nemndene som skal kunne treffe vedtak med rettsvirkninger etter tvisteloven oppfylle visse minimumskrav til rettssikkerhet. Det vises blant annet til tvistelovens regler om oppfriskning, gjenåpning og dekning av saksomkostninger ved gjenåpning.

Diskrimineringsombudsloven § 16 fastslår at det kan gis oppfriskning for oversittelse av fristen for å bringe saken inn for tingretten, dvs. at parten har mulighet til å bringe saken inn for domstolene selv om fristen er oversittet. Begjæring om oppfriskning skal behandles etter reglene i tvisteloven §§ 16-12 til 16-14. Bestemmelsens første ledd femte punktum fastslår at avslag på oppfriskningsbegjæring kan bringes inn for retten. Det følger av tvisteloven at oppfriskning blant annet kan gis en part som ikke kan bebreides for å ha unnlatt å søke fristen forlenget.

Det følger videre av diskrimineringsombudsloven § 20 at likestillings- og diskrimineringsnemndas vedtak skal kunne gjenåpnes etter begjæring fra en part dersom det foreligger brudd på habilitetskrav i forvaltningsloven § 6, dersom det foreligger andre saksbehandlingsfeil og det ikke kan utelukkes at feilen var bestemmende for vedtakets innhold eller dersom opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, tilsier at vedtaket høyst sannsynlig ville blitt et annet. Adgangen til gjenåpning er begrenset til rettskraftige vedtak. Dersom nemnda treffer vedtak om gjenåpning har parten krav på å få dekket saksomkostninger etter reglene i forvaltningsloven § 36 første ledd.

Diskrimineringsombudsloven har også en bestemmelse i § 21 som fastslår adgangen til å rette en avgjørelse som har fått en utforming som ikke stemmer overens med nemndas mening og til å treffe tilleggsavgjørelse. Bestemmelsen tilsvarer tvisteloven §19-8. Rettingen skal ikke innebære at vedtaket får et annet innhold enn det som var nemndas hensikt på vedtakstidspunktet. Tvert imot skal formålet med rettingen være å sikre at vedtakets ordlyd samsvarer med det som var meningen, se Prop. 80 L (2016–2017) Lov om Likestilling- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) side 110.

Av rettssikkerhetshensyn foreslår Arbeids- og sosialdepartementet tilsvarende regler om oppreisning, gjenåpning og dekning av saksomkostninger som i diskrimineringsombudsloven. Dersom det ikke innføres tilsvarende regler vil partene ha svakere vern mot uriktige avgjørelser i nemnda enn i domstolene.

3.3 Fristen for å bringe nemndas avgjørelser inn for domstolene

3.3.1 Bakgrunn for forslaget

Det følger av arbeidsmiljøloven § 17-2 tredje ledd at fristen for å bringe en tvist som har vært til behandling i Tvisteløsningsnemnda inn for domstolene er åtte uker fra det tidspunktet Tvisteløsningsnemndas avgjørelse foreligger.

Det fremgår av høyesterettsdommen (HR-2016-867-A) at nemndas avgjørelse i den aktuelle saken skal ha blitt datert, og derved ansett for å foreligge, den dagen saken ble behandlet i nemndsmøte 28. november 2012. Av helt spesielle grunner ble imidlertid denne avgjørelsen først gjort kjent for virksomheten 18. januar 2013, dvs. kort tid før utløpet av åtteukersfristen i arbeidsmiljøloven § 17-2 tredje ledd.

3.3.2 Departementets høringsforslag

I høringsnotatet la departementet vekt på at det er et viktig hensyn at søksmålsfristen på åtte uker i arbeidsmiljøloven § 17-2 skal være mest mulig reell. På bakgrunn av saken som var til behandling for Høyesterett, fant derfor departementet det hensiktsmessig å forslå å presisere ordlyden i fristbestemmelsen, slik at fristen først skulle begynne å løpe når vedtaket faktisk ble sendt ut.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene støtter forslaget om å klargjøre når åtteukersfristen i arbeidsmiljøloven 17-2 skal begynne å løpe.

Mens arbeidsgiverorganisasjonene NHO, KA og Samfo mener søksmålsfristen bør begynne å løpe når vedtaket sendes ut, mener LO, YS, Nito, Delta, Lederne, NJ, Norsk Fysioterapeutforbund, Arbeidstilsynet, Advokatforeningen, Rettspolitisk forening og Jussbuss at den bør begynne å løpe når mottakeren er underrettet eller avgjørelsen har kommet frem.

NHO, LO, YS, Advokatforeningen og Jussbuss har bedt departementet vurdere om avgjørelsen bør forkynnes for partene, mens Arbeidstilsynet mener det bør vurderes å sende avgjørelsen rekommandert.

Det fremgår av Advokatforeningens uttalelse:

Det vil i ettertid kunne være vanskelig å fastslå når en avgjørelse «sendes ut til partene». Dessuten vil mottakeren etter ordlyden da ha risikoen for forsinkelser i postgangen. […] På denne bakgrunn bør søksmålfristen i § 17-2 tredje ledd være åtte «uker fra det tidspunkt parten som reiser søksmål ble underrettet om vedtaket». Tilsvarende bestemmelser finnes for eksempel i barnevernloven § 7-24 annet ledd, trygderettsloven § 26 femte ledd og den nye diskrimineringsombudsloven § 16 første ledd. Dersom det innføres en egen regel om forkynning av Tvisteløsningsnemndas vedtak […] må søksmålsfristen løpe fra forkynningstidspunktet.

KS, Spekter, Halden kommune, Oslo kommune, NLF, Akademikerne, Unio, Norges Farmaceutiske Forbund, Norges Sykepleierforbund, DSS, UiO, FFO og Døveforbundet støtter departementets forslag slik det er formulert i høringsnotatet.

3.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet legger vekt på at fristregelen skal gi partene informasjon og forutberegnelighet, samt tid til å vurdere vedtaket og forberede et eventuelt søksmål.

Det er videre departementets oppfatning at det er viktig å i størst mulig grad unngå tvil om et søksmål er brakt inn for domstolen rettidig. Som Advokatforeningen påpeker, og som også høyesterettsdommen viser, kan det være vanskelig å fastslå tidspunktet for når en avgjørelse sendes ut.

I premiss 71 i høyesterettsdommen er det vist til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr. 1 om retten til rettferdig rettergang om borgerlige rettigheter og plikter og at Grunnloven § 95 nå har fått en lignende bestemmelse. Det følger av premiss 71:

Det følger av Den europeiske menneskeretts praksis at artikkel 6 nr. 1 ikke er til hinder for bestemmelser om søksmålfrister, men domstolen har oppgitt visse krav til slike frister. De er oppsummert i RT. 2011 side 181 avsnitt 73 og 74. De må blant annet være av tilstrekkelig lengde hensett til sakens karakter, og fristregelen må være utformet på en klar og forutsigelig måte.

I premiss 72 i dommen viser Høyesterett til at søksmålsfristen i arbeidsmiljøloven § 17-2 således byr på åpenbare utfordringer, særlig sett i sammenheng med hvordan nemnda har lagt opp sin saksbehandling. Det er uklart når fristen begynner å løpe, og særlig hvis det skal regnes fra nemndas møtedato, kan man risikere at den er utløpt før partene blir kjent med vedtaket.

Etter en helhetsvurdering har departementet kommet til at fristen bør begynne å løpe når parten er underrettet om avgjørelsen. Dette er samme regel som gjelder for Diskrimineringsnemndas avgjørelser.

3.4 Flytting av fristreglene for å fremme sak for Tvisteløsningsnemnda

3.4.1 Departementets høringsforslag

Forskrift 16. desember 2005 nr. 1569 om tvisteløsningsnemnd etter arbeidsmiljøloven gir nærmere regler for oppnevning av nemndas medlemmer, om dens sammensetning, om frister for å fremme sak for nemnda og om øvrige regler om saksbehandlingen, jf. forskriftsfullmakten i arbeidsmiljøloven § 17-2 fjerde ledd. Forskriften er således gjennomgående av «administrativ» karakter, med unntak av dens § 4 som angir tidsfrister for å fremme en sak for Tvisteløsningsnemnda. Etter forskriften er hovedregelen at sak må reises for nemnda senest fire uker etter at arbeidsgivers skriftlige avslag er kommet fram til arbeidstaker. I tillegg gjelder to særregler for saker om utdanningspermisjon og delvis permisjon. Fristreglene i § 4 skiller seg tematisk fra forskriftens regler for øvrig, og er etter departementets oppfatning av særlig viktighet for brukerne av reglene. Dette taler etter departementets oppfatning for at fristreglene bør fremkomme direkte av loven.

Høringsforslaget innebærer å oppheve fristbestemmelsen i forskriften § 4 og i stedet ta bestemmelsene inn som en ny § 17-2 a i loven. Samtidig kan siste punktum i arbeidsmiljøloven § 12-11 femte ledd om frist for å fremme sak ved tvist om utdanningspermisjon oppheves som overflødig. Endelig kan passusen om «frister» i forskriftshjemmelen i arbeidsmiljøloven § 17-2 fjerde ledd tas ut.

3.4.2 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som uttaler seg om dette spørsmålet er positive til at fristen for å bringe en sak inn for nemnda flyttes fra forskriften til loven.

3.4.3 Departementets vurdering og forslag

Fristreglene er etter departementets oppfatning av særlig viktighet for brukerne av reglene og bør derfor fremkomme direkte av loven. Departementet viser til høringsforslaget og høringsinstansenes syn, og fremmer forslag om å flytte fristreglene for å reise sak for nemnda i § 4 i forskriften om tvisteløsningsnemnd etter arbeidsmiljøloven til § 17-2 a i arbeidsmiljøloven.

3.5 Opprettinger i arbeidsmiljøloven

3.5.1 Oppretting som følge av ny statsansattelov

I arbeidsmiljøloven § 1-2 tredje ledd er det vist til lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. Denne loven ble opphevet ved lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven), og det foreslås derfor å endre henvisningen til någjeldende lov om statsanatte.

3.5.2 Oppretting som følge av ny likestillings- og diskrimineringslov

I arbeidsmiljøloven § 13-1 om forbud mot diskriminering femte til sjuende ledd er det vist til diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, og diskrimineringsloven om seksuell orientering. Disse lovene er opphevet og erstattet med lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering, som trådte i kraft 1. januar 2018. Departementet fremmer forslag om å oppdatere bestemmelsene.

3.5.3 Oppretting som følge endringer i plan- og bygningsloven

I arbeidsmiljøloven § 18-9 om Arbeidstilsynets samtykke ved oppføring av bygning mv. er det i første ledd vist til at bestemmelsen gjelder for den som vil oppføre bygning eller utføre bygningsmessig arbeid som er «melde- eller søknadspliktig» etter plan- og bygningsloven. Ordningen med meldepliktige tiltak etter plan- og bygningsloven er opphevet og erstattet med søknadspliktige tiltak med eller uten ansvarsrett, eller tiltak som er unntatt fra søknadsplikt, jf. plan- og bygningsloven § 20-2.

Det foreslås å oppdatere arbeidsmiljøloven § 18-9 i henhold til endringene i plan- og bygningsloven.

4 Endringer i folketrygdloven

4.1 Skjermingstillegg til uføres alderspensjon

4.1.1 Bakgrunn for forslaget

Departementet foreslår å gjøre reglene om tillegg til alderspensjonen som i dag skjermer uføre født i 1944–1951 for deler av effekten av levealdersjusteringen, gjeldende også for årskullene 1952 og 1953. Forslaget fremmes i påvente av at departementet høsten 2018 tar sikte på å sende på høring et forslag om en fremtidig løsning for beregning av uføres alderspensjon. Forslaget har ikke vært på høring.

4.1.2 Gjeldende rett

Personer som mottar uføretrygd har overgang til alderspensjon ved fylte 67 år.

Av folketrygdloven § 19-9 a følger det at personer født i årene 1944–1951 som mottar uføretrygd ved fylte 67 år, skal få et livsvarig tillegg til alderspensjonen som skjermer for 0,25 prosentpoeng av virkningen av levealdersjustering etter folketrygdloven § 19-6. Ved gradert uføretrygd reduseres tillegget forholdsmessig.

I forskrift 22. desember 2009 nr. 1810 er det fastsatt nærmere bestemmelser om fastsetting av skjermingstillegget. Det følger av forskriften at fullt skjermingstillegg framkommer ved at pensjonen ved 67 år (basispensjonen etter § 19-5 og eventuelt basispensjonstillegg etter § 19-9) multipliseres med en prosentsats og divideres med vedkommendes forholdstall ved 67 år. Av forskriften fremgår det at prosentsatsen for beregning av skjermingstillegget er 0,25 for 1944-kullet, 0,50 for 1945-kullet, 0,75 for 1946-kullet, 1,00 for 1947-kullet, 1,25 for 1948-kullet, 1,51 for 1949-kullet, 1,76 for 1950-kullet og 2,01 for 1951-kullet. For de årskullene som er omfattet, innebærer skjermingen at virkningen av levealdersjustering om lag halveres.

Skjermingstilleggets størrelse vil variere med størrelsen på pensjonen og med årskull. Tillegget vil være høyere for yngre enn for eldre årskull. I 2017 var gjennomsnittlig, årlig skjermingstillegg per mottaker, alle årskull sett under ett, 2 026 kroner.

4.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Innføringen av en midlertidig skjermingsordning for uføre født i årene 1944–1951 ble begrunnet med at uføre ikke har de samme mulighetene som arbeidsføre til å kompensere for virkningen av levealdersjusteringen. Økt arbeidsinnsats blant arbeidsføre bidrar isolert sett til å øke alderspensjonen fra folketrygden for denne gruppen. En utvikling hvor eldre står lengre i arbeid, vil dermed øke arbeidsføres alderspensjon relativt til uføres alderspensjon, dersom uføre ikke skjermes for hele eller deler av levealdersjusteringen.

Den midlertidige ordningen innebærer at utviklingen i uføres alderspensjon tilsvarer utviklingen i alderspensjonen for arbeidsføre som kompenserer for om lag halve effekten av levealdersjusteringen ved å jobbe lenger. Departementet foreslo i Prop. 130 L (2010–2011) at en eventuell skjermingsordning for kullene født fra og med 1952 skal utformes ut fra en helhetlig vurdering der observasjoner av arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen og utviklingen i antall uføre vektlegges, med mål om at uføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold til arbeidsføres alderspensjon. I forbindelse med behandlingen av proposisjonen i Stortinget ble det presisert at målet måtte være at uføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold til gjennomsnittet av arbeidsføres alderspensjon.

Departementet tar sikte på å foreta en bred vurdering av uføres alderspensjon i et høringsnotat høsten 2018, med sikte på at eventuelle lovforslag kan behandles i Stortinget våren 2019. Fra januar 2019 og utover vil personer født i 1952 ha overgang fra uføretrygd til alderspensjon. Departementet foreslår derfor en forlengelse av dagens skjermingsordning, i påvente av en mer langsiktig løsning.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at dagens midlertidige skjermingsordning utvides til også å omfatte uføre født i 1952 og 1953. Departementet foreslår at prosentsatsen settes med samme formel som for tidligere kull, slik det ble redegjort for i boks 11.1 i Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Dette forslaget vil medføre at uføre født 1952 får et skjermingstillegg lik 2,27 prosent, og uføre født 1953 får et skjermingstillegg lik 2,52 prosent. Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 19-9 a.

4.2 Tap av retten til å praktisere for trygdens regning

4.2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Behandler og tjenesteyter kan på nærmere angitte vilkår utløse rettigheter etter folketrygdloven, som for eksempel et medlems rett til sykepenger og rett til stønad til dekning av utgifter til legemidler på blå resept. De som gir behandlingen er i hovedsak helsepersonell, som for eksempel lege, psykolog, tannlege og fysioterapeut. En tjenesteyter er en juridisk person som en apotekkjede eller et apotek, ortopedisk verksted og leverandører av hjelpemidler med videre. Folketrygden forvaltes i denne sammenhengen av Arbeids- og velferdsetaten (NAV Kontroll, NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie og pensjon) og Helsedirektoratet (Helfo).

Vedtak etter folketrygdloven (med unntak for kapittel 5) fattes formelt av Arbeids- og velferdsdirektoratet, som kan delegere sin myndighet til underliggende organer. Dette følger av folketrygdloven § 21-11. Vedtak om ytelser etter kapittel 5 fattes av Helsedirektoratet. Helsedirektoratet kan delegere vedtakskompetansen til underliggende organer. Dette følger av folketrygdloven § 21-11 a.

En persons rett til sykepenger krever dokumentasjon av arbeidsuførhet av lege, kiropraktor eller fysioterapeut med kompetanse innen manuellterapi. Leger og annet helsepersonell kan også utløse stønad til helsetjenester (helserefusjoner) etter folketrygdloven kapittel 5, som refusjon av utgifter til legehjelp og pasienters rett til stønad til dekning av utgifter til legemidler på blå resept. Behandlere og tjenesteytere som utløser rettigheter etter folketrygdloven må påse at de opplysningene de gir er korrekte, slik at det ikke fører til misbruk av trygdeytelser.

Arbeids- og velferdsetaten og Helfo har ulike virkemidler å benytte seg av dersom behandleren eller tjenesteyteren ikke følger de lovbestemte pliktene. Helfos virkemidler går fra informasjon om hvordan takster skal forstås og pålegg om endring av praksis, til varsel om vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning dersom behandler ikke endrer sin praksis. Valg av virkemiddel avhenger av sakens alvorlighetsgrad.

Arbeids- og velferdsetaten, herunder NAV Kontroll, har ikke de samme virkemidlene som Helfo. Etter gjeldende rett er det derfor en høyere terskel før det kommer en reaksjon fra Arbeids- og velferdsetaten i form av et varsel om vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning. Når det ikke er mulighet for en formell advarsel, har behandler eller tjenesteyter ingen mulighet til å endre egen praksis før vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning er fattet.

Vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning, som har hjemmel i folketrygdloven § 25-6 første ledd, er det sterkeste virkemiddelet trygden har til å reagere overfor en behandler eller tjenesteyter som gjør seg skyldig i misbruk overfor trygden, ikke oppfyller lovbestemte plikter eller gir misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til misbruk av trygdeytelser.

Før helserefusjonsområdet ble skilt ut fra Arbeids- og velferdsetaten, medførte vedtaket etter § 25-6 første ledd at en behandler eller tjenesteyter mistet retten til å praktisere for trygdens regning på alle trygdens områder. Delingen av forvaltningsansvaret når det gjaldt praktiseringen av § 25-6 ble markert i lovteksten med at hver forvaltningsenhet skulle fatte vedtak etter § 25-6 «innenfor deres respektive ansvarsområder».

Et vedtak fra etaten om å utelukke en behandler fra å utstede legeerklæringer som kreves for rett til trygdeytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, har ikke direkte virkning på en behandlers rett til å utløse trygderefusjoner etter folketrygdloven kapittel 5, som stønad til dekning av utgifter til lege, fysioterapeut, medisiner på blå resept med mer. Og motsatt, hvor en behandler ikke lenger kan utløse refusjoner etter kapittel 5 kan vedkommende likevel skrive sykemeldinger og funksjonsvurderinger på trygdens regning.

4.2.2 Gjeldende rett

Bestemmelsen i § 25-6 første ledd lyder slik:

Dersom en person som gir behandling eller yter tjenester som faller inn under denne loven, gjør seg skyldig i misbruk overfor trygden, ikke oppfyller lovbestemte plikter eller gir Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller underordnet organ misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til misbruk av trygdeytelser, kan Arbeids- og velferdsdirektoratet, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer, innenfor deres respektive ansvarsområder, bestemme at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjenester som vedkommende utfører. I slike tilfeller plikter trygden heller ikke å yte stønad på grunnlag av erklæring fra vedkommende.

Det følger av bestemmelsens siste setning at i slike tilfeller plikter trygden heller ikke å yte stønad på grunnlag av erklæring fra behandler eller tjenesteyter. Setningen peker tilbake på det øvrige innholdet i bestemmelsen og innebærer at det organ som har fattet vedtak i saken heller ikke plikter å yte stønad på grunnlag av erklæringer fra behandler eller tjenesteyter som er fratatt retten til å praktisere for trygdens regning.

Et vedtak fra etaten om å utelukke en behandler fra å utstede legeerklæringer som kreves for rett til trygdeytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, har ikke direkte virkning på en behandlers rett til å utløse trygderefusjoner etter folketrygdloven kapittel 5, som stønad til dekning av utgifter til lege, fysioterapeut, medisiner på blå resept med mer. Og motsatt, hvor en behandler ikke lenger kan utløse refusjoner etter kapittel 5 kan vedkommende likevel skrive sykemeldinger og funksjonsvurderinger på trygdens regning. Vedtak etter folketrygdloven § 25-6 om tap av retten til å praktisere for trygdens regning fattes av NAV Kontroll og Helfo innenfor deres respektive ansvarsområder.

Vedtak fattet av Helfo etter § 25-6 kan påklages til Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten, jf. § 25-6 andre ledd. Vedtak fattet av NAV Kontroll kan påklages til NAV Klageinstans. En avgjørelse i klageinstansene kan ikke ankes inn for Trygderetten, se forskrift 15. april 1997 nr. 324 om unntak fra anke til Trygderetten § 1. Førsteinstansen og klageinstansen har etter en helhetsvurdering anledning til å beslutte å gi vedtaket utsatt iverksetting, se forvaltningsloven § 42.

Et vedtak gis vanligvis virkning fra ett til tre år, og i særlig alvorlige tilfeller i inntil fem år. Perioden fastsettes etter en konkret helhetsvurdering av momenter som blant annet utvist skyld, beløpets størrelse, varighet i tid, feilens art og grad og manglende innrettelse etter pålegg. Det sentrale vurderingstemaet er om NAV Kontroll eller Helfo kan ha tilstrekkelig tillit til at behandleren eller tjenesteyteren for framtiden vil forholde seg lojalt til regelverket. Skyldkravet er grov uaktsomhet eller forsett.

Bestemmelsen i § 25-6 første ledd regulerer tre situasjoner som kan føre til tap av retten til å praktisere for trygdens regning og vanligvis vil flere enn en av situasjonene være aktuelle i en og samme sak.

Den første situasjonen er at en behandler eller tjenesteyter «gjør seg skyldig i misbruk overfor trygden». Dette gjelder når behandleren eller tjenesteyteren har mottatt en uberettiget utbetaling, eksempelvis framsatt krav om betaling for arbeid som ikke er utført, eller kan ha medvirket til at medlemmet har mottatt eller forsøkt å motta en uberettiget utbetaling, for eksempel ved salg av legeerklæringer på et fiktivt grunnlag. Situasjonen kan også være at behandleren eller tjenesteyteren har brukt takstene feil.

Den andre situasjonen er hvor behandleren eller tjenesteyteren «ikke overholder lovbestemte plikter». Alternativet gjelder generelt for alle lovbestemte plikter, selv om det primært dreier seg om plikter etter folketrygdloven, se NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov side 755. For eksempel hvis behandleren til tross for pålegg fra Arbeids- og velferdsetaten ikke utleverer spesifiserte eller redigerte utdrag av pasientjournaler som kreves etter folketrygdloven § 21-4 og § 21-4 c, sykmelder uten konsultasjon, tilbakedaterer sykmeldinger uten gyldig grunn eller ikke foretar funksjonsvurdering ved arbeidsuførhet etter folketrygdloven § 8-7. Videre kan det være tilfeller hvor behandleren ikke møter til dialogmøter eller samarbeidsmøter etter § 25-5, eller ikke gir de erklæringene eller uttalelsene som Arbeids- og velferdsetaten eller Helfo finner nødvendig og har bedt om med hjemmel i folketrygdloven § 21-4.

Manglende overholdelse av lovbestemte plikter etter helsepersonelloven kan være at en behandler ikke oppfyller sin plikt til å sørge for at helsehjelpen som ytes ikke påfører trygden og pasienten unødvendig tidstap eller utgift etter helsepersonelloven § 6, eller utsteder legeerklæringer og attester som ikke tilfredsstiller de innholdsmessige kravene etter helsepersonelloven § 15. Vurderingen av om en behandlers virksomhet er forsvarlig i helsepersonellovens forstand, faller utenfor bestemmelsens anvendelsesområde siden verken Arbeids- og velferdsetaten eller Helfo har den faglige kompetansen til å vurdere dette.

Plikter eller pålegg som er gitt i medhold av andre lover enn folketrygdloven kan tas med som momenter i saken, men de kan ikke danne et selvstendig grunnlag for vedtaket. Det gjelder for eksempel brudd på helsepersonelloven § 6 og § 15.

Den tredje situasjonen er hvor behandleren eller tjenesteyteren gir «misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til trygdemisbruk». Alternativet relaterer seg til de ytelsene hvor det er et krav om at de medisinske forholdene er dokumentert med en erklæring fra behandleren. Tidligere var alternativet omfattet av folketrygdloven § 25-7 første punktum. I forbindelse med lovendringen av 14. juni 2002 for å forebygge og avdekke trygdemisbruk var det et ønske om å skjerpe adgangen til å utelukke behandlere fra å praktisere for trygdens regning. Vilkåret ble derfor flyttet til folketrygdloven § 25-6, og ordlyden ble samtidig endret, se Ot. prp. nr. 60 (2001–2002) om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover.

Situasjonene som dekkes under dette alternativet, er feilaktige opplysninger, mangelfulle eller manglende opplysninger som ikke viser det reelle bildet av medlemmets helsesituasjon eller opplysninger som på annen måte er egnet til å forlede trygden til å utbetale en uberettiget stønad til medlemmet. Det kan for eksempel dreie seg om en behandler som gir feil opplysninger på blå resept og søknad om stønad til legemidler, eller en behandler som sykmelder pasienten uten å ha sett ham eller henne, eller opplyser å ha henvist pasienten til en spesialist uten at dette er gjort.

Behandleren kan også medvirke til at medlemmet mottar urettmessige utbetalinger ved at behandleren unnlater å følge opp behandlingsopplegget, men gir inntrykk av noe annet overfor Arbeids- og velferdsetaten. Misvisende opplysninger kan føre til at det ikke blir iverksatt nødvendige og hensiktsmessige tiltak med arbeidsrelatert aktivitet og at utbetaling til medlemmet opphører på feil grunnlag fordi Arbeids- og velferdsetaten ikke mottar tilfredsstillende dokumentasjon på at vilkårene for ytelsen er oppfylt. Det er tilstrekkelig at de misvisende opplysningene eller erklæringene som gis kan føre til urettmessig utbetaling fra trygden. Trygden trenger ikke dokumentere at opplysningene faktisk har ført til en urettmessig utbetaling.

4.2.3 Høringsforslaget

4.2.3.1 Virkning innenfor alle folketrygdens stønadsområder (første ledd)

Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringnotatet en presisering av at vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning skal gjelde med virkning for hele folketrygdloven og at skyldkravet skal være forsettlige eller grovt uaktsomme handlinger. Det ble foreslått regulert i ny § 25-6 (Helsedirektoratet) og ny § 25-7 (Arbeids- og velferdsdirektoratet).

Vurderingstemaet etter første ledd er om trygden kan ha tillit til behandleren eller tjenesteyteren framover i tid. Relevante momenter i vurderingen kan være:

graden av utvist skyld

størrelsen på det feilutbetalte beløpet

lovovertredelsens art og omfang

om behandleren eller tjenesteyteren tidligere har gjort seg skyldig i liknende handlinger eller unnlatelser.

Varigheten av tapsperioden ble ikke foreslått lovregulert. Perioden vurderes ut fra de samme momentene som tillitsvurderingen. Jo grovere situasjon er, desto lenger kan varigheten fastsettes til.

Departementene viste samtidig til at det kan forekomme tilfeller eller situasjoner som er så alvorlige at det er vanskelig på vedtakstidspunktet å vurdere om behandler eller tjenesteyter for framtiden skal få tilbake retten til å praktisere for trygdens regning. Det ble derfor foreslått en adgang til å fatte vedtak om at en behandler eller tjenesteyter taper retten til å praktisere for trygdens regning på ubestemt tid, samtidig som den vedtaket retter seg mot får en mulighet til å kunne søke på nytt etter en bestemt periode.

Som redegjort for under punkt 4.2.2 er det tre situasjoner som kan føre til tap av retten til å praktisere for alle lovens stønadsområder at:

Behandler eller tjenesteyter gjør seg skyldig i uberettiget utbetaling fra trygden.

Behandler eller tjenesteyter ikke oppfyller lovbestemte plikter.

Vedkommende gir misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til uberettiget utbetaling av trygdeytelser.

I den første situasjonen foreslo departementene at ordlyden ble endret fra «skyldig i misbruk» til «skyldig i uberettiget utbetaling». Endringen var ikke materiell, kun en presisering, for å gjøre det mer tydelig hva vilkåret omfatter. Med «uberettiget utbetaling» menes en utbetaling som behandleren eller tjenesteyteren enten selv har mottatt uten å ha krav på, eller en utbetaling som medlemmet har mottatt, men som vedkommende ikke har krav på. Behandleren eller tjenesteyteren må være skyldig i den uberettigede utbetalingen.

Eksempler på handlinger som omfattes av den første situasjonen, «gjort seg skyldig i uberettiget utbetaling», er tilfeller der det kjøpes og selges legeerklæringer, der behandler har skrevet en erklæring som bekrefter en persons sykdom og helsetilstand samtidig som behandleren er kjent med at pasienten ikke er syk, eller behandleren har framsatt feil eller fiktive refusjonskrav av takster for erklæringer vedkommende ikke har skrevet. Andre handlinger vil være grove tilfeller av gjentagende feil takstbruk, og grovt overforbruk av takster utover hva som vurderes som medisinsk nødvendig. Fiktive refusjonskrav vil alltid anses som et alvorlig tillitsbrudd etter første ledd.

Den andre og tredje situasjonen var foreslått som en direkte videreføring av gjeldende § 25-6. I mange tilfeller innebærer det et mindre alvorlig tillitsbrudd og vil vanligvis ikke falle inn under første, men andre ledd. Er handlingen utført med forsett, vil situasjonen uansett komme under første ledd, men er det grov uaktsomhet i handlingen kan både første ledd og andre ledd være aktuelle å vurdere.

Uttrykket «lovbestemte plikter» gjelder generelt for alle lovbestemte plikter. Det framgår av NOU 1990: 20 side 755 Forenklet folketrygdlov at uttrykket primært retter seg mot overtredelser av plikter etter folketrygdloven, men at også mislighold av relevante plikter etter andre lover rammes av bestemmelsen, for eksempel der en behandler påfører trygden eller pasienten unødvendig tidstap eller utgifter, se helsepersonelloven § 6. Om en virksomhet er forsvarlig i helsepersonellovens forstand, faller utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, da slike forhold skal vurderes av tilsynsmyndigheten.

Et eksempel som vil falle inn under folketrygdloven, er når en behandler eller en tjenesteyter ikke oppfyller plikten etter folketrygdloven § 21-4 om å levere nødvendige opplysninger og erklæringer til trygden. Andre eksempler vil være brudd på plikter forbundet med å skrive erklæringer og uttalelser som beskriver et medlems diagnose og helsetilstand, medlemmets funksjonsevne, årsakssammenheng mellom diagnose og funksjonsevne eller arbeidsevne, generell dokumentasjon av arbeidsuførhet, brudd på plikten til å levere erklæringer og uttalelser innen rimelig tid og plikten til å møte i dialogmøter.

Eksempler på «gir misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til misbruk av trygdeytelser» er erklæringer med feil innhold eller erklæringer som er mangelfulle. For dette handlingsalternativet er det tilstrekkelig at vedkommende har avgitt opplysningene eller erklæringen. Det er ikke nødvendig at de misvisende opplysningene eller erklæringen har ført til utbetaling fra trygden. Dersom behandleren eller tjenesteyterens handling eller unnlatelse omfatter en eller flere av de ulike situasjonene, og skyldkravet er oppfylt, kan forvaltningen fatte vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning.

Tap av retten til å praktisere for trygdens regning er ikke klassifisert som straff etter norsk rett. Sivilombudsmannen har uttalt seg om spørsmålet i sak SOM-2002-30. Forholdet mellom folketrygdloven § 25-6 og straffesanksjoner er ikke vurdert av domstolene, men et lignende tilfelle har vært til behandling i Høyesterett i Rt. 2004 s. 1343. Saken gjaldt tap av autorisasjon som administrativ reaksjon. Høyesterett kom enstemmig til at tilbakekall av legelisens ikke er straff i forhold til forbudet mot dobbeltforfølgning, jf. EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1.

Formålet med å reagere med at behandleren eller tjenesteyteren taper retten til å praktisere for trygdens regning, er å hindre at trygden for framtiden skal være forpliktet til å utbetale refusjonskrav eller bygge på erklæringer som trygden ikke har tillit til er korrekte.

Det framgår av Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 11.6 og 14.5.4 og 14.5.5, at det i særlovgivningen, som folketrygdloven er, bør skilles tydelig mellom administrative rettighetstap som utgjør straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og dermed administrativ sanksjon, og andre tilbakekall av offentlige tillatelser.

Departementene mener den vurderingen som ligger i tap av retten til å praktisere for trygdens regning er en vurdering av om behandlere eller tjenesteytere for framtiden er egnet eller skikket til å gi behandling eller yte en tjeneste for trygdens regning. Hvis trygden ikke lenger har den nødvendige tilliten til behandleren eller tjenesteyteren, vil tillatelsen kunne trekkes tilbake. Tap av retten er derfor ikke et administrativt rettighetstap som utgjør straff etter EMK, og rammes ikke av dobbeltstraff-problematikken.

Departementene foreslo å forskriftsregulere hvordan effektueringen av vedtakene skal skje på tvers av Arbeids- og velferdsetaten og Helfo, slik at rettsvirkningen gjelder for alle lovens områder. Det ble ikke foreslått endringer i gjeldende klageadgang på vedtakene.

Forslaget om rettsvirkning på tvers av organene betyr i praksis at det skal fattes ett vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning, uavhengig av om det gjelder helsetjenester fra Helfo eller erklæringer knyttet til ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten. Organet som først treffer vedtaket må informere den andre om at vedtaket er truffet.

Begge organene er i prosessen underlagt reglene som gjelder for registrering og lagring av personopplysninger, som følger av personopplysningsloven og de alminnelige reglene om taushetsplikt mv. når det skjer en samhandling. Det gjelder i prosessen fra saksbehandlingen til vedtaksfastsettelsen og klagesaksbehandlingen.

Et vedtak som rammer behandleren får også konsekvenser for medlemmet ved at han eller hun selv må betale for hele behandlingen eller benytte en annen behandler. Dette er særlig utfordrende når det gjelder fastlegeordningen. Et vedtak kan også påvirke kommunenes mulighet til å tilby et forsvarlig fastlegetilbud, se også kapittel 4.4.

4.2.3.2 Virkning innenfor Arbeids- og velferdsetatens eller Helfos ansvarsområde (andre ledd)

Departementene foreslo at vedtak etter de nye bestemmelsenes andre ledd, som omfatter handlinger av simpel og grov uaktsomhet, ikke skal få virkning mellom Arbeids- og velferdsetatens og Helfos ansvarsområder, men kun innenfor det enkelte organs ansvarsområde. Dette innebærer at et vedtak fattet av Arbeids- og velferdsetaten etter ny § 25-7 andre ledd ikke vil få konsekvenser for behandlerens eller tjenesteyterens adgang til å utløse trygderefusjoner etter kapittel 5 i folketrygdloven. Tilsvarende vil et vedtak fattet av Helfo etter § 25-6 andre ledd ikke få konsekvenser for behandlerens eller tjenesteyterens adgang til å utstede legeerklæringer som har betydning for retten til trygdeytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

I bestemmelsenes andre ledd er det tre situasjoner som svarer til de tre situasjonene som første ledd regulerer. Det avgjørende for hvilket ledd som kommer til anvendelse er graden av utvist skyld. Skyldkravet etter andre ledd er uaktsomhet. Det vil si at skyldgrader fra simpel til grov uaktsomhet omfattes.

Departementene foreslo at bestemmelsen primært burde brukes i de situasjonene hvor det er tvil om det foreligger grov uaktsomhet. De klare tilfellene av simpel uaktsomhet vil vanligvis ikke komme under andre ledd. Dette er i tråd med dagens praktisering av § 25-6, der kun tilfeller av grov uaktsomhet og forsett har ført til tap av retten til å praktisere for trygdens regning. Er handlingen utført med grov uaktsomhet, subsumeres situasjonen under første ledd dersom handlingen i tillegg representerer et alvorlig tillitsbrudd.

Dersom handlingen faller inn under en eller flere av de situasjonene som andre ledd oppstiller, og det foreligger uaktsomhet i handlingen, kan forvaltningen fatte vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning innenfor den respektive forvaltningsorgans ansvarsområde. Det sentrale vurderingstemaet er, i likhet med første ledd, om Arbeids- og velferdsetaten eller Helfo kan ha tillit til at behandler eller tjenesteyter vil forholde seg lojalt til trygden i framtiden.

Vurderingen av hvilket av leddene som kommer til anvendelse gjøres ut fra en helhetsvurdering av den konkrete handlingen eller unnlatelsen som er begått, skyldgraden og tillitsbruddets alvorlighet. Jo mer alvorlig tillitsbruddet er, desto større grunn er det til å vurdere behandleren eller tjenesteyteren etter første ledd, som etter lovforslaget skal få virkning for hele folketrygdloven.

4.2.3.3 Stønader utbetalt på grunnlag av erklæringer fra en behandler eller tjenesteyter som er fratatt retten (tredje ledd)

Departementene foreslo å videreføre § 25-6 siste punktum i lovforslagene ny § 25-6 tredje ledd og ny § 25-7 tredje ledd. Departementene foreslo at den nærmere anvisningen på momenter for en saklig skjønnsvurdering for hvilke tilfeller som likevel skal bli utbetalt inntas i forskrift.

Hvor Arbeids- og velferdsetaten eller Helfo ikke plikter å yte stønad på grunnlag av erklæringer fra behandler eller tjenesteyter, innebærer det at medlemmet må henvende seg til en annen behandler eller tjenesteyter for å få gyldig dokumentasjon på at vilkårene for stønaden er oppfylt. Ordlyden «plikter ikke» tilsier imidlertid en adgang til å utvise skjønn i enkelttilfeller dersom det framstår urimelig, selv om utgangspunktet er at forvaltningen ikke har tillit til behandleren eller tjenesteyteren. Denne adgangen skal være en form for sikkerhetsventil slik at reglene åpner for å ta rimelighetshensyn i enkelte tilfeller ovenfor enkelte medlemmer.

Departementene foreslo å innta en presisering om at også uttalelser fra en behandler eller tjenesteyter skal være omfattet, slik at leddene samsvarer med folketrygdloven § 21-4 andre ledd hvor helsepersonell plikter å gi de erklæringer og uttalelser som er nødvendige. Forslaget innebærer at Helsedirektoratet eller underliggende organ ikke plikter å yte stønad på grunnlag av erklæring eller uttalelse fra en behandler eller tjenesteyter som er fratatt retten til å praktisere for trygdens regning etter første og andre ledd i lovforslaget § 25-6. Det innebærer at det underliggende organet kan la være å utbetale stønad til medlemmet på grunnlag av erklæring eller uttalelse fra vedkommende behandler eller tjenesteyter, som for eksempel søknad om individuell refusjon og blå resept. Tilsvarende for Arbeids- og velferdsetaten hvor det er fattet vedtak etter første og andre ledd i lovforslaget § 25-7, hvor en behandler eller tjenesteyter er fratatt retten, plikter heller ikke etaten å yte stønad på grunnlag av erklæring eller uttalelse fra vedkommende. Det vil si at behandleren for eksempel ikke vil kunne skrive ut sykmelding på trygdens regning.

4.2.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene støtter i alle hovedsak de foreslåtte endringene.

Den norske tannlegeforening viser til at det er viktig å ivareta rettssikkerheten til behandlere, og at opplysninger om rette klageinstans bør framgå av loven. Norges optikerforbund støtter også forslaget og mener det er viktig å etablere systemer i sanntid som viser hvilke helsepersonell som har rettigheter og ikke, og ved behov stenge det aktuelle helsepersonellet ute fra aktuelle datasystemer etc. Skal misbruk forebygges må det være kjent for alle parter hvilke helsepersonell som har restriksjoner på sin yrkesutøvelse.

Oslo kommune byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester mener forslaget vil kunne forenkle saksbehandling, trygge pasienters rett til forsvarlig legetjenester og styrke kommunens plikt til å sikre god kvalitet av legetjenester. Stavanger kommune framhever viktigheten av et godt informasjonsarbeid om hvilke vurderinger som skal ligge til grunn, og at virkemidlene blir forutsigbare og forholdsmessige, transparente og like for hele landet. Statens helsetilsyn støtter departementenes forslag, som etter deres vurdering vil gjøre ansvarsfordelingen mellom direktoratene og virkningen av et vedtak tydeligere.

Akademikerne mener forslaget kan bidra til en tydeliggjøring av ansvarsforholdene, dette kan unngå dobbeltarbeid og uklarhet i regelverket. Det framheves at det bør utarbeides en veileder eller et rundskriv hvor innholdet og de konkrete vurderingene er nærmere beskrevet, herunder konkretisert hvilke tidsbegrensning som er aktuelt for de ulike tilfellene. Behandlers rettssikkerhet er det viktig at ivaretas i slike saker. Blant annet betyr dette at det sikres medisinskfaglig kompetanse (f.eks. at leger innenfor aktuelle spesialiteter uttaler seg) og at begrunnelsene er grundige, tydelige og etterprøvbare. Det samme mener Den norske legeforening, som viser til at bestemmelsen framstår noe vanskelig tilgjengelig, og den kan med fordel forenkles og tydeliggjøres. Det bør utarbeides en veileder eller et rundskriv hvor innholdet og konkrete forslag beskrives nærmere med hvilke tidsbegrensninger som er aktuelle for de ulike tilfellene.

Datatilsynet viser til at det kun på et overordnet nivå er pekt på personvernopplysningsloven og reglene om taushetsplikt når det gjelder lagring, registering og ved samhandling og uttalt at dette gjelder i prosessen fra saksbehandling til vedtaksfastsettelse og klagebehandling. Eventuelle personvernkonsekvenser er ikke belyst og det stilles noen overordnede spørsmål om forslaget går klar av personvernprinsippene etter personopplysningsloven/personverndirektivet, for eksempel krav til dataminimering/proporsjonalitet. Personverndirektivet artikkel 13 åpner opp for å gjøre unntak fra prinsippene i artikkel 6.

Tilsynet kommer deretter med noen bemerkninger knyttet til krav til rettslig grunnlag etter forordningen. Behandlingen som følger av lovforslaget må forholde seg til de rammer som følger av personverndirektivet og tilsynet mener departementene bør gjøre dette i det videre lov- og forskriftsarbeidet.

Helsedirektoratet tiltrer høringen i det vesentligste, men har noen merknader. Det vises til at tap av retten til å praktisere for trygdens regning er et svært inngripende virkemiddel og for å sikre ensartet praksis bør departementene regulere i forskrift når et vedtak omfattes av første ledd, hvilke momenter det skal legges vekt på ved vurderingen av varigheten av vedtaket og hvordan effektueringen av vedtakene skal skje på tvers.

4.2.5 Departementenes vurderinger og forslag

4.2.5.1 Innledning

På bakgrunn støtten fra instansene, opprettholder departementene hovedsakelig innholdet i lovforslagene til ny § 25-6 og ny § 25-7, med de presiseringene som følger.

4.2.5.2 Vurderingen av skyldkravet. Varigheten av vedtaket

Departementene viser til de momentene det kan legges vekt på i vurderingen av om skyldkravet er oppfylt. Listen viser de mest sentrale momentene i vurderingen. Departementene viser samtidig til at listen ikke er uttømmende. Departementene legger til grunn at de momentene det kan legges vekt på i vurderingen, er:

hvor alvorlig tillitsbruddet er

graden av utvist skyld

regelbruddets art

omfang og varighet i tid

om behandleren eller tjenesteyteren tidligere har fått tilbakemelding om at det er behov for korreksjon av momenter som er av alvorlig karakter

om behandleren eller tjenesteyter tidligere har hatt en sak om tilbakekreving av feilutbetalt refusjon eller tap av retten til å praktisere for trygdens regning

størrelsen på det utbetalte beløpet.

I tråd med høringsnotatet er det fastsatt en grense på tap av retten i inntil tre år for behandlere og tjenesteytere som uaktsomt gjør seg skyldig i de forhold som omfattes av lovbestemmelsens andre ledd. Varigheten for de grovere tilfellene etter bestemmelsenes første ledd ble ikke foreslått lovregulert i høringsnotatet.

Departementene mener det likevel er hensiktsmessig å ta inn en tidsanvisning på varigheten etter første ledd. Det foreslås ikke å innføre en adgang til å fatte vedtak på ubestemt tid, som det ble foreslått i høringsnotatet. Varigheten av utelukkelsesvedtaket blir tidsavgrenset, med virkning for inntil fem år. Det kan deretter eventuelt fattes et nytt vedtak i en ny sak. Man unngår dermed en søknadsprosess som ville blitt resultatet med et tidsubestemt vedtak. Hvor lenge vedtaksperioden bør være vil være en konkret vurdering, og slik som i dag være opp til forvaltningen å vurdere.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 25-6 første og andre ledd og § 25-7 første og andre ledd.

4.2.5.3 Personvernvurderinger og deling av informasjon

Departementene viste i høringen til at i saker som gjelder vedtak etter første ledd, er begge de underliggende organene underlagt reglene som gjelder for registrering og lagring av personopplysninger, som følger av personopplysningsloven og de alminnelige reglene om taushetsplikt mv. når det skjer en samhandling. Det gjelder i prosessen fra saksbehandlingen til vedtaksfastsettelsen og klagesaksbehandlingen.

Datatilsynet etterlyste i sin høringsuttalelse at personvernkonsekvensene ikke var nærmere belyst. Departementene møtte Datatilsynet i forbindelse med den høringsuttalelsen de avga. I møtet ble personverndirektivet og den nye personvernforordningen og den virkningen dette får for den foreslåtte lovendringen, særskilt drøftet. Tilsynet orienterte om at det særlig var artiklene 5, 7 og 8 som var relevante.

På bakgrunn av høringsuttalelsen fra Datatilsynet har departementene også innhentet ytterligere opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten og Helfo knyttet til etatenes rutiner for behandling av personopplysninger. Tilbakemeldingene viser at begge etater både har de nødvendige hjemler og gode rutiner for behandling av personopplysninger. Etatene mener deres behandling av personopplysninger er i tråd med ovennevnte artikler i personverndirektivet. Som hjemmelsgrunnlag vises det til folketrygdloven § 21-4, § 21-4 a og § 21-4 c. I tillegg gjelder § 21-11 a for Helfo. Videre opererer begge etater med fysiske og tekniske hindre for å unngå at opplysninger gjøres tilgjengelige for andre enn de som trenger det i utføringen av sitt arbeid (sikre soner og tilgangsstyring).

Departementene mener at disse tiltakene og de avveininger som ligger til grunn for aktuelt regelverk på en god måte ivaretar personvernet også i saker om tap av retten til å praktisere for trygdens regning. Departementene mener de foreslåtte endringene er en videreføring av gjeldende rett. Departementene mener dagens regelverk på en god måte balanserer personvernhensyn og hensynet til en effektiv forvaltning av folketrygdloven.

Når det gjelder deling av informasjon, gjelder offentleglova. Det vises til lovens § 3, som lyder:

Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ.

Det innebærer at opplysninger om at det er opprettet sak der en vurderer å fatte et vedtak om tap av retten, i utgangspunktet er offentlig og kan deles mellom organene og eventuelt andre som krever innsyn i saken. Unntak gjelder for taushetsbelagte opplysninger som følger av lov eller i medhold av lov, jf. offentleglova § 13.

Det vises for eksempel til forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt. Taushetsplikten i § 13 er ikke til hinder for å utlevere opplysninger etter § 13 b. Imidlertid gjelder ikke bestemmelsene i § 13 b nr. 5 og 6 for verken for Arbeids- og velferdsetaten eller Helfo, jf. NAV-loven § 7 første ledd, tredje punktum og folketrygdloven § 21-11 a tredje ledd.

For Arbeids- og velferdsetaten og Helfo gjelder NAV-loven § 7 tredje ledd om at opplysninger til andre forvaltningsorganer kan gis blant annet når det er nødvendig for å fremme etatenes oppgaver eller for å hindre at noen urettmessig får utbetalt offentlige midler. NAV Kontroll og Helfo kan dermed utveksle opplysninger i saksbehandlingsprosessen før vedtak etter § 25-6 første ledd og § 25-7 første ledd er fattet. Vedtak etter andre ledd gjelder kun innenfor hver etats område.

4.2.5.4 Rettssikkerheten og klageadgangen

Flere innspill trekker fram at det er viktig at rettssikkerheten i disse sakene blir godt nok ivaretatt, med en god klageadgang, transparens, varsling av alle parter mv. Dette viser blant annet Akademikerne, Den norske legeforening og Den norske tannlegeforening til. Sistnevnte framhever at opplysninger om rette klageinstans bør framgå av lovforslaget. Departementene har på bakgrunn av innspillet endret begge lovforslagene så det framgår i et eget ledd at klageinstansene er henholdsvis Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten og NAV Klageinstans for Arbeids- og velferdsetaten.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 25-6 femte ledd og § 25-7 femte ledd.

Departementene presiserer samtidig at de samme kravene som i dag gjelder til rettssikkerhet, også skal gjelde med de nye bestemmelsene.

Den norske legeforening viser til at bestemmelsen framstår noe vanskelig tilgjengelig, og den kan med fordel forenkles og tydeliggjøres. Departementene har derfor gjennomgått bestemmelsene på nytt med tanke på å gjøre de mer tydelige for behandlerne som må sette seg inn i regelverket. Første og andre ledd er derfor omskrevet til en mer aktiv form, og for å øke lesbarheten er de tre situasjonene som reguleres i første ledd delt inn under bokstaver. Siden det ikke bør være avgjørende hvilket organ som har mottatt misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til uberettiget utbetaling av trygdeytelser, er adressaten for opplysningene tatt ut av lovforslagenes første ledd bokstav c.

I situasjoner hvor behandler eller tjenesteyter er fratatt retten til å praktisere for trygdens regning, er hovedregelen at det ikke skal ytes stønad på grunnlag av erklæringer eller uttalelser avgitt av dem. Det kan likevel ytes stønad dersom det vil framstå som urimelig å pålegge medlemmet å innhente annen dokumentasjon. I forhold til høringsnotatets forslag er bestemmelsene forenklet noe. I punkt 4.2.5.5 er det gitt et eksempel på når sikkerhetsventilen kan benyttes.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 25-6 første, andre og tredje ledd og § 25-7 første, andre og tredje ledd.

4.2.5.5 Regulering i forskrift, rundskriv, retningslinjer mv.

Departementene foreslo å forskriftsregulere hvordan effektueringen av vedtak på tvers av Arbeids- og velferdsetaten og Helfo skal skje, der hvor rettsvirkningen gjelder for alle lovens områder.

Akademikerne framhever at det bør utarbeides en veileder eller et rundskriv hvor innholdet og de konkrete vurderingene er nærmere beskrevet, herunder konkretisert hvilke tidsbegrensning som er aktuelt for de ulike tilfellene. Helsedirektoratet ønsker av hensyn til likebehandling at vurderingene av skyldkravet etter første og andre ledd tas inn i forskrift. Videre at det bør framkomme i forskrift eller rundskriv hvilke momenter det skal legges vekt på ved den fornyede tillitsvurderingen, hvem som skal foreta vurderingen og momenter i vurderingen av tapsperiodens lengde.

Flere kommuner har uttalt at de er opptatt av at de som avtalepart må få tilstrekkelig informasjon om selve vedtaket og om at trygden vurderer å frata en fastlege eller fysioterapeut refusjonsretten.

I høringsnotatet foreslo departementene at avtalemotpart skulle varsles samtidig med at behandleren får et varsel om at trygden vurderer å frata vedkommende retten til å praktisere for trygdens regning.

Når det gjelder deling av informasjon vises det til punkt 4.2.5.3. I en sak som er til vurdering, vil det ikke alltid konkluderes med et vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning. Vi mener derfor informasjonsutvekslingen med kommunen må vurderes konkret i hver enkelt sak, jf. i så henseende også offentleglova § 5.

Departementene vil vurdere hvordan innspillene til forskriftsreguleringen skal følges opp og samtidig vurdere hva som vil være bedre egnet for regulering i rundskriv eller retningslinjer i dette arbeidet, hvor det spesielt dreier seg om den enkelte etats interne praksis. Departementene mener det ikke er en forutsetning for at lovbestemmelsene kan tre i kraft at det er fastsatt en egen forskrift med hjemmel i bestemmelsene. Rundskriv eller retningslinjer vil være mer hensiktsmessig at er utarbeidet for å sikre en lik og god forvaltningspraksis. Det kan herunder være naturlig å utarbeide retningslinjer og eksempler for skjønnsutøvelsen som ligger i sikkerhetsventilen etter bestemmelsenes tredje ledd.

Denne sikkerhetsventilen kan eksempelvis benyttes i et tilfelle der en pasient beviselig er og har vært syk, men legen som har skrevet ut sykmeldingen er fratatt retten til å skrive legeerklæringer fordi det er avdekket at han har skrevet ut falske sykmeldinger til pasienter. En ny lege har ikke rett til å tilbakedatere en sykmelding i andre tilfeller enn der pasienten «har vært forhindret fra å søke lege», jf. folketrygdloven § 8-7. Det vil derfor være nødvendig at etaten godkjenner sykmeldingen for at pasienten skal få sine rettmessige sykepenger.

Departementet foreslår ikke å innskrenke eller utvide lovens rekkevidde ved en særskilt forskriftshjemmel som gir myndighet ut over det som kan fastsettes i medhold av § 25-6, § 25-7 og § 25-7 a. Dersom departementet vurderer behov for det, kan forskrift fastsettes i medhold av folketrygdloven § 21-17, som gir hjemmel til å gi utfyllende forskrifter om behandling av saker etter denne loven.

4.2.5.6 Registering i Helsepersonellregisteret

For at samhandlingen mellom etatene skal gå bedre er det behov for å registrere den aktuelle informasjonen i Helsepersonellregisteret (HPR). At informasjonen om tap av retten til å praktisere for trygdens regning registreres der, er i samsvar med formålet med registeret. Det er Helfo og Arbeids- og velferdsetaten som fatter vedtak i sakene, og som melder inn vedtakene. Det er mulig å legge inn informasjon om «Tap av retten til å praktisere for trygdens regning» i HPR.

Departementene foreslår at det i første omgang utvikles en løsning i HPR som gir informasjon om at det er fattet et vedtak etter §§ 25-6 og 25-7 første ledd. Denne informasjonen vil kun være tilgjengelig for NAV og Helfo. Departementene ønsker imidlertid på sikt å lage en løsning som også gir kommunene, innbyggerne og apotekene tilgang til disse opplysningene.

4.3 Formell advarsel

4.3.1 Gjeldende rett

Helfo har ulike virkemidler hvis en behandler eller tjenesteyter har misligholdt sine plikter. Valg av virkemiddel avhenger av sakens alvorlighetsgrad. Dette kan være spesifikk informasjon om hvordan takster skal forstås eller pålegg om endring av praksis, som varsel om at dersom behandler ikke endrer sin praksis vil Helfo kunne fatte vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning. Arbeids- og velferdsetaten, herunder NAV Kontroll, har ikke tilsvarende virkemidler som Helfo har. Det vil derfor være en høyere terskel hos NAV Kontroll før det kommer en formell reaksjon ved misligholdte plikter.

4.3.2 Høringsforslaget

Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet foreslo en adgang til å reagere med en formell advarsel på mindre alvorlige tillitsbrudd innenfor Arbeids- og velferdsdirektoratets ansvarsområde, men det ble ikke foreslått en tilsvarende advarsel innenfor Helsedirektoratets ansvarsområde, som har et godt utviklet virkemiddelapparat.

Formålet med forslaget er å få behandlere og tjenesteytere til å forholde seg lojalt til trygdens regler. En formell advarsel følger etter en overtredelse som ikke vurderes som så alvorlig at Arbeids- og velferdsetaten har mistet tilliten til at behandleren eller tjenesteyteren vil opptre lojalt overfor trygden framover i tid.

Med «mindre alvorlige tillitsbrudd» menes tilfeller der det er foretatt mindre regelstridige handlinger eller unnlatelser. Det kan for eksempel vedtas en formell advarsel hvor det foreligger brudd på opplysningsplikten etter folketrygdloven og manglende eller mangelfull funksjonsvurdering ved krav om sykepenger eller andre helserelaterte ytelser.

Vedtaket innebærer at behandleren eller tjenesteyteren fremdeles kan praktisere for trygdens regning, men at praktiseringen vil bli fulgt særskilt framover. En forutsetning for at den formelle advarselen skal få virkning, er at den blir registrert på en slik måte at behandleren eller tjenesteyteren kan følges opp og advarselen gjenfinnes ved eventuelle senere overtredelser. Vedtaket skal ikke ha noen umiddelbare rettslige konsekvenser for behandler eller tjenesteyter, men denne skal bli gjort oppmerksom på den praksisen som må endres. Dersom behandleren eller tjenesteyteren ikke korrigerer praksisen innenfor et angitt tidsrom, kan det føre til en ny advarsel dersom det vurderes som mer hensiktsmessig enn å sanksjonere med vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning.

En formell advarsel er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og skal følge forvaltningslovens regler om saksbehandling, herunder reglene om kontradiksjon. Den formelle advarselen kan påklages til NAV Klageinstans eller det organet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. En avgjørelse i klageinstansene kan ikke ankes inn for Trygderetten, se forskrift om unntak fra anke til Trygderetten av 15. april 1997 nr. 324 § 1.

Departementene foreslo at reguleringen av når en formell advarsel skal kunne benyttes, saksbehandlingsregler mv., inntas i forskrift.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Stavanger og Trondheim kommune støtter forslaget om å innføre en formell advarsel. Trondheim kommune vurderer at kommunen som kontraktspart må få informasjon umiddelbart om at det er gitt en formell advarsel eller vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning. Statens helsetilsyn mener forslaget framstår som hensiktsmessig, og at det vil gi et mer nyansert reaksjonssystem.

Den norske tannlegeforening støtter forslaget og uttaler at det er betryggende at behandlere får informasjon om forståelsen av regelverket og en sjanse til å rette opp sin praksis før det eventuelt fattes vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning.

Helsedirektoratet har følgende merknad til forslaget:

(…) Helfo kan også gi varsel om at dersom behandler ikke endrer sin praksis vil Helfo kunne fatte vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning.

Helsedirektoratet vil i denne sammenheng understreke at underliggende organs nåværende reaksjoner i form av informasjonstiltak eller pålegg om endring av praksis ikke er enkeltvedtak. Reaksjonene gir således ikke parten de rettigheter som forvaltningsloven gir i form av klageadgang med videre.

En mulig innsigelse mot å innføre adgangen til å gi formell advarsel innenfor Arbeids- og velferdsdirektoratets ansvarsområde og ikke innenfor Helsedirektoratet[s] ansvarsområde, er at det kan være uheldig å etablere ulike sanksjonsvirkemidler mellom de to så like tjenesteområder. Partsrettighetene vil også være forskjellige avhengig av hvilket organ som iverksetter tiltak. Helsedirektoratets er av den oppfatning at dagens virkemidler er hensiktsmessige og tilstrekkelige for Helfo. En innføring av formell advarsel vil kunne medføre en økt grad av byråkratisering i de tilfeller hvor behandler/tjenesteyter tidligere er blitt gjort oppmerksom på forholdet. Vi oppfatter Helfos virkemidler og bruk av dem som virkemidler som ivaretar rettsikkerheten til behandler og tjenesteyter. Vi oppfatter det heller ikke som en fare for rettsikkerheten for borgeren ved ikke å innføre en formell advarsel også for Helfo. Behandler og tjenesteyter får i de fleste tilfeller mulighet til å innrette seg etter gjeldene regelverk, før man eventuelt beslutter å fatte vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning. Det anses ikke hensiktsmessig å endre denne langvarige og etablerte praksisen.

4.3.4 Departementenes vurderinger og forslag

Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har vurdert Helsedirektoratets innspill. Selv om det er behov for et mer nyansert reaksjonssystem innenfor Arbeids- og velferdsetatens område, foreslås det ikke en tilsvarende formell advarsel for Helfo. Vi viser til at Helfo har etablert en praksis med bruk av andre metoder enn den formelle advarselen, se under gjeldende rett, så foreløpig kan ikke departementene se at det er et behov for en formell advarsel tilsvarende den som etaten har for å få til et mer effektiv og nyansert reaksjonssystem.

En formell advarsel er som utgangspunkt en tilbakeskuende reaksjon mot mindre alvorlige tilfeller av tillitsbrudd i motsetning til et vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning, som er en vurdering av om etaten kan ha tillit til behandler eller tjenesteyter framover i tid. En advarsel kan komme ved pågående eller opphørte tillitsbrudd. Dersom formelle advarsler er benyttet gjentakende ganger uten at forholdet er rettet opp eller det dreier seg om ulike forhold, kan etaten vurdere vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning.

Departementene har i forhold til høringsnotatet valgt å skille ut forslaget om formell advarsel til en egen paragraf. Dermed kommer det tydelig fram at formell advarsel er en reaksjonsadgang som kan benyttes uavhengig av et eventuelt vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet eller underliggende organ kan i de mindre alvorlige tilfellene av tillitsbrudd, gi behandler eller tjenesteyter en formell advarsel om at retten til å praktisere for trygdens regning kan bli fratatt dersom praksisen ikke endres innen en viss tid. Formell advarsel kan benyttes dersom behandler eller tjenesteyter uaktsomt eller forsettlig gjør seg skyldig i uberettiget utbetaling fra trygden, ikke oppfyller lovbestemte plikter eller gir Arbeids- og velferdsetaten misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til uberettiget utbetaling av trygdeytelser, jf. henvisningen til § 25-7 i lovforslaget til ny § 25-7 a.

Det kan for eksempel vedtas en formell advarsel når det foreligger brudd på opplysningsplikten etter folketrygdloven og manglende eller mangelfull funksjonsvurdering ved krav om sykepenger eller andre helserelaterte ytelser. Behandleren eller tjenesteyteren får en mulighet til å korrigere sin praksis. En slik advarsel innebærer at behandleren eller tjenesteyteren fremdeles kan praktisere for trygdens regning, men at praktiseringen vil bli fulgt særskilt framover. Det er ikke en plikt for etaten til å fatte vedtak om formell advarsel før en strengere reaksjon eventuelt benyttes.

Departementene vil vurdere om det er hensiktsmessig å forskriftsregulere de nærmere saksbehandlingsreglene av når en formell advarsel skal kunne benyttes eller om dette vil være bedre egnet for rundskrivsregulering. Slike forskrifter kan gis i medhold av § 21-17. Se også omtalen av forskrift og rundskrivsregulering under punkt 4.2.5.5.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven ny § 25-7 a.

4.4 Avtaler om å yte helsehjelp på vegne av kommuner og regionale helseforetak og forholdet til folketrygdloven § 25-6

4.4.1 Innledning

Folketrygdloven § 25-6 omfatter alle behandlere og tjenesteytere som enten direkte eller indirekte bidrar til utbetalinger fra folketrygden. Mange av de tjenesteyterne som taper retten til å praktisere for trygdens regning har også en avtale med henholdsvis kommunen eller regionale helseforetak om å yte tjenester på deres vegne. Et vedtak etter folketrygdloven § 25-6 kan få betydning for disse avtalene, men § 25-6 regulerer ikke hvilke rettsvirkninger et vedtak etter bestemmelsen skal få for driftsavtalen.

Spørsmålet er hvorvidt det bør lov- eller forskriftsreguleres at et vedtak etter § 25-6 automatisk skal føre til at vedkommende tjenesteyter mister sin avtale om å yte tjenester på vegne av det offentlige. Problemstillingen er særlig aktuell for fastleger, i og med at de har et særskilt ansvar for sine listeinnbyggere. En avslutning av en fastlegeavtale er forbundet med flere praktiske utfordringer enn for øvrige behandlere med offentlig avtale. Verken fysioterapeuter eller avtalespesialister (leger/psykologer) har et så klart definert ansvar, men også for disse er problemstillingen høyst reell. For behandlere som ikke har en driftsavtale, så som tannleger, er ikke denne problemstillingen relevant.

4.4.2 Gjeldende rett

Rettslig ligger problemstillingen i skjæringspunktet mellom offentligrettslige- og privatrettslige regler. I medhold av helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 3-2 er det kommunen som skal sørge for at alle som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester, inkludert en fastlegeordning. Dette kan kommunen gjøre selv eller gjennom å inngå avtale med private tjenesteytere. Tilsvarende gjelder for de regionale helseforetakene, se spesialisthelsetjenesteloven §§ 2-1 og 2-1 a. Leger, psykologer og fysioterapeuter har en privatrettslig avtale om å yte tjenester på vegne av kommunen eller regionalt helseforetak. Avtalen inngås etter en forutgående utlysning.

De individuelle avtalene er supplert med rammeavtaler inngått mellom de ulike profesjonsforeningene og henholdsvis KS og de regionale helseforetakene. Det å tildele en fastlegehjemmel og tildele en avtale om driftstilskudd er imidlertid å anse som et enkeltvedtak, se forvaltningsloven § 2. Inngåtte avtaler er personlige og kan ikke overdras.

Videre regulerer forskrift 29. august 2012 nr. 842 om fastlegeordning i kommunene (fastlegeforskriften) §§ 30 flg. forhold knyttet til fastlegeavtalen, inkludert bortfall og oppsigelse av avtalen. Tilsvarende forskriftsregulering finnes ikke for fysioterapeuter eller avtalespesialister. Bestemmelsene og forarbeidene er tause når det gjelder konsekvensene for fastlegeavtalen dersom vedkommende taper retten til å praktisere for trygdens regning. I merknadene til forskriften § 32 står det at bestemmelsen er en forskriftsfesting av et punkt i rammeavtalen mellom Legeforeningen og KS i perioden 2010–12. Rammeavtalen mellom nevnte parter er ikke vesentlig endret på dette punktet i den senere tid, og er tilsvarende taus om konsekvensene for fastlegeavtalen dersom en lege taper refusjonsretten.

Legeforeningen har inngått en tilsvarende rammeavtale med de regionale helseforetakene. Denne rammeavtalen løser heller ikke denne problemstillingen. Begge avtaler og fastlegeforskriften har imidlertid en generell henvisning til mulighet for å heve avtalen med umiddelbar virkning ved vesentlig mislighold på legens hånd. I nylig framforhandlet rammeavtale mellom regionale helseforetak og Legeforeningen er vesentlig brudd på lover, forskrifter og bestemmelser relatert til drift av praksis ansett som saklig grunn til oppsigelse med seks måneders frist. Regionale helseforetak har en tilnærmet lik rammeavtale med Psykologforeningen.

KS har på sin side inngått en egen rammeavtale med Norsk Fysioterapeutforbund (NFF), Norsk Manuellterapeutforening (NMF) og Privatpraktiserende Fysioterapeuters Forbund (PFF). I den gjeldende rammeavtalen står det følgende i punkt 21 Opphør uten oppsigelse:

Driftsavtalen opphører uten oppsigelse dersom fysioterapeuten mister sin offentlige autorisasjon eller blir fratatt retten til trygderefusjon, se folketrygdloven § 25-6. Bortfaller retten til trygderefusjon for en midlertidig periode kan kommunen inngå avtale med fysioterapeuten om at driftsavtalen likevel ikke skal opphøre og at kvalifisert vikar settes inn.

Et vedtak etter folketrygdloven § 25-6 gir ifølge avtalen kommunen en mulighet til å avslutte avtalen med fysioterapeuten med umiddelbar virkning. Tap av retten til å utløse refusjon fra folketrygden likestilles med å tape autorisasjon. For avtaler med legene blir det derimot en konkret helhetsvurdering av om forholdet er å anse som et vesentlig mislighold av avtalen. Forvaltningslovens regler om omgjøring av vedtak, se § 35, og avtalerettens regler om mislighold og vesentlig mislighold, vil følgelig være utgangspunktet for vurderingen av om en avtale kan avsluttes dersom en behandler taper refusjonsretten.

4.4.3 Høringsforslaget

Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet mener det kan være gode grunner som taler for å gi vedtak etter folketrygdloven § 25-6 en direkte konsekvens for øvrige avtaler vedkommende har med det offentlige. Det er imidlertid også gode argumenter mot en slik løsning.

Det er viktig at myndighetene, enten det er på kommunalt nivå eller regionale helseforetak, har tillit til det helsepersonellet som yter tjenester på deres vegne. Således er det grunn til å stille spørsmålstegn ved om dagens regulering av forholdet mellom tap av refusjonsretten og driftsavtalen er tilfredsstillende regulert. Tap av retten til å praktisere for trygdens regning brukes kun i de alvorligste tilfellene, og det er en forutsetning at vedkommende har handlet grovt uaktsom eller forsettlig.

Når forvaltningen så klart gir uttrykk for at de ikke lengre har tillit til en behandler, taler det for automatisk å gi denne vurderingen rettsvirkninger for avtaler inngått med det offentlige på andre områder. Tilliten til helsetjenesten som sådan, og hensynet til pasientsikkerheten trekker også i retning av å gi en slik automatisk virkning. Videre kan det synes som om det er en forståelse blant sentrale aktører om at et vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning både kan, og bør, få en konsekvens for avtalen vedkommende har med henholdsvis kommunen og regionalt helseforetak. Departementene er kjent med flere enkeltsaker der både kommuner og regionale helseforetak har avsluttet en avtale når behandleren har mistet retten til å praktisere for trygdens regning.

Gitt dagens system for å finansiere enkelte helsetjenester i kommunen og de regionale helseforetak, vil et vedtak om å miste retten til å kunne utløse trygderefusjoner opplagt være av interesse for den som har inngått avtale med vedkommende. Rammeavtalen mellom KS og Norsk Fysioterapeutforbund (NFF), Norsk Manuellterapeutforening (NMF) og Privatpraktiserende Fysioterapeuters Forbund (PFF) viser tydelig hvor viktig refusjonsretten er for kommunene i denne typen saker.

Et vedtak etter folketrygdloven § 25-6 har imidlertid begrensninger både når det gjelder forhold knyttet til helsepersonellets egnethet og når det gjelder hvilke hensyn som er relevante for vurderingen. I forarbeidene til bestemmelsen er det blant annet vist til tilsynsmyndighetene, når det gjelder å vurdere om et helsepersonell er skikket til å utføre pasientbehandling. Egnethet står ikke sentralt når trygden foretar sine vurderinger knyttet til § 25-6. Videre er folketrygdloven en finansieringsordning (tredjepartsfinansiør), og har således ikke et «sørge-for-ansvar» for helsetjenestene. Trygden er heller ikke avtalepart i driftsavtalene mellom behandlere og kommuner eller regionalt helseforetak. For Helfo vil det for eksempel ikke være relevant å ta hensyn til hvorvidt en kommune fortsatt kan sørge for allmennlegetjenester til sin befolkning i vurderingen av om en fastlege skal miste refusjonsretten. For en kommune er dette et høyst relevant hensyn å ta dersom de skal gå til det skrittet å avslutte en fastlegeavtale. Dette taler for at det bør åpnes opp for en individuell vurdering i det enkelte tilfelle og ikke en automatisk avslutning. Både kommuner og regionale helseforetak har dessuten et ansvar for å sikre forsvarlige og tilgjengelige tjenester, som det vil være uheldig å uthule gjennom denne typen «overstyring».

4.4.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne, Tannlegeforeningen og Legeforeningen støtter forslaget om å ikke forskriftsfeste at tap av retten til å praktisere for trygdens regning automatisk skal føre til bortfall av individuell avtale. De uttaler videre at det må tas individuelle vurderinger av i hvilken grad vedtak etter folketrygdloven skal ha konsekvenser for driftsavtaler med kommuner og regionale helseforetak, og at dette ansvaret bør fortsette å ligge på kommunene og de regionale helseforetakene som avtalepart. Tannlegeforeningen påpeker i sin uttalelse at tannlegene ikke har driftsavtaler med det offentlige, men likevel er omfattet av folketrygdloven §§ 25-6 og 25-7.

Bergen kommune støtter departementenes forslag, og ser ikke at det er behov for å regulere dette i forskrift. Bergen kommune uttaler videre at et vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning og utelukkelse fra å utstede legeerklæringer mot en av kommunens fastleger, får umiddelbar konsekvens for kommunens mulighet til å gi et fastlegetilbud til denne legens listepasienter. For kommunen er imidlertid ikke det viktigste spørsmålet om legen automatisk skal miste fastlegeavtalen, men hvordan pasientenes rett til et fastlegetilbud skal ivaretas. Det er ikke mulig å erstatte en fastlege på dagen. Det er derfor helt avgjørende for kommunen at det blir fastsatt en plikt for trygdens organer om å varsle kommunen når de vurderer å frata refusjonsrett eller rett til å utstede legeerklæringer. Kommunen får da tid på seg til å planlegge hvordan legens eller fysioterapeutens pasienter skal ivaretas dersom fratakelse av refusjonsrett eller rett til å utstede legeerklæringer blir vedtatt.

Drammen kommune anbefaler at det fremgår tydelig og formelt i forskriftsverk at individuell fastlegeavtale automatisk skal sies opp når en fastlege mister retten til å praktisere for trygdens regning. En fastlege som ved å ha opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt har mistet tillit fra det offentlige, bør ikke fortsette det svært betrodde arbeidet det er å være fastlege, selv om det er mangel på leger.

Stavanger kommune uttaler at det er viktig å informere helsepersonellets lokale avtalemotpart (kommunen) tidligst mulig når inngripende vedtak er under utforming.

Stord kommune uttaler:

Kommunen og folk i kommunane må vurdera ei slik avgjerd opp mot Fastlegeforskrifta og Pasientrettslova. Den individuelle avtalen til fastlegen med kommunen må vurderast opp mot retten folk har til fastlege i kommunen. Individuell avtale må seiast opp og erfaring tilseier at det vil ta tid å tilby ny fastlege til personane som er tilknytt fastlegen. Det er såleis avgjerande at kommunen vert varsla i saker der det vert vurdert å fjerna slike rettar hjå legar eller fysioterapeutar. Dei fleste slike tilfelle inneber at legen eller fysioterapeuten ikkje er rusta for å gje eit forskriftsfesta helsetilbod og at individuelle avtalar må vurderast avslutta.

Kommunen sitt avgjerdsmynde i slike saker bør vera klart i høve gjeldande forskrifter, men departementa ein kan gjerne nytta høvet til å stadfesta dette tydlegare.

Kommunane må få tidleg varsel når slike vedtak er under utforming. Kommunane må ha avgjerdsmynde i høve konsekvensar for individuell avtale etter Fastlegeforskrifta.

Trondheim kommune mener at kommunen, som kontraktspart, må få informasjon umiddelbart om det er gitt en formell advarsel eller vedtak om tap av rett til å praktisere for trygdens regning. Kommunens «sørge for ansvar» krever at kommunen raskt må kunne sette inn kompenserende tiltak i form av veiledning til tjenesteyter, vikar for tjenesteyter eller annen nødvendig ivaretakelse av pasienter og brukere som kan bli rammet. Trondheim kommune mener at hovedregelen bør være at tap av retten til å praktisere for trygdens regning lengre enn et år medfører opphør av fastlege-/driftsavtalen med kommunen og regionalt helseforetak.

4.4.5 Departementenes vurderinger og forslag

De fleste høringsinstansene støtter departementenes forslag i høringsnotatet på dette punktet. Departementene fastholder vår konklusjon om at rettsvirkningene av et vedtak etter folketrygdloven §§ 25-6 og 25-7 for individuelle driftsavtaler ikke bør reguleres nærmere i lov eller forskrift. Departementene mener ovenfor siterte punkt i rammeavtalen mellom KS og Norsk Fysioterapeutforbund (NFF), Norsk Manuellterapeutforening (NMF) og Privatpraktiserende Fysioterapeuters Forbund (PFF), som et godt bilde på den riktige interesseavveiningen mellom ulike hensyn. Teksten er tydelig på at den gir kommunen en rett til å avslutte avtalen, men ingen plikt, og den viser til at ved midlertidig bortfall kan kommunen utvise skjønn. Departementene mener i likhet med KS at hovedregelen bør være at tap av refusjonsretten medfører et nokså umiddelbart opphør av fastlege-/driftsavtalen med kommunen og regionalt helseforetak. Det er ikke en oppsigelsestid i slike tilfeller. Vedtaket om å tildele en hjemmel eller avtale vil kunne omgjøres ettersom det bygger på forhold som ikke lenger er til stede, se forvaltningsloven § 35 siste ledd. Når det gjelder vurderingen knyttet til «midlertidig bortfall», og muligheten til å innta vikar mener departementene at denne muligheten kun bør brukes der tapet er for kortere enn ett år.

Departementene merker seg at flere av kommunene som har uttalt seg er opptatt av at de som avtalepart må få tilstrekkelig informasjon. Det gjelder både informasjon om selve vedtaket og om at trygden vurderer å frata en fastlege eller fysioterapeut refusjonsretten. I høringsnotatet foreslo departementene at avtalemotparten skulle varsles samtidig med at behandleren får et varsel om at trygden vurderer å frata vedkommende retten til å praktisere for trygdens regning. Se omtale av deling av informasjon med kommunen i punkt 4.2.5.5.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 25-6 femte ledd.

Når et vedtak etter første og andre ledd er fattet, skal Helsedirektoratet eller Arbeids- og velferdsdirektoratet, som i dag, fortsatt informere arbeidsgiver og andre relevante organer om vedtaket.

4.5 Utelukkelse fra å utstede legeerklæringer (§ 25-7)

4.5.1 Gjeldende rett

Arbeids- og velferdsetaten forvalter folketrygdloven § 25-7, som regulerer utelukkelse fra å utstede legeerklæringer. Vedtak gitt med hjemmel i bestemmelsen har ikke betydning for legens rett til refusjon etter folketrygdloven i andre sammenhenger, som refusjon gjennom direkteoppgjørsordningen eller pasienters rett til medisiner på blå resept.

Første punktum i bestemmelsen gjelder i en situasjon hvor en lege ikke innen rimelig tid gir trygden de opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en sak om sykepenger, medisinsk rehabilitering, attføringsrettede tiltak og uføretrygd. Andre punktum gjelder hvor legen gjentatte ganger ikke følger bestemmelser gitt i eller i medhold av folketrygdloven om sykmelding og funksjonsvurdering. Etter gjeldende praksis omfatter første punktum sykepenger og uføretrygd og arbeidsavklaringspenger. Medisinsk rehabilitering og attføringsrettede tiltak er erstattet med arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010. Andre punktum omfatter sykepenger, men ikke arbeidsavklaringspenger, uføretrygd mv.

Som rimelig tid regnes inntil tre uker for erklæringer som ikke krever egen legeundersøkelse av pasienten, og inntil seks uker for erklæringer som krever slik undersøkelse. Dette følger av rundskrivet til folketrygdloven § 21-4 andre ledd. Svartidene framgår også av vedlegg 1 til § 21-4 – Honorartakster for legeerklæringer m.m. (L-takster).

Etter langvarig praksis er det et vilkår at legen gjentatte ganger leverer erklæringer for sent, også etter en dialog mellom Arbeids- og velferdsetaten og legen, slik at han eller hun har fått muligheten til å endre praksisen først. Hvis legen ikke klarer å skrive erklæringen innenfor tidsrammen, skal han eller hun kontakte etaten for å gjøre en avtale om en annen leveringstid. Arbeids- og velferdsetaten skal likevel ikke akseptere at en lege rutinemessig tilsidesetter sin plikt til å overholde tidsfristene ved å vise til en travel arbeidssituasjon.

Det følger av § 25-7 andre ledd at Arbeids- og velferdsetaten kan utelukke en lege fra å utstede legeerklæringer også dersom han eller hun gjentatte ganger ikke følger bestemmelser gitt i eller i medhold av folketrygdloven om sykmelding og funksjonsvurdering. Adgangen benyttes i liten grad fordi § 25-6 dekker det samme behovet. I perioden 2012–2016 er det fattet kun ett vedtak med hjemmel i bestemmelsen.

Det følger av § 25-7 at vedtak kan gis virkning for en periode på opptil ett år. De forholdene som kan danne grunnlag for å fatte vedtak om utelukkelse fra å utstede legeerklæringer, vil også være brudd på helsepersonelloven § 6.

Vedtak etter folketrygdloven § 25-7 kan påklages til NAV Klageinstans. En avgjørelse i klageinstansen kan ikke ankes inn for Trygderetten, se forskrift om unntak fra anke til Trygderetten av 15. april 1997 nr. 324 § 1 bokstav d, med hjemmel i § 21-12. Førsteinstansene (NAV Kontroll, NAV Arbeid og ytelser og NAV Familie og pensjon) og klageinstansen kan beslutte utsatt iverksetting av vedtaket (oppsettende virkning), se forvaltningsloven § 42.

4.5.2 Høringsforslaget

Arbeids- og sosialdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet foreslo å oppheve gjeldende § 25-7 for å unngå dobbeltregulering i lovverket. Plikten til å svare innen rimelig tid som følger av gjeldende § 25-7 første punktum, kan også hjemles i § 21-4 andre ledd første punktum, der retten til å kreve erklæringer og uttalelser fra helsepersonell er hjemlet. Plikten til å gi erklæringer og uttalelser innen rimelig tid er dessuten omfattet av begrepet lovbestemte plikter i gjeldende § 25-6. De situasjonene som det kan reageres mot en lege etter gjeldende § 25-7 andre punktum vil være omfattet av gjeldende § 25-6, som foreslås videreført i lovforslaget ny § 25-7.

Gjeldende § 25-7 har vært benyttet kun i et tilfelle de seneste årene, og begrepsbruken i bestemmelsen er utdatert. Begrepet «medisinsk rehabilitering» passer for eksempel ikke lenger etter at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ble erstattet av arbeidsavklaringspenger 1. mars 2010. Etter gjeldende praksis er det også andre behandlere enn leger som har rett til å dokumentere sykefravær. Det foreslås derfor å oppheve gjeldende § 25-7 fordi behovet i all hovedsak vil dekkes av gjeldende § 21-4 og lovforslaget § 25-7.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har merknader til forslaget om å oppheve gjeldende § 25-7.

4.5.4 Departementenes vurderinger og forslag

Siden bestemmelsen kun har vært benyttet ved en anledning de senere årene og innholdet i den kan hjemles i folketrygdloven § 21-4 og ny § 25-7, foreslår departementene at gjeldende § 25-7 utgår for å unngå dobbeltregulering i lovverket.

5 Endringer i aksjeloven og allmennaksjeloven

Arbeidstakernes rett til representasjon i styrende organer er blant annet regulert i aksjeloven, i allmennaksjeloven og i den såkalte representasjonsforskriften (forskrift 24. august 2017 nr. 1277).

I 2014 ble det gjort endringer i dette representasjonsregelverket, jf. Prop. 73 L (2013–2014). Endringene innebar blant annet å redusere kravet til lokale fagforeningers representasjonsgrad (fra to tredjedeler til et flertall av de ansatte) for å kunne fremme visse krav. Endringen ble gjennomført i relevante lov- og forskriftsbestemmelser, men ved en inkurie ikke i aksjeloven § 6-35 andre ledd og allmennaksjeloven § 6-35 andre og fjerde ledd.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre disse bestemmelsene, slik at de blir i overenstemmelse med regelverket for øvrig.

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.1 Endringene i arbeidsmiljøloven

Forslaget om at en deltidsansatt arbeidstaker vil kunne ha fortrinnsrett til en del av en stilling, vil innebære en materiell utvidelse av fortrinnsretten iht. gjeldende rett. I realiteten vil forslaget bringe rettstilstanden tilbake til situasjonen før høyesterettsavgjørelsen (HR-2016-867-A). Det er således grunn til å anta at noen flere arbeidstakere enn i dag vil hevde fortrinnsrett etter arbeidsmiljøloven § 14-3 og statsansatteloven § 13. Administrativt vil forslaget innebære noen flere fortrinnsrettssaker å håndtere både for virksomhetene og for Tvisteløsningsnemnda. Departementet finner i den sammenheng grunn til å understreke at deltidsansattes fortrinnsrett, her som ellers, er betinget av at den kan gjennomføres uten vesentlige ulemper for virksomheten. Det vises videre til at fortrinnsrett til bare en del av en stilling ofte vil innebære særlige ulemper, jf. drøftelsen under punkt 3.1.7. Det ligger således i selve lovbestemmelsen at byrden for virksomhetene skal være relativt beskjeden og håndterbar. Det er da også departementets inntrykk at Tvisteløsningsnemndas tidligere praksis i overveiende grad ble håndtert og akseptert av partene i arbeidslivet.

Departementet legger til grunn at forslagene om rettskraft og søksmålsfrist ikke vil ha betydelige administrative eller økonomiske konsekvenser.

Opprettingene i arbeidsmiljøloven som følge av ny statsansattelov, ny likestillings- og diskrimineringslov og endringer i plan- og bygningsloven vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser. Det samme gjelder endringene i aksje- og allmennaksjeloven.

6.2 Endringene i folketrygdloven

6.2.1 Skjermingstillegg til uføres alderspensjon

Departementet viser til at gjeldende skjermingsordning gjelder for årskullene 1944–1951 og gir et livsvarig tillegg til alderspensjonen for uføre som tilhører disse årskullene. Det vil dermed bli innvilget nye skjermingstillegg fram til alle uføre født i 1951 er overført til alderspensjon. Videre vil det gjeldende skjermingstillegget innebære utgifter til alderspensjon i hele den gjenværende levetiden til uføre i disse årskullene. Tabell 6.1 viser utgiftene knyttet til dagens skjermingstillegg, samt merutgiftene dersom årskullene 1952–1953 også skal skjermes for deler av levealdersjusteringen i tråd med departementets forslag.

Tabell 6.1 Brutto utgifter til skjermingstillegg for årskullene 1944–1953 for årene 2018–2021, 2025 og 2030. Millioner 2018-kroner

2018

2019

2020

2021

2025

2030

Utgifter til dagens skjermingstillegg (1944–1951)

325

357

350

343

307

254

Utgifter til skjermingstillegg for 1952- og 1953-kullet

0

48

148

199

183

161

Sum utgifter

325

405

498

542

490

415

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Departementets forslag innebærer ikke utvikling av nytt regelverk eller nye administrative rutiner for Arbeids- og velferdsetaten. De administrative konsekvensene av forslaget anses derfor å være ubetydelige.

6.2.2 Tap av retten til å praktisere for trygdens regning

Det foreslås ikke endringer i ansvarsområdene til Helsedirektoratet eller Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Vedtak om tap av retten til å praktisere for hele folketrygdlovens område vil gjelde for de mest alvorlige sakene av tillitsbrudd. Forslaget innebærer at det skal treffes ett vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter folketrygdloven ny §§ 25-6 og 25-7 første ledd. Vedtak etter bestemmelsenes øvrige ledd får bare virkning innenfor organenes respektive ansvarsområder, tilsvarende som i dag.

Det har vært behandlet relativt få saker etter gjeldende § 25-6. I perioden 2011–2016 fattet Helfo 37 vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning. I perioden 2011-2016 fattet NAV Kontroll 14 vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning.

Refusjon for erklæringer som en behandler eller tjenesteyter har krevd etter folketrygdloven, unntatt kapittel 5, dekkes av stønadsbudsjettet til Arbeids- og velferdsetaten. Kravene fra behandlere og tjenesteytere blir sendt inn via den elektroniske oppgjørsordningen (KUHR). Helfo mottar disse kravene og utbetaler refusjonene på vegne av Arbeids- og velferdsetaten. Bare i 2015 forvaltet Helfo 21,7 milliarder kroner i refusjoner og legeerklæringer knyttet til behandlingsrefusjoner.

Forslaget om å lovfeste rettsvirkningen på tvers etter bestemmelsenes første ledd, innebærer likevel at etatene fortsatt må gjøre de samme vurderingene som i dag. Etter at et vedtak om tap av retten er fattet av Helfo, vil Arbeids- og velferdsetaten motta informasjon om vedtaket. I dette ligger det trolig en administrativ besparelse.

Departementene mener forslaget verken vil medføre økonomiske eller administrative merkostnader av betydning.

6.2.3 Formell advarsel

Forslaget om en formell advarsel innenfor Arbeids- og velferdsdirektoratets myndighetsområde skal gjøre det enklere for etaten å reagere overfor behandlere og tjenesteytere i de mindre alvorlige tilfellene av tillitsbrudd.

Departementene mener det er rimelig å anta at det vil bli en økning i antall vedtak, men at det kan håndteres innenfor de ressursene og rammene som er gitt.

7 Merknader til de enkelte bestemmelsene

7.1 Merknader til endringene i folketrygdloven

Til § 25-6

Ny § 25-6 er en videreføring av gjeldende § 25-6. I overskriften vises det til at bestemmelsen gjelder Helsedirektoratets myndighetsområde. Helsedirektoratets myndighet kan delegeres til underliggende organ, jf. § 21-11 a.

Første ledd første punktum er en videreføring av gjeldende § 25-6 første punktum, men med en presisering fra praksis om at skyldkravet skal være forsett eller grov uaktsomhet. Begrepet «bestemme» i gjeldende lov er erstattet med «vedtak». Bestemmelsen er omskrevet til et mer aktivt språk og de tre situasjonene som følger av gjeldende rett er inndelt i bokstaver. Første ledd andre punktum er nytt og angir at vedtak etter dette leddet gis rettsvirkning for alle lovens stønadsområder. Det betyr at vedtak fattet av Helsedirektoratet eller underliggende organ også gis virkning for Arbeids- og velferdsdirektoratet eller underliggende organ (Arbeids- og velferdsetaten). Det er i første ledd tredje punktum inntatt en anvisning på vedtakets varighet i loven. Vedtaket kan gis virkning for inntil fem år.

Andre ledd første punktum svarer innholdsmessig til første ledd første punktum i gjeldende § 25-6. Skyldkravet er uaktsomhet. Vedtak etter dette leddet gis kun virkning for Helsedirektoratets ansvarsområde. Andre ledd andre punktum inneholder en tidsbegrensning for vedtaket, som er med virkning for inntil tre år.

Tredje ledd er innholdsmessig en videreføring av gjeldende § 25-6 andre punktum, men er omskrevet. Første punktum angir hovedregelen om at det ikke skal ytes stønad på grunnlag av erklæring eller uttalelse fra en behandler eller tjenesteyter som er fratatt retten til å praktisere for trygdens regning. Andre punktum angir unntak fra hovedregelen, slik at stønad kan gis dersom det vil være urimelig ikke å gi stønad. Bestemmelsen er ment å være en sikkerhetsventil, og innebærer en mulighet til å utvise skjønn i enkelttilfeller der det vil framstå som urimelig å pålegge medlemmet å innhente annen dokumentasjon.

Fjerde ledd bestemmer at rette klageinstans for vedtak fattet etter første og andre ledd er Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten.

Til § 25-7

Ny § 25-7 er en videreføring av gjeldende § 25-6 for Arbeids- og velferdsdirektoratets myndighetsområde. Arbeids- og velferdsdirektoratets myndighet kan delegeres til underliggende organ, jf. § 21-11.

Første ledd første punktum er en videreføring av gjeldende § 25-6 første punktum, men med en presisering fra praksis om at skyldkravet skal være forsett eller grov uaktsomhet. Begrepet «bestemme» i gjeldende lov er erstattet med «vedtak». Bestemmelsen er omskrevet til et mer aktivt språk og de tre situasjonene som følger av gjeldende rett er inndelt i bokstaver. Første ledd andre punktum er nytt og angir at vedtak etter dette leddet gis rettsvirkning for alle lovens stønadsområder. Det betyr at vedtak fattet av Arbeids- og velferdsdirektoratet eller underliggende organ også gis virkning for Helsedirektoratet eller underliggende organ (Helfo). Det er i første ledd tredje punktum inntatt en anvisning på vedtakets varighet i loven. Vedtaket kan gis virkning for inntil fem år.

Andre ledd første punktum svarer innholdsmessig til første ledd første punktum i gjeldende § 25-6. Skyldkravet er uaktsomhet. Vedtak etter dette leddet gis kun virkning for Arbeids- og velferdsdirektoratets ansvarsområde. Andre ledd andre punktum inneholder en tidsbegrensning for vedtaket, som er med virkning for inntil tre år.

Tredje ledd er innholdsmessig en videreføring av gjeldende § 25-6 andre punktum, men er omskrevet. Første punktum angir hovedregelen om at det ikke skal ytes stønad på grunnlag av erklæring eller uttalelse fra en behandler eller tjenesteyter som er fratatt retten til å praktisere for trygdens regning. Andre punktum angir unntak fra hovedregelen, slik at stønad kan gis dersom det vil være urimelig ikke å gi stønad. Bestemmelsen er ment å være en sikkerhetsventil, og innebærer en mulighet til å utvise skjønn i enkelttilfeller der det vil framstå som urimelig å pålegge medlemmet å innhente annen dokumentasjon.

Fjerde ledd bestemmer at rette klageinstans for vedtak fattet etter første og andre ledd er NAV Klageinstans eller det organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.

Til § 25-7 a

Paragrafen er ny og regulerer en adgang til å vedta en formell advarsel for Arbeids- og velferdsdirektoratets myndighetsområde. Første ledd regulerer en adgang til å vedta en formell advarsel ved mindre alvorlige tillitsbrudd, som nevnt i § 25-7 første og andre ledd.

Vedtaket innebærer at behandler eller tjenesteyter får en mulighet til å rette opp sin praksis, men fortsatt kan praktisere for trygdens regning. Vedtaket er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Andre ledd bestemmer at rette klageinstans for vedtaket er NAV Klageinstans eller det organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.

7.2 Merknader til endringene i aksjeloven og allmennaksjeloven

Til aksjeloven § 6-35 andre ledd

Kravet til lokale fagforeningers representasjonsgrad endres fra to tredjedeler til et flertall av de ansatte. Det presiseres at med fagforening menes lokal fagforening. Det innebærer at selskapet og lokale fagforeninger som representerer et flertall av de ansatte, kan avtale at selskapet ikke skal ha bedriftsforsamling, jf. aksjeloven § 6-4. Om begrunnelsen for endringen av representasjonsgraden, vises det til Prop. 73 L (2013–2014) punkt 8.6.3.

Til allmennaksjeloven § 6-35

Kravet til lokale fagforeningers representasjonsgrad i andre og fjerde ledd endres fra to tredjedeler til et flertall av de ansatte. Det presiseres at med fagforening menes lokal fagforening. Andre ledd innebærer dermed at selskapet og lokale fagforeninger som representerer et flertall av de ansatte, kan avtale å ikke ha bedriftsforsamling, jf. aksjeloven § 6-4 tredje ledd. Etter fjerde ledd andre punktum kan lokale fagforeninger som representerer et flertall de ansatte beslutte at det i tillegg skal velges observatører og varamedlemmer til bedriftsforsamlingen. Om begrunnelsen for endringen av representasjonsgraden, vises det til Prop. 73 L (2013–2014) punkt 8.6.3.

7.3 Merknader til endringene i arbeidsmiljøloven

Til arbeidsmiljøloven 14-3 første ledd

Endringen innebærer at en kvalifisert deltidsansatt i prinsippet kan ha fortrinnsrett til bare en del av en stilling, forutsatt at fortrinnsretten kan gjennomføres uten at den er til vesentlig ulempe for arbeidsgiver. At arbeidsgiver blir sittende igjen med en reststilling det vil kunne være vanskelig å rekruttere kvalifiserte søkere til, kan innebære en slik vesentlig ulempe. Det samme vil kunne være tilfellet dersom gjennomføring av fortrinnsrett til bare en del av en stilling innebærer at virksomheten får flere, og ikke færre, deltidsansatte.

Til § 17-2 tredje ledd

Det presiseres at søksmålsfristen begynner å løpe fra det tidspunktet parten blir underrettet om vedtaket. Bestemmelsen skal forstås på samme måte som diskrimineringsombudsloven § 16.

Til § 17-2 fjerde ledd

Bestemmelsen fastslår at dersom søksmål ikke reises innen åtteukersfristen, skal avgjørelsen ha rettskraft. Med det menes at avgjørelsen er endelig og at den ikke kan overprøves.

Bestemmelsen fastslår at det kan gis oppfriskning for oversittelse av fristen for å bringe saken inn for domstolen. Begjæring om oppfriskning skal behandles etter reglene i tvisteloven §§ 16-12 til 16-14. Avslag på oppfriskningsbegjæring kan også bringes inn for domstolen.

Til § 17-2 a Frist for å fremme sak for Tvisteløsningsnemnda

Av opplysningshensyn er fristen for å reise sak for Tvisteløsningsnemnda flyttet fra forskrift om tvisteløsningsnemnd etter arbeidsmiljøloven til selve loven. Dette innebærer ingen materielle endringer i forhold til gjeldende rett.

Til § 17-2 b Gjenåpning

Beslutning om gjenåpning – både innvilgelse og avslag – er et forvaltningsvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a, jf. bokstav b.

Adgangen til gjenåpning er begrenset til rettskraftige avgjørelser.

Bestemmelsen i andre ledd om at saken ikke kan gjenåpnes av grunner som ble forkastet ved sakens behandling og av grunner som parten burde ha gjort gjeldende under sakens ordinære behandling, bygger på tvisteloven § 31-5.

Avslag på begjæring om gjenåpning kan bringes inn for tingretten. Tvisteloven gis tilsvarende anvendelse så langt den passer. Det gjelder nærmere bestemt §§ 31-6 til 31-9 som regulerer fristene for gjenåpning, krav til begjæringens innhold og hvor den skal sendes, samt nemndas nærmere behandling av begjæringen.

Til § 17-2 c Retting og tilleggsavgjørelse

Første ledd fastslår adgangen til å rette en avgjørelse som har fått en utforming som ikke stemmer overens med nemndas mening og til å treffe en tilleggsavgjørelse.

At nemnda kan rette en avgjørelse dersom det har skjedd feil ved formuleringen av avgjørelsen, tilsvarer tvisteloven § 19-8 første ledd. Rettingen skal ikke innebære at avgjørelsen får et annet innhold enn det som var nemndas hensikt på avgjørelsestidspunktet. Tvert imot skal formålet med rettingen være å sikre at avgjørelsens ordlyd samsvarer med det som var meningen. Det er et vilkår at feilen er klar; for eksempel skrive- eller regnefeil, misforståelser, forglemmelser eller lignende klare feil som har medført at avgjørelsen har fått en utforming som ikke stemmer med nemndas mening. Det kan for eksempel være vist til feil lovbestemmelse.

Det gjelder ingen tidsfrist for retting. Nemnda kan også foreta retting av eget tiltak.

Andre ledd fastslår adgangen til å fastsette tilleggsavgjørelse, og tilsvarer tvisteloven § 19-9 første ledd første punktum. Tilleggsavgjørelse kan være aktuelt dersom nemnda har forsømt å behandle spørsmål som skulle vært avgjort. Tilleggsavgjørelse forutsetter at det fremmes begjæring om det.

Siste ledd fastslår at tvistelovens regler om saksbehandling ved retting og tilleggsavgjørelse, samt reglene om hvordan dette praktisk skal gjennomføres gjelder tilsvarende for nemnda.

7.4 Merknader til endringen i statsansatteloven

Til statsansatteloven § 13 første ledd

Endringen innebærer på samme måte som forslaget til endring i arbeidsmiljøloven § 14-3, at en kvalifisert deltidsansatt i prinsippet kan ha fortrinnsrett til bare en del av en stilling, forutsatt at fortrinnsretten kan gjennomføres uten at den er til vesentlig ulempe for arbeidsgiver. Det vises for øvrig til merknaden til arbeidsmiljøloven § 14-3 første ledd.

Tilråding

Arbeids- og sosialdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i arbeidsmiljøloven, folketrygdloven og enkelte andre lover (samleproposisjon våren 2018).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i arbeidsmiljøloven, folketrygdloven og enkelte andre lover i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i arbeidsmiljøloven, folketrygdloven og enkelte andre lover

I

I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd gjøres følgende endringer:

§ 19-9 a skal lyde:

§ 19-9 a Overgang fra uføretrygd til alderspensjon for personer født i 1944 til 1953

Personer som er født i 1944 til 1953 og som mottok uføretrygd ved fylte 67 år, får et tillegg til alderspensjonen. Tillegget skal skjerme vedkommende for 0,25 prosentpoeng av virkningen av levealdersjusteringen etter § 19-6.

Ved gradert uføretrygd reduseres tillegget forholdsmessig.

Departementet kan gi forskrifter om beregning av tillegg etter denne paragrafen.

§ 25-6 skal lyde:

§ 25-6 Tap av retten til å praktisere for trygdens regning (Helsedirektoratets myndighet)

Helsedirektoratet kan treffe vedtak om at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjeneste som utføres etter denne loven dersom en behandler eller tjenesteyter forsettlig eller grovt uaktsomt

a) gjør seg skyldig i uberettiget utbetaling fra trygden,

b) ikke oppfyller lovbestemte plikter, eller

c) gir misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til uberettiget utbetaling av trygdeytelser.

Vedtak etter første punktum gis rettsvirkning for alle lovens stønadsområder. Vedtaket kan gis virkning for inntil fem år.

Helsedirektoratet kan treffe vedtak om at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjeneste som utføres i henhold til folketrygdloven kapittel 5, dersom en behandler eller tjenesteyter uaktsomt gjør seg skyldig i forhold som nevnt i første ledd. Vedtaket kan gis virkning for inntil tre år.

Det ytes ikke stønad på grunnlag av erklæring eller uttalelse fra en behandler eller tjenesteyter som er fratatt retten til å praktisere for trygdens regning på det aktuelle området etter denne paragrafen eller § 25-7. Helsedirektoratet kan gi unntak dersom det vil være urimelig ikke å gi stønad.

Vedtak etter paragrafen er enkeltvedtak som kan påklages til Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten.

§ 25-7 skal lyde:

§ 25-7 Tap av retten til å praktisere for trygdens regning (Arbeids- og velferdsdirektoratets myndighet)

Arbeids- og velferdsdirektoratet kan treffe vedtak om at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjeneste som utføres etter denne loven dersom en behandler eller tjenesteyter forsettlig eller grovt uaktsomt

a) gjør seg skyldig i uberettiget utbetaling fra trygden,

b) ikke oppfyller lovbestemte plikter, eller

c) gir misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til uberettiget utbetaling av trygdeytelser.

Vedtak etter første punktum gis rettsvirkning for alle lovens stønadsområder. Vedtaket kan gis virkning for inntil fem år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet kan treffe vedtak om at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjeneste som utføres i henhold til folketrygdloven, med unntak av kapittel 5, dersom en behandler eller tjenesteyter uaktsomt gjør seg skyldig i forhold som nevnt i første ledd. Vedtaket kan gis virkning for inntil tre år.

Det ytes ikke stønad på grunnlag av erklæring eller uttalelse fra en behandler eller tjenesteyter som er fratatt retten til å praktisere for trygdens regning på det aktuelle området etter denne paragrafen eller § 25-6. Arbeids- og velferdsdirektoratet kan gi unntak dersom det vil være urimelig ikke å gi stønad.

Vedtak etter paragrafen er enkeltvedtak som kan påklages til NAV Klageinstans eller til det organet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.

Ny § 25-7 a skal lyde:

§ 25-7 a Formell advarsel

Arbeids- og velferdsdirektoratet kan i de mindre alvorlige tilfellene av tillitsbrudd som nevnt i § 25-7 første ledd og andre ledd, treffe vedtak om å gi behandler eller tjenesteyter en formell advarsel om at retten til å praktisere for trygdens regning kan bli fratatt vedkommende.

Vedtak om formell advarsel er enkeltvedtak som kan påklages til NAV Klageinstans eller til det organet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.

II

I lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper skal § 6-35 andre ledd lyde:

(2) Det kan avtales mellom selskapet og et flertall av de ansatte eller lokale fagforeninger som representerer et flertall av de ansatte, at selskapet ikke skal ha bedriftsforsamling, jf. § 6-4 tredje ledd. Kongen kan gi nærmere regler om inngåelse av en slik avtale og avtalens innhold. Bestemmelsene om slik avtale i lov om allmennaksjeselskaper gjelder tilsvarende.

III

I lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper § 6-35 skal første til fjerde ledd lyde:

(1) I selskaper med flere enn 200 ansatte skal det velges en bedriftsforsamling på 12 medlemmer eller et høyere antall, delelig med tre, som fastsettes av generalforsamlingen.

(2) Det kan avtales mellom selskapet og et flertall av de ansatte eller lokale fagforeninger som representerer et flertall av de ansatte, at selskapet ikke skal ha bedriftsforsamling, jf. § 6-4 tredje ledd. Kongen kan gi nærmere regler om inngåelse av en slik avtale og avtalens innhold.

(3) To tredeler av bedriftsforsamlingens medlemmer med varamedlemmer velges av generalforsamlingen. I vedtektene kan valgretten overføres til andre, også til de ansatte i selskapet eller i et konsern eller en gruppe som selskapet tilhører. Valgrett etter annet punktum kan ikke overføres til bedriftsforsamlingen selv eller styret, eller til medlemmer av disse organene. Mer enn halvdelen av bedriftsforsamlingens medlemmer skal velges av generalforsamlingen.

(4) En tredel av bedriftsforsamlingens medlemmer med varamedlemmer velges av og blant de ansatte. Et flertall av de ansatte eller lokale fagforeninger som representerer et flertall av de ansatte, kan beslutte at det i tillegg skal velges observatører og varamedlemmer. Antallet observatører kan utgjøre inntil en halvdel av de ansattes medlemmer.

IV

I lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. gjøres følgende endringer:

§ 1-2 tredje ledd skal lyde:

(3) Kongen kan gi forskrift om og i hvilken utstrekning bestemmelsene i kapittel 14, 15, 16 og 17 skal gjelde for arbeidstakere som omfattes av lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven) eller som er embetsmenn.

§ 12-11 femte ledd siste punktum oppheves.

§ 13-1 femte til sjuende ledd oppheves.

§ 14-3 første ledd skal lyde:

(1) Deltidsansatte har fortrinnsrett til utvidet stilling fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse i virksomheten. Fortrinnsretten kan også gjelde en del av en stilling.

§ 17-2 tredje, fjerde og nytt femte ledd skal lyde:

(3) Fristen for å bringe tvisten inn for domstolene er åtte uker fra det tidspunktet parten ble underrettet om nemndas avgjørelse.

(4) Reises det ikke søksmål innen fristen, har vedtaket virkning som en rettskraftig dom, og det kan fullbyrdes etter reglene som gjelder for dommer. Nemnda kan gi oppfriskning for oversittelse av fristen etter reglene i tvisteloven §§ 16-12 til 16-14. Et vedtak om oppfriskning kan bringes inn for tingretten.

(5) Departementet kan gi forskrift om oppnevning av nemndas medlemmer og om nemndas sammensetning og saksbehandling.

Ny § 17-2 a skal lyde:

§ 17-2 a Frist for å fremme sak for Tvisteløsningsnemnda

(1) Det må reises sak for Tvisteløsningsnemnda senest fire uker etter at arbeidsgivers skriftlige avslag er kommet frem til arbeidstaker. Fristen beregnes og avbrytes etter reglene i domstolloven kapittel 8.

(2) I utdanningspermisjonssaker kan det fremmes sak senest fire uker etter utløpet av arbeidsgivers svarfrist etter § 12-11 femte ledd dersom arbeidsgiver ikke har svart innen fristen.

(3) Saker om rett til delvis permisjon etter § 12-6 skal tas til behandling selv om fireukersfristen er utløpt dersom oversittelsen av fristen skyldes en fødsel eller overtakelse av omsorg for et adoptivbarn eller fosterbarn. Saken må i så fall fremmes snarest mulig etter fødselen eller omsorgsovertakelsen.

Ny § 17-2 b skal lyde:

§ 17-2 b Gjenåpning

(1) Nemndas rettskraftige avgjørelser og beslutninger kan gjenåpnes etter begjæring fra en part dersom

a) det foreligger brudd på habilitetskrav i forvaltningsloven § 6

b) det foreligger andre saksbehandlingsfeil, og det ikke kan utelukkes at feilen var bestemmende for avgjørelsens innhold

c) opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, tilsier at avgjørelsen høyst sannsynlig ville blitt et annen.

(2) En sak kan ikke gjenåpnes

a) av en grunn som ble forkastet ved sakens behandling

b) av en grunn som parten burde ha gjort gjeldende under sakens ordinære behandling, ved søksmål til tingretten eller ved begjæring om oppfriskning

c) dersom det er rimelig sannsynlighetsovervekt for at ny en behandling av saken ikke vil lede til en endring av betydning for parten.

(3) Et vedtak om gjenåpning treffes av nemndsleder.

(4) Et avslag på en begjæring om gjenåpning kan bringes inn for tingretten. For øvrig gjelder reglene i tvisteloven kapittel 31 så langt de passer.

(5) Dersom nemnda treffer vedtak om gjenåpning, har parten krav på å få dekket saksomkostninger etter reglene i forvaltningsloven § 36 første ledd. Forvaltningsloven § 36 andre ledd gjelder ikke.

Ny § 17-2 c skal lyde:

§ 17-2 c Retting og tilleggsavgjørelse

(1) Nemnda kan rette et vedtak som på grunn av en skrive- eller regnefeil, misforståelse, forglemmelse eller lignende klar feil har fått en utforming som ikke stemte med nemndas mening.

(2) Er det ikke truffet avgjørelse om noe som skulle vært avgjort, kan det avsies en tilleggsavgjørelse dersom det fremmes en begjæring om det innen fristen for å bringe saken inn for tingretten, jf. § 17-2 tredje ledd.

(3) Nemndsleder kan treffe vedtak etter første og andre ledd.

(4) For øvrig gjelder tvisteloven §§ 19-8 og 19-9 tilsvarende.

§ 18-9 første ledd skal lyde:

(1) Den som vil oppføre en bygning eller utføre bygningsmessig arbeid som er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, og som skal brukes eller vesentlig vil bli brukt av virksomhet som går inn under denne lov, har plikt til å innhente Arbeidstilsynets samtykke på forhånd.

V

I lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. gjøres følgende endring:

§ 13 første ledd skal lyde:

(1) Deltidsansatte har fortrinnsrett til utvidet stilling fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse i virksomheten. Fortrinnsretten kan også gjelde en del av en stilling.

VI

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.