Prop. 79 L

(2021–2022)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i bildeprogramloven mv. (oppheving av statlig forhåndskontroll av kinofilm)

Tilråding fra Kultur- og likestillingsdepartementet 8. april 2022, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Med grunnlag i høringen av NOU 2021: 3 Barneliv foran, bak og i skjermen og høringsnotat om endringer i bildeprogramloven, foreslår Kultur- og likestillingsdepartementet å avvikle den statlige kinofilmkontrollen og Barneombudets formelle klagerett over aldersgrensevedtak i Medietilsynet. Som en konsekvens av avviklingen foreslås også endringer i bestemmelser i straffeloven som henviser til kinofilmkontrollen. Proposisjonen inneholder også et lovforslag for å rette opp en inkurie i diskrimineringsombudsloven § 11 første ledd andre setning.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

Medieskadelighetsutvalget ble oppnevnt 7. juni 2019. Utvalgsarbeidet følger opp Stortingets anmodningsvedtak fra 23. mars 2017 om å be regjeringen «utnevne et tverrfaglig utvalg som har som formål å legge frem nye tiltak som i større grad beskytter barn mot pornografi og økt seksualisering.»

Utvalget hadde bl.a. i oppdrag å kartlegge og sammenstille kunnskapen om skadevirkningene av eksponering for ulike typer medieinnhold og skissere alternative muligheter for økt beskyttelse av barn. I tillegg har utvalget hatt i oppdrag å evaluere lov 6. februar 2015 nr. 7 om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram (bildeprogramloven).

NOU 2021: 3 Barneliv foran, bak og i skjermen ble avgitt til Kulturdepartementet 15. mars 2021.

Én av utvalgets hovedkonklusjoner var at nye lovmessige tiltak generelt ikke er noe «primært effektivt virkemiddel» på dette området, og at det i stedet er behov for et koordinert samspill av sektorovergripende tiltak for å ivareta barnas beste i den digitale medievirkeligheten.

Utvalget foreslo å opprettholde bildeprogramloven, blant annet fordi systemet for merking av aldersgrenser kan ha en normgivende effekt også ut over lovens virkeområde.

Samtidig foreslo utvalget å oppheve den statlige forhåndskontrollen og aldersklassifiseringen av kinofilm (kinofilmkontrollen). Dette vil innebære at kinofilm reguleres som de øvrige formene for tilgjengeliggjøring – dvs. fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester og videogram (DVD, Bluray osv).

I tillegg foreslo utvalget at Barneombudet «ikke lenger skal ha en partsrolle når det gjelder klager på aldersgrenser». I dag følger det av loven § 16 at Barneombudet – i tillegg til distributøren – har klagerett over tilsynets vedtak om aldersklassifisering av kinofilm. Formålet er at ombudet skal kunne ivareta barns interesser, typisk ved å klage dersom aldersgrensen er satt for lavt. Barneombudet har lenge gitt uttrykk for at dette er en rolle de ikke ønsker å ha, og klageretten er i praksis ikke i bruk. Samtidig mener utvalget det bør utredes andre måter å sikre at andre enn distributørene kan bringe saker inn for Medietilsynet og Medieklagenemnda. Som eksempel viser utvalget til organisasjoners søksmålsadgang etter tvisteloven § 1-4.

Parallelt med utvalgsarbeidet har Medietilsynet på oppdrag fra Kultur- og likestillingsdepartementet utredet de juridiske og praktiske konsekvensene av å avvikle forhåndskontrollen av kinofilm, inkludert hvordan en kan sikre en felles faglig basert standard for aldersgrensefastsetting i alle visningskanaler uten en offentlig forhåndskontroll. Et høringsnotat utarbeidet av Medietilsynet ble sendt på høring parallelt med NOU 2021: 3. Se pkt. 4 for en nærmere gjennomgang av forslaget.

3 Gjeldende rett

Bildeprogramloven, som trådte i kraft 1. juli 2015, innebar en oppdatering og samling av tidligere regler i film- og videogramloven og kringkastingsloven i en ny plattformnøytral lov. Lovens formål er å «beskytte mindreårige mot skadelig påvirkning fra levende bilder». Overordnet pålegger loven tre beskyttelsestiltak:

En plikt til å sette aldersgrense på filmer/programmer, uavhengig av formidlingsteknologi.

En plikt til å informere publikum om aldersgrensen på en tydelig og nøytral måte.

En plikt til å iverksette tiltak for å sikre at den fastsatte aldersgrensen overholdes.

For «kinofilm» er det i dag Medietilsynet som setter aldersgrenser, jf. bildeprogramloven § 5. Med «kinofilm» menes «bildeprogram som primært er produsert for fremvisning på kino eller annet visningssted», jf. bildeprogramloven § 5 første ledd andre punktum.

Det er unntak fra kravet om forhåndskontroll for kinofilmer som skal fremvises med 18-årsgrense. I tillegg er det unntak for kinofilmer som skal vises under filmfestivaler og lignende kulturarrangementer, samt kinofilmer som inneholder lokalt produsert stoff, jf. bildeprogramloven § 5 andre ledd. Videre unntas kinofilmer som fremvises under medlemsarrangement i regi av en ikke-kommersiell filmklubb, jf. forskrift om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram § 1.

For øvrige bildeprogrammer – inkludert fjernsynsprogram, audiovisuelle bestillingstjenester og videogram (DVD/Bluray mv) – er det bildeprogramdistributøren selv som setter aldersgrensene, jf. bildeprogramloven § 6 første ledd. Medietilsynets vedtak om aldersgrense for kinofilm skal følges ved senere tilgjengeliggjøring av samme bildeprogram innenfor en periode på ti år fra siste vedtaksdato. Fastsettelsen av aldersgrensene skal for øvrig utføres med utgangspunkt i retningslinjer fastsatt av Medietilsynet.

Medietilsynet kan ved enkeltvedtak overprøve aldersgrenser fastsatt av bildeprogramdistributør, jf. bildeprogramloven § 6 tredje ledd. Eksempelvis kan Medietilsynet omgjøre en aldersgrense fastsatt av en kringkaster etter tilsyn dersom tilsynet mener den fastsatte aldersgrensen er feil.

Straffeloven gjør i flere bestemmelser unntak for film eller videogram som Medietilsynet ved forhåndskontroll har godkjent til ervervsmessig fremvisning eller omsetning. Dette gjelder § 236 Ulovlig utbredelse mv. av grove voldsskildringer, § 311 Fremstilling av seksuelle overgrep mot barn eller fremstilling som seksualiserer barn og § 317 Pornografi. Unntakene har sammenheng med bildeprogramloven § 5 tredje ledd, som slår fast at Medietilsynet ikke kan «sette aldersgrense på kinofilmer som tilsynet mener er i strid med straffeloven §§ 236, 311 eller 317». Uten en aldersgrense kan bildeprogrammene ikke tilgjengeliggjøres lovlig i Norge. Unntatt er bl.a. film som tilgjengeliggjøres med 18-årsgrense, jf. bildeprogramloven § 5 andre ledd bokstav a. Distributør og kinoene som viser filmen, vil da være strafferettslig ansvarlig for eventuelt ulovlig innhold. Dersom Medietilsynet gjennom sin tilsynsvirksomhet blir kjent med bildeprogram de mener rammes av straffeloven § 311, skal forholdet meldes til politiet, jf. bildeprogramloven § 13 andre ledd.

Klager på Medietilsynets enkeltvedtak etter loven eller regler fastsatt i medhold av loven behandles av Medieklagenemnda. Bildeprogramdistributør og Barneombudet har klagerett på tilsynets vedtak om aldersklassifisering av kinofilm. For øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI.

4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet utarbeidet av Medietilsynet, som ble sendt på høring sammen med NOU 2021: 3, foreslår tilsynet oppsummert at:

Statlig forhåndskontroll av kinofilm avvikles.

Ansvaret for å aldersklassifisere kinofilm legges til den enkelte kinofilmdistributør.

Medietilsynet skal fortsatt ha ansvaret for å utarbeide retningslinjer for aldersklassifisering, og for å gjennomføre opplæring og gi veiledning til kinofilmdistributørene.

Medietilsynet skal føre tilsyn med kinofilmdistributørene og kan overprøve aldersgrensene på samme måte som for de øvrige bildeprogramdistributørene.

Medietilsynet skal legge til rette for erfaringsutveksling og faglig dialog med og mellom aktører som aldersklassifiserer film og bildeprogram, gjennom å for eksempel arrangere nettverksmøter hvor representanter fra de ulike delene av bransjen kan utveksle erfaringer og ta opp utfordringer relatert til aldersklassifisering av bildeprogram. Dette kan også bli en arena der Medietilsynet informerer om retningslinjer og tilsynsaktivitet.

Medietilsynet har vært i dialog med både kringkasterne og kinofilmdistributørene om muligheten for å opprette et overordnet bransjeorgan. Signalene fra kringkasterne er at dagens ordning fungerer godt, og det synes å være liten interesse for et slikt organ. Medietilsynet vurderer det som uheldig å påtvinge bransjeaktørene et overordnet bransjeorgan som de verken ønsker eller ser behovet for, og som samtidig krever betydelige ressurser fra dem.

Medietilsynets vurdering er at aldersgrensene på kinofilmer ikke lenger bør være bindende for andre visningsplattformer. Dette hindrer imidlertid ikke at aldersgrensene som settes av kinofilmdistributørene kan være veiledende for andre bildeprogramdistributører.

§ 11 tredje ledd innebærer at mindreårige kan få adgang til forestillinger med ett trinn høyere aldersgrense dersom de ledsages av en voksen («ledsagerregelen»). Unntaket er 18-årsgrensen, som uansett er absolutt. Medietilsynet reiser spørsmålet om bestemmelsen bør endres, men fremmer ikke noe konkret forslag om dette.

5 Høringsinstansenes syn

5.1 Høringen

NOU 2021: 3 og Medietilsynets notat med forslag til endringer i bildeprogramloven ble sendt på parallell høring 25. juni 2021. Høringsfristen var 24. september 2021, og høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

Departementene

Høyesterett

Lagmannsrettene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Domstoladministrasjonen

Folkehelseinstituttet

Forbrukerrådet

Forbrukertilsynet

Helsedirektoratet

Innovasjon Norge

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Kripos

Landets regionale ressursentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS)

Landets statsforvaltere

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Medieklagenemnda

Medietilsynet

NorSIS

Norsk filminstitutt

Politidirektoratet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Riksrevisjonen

Sametinget

Statens helsetilsyn

Statens sivilrettsforvaltning

Statistisk sentralbyrå

Teknologirådet

Utdanningsdirektoratet

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM)

Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet)

Bærum kommune (skoleeier)

Abelia

Advokatforeningen

Aftenposten

Agenda

Akademikerne

Allente

Alternativ til vold

Altibox AS

Amedia AS

Amnesty International Norge

ANFO (Annonsørforeningen)

Another World Entertainment Norway AS

Antirasistisk senter

Apple Norge

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Arthaus – stiftelsen for filmkunst

BarneVakten

Biblo Tøyen

Childwatch International – UiO

Civita

C-more Entertainment

Dagbladet

Den norske dataforening

Den Norske Dommerforening

dplay

Egmont Norge AS

Elektronisk Forpost Norge

Elevorganisasjonen

Euforia Film AS

Europafilm AS

Facebook

Fafo

Fagforbundet

Fagpressen

Fellesorganisasjonen (FO)

Fidalgo Filmdistribusjon AS

Film & Kino

Forandringsfabrikken

Forbruksforskningsinstituttet SIFO

Foreldrenettverk mot mobbing

Foreldreutvalget for barnehager

Foreldreutvalget for grunnopplæringen

Forleggerforeningen

Forum for barnekonvensjonen

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

Gatejuristen

Google Norge

Green Chilli Entertainment

HBO

Helsesista

Homenet

IKT-Norge

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Kabel Norge

Kirkens bymisjon

Kirkens SOS

Kontxtfilm AS

Kors på halsen

KS – Kommunesektorens organisasjon

Kvinnegruppa Ottar

Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse (LPP)

Landsgruppen av helsesykepleiere

Landslaget for lokalaviser

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Legeforeningen

LEVE: Landsforeningen for etterlatte ved selvmord

Lightup (pornoprat.no)

Likestilling Inkludering Mangfold (LIM)

Livekino AS

Lyse Tele

Manymore AS

Mediebedriftenes Landsforening

Mental Helse

Mer Film AS

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet – NKOM

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU)

NextGenTel AS

NHO

Nordic Entertainment Group Norway AS

Nordisk Film Distribution AS

Norges Juristforbund

Norges televisjon AS

Norid AS

Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

Norsk bibliotekforening

Norsk Filmdistribusjon AS

Norsk filmklubbforbund

Norsk forening for Jus og EDB

Norsk Journalistlag

Norsk medieforskerlag

Norsk Presseforbund

Norsk psykologforening

Norsk Redaktørforening

Norsk senter for barneforskning (NOSEB v/NTNU)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR v/UiO)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Norsk Videogramforening

Norske Filmdistributørers Forening

Norske Filmregissører

Norske Kinosjefers Forbund

Norwaco

NRK

NRK Super

NSSF (Nasjonalt senter for selvmordsforskning og -forebygging)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

OsloMet – storbyuniversitetet

Partnerskap mot mobbing

Pia Lang Consulting

Platekompaniet

Polaris Media

Politihøyskolen

Press – Redd Barna Ungdom

Private Barnehagers Landsforbund

PsyktÆrlig

Pårørendesenteret

Redd Barna

Registrarforeningen dot-enno

Rettspolitisk forening

RiksTV

RKBU Midt-Norge

RKBU Nord

RKBU Vest

RKBU Øst og Sør

Rådet for psykisk helse

Samisk høgskole – Sámi allaskuvla

Samsung Norge

Sanitetskvinnene

Schibsted Media Group

Selmer Media

Sex og Politikk

Sex og samfunn

SF Norge

Sidetmedord.no

SINTEF

Skolelederforbundet

Skolenes landsforbund

slettmeg.no

Statens barnehus Oslo

Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

Stine Sofies Stiftelse

Storytelling Media AS

Telenor

Telenor Bruk Hue

Telia

The Walt Disney Company Nordic Norway

Tour De Force AS

Tro & Medier

TV 2 AS

TVNorge AS

UiS, Læringsmiljøsenteret

Unge LEVE

Ung Arena Sør

ung.no

UNICEF Norge

United International Pictures

Utdanningsforbundet

Velferdsforskningsinstituttet (NOVA v/OsloMet)

Virke

Virke Produsentforeningen

Voksne for Barn

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Høgskolen i Innlandet

Høgskolen i Molde

Høgskolen i Volda

Høgskolen i Østfold

Høgskulen på Vestlandet

Nord universitet

Universitetet i Agder (UiA)

Universitetet i Bergen (UiB)

Universitetet i Oslo (UiO)

Universitetet i Stavanger (UiS)

Universitetet i Sørøst-Norge (USN)

Universitetet i Tromsø (UiT) – Norges arktiske universitet

Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet med forslag til endringer i bildeprogramloven:

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Fagforbundet

Fidalgo Filmdistribusjon AS

Justis- og beredskapsdepartementet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Medietilsynet

Norske Filmdistributørers Forening

Norsk Journalistlag

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

NRK

Redd Barna

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke ønsket å avgi høringsuttalelse til denne delen av høringen:

Datatilsynet

Foreldreutvalgene for grunnopplæringen og barnehager

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Høyesterett

Kripos

Landbruks- og matdepartementet

Lightup

Pilar – Kompetansetjenesten for psykisk helse og barnevern

Samferdselsdepartementet

Statistisk sentralbyrå

Stine Sofies Stiftelse

Utenriksdepartementet

Flere av høringsinstansene som ikke hadde merknader til notatet med forslag til endringer i bildeprogramloven hadde likevel merknader til NOU 2021: 3. Medieskadelighetsutvalgets øvrige forslag, og merknadene til disse i høringen, vil bli fulgt opp i en egen prosess.

5.2 Kinofilmkontrollen

Forslaget om å avvikle statlig forhåndskontroll av kinofilm, og dermed legge ansvaret for å aldersklassifisere kinofilm til den enkelte kinofilmdistributør, støttes i høringen av Arbeidsgiverforeningen Spekter, Bufdir, Fidalgo, Medietilsynet, Norske Filmdistributørers Forening, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og NRK. Kripos uttaler at de ikke har merknader til forslaget. Fagforbundet og Redd Barna uttaler seg mer skeptisk til forslaget, men går ikke uttrykkelig imot det.

De av høringsinstansene som støtter forslaget viser særlig til behovet for likebehandling og ansvarliggjøring av alle bildeprogramdistributører (Arbeidsgiverforeningen Spekter, Fidalgo, Norske Filmdistributørers Forening og NRK). I tillegg viser Fidalgo og Norske Filmdistributørers Forening (NFF) til forenkling og reduserte kostnader hos distributørene. NFF kommenterer følgende om filmkontrollavgiften, som kreves inn for å dekke inn kostnadene ved ordningen, jf. bildeprogramloven § 5 fjerde ledd:

«Sektoravgiften en byrde som tilfaller kinofilmdistributørene. I noen tilfeller kan dette gebyret være så høyt som ⅓ av det totale markedsbudsjettet for en liten filmlansering. Det er viktig her å påpeke at Norske Filmdistributørers Forening, uavhengig av hvilket sensuralternativ som blir gjeldende, gjerne ser at sektoravgiften bortfaller så fort som mulig, da den belaster kun en mindre del av et stort utbud av underholdning, kunst og dokumentar på et bredt utvalg av kanaler, scener og aktiviteter.»

Ingen av høringsinstansene går inn for å opprette et felles bransjeorgan for å bidra til felles aldersklassifisering av innhold. NRK mener dagens retningslinjer for aldersklassifisering og Medietilsynets veiledning av bransjen er tilstrekkelig for å sikre en enhetlig og faglig basert praksis. Norske Filmdistributørers Forening (NFF) mener at et bransjeorgan er unødvendig og viser til respons fra distributørene om at det «i de aller fleste tilfeller er enkelt å sette riktig sensur på filmene». Det vises også til at foreningens medlemmer står for ca 97% av de filmene som lanseres på det norske kinomarkedet, og at medlemmene gjennom foreningen allerede har på plass «et godt fundament … for å søke rådgivning og erfaringsutveksling hos hverandre». NFF støtter samtidig at Medietilsynet tar ansvar for «veiledning, opplæring, tilsyn og omgjøringsvedtak».

Fagforbundet og Redd Barna uttrykker noe mer skepsis til forslaget. Fagforbundet ser at det er viktigere å trygge barn på andre digitale flater der voksne ikke har tilgang, men «setter likevel spørsmålstegn ved at ikke rammene til Medietilsynet økes, framfor å flytte saksbehandlingen over til de private distributørene». Fagforbundet mener at en avvikling forutsetter «utstrakt rapportering og analyse av praksisen hos filmdistributørene». Redd Barna stiller «spørsmål om hvilke konsekvenser det vil ha for Medietilsynets rolle med å lage retningslinjer og føre tilsyn, dersom de mister rollen som et fagorgan som vurderer aldersklassifisering av film». Redd Barna viser til at oppgaven med filmklassifisering «gir kompetanse som er viktig for å kunne videreutvikle retningslinjer og ha troverdighet i rollen som et tilsyn» og understreker at dette er «kompetanse som utvikles over tid, siden aldersgrenser må settes i lys av stadig ny kunnskap om barns utvikling og modenhet, kunnskap om film, mediepåvirkning og barns internettbruk samt sosiale og kulturelle forandringer i samfunnet». Redd Barna viser også til at «selv om Medietilsynet bare fastsetter aldersgrenser for kinofilmer, er disse viktige fordi tilsynets vurderinger er uavhengig av kommersielle interesser, i tillegg til at det kan hjelpe andre distributører til å fortolke og forstå retningslinjene».

Justis- og beredskapsdepartementet registrerer at forslaget innebærer endringer i straffeloven §§ 236, 311 og 317 og mener det bør vurderes nærmere om «det får noen betydning ved anvendelse av de aktuelle bestemmelsene i straffeloven at unntaket for forhåndskontrollerte filmer fjernes, herunder om adgangen til å vise filmer vil bli noe snevrere i enkelte tilfeller».

Ingen av høringsinstansene kommenterer spørsmålet om kinoaldersgrensen skal være bindende for senere tilgjengeliggjøring eller spørsmålet om «ledsagerregelen» bør endres.

5.3 Barneombudets klagerett mv

Barneombudet støtter forslaget om at ombudet ikke lenger skal ha en partsrolle i form av klagerett:

«Barneombudet har sendt brev til Kulturdepartementet som er videresendt til utvalget om å endre bildeprogramloven § 16 slik at vi ikke skal kunne påklage Medietilsynets vedtak om aldersklassifisering til medieklagenemnda. Dette er en klagerett vi ikke har brukt de siste årene. Vi er derfor glade for at utvalget er enig i dette og foreslår endringer i bildeprogramloven § 16 andre ledd.»

Utvalgets forslag om å utrede mekanismer for å sikre at saker om fastsetting av aldersgrenser kan bringes inn for Medietilsynet og Medieklagenemnda av flere aktører enn distributørene selv, kommenteres bare av Medietilsynet:

«Medietilsynet synes det er uklart om utvalget mener at en slik klagerett kun skal gjelde for kinofilm, eller om den også skal gjelde for de øvrige plattformene. I alle tilfeller mener Medietilsynet at det ikke bør lovfestes en formell klageadgang for fastsettelse av aldersgrenser. Medietilsynet mener det er tilstrekkelig at det legges til rette for at publikum og organisasjoner kan sende inn tips til tilsynet, og at det bør være opp til Medietilsynet å vurdere om det er grunnlag for å følge saken opp videre. Dette er også slik praksisen er i dag overfor de andre plattformene.»

6 Departementets vurdering

6.1 Kinofilmkontrollen

6.1.1 Forhåndskontroll av ytringer

Forhåndskontrollen av kinofilm innebærer en type forhåndssensur av ytringer som i utgangspunktet er forbudt i henhold til Grunnloven § 100 fjerde ledd. Bestemmelsen inneholder imidlertid et unntak for forhåndssensur som er «nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder».

Med utgangspunkt i dette, og med henvisning til at den forvaltningspraksisen som hadde utviklet seg på området ikke innebar «noen urimelig hindring i det allmennheten gjennom mediene film og video har lovlig tilgang til av voldsskildringer og pornografiske skildringer», konkluderte Justis- og politidepartementet i St.meld. nr. 26 (2003–2004) med at forhåndskontrollen kunne opprettholdes under en ny grunnlovsbestemmelse, jf. pkt. 5.5.4 s 124.

Til spørsmålet om forhåndskontrollen likevel burde oppheves, kommenterte Justis- og politidepartementet at dette er et rettspolitisk spørsmål og ikke et grunnlovsspørsmål. Med henvisning til at en ordning med forhåndskontroll har prinsipielle svakheter, og at filmkontrollen i praksis bidrar til at ansvaret ikke plasseres der det hører hjemme, dvs. hos dem som viser frem filmene og videogrammene, var departementet samtidig «åpen for å oppheve dagens ordning med filmsensur for voksne», dvs. for film eller videogram som formidles til personer over 18 år.

Under stortingsbehandlingen av forslaget til ny § 100 i Grunnloven uttalte saksordføreren følgende på vegne av komitéflertallet, jf. St.forh. (2003–2004) s. 3585–3586:

«Uavhengig av grunnlovsbestemmelsen har imidlertid Regjeringen stilt seg åpen for å gjøre forhåndskontroll av filmer for voksne til en frivillig ordning, og flertallet har sluttet seg til en slik tilnærming. Slik flertallet forstår formuleringen i alternativ 1, vil resultatet av at den blir vedtatt, bli at denne tilnærmingen blir en følge av grunnlovsparagrafen.»

I Ot.prp. nr. 72 (2005–2006), pkt. 4.4, konkluderte Kultur- og kirkedepartementet derfor med at obligatorisk forhåndssensur av filmer for voksne er i strid med Grl. § 100, og la fram forslag om å endre film- og videogramloven slik at forhåndskontrollen bare ble obligatorisk for filmer som skal vises for personer som ikke har fylt 18 år. Lovendringen trådte i kraft 1. januar 2007.

Lovgivningens grenser på området kan prinsipielt håndheves på to måter, enten gjennom forhåndskontroll eller etter prinsippet om frihet under ansvar, dvs. gjennom den etterfølgende håndhevingen opp mot lovgivningens grenser på området. Etterfølgende håndheving gjelder allerede for andre begrensninger i ytringsfriheten, inkludert straffelovens regler om hatefulle ytringer (strl. § 185), brudd på taushetsplikt (strl. § 209), trusler (strl. § 263), hensynsløs atferd (strl. § 266), krenkelse av privatlivets fred (strl. § 267) og likestillings- og diskrimineringslovens regler om diskriminering og trakassering (ldl. § 39). Dette er i tillegg ordningen som gjelder generelt for andre medier enn kinofilm.

Den forrige Ytringsfrihetskommisjonen, som la grunnlaget for det reviderte grunnlovsvernet av ytringsfriheten, tok i NOU 1999: 27 pkt. 7.1 utgangspunkt i at forhåndskontroll av ytringer er prinsipielt uønsket i et åpent og demokratisk samfunn, og trakk fram tre hensyn som taler for å begrense forhåndskontrollen med ytringer:

For det første strider et system med forhåndskontroll mot det liberale grunnprinsipp om frihet under ansvar. Ansvar for ulovlige ytringer bør etter dette prinsippet gjøres gjeldende i ettertid.

For det andre innebærer forhåndskontroll at debatten om hvor grensene bør gå for hva som er tillatte ytringer, unndras offentlighetens søkelys.

For det tredje har forhåndskontroll som rettslig institutt særlig vært brukt og brukes av repressive eller intolerante regimer.

Kultur- og likestillingsdepartementet ser det ikke som tvilsomt at dagens ordning med kinofilmkontroll er i overensstemmelse med ytringsfrihetsvernet i Grl. § 100, jf. over. Forhåndssensur av ytringer er likevel et svært inngripende virkemiddel, som etter departementets vurdering bare bør brukes der tungtveiende grunner tilsier at det ikke er tilstrekkelig med etterfølgende håndheving.

Spørsmålet om en oppheving av straffelovens unntak for forhåndskontrollerte filmer og videogram kan få en nedkjølende effekt på ytringsfriheten vurderes under pkt. 6.1.4.

6.1.2 Forholdet til barnekonvensjonen

Barn har ifølge FNs barnekonvensjon rett til både ytrings- og informasjonsfrihet, til å delta i det kulturelle liv og til beskyttelse mot informasjon og stoff som er skadelig for deres velferd.

Et system for fastsetting av aldersgrenser på bildeprogram må ivareta og balansere disse rettighetene. Dette er grunnen til at fastsettelse av aldersgrenser i henhold til bildeprogramloven skal baseres på antatt skadeeffekt og ikke på hvorvidt innholdet på andre måter er «egnet» for barn innenfor ulike aldersgrupper. (Et bildeprogram kan være tematisk eller innholdsmessig uegnet for barn innenfor en viss aldersgruppe uten at det på noen måte medfører noen skaderisiko.)

Et spørsmål som må vurderes er derfor om barns rett til ytrings- eller informasjonsfrihet eller retten til beskyttelse mot skadelig innhold kan bli svekket hvis ansvaret for aldersgrensefastsettingen flyttes fra et statlig organ til private aktører.

En overføring av aldersklassifiseringen av kinofilm fra Medietilsynet til bransjen selv, medfører på den ene siden en risiko for at distributørene setter aldersgrensen lavere enn den skulle vært ut fra antatt skadeeffekt, fordi de ønsker at flest mulig skal få tilgang til filmen. Dette kan i så fall gå ut over barns rett til beskyttelse. På den andre siden kan kinofilmdistributørene også komme til å sette aldersgrensen høyere enn nødvendig, for å unngå reaksjoner fra publikum eller fordi det i konkrete tilfeller kan være krevende å skille egnethet fra skadelighet. Dette kan i så fall gå ut over barns ytrings- og informasjonsfrihet.

Medietilsynets erfaring er at bransjen generelt tar sine plikter på alvor, og er opptatt av å sette riktige aldersgrenser. Videre ligger ansvaret for aldersklassifisering allerede hos distributørene på alle andre plattformer enn kinofilm. Medietilsynets erfaringer er at retningslinjene for aldersklassifisering og opplæring i disse, i tillegg til gjennomføring av tilsyn, oppfølging av publikumshenvendelser og veiledende dialogmøter, til sammen har gjort at aktørene i hovedsak setter riktige aldersgrenser.

Departementet legger derfor til grunn at det er liten risiko for at en oppheving av den offentlige kinofilmkontrollen vil svekke ivaretakelsen av barns rettigheter etter barnekonvensjonen.

6.1.3 Hensyn for og imot forhåndskontroll av kinofilm

Kinofilmkontrollen er i dag et sentralt element i systemet med aldersgrenser og alderskontroll. For det første fordi kinoen er første visningsvindu for kinofilm, og kinoaldersgrensen skal følge bildeprogrammet i alle senere distribusjonskanaler. For det andre fordi kinofilmkontrollen er et utgangspunkt for utarbeidelse av retningslinjer for aldersgrensefastsetting og Medietilsynets tilsynsvirksomhet på alle plattformer. På den måten setter kinofilmkontrollen en standard for aldersgrensefastsetting i hele markedet, og gjennom det løpende arbeidet med aldersklassifisering sikrer tilsynet at aldersgrensene følger utviklingen innenfor forskning på skadevirkninger og den generelle samfunnsutviklingen.

Samtidig er det et paradoks at de største kontrollressursene i dag er rettet mot en plattform som relativt sett betyr mindre og mindre i barns mediehverdag. Mens barn i 2019[1] brukte ca ni timer per år på å se kinofilm, brukte de over to og en halv time per dag på internett (Norsk mediebarometer 2019, SSB). I tillegg kommer at kinovisning er en visningsform som foregår i det offentlige rom, der foresatte og andre voksenpersoner har tilgang og muligheter for å føre kontroll. Det er derfor liten grunn til å anta at kinofilmkontrollen har en beskyttelseseffekt som svarer til de forvaltningsressursene som legges inn i kontrollen eller veier opp for de prinsipielle betenkelighetene knyttet til ordninger med forhåndskontroll.

I tillegg innebærer dagens system en negativ forskjellsbehandling av kinofilmdistributører sammenlignet med andre distributører og formidlere av bildeprogram. Forskjellsbehandlingen er også økonomisk i og med at distributørene betaler en avgift som skal dekke Medietilsynets utgifter til kontrollvirksomheten. Norske filmdistributørers forening viste i sitt høringssvar til at avgiften i noen tilfeller kan utgjøre så mye som ⅓ av det totale markedsbudsjettet for en filmlansering. En avvikling vil også frigjøre ressurser i Medietilsynet, som anslagsvis bruker 2–2,5 årsverk på kinofilmkontrollen et normalår. En avvikling vil derfor bl.a. kunne åpne for å styrke arbeidet med koordinering av den offentlige innsatsen for en trygg digital oppvekst. Departementet legger samtidig til grunn at en avvikling av kinofilmkontrollen vil gjøre det nødvendig å styrke tilsynets veilednings- og tilsynsvirksomhet, for å ivareta hensynet til beskyttelse av barn mot skadelig innhold.

Det er også bred støtte i høringen til en avvikling, jf. pkt. 5 over.

Kultur- og likestillingsdepartementet legger etter dette til grunn at det ikke foreligger tilstrekkelig tungtveiende hensyn for å opprettholde en ordning med forhåndskontroll, og foreslår at den statlige forhåndskontrollen og aldersklassifiseringen av kinofilm avvikles.

Dette innebærer at bildeprogramloven § 5 Fastsettelse av aldersgrenser på kinofilm oppheves. Det samme gjelder andre ledd første punktum i § 6, som slår fast at aldersgrense fastsatt i medhold av § 5 skal legges til grunn ved senere tilgjengeliggjøring av samme bildeprogram. I tillegg må det gjøres mindre endringer i § 11 Beskyttelsestiltak for fremvisning ved allmenn sammenkomst og § 12 Beskyttelsestiltak for tilgjengeliggjøring av videogram, som inneholder referanser til kinofilmkontrollen.

Når det gjelder «ledsagerregelen» i loven § 11 tredje ledd, ble det ikke lagt fram noe konkret forslag i høringsnotatet. Det er heller ingen av høringsinstansene som kommenterer spørsmålet. Inntil videre foreslår departementet derfor å opprettholde bestemmelsen uten endringer. Dette innebærer at foresatte eller andre i foresattes sted fortsatt kan ta med mindreårige på forestillinger med ett trinn høyere aldersgrense enn oppnådd alder tilsier, men at 18-årsgrensen er absolutt.

6.1.4 Særlig om forholdet til straffeloven §§ 236, 311 og 317

Et spørsmål som må vurderes, jf. høringsuttalelsen fra Justis- og beredskapsdepartementet, er om en opphevelse av den statlige forhåndskontrollen får noen betydning for anvendelsen av de straffebestemmelsene som inneholder unntak for forhåndskontrollerte bildeprogrammer. Justis- og beredskapsdepartementet stiller særlig spørsmål ved om «adgangen til å vise filmer vil bli noe snevrere i enkelte tilfeller».

Etter Kulturdepartementets vurdering kan en opphevelse av forhåndskontrollen først og fremst få betydning ved at distributører, uten den tryggheten som ligger i Medietilsynets lovlighetskontroll og unntakene i straffeloven, vil kunne kvie seg for å tilgjengeliggjøre film eller videogram som beveger seg i nærheten av de ulike straffebudene. Dette kan i teorien tenkes å få en viss nedkjølende effekt på ytringsfriheten. Hvor stor en slik effekt eventuelt kan bli er det imidlertid vanskelig å si noe kvalifisert om, i og med at det vil avhenge av hvordan konkrete distributører oppfatter den risikoen og rettslige usikkerheten som ligger i at de må ta ansvaret for lovligheten selv. Departementet legger vekt på at dette er et ansvar som alle andre distributører og formidlere av audiovisuelt innhold tar i dag, og etter det departementet kjenner til er dette ukontroversielt. I tillegg må det antas at markedet for «fremvisning ved allmenn sammenkomst», jf. bildeprogramloven § 3 første ledd bokstav b), av bildeprogram som grenser opp mot forbudene mot grove voldsskildringer, fremstilling av seksuelle overgrep mot barn eller pornografi, er svært lite, om det eksisterer i det hele tatt. Det er derfor ikke grunn til å anta at en opphevelse vil få noen større praktisk betydning.

En annen effekt av unntakene i straffeloven er at de har bidratt til å sikre at praktiseringen av de rettslige standardene som straffebestemmelsene gir anvisning på, utvikler seg i takt med forvaltningspraksis og samfunnsutviklingen generelt. Departementet legger imidlertid til grunn at forvaltningspraksis etter bildeprogramloven fortsatt vil kunne påvirke rettspraksis på feltet, i alle fall der praksisen gir uttrykk for allmenne endringer i samfunnsnormene. Departementet viser her til Høyesteretts uttalelser i bl.a. Rt. 2005 s. 1628:

«(27) Jeg har tidligere under omtalen av rettspraksis vært inne på sondringen mellom seksuelle ytringer i film og i fotografier. Siden Høyesterett sist hadde til vurdering innholdet i filmer i forhold til straffelovens pornografibestemmelse i 1987, har det imidlertid skjedd en betydelig liberalisering på dette området, og utviklingen har vært særlig markert i de aller seneste år fra år 2000 og frem til i dag.

(28) Nå er det riktignok slik at straffeloven § 204 fjerde ledd inneholder et positivt unntak for film eller videogram som Medietilsynet (tidligere Statens filmtilsyn) ved forhåndskontroll har godkjent til «ervervsmessig fremvisning eller omsetning». Men det står for meg som ganske innlysende at domstolenes tolkning og anvendelse av straffeloven § 204 andre ledd første punktum ikke kan være upåvirket av den praksis som blir etablert av de organer som håndhever forhåndskontrollen av film og videogram etter filmloven 15. mai 1987 kapittel III, en praksis som også er egnet til å påvirke hva folk flest finner støtende. Dette så mye mer som Medietilsynet og Klagenemnda for film og videogram ved sin vurdering av hva som kan antas å krenke «sømd» etter disse bestemmelser, i praksis tolker og anvender straffeloven § 204 – herunder begrepet «støtende».»

Kultur- og likestillingsdepartementet foreslår at henvisningene til Medietilsynets forhåndskontroll i straffeloven §§ 236, 311 og 317 oppheves. Departementet ser ingen betydelig risiko for at dette vil påvirke praktiseringen av straffebestemmelsene eller få en nedkjølende effekt på ytrings- eller informasjonsfriheten.

6.2 Barneombudets klagerett mv

Kultur- og likestillingsdepartementet foreslår videre å oppheve Barneombudets særlige klagerett over Medietilsynets aldersgrensevedtak, jf. bildeprogramloven § 16 andre ledd. Ordningen er i praksis ikke i bruk. Bestemmelsen gir derfor en falsk trygghet for at hensynet til barns interesser ivaretas gjennom klagesystemet.

Forslaget om å avvikle kinofilmkontrollen innebærer at Medietilsynet ikke lenger fastsetter aldersgrenser for bildeprogram i første instans. Systemet vil i stedet være at Medietilsynet på eget initiativ – etter tilsyn eller tips (f.eks. fra Barneombudet) – kan vurdere og eventuelt overprøve aldersgrensen som er fastsatt av distributøren, jf. § 6 tredje ledd. I slike tilfeller vil tilsynet fatte et enkeltvedtak som så i neste omgang kan påklages til Medieklagenemnda. Forslaget åpner med andre ord for en revurdering av aldersgrensen i to omganger, først av Medietilsynet etter tips fra publikum eller andre, og deretter av Medieklagenemnda etter klage fra distributør. Dette svarer til systemet som gjelder for de øvrige plattformene i dag.

Departementet ser derfor ikke behov for å erstatte Barneombudets klagerett med en formell klagerett for organisasjoner eller publikum. En formell klagerett vil dessuten medføre flere utfordringer, både med hensyn til ressursbruk, administrering og forholdet til forvaltningslovens regler om partsrettigheter mv. Departementet foreslår derfor at det ikke lovfestes en formell klageadgang for organisasjoner eller publikum på aldersgrenser fastsatt av kinofilmdistributør.

Forslaget innebærer at bildeprogramloven § 16 andre ledd endres slik at det bare er bildeprogramdistributøren som vil ha en særskilt klagerett over Medietilsynets vedtak etter loven § 6 tredje ledd.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

En sentral økonomisk konsekvens for kinofilmdistributørene er at de slipper å betale filmkontrollavgift. Dette likestiller kinofilmdistributørene med de andre bildeprogramdistributørene. En sentral administrativ konsekvens for kinofilmdistributørene er at de slipper å registrere film i Medietilsynets datasystem for å få filmen aldersklassifisert. Kinofilmdistributørene må imidlertid selv sette av ressurser til arbeid med å aldersklassifisere kinofilm. I dette ligger også tid til opplæring, til å behandle publikumshenvendelser og til å utvikle verktøy (f.eks. databaser o.l.) for å formidle informasjon om aldersgrenser til publikum.

For Medietilsynet innebærer forslaget isolert sett økonomiske og administrative besparelser. En sentral administrativ besparelse er at arbeidet med fakturering av filmkontrollavgift forsvinner. Med dette bortfaller samtidig inntektene fra avgiften. I 2020 utgjorde inntekten fra avgiften vel 3,8 millioner kroner.

Når arbeidet med aldersklassifisering av kinofilm settes ut til bransjen og forhåndskontrollen forsvinner, er det heller ikke lenger formålstjenlig at Medietilsynet skal drive sin egen kinosal. Tilsyn må gjøres etter at kinofilmer er lansert på kino, og påsyn kan skje ved at Medietilsynet får tilgang til kinoforestillinger, evt. leier kinosal ved behov. Det blir dermed en besparelse når Medietilsynet ikke lenger trenger å drifte en egen kinosal.

Kultur- og likestillingsdepartementet legger samtidig til grunn at en opphevelse av kinofilmkontrollen forutsetter en styrking av tilsynsvirksomheten og det generelle forebyggende arbeidet. I stedet for en netto innsparing, legger departementet derfor til grunn at forslaget åpner for en intern omdisponering av ressurser og en mer effektiv forebyggende innsats for en trygg digital oppvekst.

8 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

8.1 Endringer i bildeprogramloven

Til § 5

Bestemmelsen oppheves i sin helhet. Dette innebærer at Medietilsynet ikke lenger skal foreta forhåndskontroll og aldersklassifisering av kinofilm, men at dette overlates til bildeprogramdistributør på samme måte som for andre former for tilgjengeliggjøring.

Til § 6 overskriften og første og andre ledd

Overskriften endres som følge av at bestemmelsen nå vil gjelde fastsettelse av aldersgrenser på alle bildeprogrammer. Forslaget til første ledd innebærer at henvisningen til forhåndskontrollen utgår, og at det dermed er bildeprogramdistributør som har ansvaret for å sette aldersgrensen for alle bildeprogrammer. I andre ledd oppheves bestemmelsen om at aldersgrense fastsatt ved forhåndskontroll av kinofilm skal følges ved all senere tilgjengeliggjøring av samme bildeprogram.

Til § 11 første ledd

Endringen i § 11 første ledd følger som en konsekvens av opphevelsen av § 5 og innebærer bare at henvisningen til paragrafen utgår.

Til § 12 første ledd

Endringen i § 12 første ledd følger som en konsekvens av opphevelsen av § 5 og innebærer bare at henvisningen til paragrafen utgår.

Til § 16 andre ledd første punktum

I § 16 andre ledd, som angir hvem som har klagerett over tilsynets vedtak om aldersklassifisering, utgår henvisningen til Barneombudet.

8.2 Endringer i straffeloven

Til § 236 tredje ledd

Etter gjeldende rett gjelder straffebestemmelsen om ulovlig utbredelse mv. av grove voldsskildringer, ikke for film og videogram som Medietilsynet ved forhåndskontroll har godkjent til fremvisning eller omsetning i næring. Som følge av at forhåndskontrollen avvikles, oppheves dette unntaket i § 236.

Til § 311 femte ledd

Etter gjeldende rett gjelder straffebestemmelsen om fremstilling av seksuelle overgrep mot barn eller fremstilling som seksualiserer barn, ikke for film eller videogram som Medietilsynet ved forhåndskontroll har godkjent til ervervsmessig fremvisning eller omsetning. Som følge av at forhåndskontrollen avvikles, oppheves dette unntaket i § 311.

Til § 317 fjerde ledd

Etter gjeldende rett gjelder straffebestemmelsen om pornografi ikke for film eller videogram som Medietilsynet ved forhåndskontroll har godkjent til ervervsmessig fremvisning eller omsetning. Som følge av at forhåndskontrollen avvikles, oppheves dette unntaket i § 317.

Endringer i diskrimineringsombudsloven

Til § 11 første ledd andre setning

Endringen skyldes at det ved en inkurie i § 11 første ledd andre setning vises til § 2 annet og fjerde ledd istedenfor § 1 annet og fjerde ledd.

Tilråding

Kultur- og likestillingsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i bildeprogramloven mv. (oppheving av statlig forhåndskontroll av kinofilm).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i bildeprogramloven mv. (oppheving av statlig forhåndskontroll av kinofilm) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i bildeprogramloven mv. (oppheving av statlig forhåndskontroll av kinofilm)

I

I lov 6. februar 2015 nr. 7 om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram mv. gjøres følgende endringer:

§ 5 oppheves.

Overskriften i § 6 skal lyde:

§ 6 Fastsettelse av aldersgrenser

§ 6 første og andre ledd skal lyde:

Aldersgrensen på bildeprogram fastsettes av bildeprogramdistributør.

Fastsettelse av aldersgrenser skal utføres med utgangspunkt i retningslinjer fastsatt av Medietilsynet.

§ 11 første ledd skal lyde:

Visnings- og omsetningssted skal utforme rutiner for og gjennomføre alderskontroll ved tilgjengeliggjøring av bildeprogram som er klassifisert etter § 6.

§ 12 første ledd skal lyde:

Omsetningssted skal utforme rutiner for og gjennomføre alderskontroll ved tilgjengeliggjøring av bildeprogram som er klassifisert etter § 6.

§ 16 andre ledd første punktum skal lyde:

Bildeprogramdistributør har klagerett over tilsynets vedtak om aldersgrenser fastsatt etter § 6 tredje ledd.

II

I lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff gjøres følgende endringer:

§ 236 tredje ledd skal lyde:

Bestemmelsen gjelder ikke for fremvisning av film eller videogram til personer over 18 år

a) i regi av en ikke-kommersiell filmklubb, eller

b) når fremvisningen skjer utenfor næring og etter tillatelse fra stedlig politi.

§ 311 femte ledd andre punktum oppheves.

§ 317 fjerde ledd oppheves.

III

I lov 16. juni 2017 nr. 50 skal § 11 første ledd andre setning lyde:

Dersom nemnda kommer til at det ikke foreligger brudd på bestemmelsene i § 1 annet og fjerde ledd, skal den avgi en uttalelse om det.

IV

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

Fotnoter

1)

2019 er det siste normalåret for kinoene før pandemien.