Prop. 67 L

(2022–2023)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i utlendingsloven (fjernmøter i Utlendingsnemnda mv.)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 24. mars 2023, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger med dette frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Departementet foreslår å endre utlendingsloven, slik at nemndmøter i Utlendingsnemnda (UNE) kan gjennomføres som fjernmøte (f.eks. ved videooverføring). Utlendingen selv skal imidlertid møte fysisk, med mindre vedkommende samtykker til fjernmøtedeltakelse. Videre skal utlendingen gis anledning til å uttale seg før det treffes beslutning om fjernmøtedeltakelse for utlendingens advokat/fullmektig, tolk eller beslutningstakere. Fjernmøte kan ikke besluttes når særlige grunner taler imot det.

Departementet foreslår også en endring i utlendingsloven som gjelder UNEs behandling av klager over avslag på returtilskudd ved assistert retur mv. etter forskrift 17. februar 2020 nr. 183 om tilskudd til assistert retur og tvangsretur (tilskuddsforskriften), jf. lovens § 90 a. Forslaget åpner for at det i forskrift kan gjøres unntak fra lovens regler om avgjørelsesform i UNE, herunder at det kan overlates til UNEs direktør å gi nærmere retningslinjer om hvordan de aktuelle sakene skal behandles og avgjøres, og fastsettes at gjeldende bestemmelser om avgjørelse i nemndmøte eller av nemndledere som selvstendige beslutningsfattere mv., ikke får anvendelse.

Det foreslås videre en endring i utlendingsloven § 76 annet ledd, som åpner for at departementet kan gi generelle instrukser til UNE om lovtolkning og skjønnsutøvelse i saker om returtilskudd etter lovens § 90 a og tilskuddsforskriften.

Det foreslås også å endre betegnelsen i utlendingsloven på organisasjonene som kan spille inn forslag til nemndmedlemmer. Disse betegnes i dag som «humanitære organisasjoner», og foreslås endret til «frivillige organisasjoner».

Mens loven i dag bare fastsetter at ansatte i departementene, praktiserende advokater og advokatfullmektiger ikke kan oppnevnes som nemndmedlemmer, foreslås det her at det samme skal gjelde ansatte i Utlendingsdirektoratet (UDI), UNE, politiet, påtalemyndigheten og personer som er tildelt begrenset politimyndighet.

Det foreslås videre å gå bort fra dagens ordning med at departementet oppnevner faste nemndmedlemmer til stornemnda. I stedet foreslås det at UNE, på samme måte som til nemndmøter ellers, skal trekke ut nemndmedlemmer til de enkelte stornemndmøtene.

Fordi reguleringen av inn- og utreisekontroll er flyttet fra utlendingsloven til grenseloven, foreslås det enkelte tilpasninger i utlendingsloven §§ 1 og 5 som følge av dette.

2 Høringen

Departementets forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften ble sendt på høring 20. januar 2022. Høringsfristen var 24. mars s.å.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt ID-senter

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Statens helsetilsyn

Statsforvalterne

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bispedømmene

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

DROF – Driftsoperatørforum

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

For Fangers Pårørende (FFP)

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Jussbuss

Jussformidlingen

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

KUN Senter for kunnskap og likestilling

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Mennesker i Limbo

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norges Juristforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettferdighet i asylpolitikken (RIA)

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

Stiftelsen barnas rettigheter

Uføres Landsorganisasjon (ULO)

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Vergeforeningen

Virke Hovedorganisasjonen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Arbeiderpartiet

Demokratene

Det liberale folkepartiet

Fremskrittspartiet

Høyre

Kristelig Folkeparti

Kystpartiet

Miljøpartiet De Grønne

Pensjonistpartiet

Rødt

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Venstre

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget:

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

Bufetat Region Øst

Datatilsynet

Statens helsetilsyn

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Statsforvalteren i Agder

Statsforvalteren i Innlandet

Statsforvalteren i Oslo og Viken

Statsforvalteren i Rogaland

Statsforvalteren i Vestland

Jussbuss

Mira-senteret

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk Sykepleierforbund

Norske Kvinners Sanitetsforening

Redd Barna

SOS Barnebyer

Unio

Følgende høringsinstanser innleverte innspill uten merknader:

Helse- og omsorgsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Domstoladministrasjonen

Hovedsynspunkter i de sentrale høringsuttalelsene er nærmere redegjort for under de enkelte forslagene nedenfor. For detaljer i høringsinstansenes uttalelser vises det til at alle høringsuttalelsene er tilgjengelige på departementets nettsider.

Høringsuttalelser som knytter seg til høringsnotatets forslag til forskriftendringer vil bli fulgt opp av departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet og omtales ikke nærmere i proposisjonen her.

3 Forslag om adgang til å avholde fjernmøter i UNE

3.1 Bakgrunn

Da pandemien traff, ble det innført midlertidige, tilpassede saksbehandlingsregler for flere deler av forvaltningen. For UNEs del ble det bl.a. åpnet for å avholde fjernmøter (nemndmøter uten at alle deltakerne er fysisk til stede). Formålet var å begrense antallet nemndmøter som måtte utsettes som følge av de innførte smitteverntiltakene. Reglene ble inntatt som et nytt kapittel 10 a i utlendingsloven og trådte i kraft 26. mai 2020. Reglene ble forlenget to ganger og opphørte 1. desember 2021.

For at det også fremover skal kunne avholdes fjernmøter, er det behov for en ny og permanent lovhjemmel.

3.2 Gjeldende rett

UNE er et faglig uavhengig organ som avgjør klager over vedtak truffet av UDI etter utlendingsloven og statsborgerloven. Saker som byr på vesentlige tvilsspørsmål behandles i nemndmøte, der én nemndleder og to nemndmedlemmer (lekfolk) deltar, jf. utlendingsloven § 78 første ledd. Er saken av mer prinsipiell betydning, kan den behandles i stornemnd, jf. utlendingsloven § 78 annet ledd og utlendingsforskriften § 16-4. Det er da tre nemndledere og fire nemndmedlemmer som deltar. Det er nemndleder som beslutter sakens avgjørelsesform, jf. utlendingsloven § 78 femte ledd og utlendingsforskriften § 16-7.

Når saken behandles i et nemndmøte eller i stornemnd, kan utlendingen gis adgang til å møte personlig og uttale seg, jf. utlendingsloven § 78 sjette ledd. Også utlendingens advokat/fullmektig og ev. andre kan gis adgang til å møte:

«Utlendingen kan gis adgang til å møte personlig og uttale seg i saken som behandles etter første eller annet ledd. I asylsaker skal slik adgang som hovedregel gis. Utlendingens advokat eller en annen representant for utlendingen kan møte sammen med utlendingen. Også andre kan gis adgang til å møte og avgi uttalelse.»

Beslutning om at utlendingen, og ev. andre, skal gis adgang til å møte og gi forklaring i nemndmøtet, treffes av nemndleder, jf. utlendingsforskriften §§ 16-12 første ledd siste setning og 16-13 annet ledd.

I det midlertidige kapittel 10 a i utlendingsloven (som nå er opphevet) fremgikk følgende av § 79 b første og annet ledd:

«Nemndleder kan beslutte at nemndmøter helt eller delvis skal holdes som fjernmøter. […]. Det kan besluttes at tolking skal gjennomføres som fjerntolking.

Før nemnda treffer beslutning om fjernmøte hvor utlendingen kan møte, skal utlendingen gis rett til å uttale seg.»

3.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet 20. januar 2022 foreslo departementet å innføre en permanent lovhjemmel som åpner for fjernmøter, uavhengig av pandemi og smittevernhensyn. Det ble vist til at en hjemmel for å avholde fjernmøter representerer en modernisering av arbeidsformer generelt i samfunnet, som også kan være mindre ressurskrevende og gi økonomiske innsparinger. Formålet var å legge til rette for at nemndmøter kan avholdes som fjernmøter så lenge det er ubetenkelig av hensyn til utlendingen.

3.4 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som har merknader, er det gjennomgående innvendinger til forslaget. Flere er svært bekymret for utlendingens rettssikkerhet ved bruk av fjernmøte, og enkelte mener at forslaget bør legges vekk. Andre bemerker at forslaget ikke er utredet godt nok, eller at det er uklart hva som ligger i det foreslåtte vilkåret om at fjernmøte kan avholdes hvis det er «ubetenkelig». Det er samtidig flere som er positive til å avholde fjernmøte når utlendingen selv ønsker det. Advokatforeningen og Rettspolitisk forening tar til orde for at utlendingens samtykke må være en forutsetning.

UNICEF Norge, NOAS og Redd Barna peker på at barneperspektivet er fraværende i høringsforslaget, og at det ikke er vurdert hvilken betydning fjernmøter vil ha for ivaretakelsen av barns rettigheter og hensynet til barnets beste. De trekker også frem at rapporter viser utfordringer knyttet til bruk av skjerm i intervjuer med barn, bl.a. når det gjelder ivaretakelse av barnets behov. Vergeforeningen Følgesvennen peker på at asylintervjuer på Skype med enslige, mindreårige asylsøkere har vært kritisert fordi det skaper usikkerhet og ikke legger til rette for å skape et tillitsforhold mellom intervjuer og den mindreårige.

Perspektiver knyttet til tolking blir trukket frem av bl.a. Tolkene i Akademikerforbundet (TiA), Norsk tolkeforening (NTF) og Tolkeutdanningen ved Oslo Met. Alle har innvendinger mot fjerntolking (tolking via skjerm eller telefon), bl.a. fordi kvaliteten på tolkingen kan bli dårligere. Det vises til at tolken mister tilgang på ikke-verbal kommunikasjon ved fjerntolking, og at det kan føre til unøyaktigheter, misforståelser og feiltolking. Videre blir det pekt på at også tekniske utfordringer, dårlig internettforbindelse osv. kan påvirke tolkingen. TiA bemerker at fjerntolking er en krevende arbeidssituasjon, som kan føre til belastningsskader, og at de beste tolkene ikke lenger vil prioritere oppdrag for UNE.

UDI påpeker at fjernmøter kan bidra til kortere saksbehandlingstid i UNE, noe som er positivt for integreringsprosessen, alternativt for arbeidet med retur.

3.5 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å innføre en permanent hjemmel for fjernmøter i UNE.

Med fjernmøte menes i denne sammenheng et nemndmøte der utlendingen selv (klageren, part i saken), utlendingens advokat/fullmektig, tolk og/eller beslutningstakere deltar ved bruk av fjernmøteteknikk, f.eks. i form av videosamtale. Forslaget i proposisjonen er endret noe sammenliknet med forslaget som ble sendt på høring. Den største endringen er at utlendingen må samtykke til selv å delta ved bruk av fjernmøteteknikk.

Formålet med lovforslaget er å gjøre saksbehandlingsreglene for nemndmøter mer fleksible og tilpasset moderne arbeidsformer. Ved å åpne for bruk av digitale løsninger vil det være mulig å gjennomføre nemndmøter selv om én eller flere av deltakerne ikke er fysisk til stede i UNEs lokaler. Det kan f.eks. tenkes tilfeller der utlendingen ønsker å delta ved bruk av fjernmøteteknikk av praktiske årsaker, eller der en uforutsett hendelse forhindrer en møtedeltaker fra å være til stede fysisk. En mulighet for fjernmøte vil da åpne for at nemndmøtet likevel kan gjennomføres. Fjernmøter kan også gi økonomiske besparelser ved at det påløper færre kostnader til reise og hotellopphold for møtedeltakere.

Lovforslaget innebærer at nemndleder kan beslutte at en nemndmøtedeltaker skal benytte fjernmøteteknikk fremfor å være til stede fysisk i nemndmøtet. Dette vil gjelde generelt for alle typer nemndmøter; både nemndmøter der utlendingen er gitt adgang til å møte, og motsatt, og for saker som behandles i stornemnd.

I nemndmøter der utlendingen er gitt adgang til å møte, er utlendingens forklaring ofte en sentral del av saken som behandles, og vurderingen av forklaringens troverdighet kan bli avgjørende for utfallet. Det er derfor særlig viktig med god kommunikasjon og dynamikk når forklaringen gis. Departementet mener at dette oppnås best når utlendingen er fysisk til stede i nemndmøtet. Lovforslaget legger derfor opp til at utlendingen må samtykke for å kunne møte og gi forklaring ved hjelp av fjernmøteteknikk. I nemndmøter der utlendingen (parten) er mindreårig, vil det være den som har foreldreansvar eller er verge som kan gi samtykke. Den mindreåriges synspunkt tillegges vekt i samsvar med alder og modenhet, jf. barnekonvensjonen art. 12.

Departementet tilføyer at når utlendingen skal delta ved hjelp av fjernmøteteknikk, bør det benyttes en fjernmøteløsning som gir mulighet for videooverføring.

Lovforslaget legger videre opp til at nemndleder skal kunne beslutte fjernmøtedeltakelse for andre møtedeltakere enn utlendingen, så lenge særlige grunner ikke taler imot det.

For utlendingens advokat eller fullmektig, tolk og beslutningstakerne skal imidlertid hovedregelen fortsatt være fysisk tilstedeværelse i nemndmøtet. Som utgangspunkt mener departementet at dette ivaretar utlendingens rettssikkerhet best. Samtidig er det hensiktsmessig å ha en bestemmelse som åpner for bruk av fjernmøte også for disse møtedeltakerne, da fjernmøtedeltakelse kan være en smidig og god løsning i enkelte tilfeller. Et eksempel kan være der det oppstår en uforutsett hendelse som gjør fysisk fremmøte vanskelig eller umulig for én av deltakerne. Ved å åpne for at personen selv, eller en erstatter, kan bruke digitale løsninger, kan det da likevel være mulig å gjennomføre nemndmøtet som berammet.

Det er nemndleder som vurderer og beslutter om møteformen fjernmøte skal benyttes. Vurderingen av om det foreligger særlige grunner som taler imot, vil primært dreie seg om utlendingens rettssikkerhet. Hvis rettssikkerheten anses tilstrekkelig ivaretatt, kan hensynet til effektivitet, moderniserte arbeidsformer, økonomiske innsparinger mv. få utslagsgivende vekt. Hvis spørsmålet om fjernmøtedeltakelse involverer barn, må hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn i nemndleders vurdering.

I nemndmøter der utlendingen er gitt adgang til å møte, skal utlendingen ha rett til å uttale seg før nemndleder treffer beslutning om fjernmøte. På samme måte som andre avgjørelser om avgjørelsesform, jf. utlendingsloven § 78 syvende ledd, kan ikke nemndleders beslutning om fjernmøte påklages.

Departementet presiserer for øvrig at «andre» som gis adgang til å møte og avgi uttalelse i saken (vitner, rådgivende helsepersonell mv.), jf. § 78 sjette ledd fjerde punktum, i dag kan bli henvist av UNE til å benytte digitale løsninger fremfor å møte fysisk i UNE. Departementet ser positivt på dette, og mener at digitale løsninger i stor grad bør benyttes når vitner mv. skal uttale seg i et nemndmøte. Dersom et vitne som skal avgi uttalelse er et familiemedlem av utlendingen (f.eks. i en sak om utvisning), legges det imidlertid til grunn at det som utgangspunkt vil være en dialog mellom utlendingen og UNE om uttalelsen skal gis ved fysisk fremmøte eller digitalt.

Forslaget om å innføre en permanent hjemmel for fjernmøter i UNE har likhetstrekk med nylig vedtatte lovendringer om fjernmøter og fjernavhør i domstolene. For å legge til rette for en mer moderne, hensiktsmessig og effektiv domstolsbehandling er det nå adgang til å avholde digitale rettsmøter.

Departementet foreslår i tillegg å justere forskriftshjemmelen i utlendingsloven § 78, slik at nærmere regler om fjernmøter også kan vedtas i forskrift. På nåværende tidspunkt er det vanskelig for departementet å ha full oversikt over problemstillinger som kan dukke opp i praksis, bl.a. når det gjelder samtykkevilkåret og gjennomføring av fjernmøter. Dersom det skulle vise seg å være nødvendig med enkelte presiseringer av regelen, er det hensiktsmessig at disse kan gjennomføres i forskrift.

4 Forslag om endring i reglene om klagebehandling i UNE i saker om tilskudd til retur

4.1 Bakgrunn

Utlendinger som får endelig avslag på sin asylsøknad, og andre som oppholder seg i Norge uten oppholdstillatelse, har plikt til å forlate landet. En utreisepliktig utlending som skal returnere til sitt hjemland, opprinnelsesland eller til et annet land der utlendingen har lovlig opphold, kan på visse vilkår motta tilskudd i den forbindelse. Søknad om tilskudd til retur behandles av UDI i henhold til forskrift 17. februar 2020 nr. 183 om tilskudd til assistert retur og tvangsretur (tilskuddsforskriften), som trådte i kraft 1. mars 2020. Avslag på søknad om tilskudd til retur anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages. Tidligere var det Justis- og beredskapsdepartementet som behandlet slike klager, men 10. september 2021 overtok UNE denne oppgaven, jf. forskriften § 13 annet ledd, jf. utlendingsloven § 90 a.

4.2 Gjeldende rett

Formålet med tilskuddsordningen er angitt slik i tilskuddsforskriften § 1:

«Formålet med tilskudd til assitert retur og tvangsretur er at flest mulig utlendinger som har plikt til å forlate Norge, returnerer til hjemlandet. Tilskudd skal også bidra til økonomisk utvikling og velferd i hjemlandet ved at deler av tilskuddsmidlene utbetales etter returen, eller gis i form av tjenester som næringsetablering, skole, arbeidstrening eller liknende.»

Vilkårene for tilskudd er nærmere angitt i tilskuddsforskriften §§ 2 og 3, som lyder:

«§ 2. Hvem som kan få tilskudd

Tilskudd til assistert retur gis etter søknad til utlendinger som

a. har plikt til å forlate Norge eller har en søknad om beskyttelse til behandling

b. har kjent oppholdssted eller kontaktinformasjon

c. kan fly alene uten å utgjøre en fare for seg selv, medpassasjerer eller sikkerheten i flyet.

Det gis tilskudd til en søker som skal returnere til et annet land enn hjemlandet, når søkeren har en gyldig og fornybar oppholdstillatelse i mottakerlandet.

Har en søker alene foreldreansvaret for et barn under 18 år som har opphold i Norge, gis det bare tilskudd til assistert retur dersom søknaden også omfatter barnet. Barn under 18 år får bare tilskudd til assistert retur dersom søknaden også inkluderer de som har foreldreansvaret i Norge.

Det kan likevel gis tilskudd til søkere som ikke kan returnere alene, men må ledsages av politiet, av hensyn til flysikkerheten, av mangel på reisedokumenter eller fordi leverandørene av retur- og reintegreringstjenester ikke kan tilby retur til enkelte land.

Det gis tilskudd til tvangsretur til Afghanistan og Marokko etter § 16 og § 17.

§ 3. Søkere som likevel ikke kan få tilskudd

Med mindre Utlendingsdirektoratet har grunn til å tro at tilskudd vil bidra til en retur, gis det ikke tilskudd til assistert retur til den som

a. er statsborger i Albania, Armenia, Bosnia-Hercegovina, Botswana, Georgia, Ghana, India, Israel, Kosovo, Kroatia, Montenegro, Mongolia, Namibia, Nord-Makedonia, Romania, Serbia, Sør-Afrika, Tanzania eller Ukraina

b. er statsborger i et visumfritt land

c. har kommet til Norge med det formål å søke om tilskudd til assistert retur

d. tidligere har mottatt tilskudd til assistert retur, tilbakevending eller i forbindelse med tvangsretur

e. ønsker å returnere til et av landene i Dublinsamarbeidet

f. på et annet grunnlag enn beskyttelse har hatt en oppholdstillatelse som har utløpt og som ikke er fornyet eller tilbakekalt

g. har fått avslag på en søknad om opphold i Norge fordi søkeren har oppholdstillatelse i eller visum til Sveits eller et EU-/EØS-land.

Tilskudd til assistert retur kan ikke gis til en utlending som er etterlyst, mistenkt, siktet eller tiltalt for et straffbart forhold, og det ikke er ønskelig at utlendingen forlater landet. Ansvarlig påtalemyndighet avgjør om en straffesak er til hinder for assistert retur.

Det gis ikke tilskudd til assistert retur dersom politiet har kommet så langt i gjennomføringen av en tvangsretur etter utlendingsloven § 90 syvende ledd, at det ikke er hensiktsmessig å avbryte tvangsreturen. Det gis heller ikke tilskudd dersom det er holdepunkter for at formålet med søknaden er å utsette en tvangsretur.»

4.3 Forslaget i høringsnotatet

Avgjørelse av klager i saker om tilskudd til retur skiller seg på mange måter fra klagesaksbehandlingen i utlendingssaker ellers. På det tidspunktet en utlending søker om tilskudd til retur, har allerede utlendingsmyndighetene avslått vedkommendes søknad om opphold i Norge og utlendingen har en plikt til å forlate landet. Søknad om tilskudd til retur gjelder altså noe annet enn et spørsmål om rett til innreise eller opphold. I høringsnotatet foreslo derfor departementet at reglene om avgjørelsesform i utlendingsloven § 78 og tilhørende forskriftsbestemmelser (se avsnitt 3.2 ovenfor) ikke skal gis anvendelse i tilskuddssakene. Det ble foreslått å gi UNEs direktør adgang til å bestemme hvordan slike saker skal behandles av UNE innenfor rammene av forvaltningslovens regler, dvs. at direktøren vil kunne gi retningslinjer om saksbehandlingen og avgjørelseskompetansen.

4.4 Høringsinstansenes syn

UNE er enig i departementets forslag til nytt tredje ledd i lovens § 90 a, hvor det gjøres unntak fra de ordinære avgjørelsesformene i UNE i saker om tilskudd til retur. UNE mener at sakene skiller seg fra de øvrige sakene som er til behandling i UNE. UNE stiller seg også bak forslaget om at UNEs direktør gis kompetanse til å gi nærmere retningslinjer. UNE legger til grunn at dersom direktøren gir retningslinjer om at avgjørelseskompetansen er hos nemndleder/nemnder, vil disse ha selvstendig avgjørelsesmyndighet slik som i andre saker de avgjør etter utlendingsloven og statsborgerloven.

NOAS støtter ikke forslaget. NOAS mener at avgjørelser i slike saker kan være prinsipielt viktige, også fordi tilskudd i forbindelse med retur kan ha relativt stor økonomisk betydning for den som skal returnere. NOAS påpeker at det er uklart hvorvidt departementet mener at utlendingsloven § 78 ikke skal kunne gis anvendelse i denne typen saker eller om det i det hele tatt ikke skal være anledning til å behandle slike saker i nemnd. NOAS mener det er viktig at prinsipielle spørsmål om tilskudd til retur kan behandles av en nemnd, og at regelverket sikrer en slik anledning. NOAS viser til at dersom forslaget om at direktøren skal kunne fastsette retningslinjer for saksbehandlingen likevel opprettholdes, må det fastslås på annet vis at det er en mulighet for å fastsette at saker om tilskudd til retur kan behandles i nemnd.

4.5 Departementets vurdering

Ordningen med tilskudd til assistert retur og tvangsretur gjelder utlendinger som ikke har rett til opphold i Norge. Selv om muligheten for tilskudd er viktig for den enkelte utlending som har fått et vedtak om at vedkommende plikter å forlate landet, er det myndighetenes interesse i en rask og effektiv retur som er hovedbegrunnelsen for tilskuddsordningen.

Saker om tilskudd til retur er derfor saker av en helt annen karakter enn andre saker etter utlendingsloven, som gjelder utlendingers rett til innreise og opphold. Det er derfor heller ikke naturlig at sakene uten videre behandles etter de samme prosedyrer som de øvrige sakene etter utlendingsloven. Etter departementets syn bør det overlates til UNEs direktør hvordan disse sakene behandles og avgjøres i UNE. Direktøren må både kunne fastsette hvordan saksbehandlingen skal foregå, hvordan avgjørelser skal treffes og hvilke vurderinger som skal foretas innenfor rammene av regelverket. Som det fremgår av de siterte vilkårene for returtilskudd (se avsnitt 4.1 ovenfor) vil det kunne bli behov for å utøve skjønn og for hensiktsmessighetsbetraktninger. Direktøren må også kunne gripe inn i avgjørelsen av den enkelte sak. Det vil da heller ikke være aktuelt å legge behandlingen og avgjørelsen av sakene til et nemndmøte. Det foreslås en særskilt bestemmelse i utlendingsloven § 90 a nytt tredje ledd om at den nærmere regulering av dette skal kunne gjennomføres i forskrift.

Det foreslås videre å fastsette en rett for departementet til å gi generelle retningslinjer til UNE om regeltolkning og om skjønnsutøvelse i saker som gjelder returtilskudd etter utlendingsloven § 90 a og tilskuddsforskriften. Som overordnet forvaltningsorgan kan departementet allerede gi slike retningslinjer til politiet og UDI, men fordi utlendingsloven § 76 annet ledd annet punktum fastsetter at departementet ikke kan instruere UNE om lovtolkning eller skjønnsutøvelse i saker etter utlendingsloven, gjelder ikke dette overfor UNE.

Det grunnleggende prinsippet om at departementet ikke skal kunne instruere om avgjørelsen av enkeltsaker etter utlendingsloven, fastholdes imidlertid også med hensyn til saker om returtilskudd.

5 Forslag om endringer vedrørende oppnevningen av nemndmedlemmer til UNE mv.

5.1 Bakgrunn

Forslagene her har bakgrunn i erfaringer fra prosessen med å oppnevne de nåværende nemndmedlemmene for perioden 2021–2024. Det foreslås i all hovedsak endringer som gjelder rent praktiske sider ved oppnevningen.

Endringene vil først være aktuelle i forbindelse med oppnevningen av nye nemndmedlemmer høsten 2024 for perioden 2025–2028.

5.2 Gjeldende rett

I dag oppnevnes nemndmedlemmene i UNE av Justis- og beredskapsdepartementet, etter forslag fra statsforvalterne, Norges Juristforbund, Samfunnsviterne og et utvalg humanitære organisasjoner. Det stilles visse vilkår for å kunne oppnevnes som nemndmedlem.

Utlendingsloven § 77 fjerde ledd lyder:

«Utlendingsnemnda skal ha nemndmedlemmer oppnevnt av departementet etter forslag fra statsforvalterne, Norges Juristforbund, Samfunnsviterne og humanitære organisasjoner. Medlemmene oppnevnes for fire år. Vervet er frivillig, og den enkelte må derfor si seg villig til å påta seg vervet. Nemndmedlemmene skal opptre uavhengige og uten bindinger til den aktør som har foreslått dem. Gjenoppnevning kan foretas én gang. Suppleringer i løpet av perioden foretas av departementet etter forslag fra de samme instansene.»

I henhold til lovens § 77 sjette ledd er det enkelte yrkeskategorier som ikke kan oppnevnes:

«Ansatte i departementene, praktiserende advokater og advokatfullmektiger kan ikke være nemndmedlemmer.»

Det er departementet som har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen som fastsetter hvilke humanitære organisasjoner som skal ha forslagsrett, jf. utlendingsforskriften § 16-3 annet ledd, som lyder:

«Departementet fastsetter også hvilke humanitære organisasjoner som skal ha forslagsrett. Slik rett kan bare gis til organisasjoner som arbeider på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet og har sagt seg villige til å være forslagsstillere. Departementet kan gi retningslinjer om hvor mange nemndmedlemmer den enkelte organisasjon kan foreslå.»

I forbindelse med oppnevningen høsten 2020 for perioden 2021–2024 ble følgende organisasjoner ansett å jobbe på flyktning-, asyl- og innvandringsområdet, og dermed invitert til å være forslagsstillere: Amnesty International Norge, Antirasistisk senter (ARS), Caritas Norge, Flyktninghjelpen, Født Fri, Human Rights Service (HRS), Innvandrernes landsorganisasjon (INLO), Kristent interkulturelt arbeid (KIA), LIM – likestilling, integrering, mangfold, Mellomkirkelig råd, Minotenk – minoritetspolitisk tenketank, Multikulturelt initiativ- og ressursnettverk, Norsk Folkehjelp, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Redd Barna, Norges Røde Kors, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF), Organisasjonen mot Offentlig Diskriminering (OMOD), MiRA – Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Stefanusalliansen og Stiftelsen Fargespill.

I utlendingsforskriften § 16-3 første ledd er det lagt opp til at antallet nemndmedlemmer som skal oppnevnes, fordeles likt mellom dem som er foreslått av de ulike gruppene forslagsstillere:

«Justis- og beredskapsdepartementet fastsetter antall nemndmedlemmer som skal oppnevnes. De oppnevnes for fire år. Antallet fordeles likt mellom dem som er oppnevnt etter forslag fra statsforvalterne, Norges Juristforbund og Samfunnsviterne til sammen, og de humanitære organisasjonene. Nemndmedlemmene kan gjenoppnevnes én gang. Hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent av medlemmene, jf. likestillingsloven § 13 første ledd bokstav e.»

Departementet oppnevnte for nåværende fireårsperiode 323 av de 370 forslåtte kandidatene til vervet som nemndmedlem. Hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent av medlemmene. Alle de foreslåtte kandidatene ble ikke oppnevnt, da det var flere kvinner enn menn som ble foreslått til vervet. Det var også enkelte av de foreslåtte kandidatene som ikke oppfylte vilkårene for å bli nemndmedlem (alder, gjenoppnevnt tidligere, yrkeskategori etc.).

Departementet oppnevner også nemndmedlemmer til stornemnd. I invitasjonen til å fremme forslag til nemndmedlemmer ber departementet om at forslagsstillerne også spiller inn kandidater som kan være aktuelle som stornemndmedlemmer. Utlendingsloven § 78 første og annet ledd lyder:

«I den enkelte saken deltar en nemndleder og to nemndmedlemmer, jf. likevel annet og tredje ledd. Det ene nemndmedlemmet trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra statsforvalterne, Norges Juristforbund og Samfunnsviterne. Det andre nemndmedlemmet trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. Den enkelte nemndsamlingen kan behandle flere saker.

Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og fire nemndmedlemmer. To av nemndmedlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra statsforvalterne, Norges Juristforbund og Samfunnsviterne. De andre to trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. Nemndlederne deltar i, og en av dem leder, stornemnda i henhold til fastsatt ordning. Medlemmene og varamedlemmene oppnevnes av departementet for fire år. Kongen kan gi regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd, og om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda, skal antas til behandling.»

Av de 323 nemndmedlemmene som ble oppnevnt for inneværende periode, ble 17 oppnevnt av departementet til å være stornemndmedlemmer, herunder fire faste nemndmedlemmer og de øvrige som varamedlemmer.

5.3 Forslagene i høringsnotatet

5.3.1 Forslag om å endre betegnelsen «humanitære organisasjoner» til «frivillige organisasjoner»

I utlendingsloven § 77 fjerde ledd er én av gruppene av forslagsstillere omtalt som «humanitære organisasjoner». Disse organisasjonene må «arbeide på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet» jf. utlendingsforskriften § 16-3 annet ledd. Det er ikke gitt noen nærmere begrunnelse i forarbeidene for valget av betegnelsen «humanitære organisasjoner», men flyktning- og asylområdet har ofte en humanitær side, særlig i internasjonal sammenheng.

I første oppnevningsrunde i 2000 var det Amnesty, Antirasistisk senter, Flyktninghjelpen, INLO, KIA, MiRA, Norsk Folkehjelp, NOAS, OMOD, Redd Barna, Røde Kors, Mellomkirkelig Råd, SEIF og SOS Rasisme som ble invitert til å være forslagsstillere. Flertallet av disse kan sies å ha en tydelig humanitær profil. I forbindelse med oppnevningen for perioden 2017–2020 var det viktig å få flere organisasjoner enn tidligere til å foreslå nemndmedlemmer, bl.a. fordi det var behov for flere kandidater fra denne gruppen forslagsstillere (de humanitære organisasjonene). Det ble da sett hen til de organisasjonene som får tilskudd fra Stortinget på posten «Tilskudd til nasjonale ressursmiljø på integreringsfeltet», og som i tillegg kunne sies å oppfylle kriteriet i utlendingsforskriften § 16-3. Disse ble invitert til å foreslå kandidater til vervet.

Gruppen av organisasjoner som var forslagsstillere ved siste oppnevningsrunde i 2020 arbeider alle på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet, men de har ulik vinkling, målgruppe og arbeidsform. I høringsnotatet foreslo departementet å endre betegnelsen på organisasjonene til «frivillige organisasjoner». Departementet viste til at den foreslåtte betegnelsen på en bedre måte gjenspeiler mangfoldet blant organisasjonene som blir spurt om å være forslagsstillere. Den foreslåtte endringen av betegnelsen vil ikke ha noen konsekvenser for oppnevningen, da vilkåret i utlendingsforskriften § 16-3 annet ledd om at organisasjonene må arbeide på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet, er uforandret og gir grunnlaget for den reelle avgrensingen av hvem som kan være forslagsstiller.

5.3.2 Forslag til justering i vilkårene for å kunne oppnevnes som nemndmedlem

I høringsnotatet foreslo departementet at politiadvokater ikke kan oppnevnes som nemndmedlemmer til UNE. Advokater og advokatfullmektiger er allerede unntatt fra å kunne oppnevnes som nemndmedlem. Det ble i høringsnotatet særlig vist til at disse kan komme i en rollekonflikt, og derfor også eksplisitt bør nevnes i lovens § 77 sjette ledd.

5.3.3 Forslag om endring av oppnevning av stornemndmedlemmer

Departementet foreslo i høringsnotatet å gå bort fra dagens ordning med at departementet oppnevner faste nemndmedlemmer til stornemnda. Spørsmålet om hvilke nemndmedlemmer som skal delta i stornemndmøter burde iht. forslaget i stedet avgjøres ved at UNE trekker ut nemndmedlemmer på samme måte som til nemndmøter ellers. For å sikre at de nemndmedlemmene som deltar i stornemndmøter har erfaring med utøvelse av vervet, ble det foreslått at det trekkes ut nemndmedlemmer som allerede har hatt vervet som nemndmedlem i en tidligere fireårsperiode. De fleste nemndmedlemmer sitter i to perioder, og departementet mente derfor at det ville være tilstrekkelig med aktuelle kandidater selv med denne avgrensningen.

5.4 Høringsinstansenes syn

Det var fire høringsinstanser som kom med innspill til de foreslåtte endringene relatert til oppnevning av nemndmedlemmer til UNE. Disse var i all hovedsak enige i de foreslåtte endringene, men det var enkelte innvendinger til noen av forslagene.

5.4.1 Forslag om å endre betegnelsen «humanitære organisasjoner» til «frivillige organisasjoner»

Det er kun Rettspolitisk forening som har merknader til forslaget om å endre betegnelsen «humanitære organisasjoner» i utlendingsloven § 77 fjerde ledd til «frivillige organisasjoner». Rettspolitisk forening foreslår i stedet betegnelsen «ideelle organisasjoner», som de mener passer bedre som betegnelse på flere av organisasjonene som nå opptrer som forslagsstillere. Rettspolitisk forening argumenterer med at betegnelsen «ideelle organisasjoner» ikke forutsetter at organisasjonene utelukkende er motivert av frivillighet. NOAS har på sin side ikke meldt innsigelser mot å bruke betegnelsen «frivillige organisasjoner», men viser til departementets merknad om at endringen ikke har noen annen praktisk konsekvens enn at den bedre gjenspeiler mangfoldet i organisasjonene som foreslår nemndmedlemmer.

5.4.2 Forslag til justering i vilkårene for å kunne oppnevnes som nemndmedlem

Riksadvokaten påpeker at politiadvokat kun er én av flere stillinger som hører til påtalemyndighetene i politiet. Dersom disse skal utelukkes fra å kunne bli oppnevnt som nemndmedlemmer, bør derfor det samme gjelde for påtalemyndighetenes øvrige tjenestepersoner i politiet. Det bør ev. også vurderes om ansatte i den høyere påtalemyndighet bør unntas på tilsvarende måte, og Riksadvokaten viser til at samme formulering som i domstolsloven § 71 nr. 5, «ansatte ved påtalemyndigheten», kan brukes.

UNE viser til at en rekke offentlige organer har advokater til meget avgrensede oppgaver, f.eks. Stasforvalteren og Helsedirektoratet, og at en slik stilling tilnærmet aldri vil komme i konflikt med å være nemndmedlem i UNE. De viser også til at tidligere UNE-ansatte er blitt oppnevnt etter forslag fra forslagsstillere. UNE viser videre til at det kan skape utfordringer at nemndmedlemmer i løpet av fireårsperioden skifter jobb til advokat, og at det er vanskelig å ha oversikt over og kontroll på dette. UNE ber departementet vurdere hvorvidt vedtak fattet i nemnda kan bli ugyldig dersom nemndmedlemmet ikke oppfyller vilkårene for vervet.

5.4.3 Forslag om endring av oppnevning av stornemndmedlemmer

NOAS er kritiske til departementets forslag om å endre hvordan stornemndmedlemmer blir oppnevnt. De mener at det vil innebære en klar svekkelse av stornemnd som behandlingsform dersom nemndmedlemmene trekkes ut på tilsvarende måte som til de ordinære nemndmøtene. NOAS viser til at stornemndmedlemmene blir oppnevnt i kraft av den erfaring og kompetanse de har tilegnet seg før de ble foreslått som nemndmedlemmer. Det er nettopp denne erfaringen og kompetansen som er grunnlaget for at de ble foreslått som stornemndmedlem i utgangspunktet. NOAS viser til at de som i dag er foreslått som stornemndmedlemmer har erfaringen, kunnskapen og engasjementet for feltet som gjør dem i stand til å gjøre kvalitativt gode vurderinger av prinsipielle spørsmål, og at dette ikke kan erstattes ved å innkalle tilfeldige medlemmer til stornemnd. NOAS mener at departementets forslag i ytterste konsekvens kan føre til at en stornemndsak avgjøres av tre svært erfarne nemndledere på den ene siden, og fire nemndmedlemmer som ikke har erfaring fra utlendingsretten på den andre. Dette vil igjen innebære en betydelig forskyvning av innflytelse over avgjørelsenes innhold i nemndledernes favør, og det vil bety en anselig svekkelse av muligheten til at det legges vekt på andre perspektiver enn nemndas egne. Etter NOAS syn vil forslaget innebære en betydelig risiko for at kvaliteten på stornemndas avgjørelse reduseres. NOAS mener det er sannsynlig at stornemndas legitimitet svekkes, fordi viktige synspunkter og perspektiver ikke er inkludert i vurderingene. NOAS fraråder derfor å gjøre endringen i oppnevningen av stornemndmedlemmer slik som foreslått.

Ingen av de øvrige høringsinstansene har hatt merknader til forslaget departementet sendte på høring.

5.5 Departementets vurdering

5.5.1 Forslag om å endre betegnelsen «humanitære organisasjoner» til «frivillige organisasjoner»

Med utgangspunkt i hvilke organisasjoner det er aktuelt å invitere til å fremme forslag til nemndmedlemmer, mener departementet at både betegnelsen «frivillige organisasjoner» og «ideelle organisasjoner» er mer treffende enn betegnelsen «humanitære organisasjoner», som i dag er brukt i utlendingsloven § 77 fjerde ledd. I henhold til lov om register for frivillig virksomhet § 4 første ledd kan følgende virksomheter registreres som «frivillig organisasjon» i registeret:

«Som registreringsenhet regnes:

a. ikke-økonomisk (ideell forening),

b. alminnelig stiftelse som ikke foretar utdelinger, eller som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet,

c. næringsdrivende stiftelser som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet,

d. aksjeselskap som utelukkende foretar utdelinger til frivillig virksomhet.»

Betegnelsen «frivillige organisasjoner» fremstår etter dette som noe videre enn betegnelsen «ideelle organisasjoner» og er etter departementets vurdering den mest hensiktsmessige betegnelsen. Departementet viser til at det må tas høyde for at det kan skje endringer i hvilke organisasjoner som er aktuelle, og det er ønskelig å unngå for snevre rammer eller uklare grensedragninger. Etter utlendingsforskriften § 16-3 annet ledd er det uansett bare organisasjoner som «arbeider på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet» som kan delta som forslagsstillere.

5.5.2 Forslag til justering i vilkårene for å kunne oppnevnes som nemndmedlem

Loven fastsetter i dag at verken departementsansatte eller praktiserende advokater (eller advokatfullmektiger) kan oppnevnes som nemndmedlemmer.

Domstolloven § 71 opererer med langt flere unntak fra hvem som kan oppnevnes som meddommere i domstolen. Bestemmelsen lyder som følger:

«Utelukket fra valg på grunn av stilling er:

1. Stortingets representanter og vararepresentanter,

2. statsrådets medlemmer, statssekretærer, statsrådenes personlige politiske rådgivere og ansatte ved Statsministerens kontor,

3. statsforvaltere og assisterende statsforvaltere,

4. utnevnte og konstituerte dommere og ansatte ved domstolene,

5. ansatte ved påtalemyndigheten, i politiet og kriminalomsorgen og personer som er tildelt begrenset politimyndighet,

6. ansatte i Justisdepartementet, Politidirektoratet og Domstoladministrasjonen og dens styre,

7. ansatte og studenter ved Politihøgskolen og Fengselsskolen,

8. praktiserende advokater og advokatfullmektiger,

9. kommunens administrasjonssjef (medlemmene av kommunerådet i kommuner med et parlamentarisk styringssystem) og andre kommunale tjenestemenn som tar direkte del i forberedelsen eller gjennomføringen av valget.»

Klagesaksbehandlingen i UNE gjelder et langt mer begrenset saksfelt enn det som håndteres av domstolene, og det er ikke behov for en like omfattende liste av unntakskategorier for oppnevning av nemndmedlemmer.

I høringen foreslo imidlertid departementet å tilføye at også politiadvokater bør utelukkes fra vervet som nemndmedlemmer, på lik linje med advokater ellers. Mens formålet med å utelukke advokater i dagens lovbestemmelse først og fremst har vært å sikre et tydelig skille mellom dem som kan opptre på vegne av utlendingen og dem som kan ta del i avgjørelsen, jf. Prop. 50 L (2019–2020), er det andre hensyn som taler for at også politiadvokater bør utelukkes. Politiadvokater vil i mange tilfeller kunne ha en rolle i saker etter utlendingsloven, ved at de må treffe beslutninger om bruk av tvangsmidler mv. Også for politiadvokater kan det derfor oppstå en rollekonflikt. Det ble heller ikke oppnevnt politiadvokater som nemndmedlemmer ved siste oppnevning.

Departementet har merket seg at det ikke har fremkommet innvendinger i høringen som gir grunn til å endre departementets forslag om at politiadvokater bør utelukkes fra å kunne ta verv som nemndmedlemmer, og departementet fastholder forslaget. I tråd med den løsningen som er valgt i domstolloven § 71 nr. 5 og Riksadvokatens innspill, fastsettes det at unntaket gjelder for «ansatte ved påtalemyndigheten».

Selv om det ikke ble foreslått direkte i høringen, ser departementet at det også er grunn til å regelfeste et uttrykkelig unntak fra muligheten til å bli oppnevnt som nemndmedlem for ansatte i UNE og UDI. Det samme bør gjelde for ansatte i politiet som arbeider med utlendingssaker, uavhengig av om de arbeider i førstelinje under faglig styring fra UDI eller om de arbeider i styringslinje til Politidirektoratet, f.eks. i forbindelse med tvangsreturer mv. For alle disse ansattekategoriene vil det kunne oppstå uheldige rollekonflikter.

For å unngå at det oppstår uklare grenselinjer, og for å oppnå et klart og enkelt regelverk, foreslår departementet at det på samme måte som i domstolloven § 71 nr. 5 gjøres unntak for «ansatte i politiet og personer som er tildelt begrenset politimyndighet».

Til forskjell fra domstolloven § 71 nr. 5 foreslås det imidlertid ikke unntak for ansatte i kriminalomsorgen. Det vises til at et ansettelsesforhold i kriminalomsorgen ikke innebærer noen særskilt risiko for rolleuklarhet på utlendingsfeltet.

UNE har tatt opp spørsmålet om hva som vil være konsekvensen dersom noen feilaktig blir oppnevnt i strid med vilkårene, eller dersom noen etter oppnevningen skifter til et ansettelsesforhold e.l. som innebærer at de ikke lenger har adgang til å inneha vervet, uten at dette blir oppdaget.

Departementet er enig i at det bør reguleres nærmere hva som skal være konsekvensen dersom noen har deltatt i avgjørelsen av en eller flere saker i strid med vilkårene for å inneha vervet, og forslag til forskriftsbestemmelser om dette planlegges sendt på høring. Hovedinnholdet i forskriftsforslaget vil være at utlendingen i de aktuelle tilfellene bør kunne begjære ny behandling av saken, med mindre ny behandling er åpenbart unødvendig fordi feilen ikke kan ha hatt innvirkning på avgjørelsen. Et eksempel på det siste (at ny behandling vil være åpenbart unødvendig), kan f.eks. være følgende:

Nemndmedlem A har vært ansatt som jurist i en offentlig etat uten berøring med utlendingsfeltet. Underveis i oppnevningsperioden blir A ansatt som advokat i et forsikringsfirma, og vedkommende er med i avgjørelsen av to asylsaker i UNE.

Selv om advokater ikke skal kunne oppnevnes som nemndmedlemmer fordi de – dersom de behandler utlendingssaker i sitt virke – kan komme i en situasjon hvor det blir tvil om rolleuavhengighet, vil det i eksempelet over være vanskelig å se noen grunn til bekymring for at As inntreden i stillingen som forsikringsadvokat kan ha hatt innvirkning på resultatet i de to asylsakene vedkommende har vært med å behandle.

5.5.3 Forslag om styrket rett for utlendingen, advokater og partshjelpere til å møte for stornemnda

Departementet ser at det ut fra hensynet til rettssikkerhet og tillit kan være grunn til å styrke retten for utlendingen selv, utlendingens advokat, og ev. «partshjelpere» til å møte for stornemnda og inngi muntlige innlegg.

Statistikken viser at klager så langt bare er gitt rett til personlig fremmøte i 12 av de 42 stornemndsakene som har vært avholdt fra stornemndas etablering og fram t.o.m. 2022. Siden det i utgangspunktet er prinsipielle spørsmål som skal drøftes i stornemnda, er det ut i fra dagens regelverk forståelig at UNE bare har funnet grunnlag for å tillate personlig fremmøte i et mindretall av sakene. Departementet mener imidlertid at det vil være en styrke for stornemndordningen dersom utlendingen selv, utlendingens advokat og til en viss grad også andre «partshjelpere» gis større rett enn i dag til å kunne møte og fremlegge sine hovedsynspunkter muntlig for stornemnda. Dette vil også gjøre det mulig for nemndledere og nemndmedlemmer å stille spørsmål til utlendingen og advokaten, og til ev. «partshjelpere» som er gitt adgang til å opptre i saken.

Departementet vil derfor utarbeide et forslag til endringer i utlendingsforskriften som innebærer at det i større grad skal gis møterett for utlendingen selv og utlendingens advokat. Antallet timer fritt rettsråd vil også bli foreslått økt i denne forbindelse. Videre vil departementet utforme forslag til regler om adgang til partshjelp, slik at bl.a. organisasjoner som NOAS m.fl. på nærmere vilkår kan få rett til å delta med innlegg i stornemndsaker.

5.5.4 Endring i reglene om oppnevning av lekmedlemmer til stornemnda

Når det gjelder forslaget i høringen om at lekmedlemmer til stornemndmøtene skal trekkes ut fra det samme utvalget og etter samme tilfeldighetsprinsipp som lekmedlemmer til nemndmøtene ellers, har departementet merket seg at NOAS har stilt seg kritisk til dette. NOAS mener at det bør sikres en utvelgelse av nemndmedlemmer til stornemnda som har en «erfaring og kompetanse som gjør dem skikket til å gjøre grundige og ofte juridisk kompliserte vurderinger».

Departementet er enig i at stornemnda må kunne operere med særlig tyngde når det gjelder juridisk kompetanse og utlendingsrettslig erfaring. Derfor er det også fastsatt i gjeldende regelverk at det skal delta tre nemndledere i stornemndmøtene. Og som det fremgår i punkt 5.5.3 over, vil departementet styrke retten til personlig fremmøte og retten til å møte for utlendingens advokat og ev. partshjelpere. Departementet er imidlertid ikke enig i at det ved utvelgelsen av nemndmedlemmer til stornemnda skal vurderes om den enkelte har særlige forutsetninger for «juridisk kompliserte vurderinger». Departementet viser til at nemndmedlemmene oppnevnes som lekfolk.

Det gjelder ingen særskilte kvalifikasjonskrav for hvem som kan foreslås til vervet, og det forutsettes ikke at de organene som fremmer forslag foretar noen form for kvalifikasjonskontroll med grunnlag i den enkeltes utdanning, erfaringsbakgrunn, særskilte personlige kvalifikasjoner mv. Det vil også være uklart og svært varierende hva slags erfaringsbakgrunn som vil være relevant for den enkelte sak:

Noen av dem som foreslås som nemndmedlemmer kan ha særskilte kunnskaper om et bestemt landområde eller en bestemt folkegruppe, men slik kunnskap har mindre relevans for behandlingen av asylsaker for søkere fra et helt annet landområde.

Noen nemndmedlemmer har særskilt barnefaglig kompetanse, men slik kompetanse har i første rekke relevans i saker som berører barn.

Noen nemndmedlemmer har særskilt religionskompetanse, men slik kompetanse har i første rekke betydning i saker som gjelder religionsfaglige spørsmål.

Noen nemndmedlemmer har særskilt juridisk kompetanse, men dette er kompetanse som i utgangspunktet skal ivaretas av nemndleder, advokat og UNEs sekretariat, og rettsikkerheten i UNEs saksbehandling kan ikke baseres på om nemndmedlemmene i den enkelte sak tilfeldigvis har juridisk kompetanse eller ikke.

Noen nemndmedlemmer har helsefaglig kompetanse, men slik kompetanse har i første rekke betydning i saker som involverer helsefaglige spørsmål.

Etter departementets vurdering må det både når det gjelder nemndmøter i sin alminnelighet, og når det gjelder stornemndmøter, tas utgangspunkt i følgende:

Saksansvaret og ledelsen av nemndmøter er lagt til nemndledere som må være erfarne jurister.

UNE er bemannet med et stort og meget kompetent faglig sekretariat, hvor det er rekruttert ansatte med ulik fagbakgrunn.

Når saker tas opp til nemndmøtebehandling, gis det rett til flere timer ekstra med fritt rettsråd fra en advokat.

Nemndmedlemmenes rolle er – på samme måte som når meddommere deltar i domstolene – å bringe et lekmannsskjønn inn i bevis- og skjønnsvurderinger, samt å skape den tillit som følger med at lekfolk involveres i saksprosessen.

Det er etter departementets vurdering ikke et praktisk eller hensiktsmessig alternativ å ha en rekrutteringsprosess til vervet som nemndmedlem hvor det oppstilles kriterier med krav til erfaringsbakgrunn mv., og hvor de organene som fremmer forslag til kandidater skal pålegges å foreta kontroll av kvalifikasjoner og ev. rangering av kandidater. Departementet viser i denne sammenheng til at det også under dagens ordning – hvor det ikke gjelder noen særskilte kvalifikasjonskrav mv. – har vært betydelige utfordringer med å få inn et tilstrekkelig antall forslag til kandidater til vervet som nemndmedlem.

Den type kvalifikasjonsvurdering som NOAS argumenterer for, forutsetter en helt annen innretning på nemndordningen enn i dag, hvor man har en ren «ekspertnemnd».

Departementet ser heller ikke at det er noen god ordning å engasjere særskilte «eksperter» til vervet som nemndmedlem i stornemnda spesielt. Stornemnda bør ha samme type personsammensetning som nemndmøtene ellers, med lekfolk som skal ivareta lekfolksskjønnet også i tilknytning til avgjørelser av prinsippspørsmål. Og på samme måte som når det gjelder nemndlederne, bør det for nemndmedlemmenes del rulleres på hvem som deltar. Departementet mener imidlertid at det bør oppstilles vilkår som sikrer at nemndmedlemmene som deltar i stornemnda har en viss erfaring fra tidligere utøvelse av vervet som nemndmedlem. Hvordan dette best skal sikres, bør overlates til UNE. Departementet vil derfor nøye seg med å forskriftsfeste at UNE skal fastsette rutiner om at de som velges ut har tidligere erfaring fra utøvelse av vervet som nemndmedlem.

6 Endringer som følge av at grenseloven har trådt i kraft

Gjennom lov 20. april 2018 nr. 8 om grensetilsyn og grensekontroll av personer (grenseloven) ble reguleringen av inn- og utreisekontroll flyttet fra utlendingsloven til grenseloven. Det oppsto da behov for enkelte tilpasninger i utlendingsloven. Disse ble gjennomført i lov 29. april 2022 nr. 26 om endringer i grenseloven, utlendingsloven og politiregisterloven (etablering av systemer for inn- og utreise, fremreise og passasjerlisteopplysninger mv.).

Departementet foreslår å gjøre ytterligere to tilpasninger i utlendingsloven. Det gjelder ordlyden i utlendingsloven §§ 1 første ledd og 5 fjerde ledd.

For det første foreslås det å stryke «inn- og utreise» i § 1 første ledd, om utlendingslovens formål. Utlendingsloven regulerer som nevnt ikke lenger inn- og utreisekontroll.

Videre foreslås det å stryke «innreisekontroll» i § 5 fjerde ledd. Det følger av fjerde ledd at når en utlending skal ha opphold i Norge i forbindelse med gjennomføring av en avtale eller mellomstatlig samarbeid som Norge er bundet av, gjelder de unntak som følger av avtalen. Departementet viser til at den delen av § 5 fjerde ledd som gjelder innreisekontroll nå er ivaretatt i grenseloven § 2. Det fremgår der at grenseloven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med annen stat.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Fjernmøter i UNE

I de sakene der fjernmøtedeltakelse blir besluttet, vil utgifter til reise, kost og losji bli redusert. Slik lovforslaget er utformet, vil imidlertid fjernmøtedeltakelse mest sannsynlig kun bli aktuelt i enkelte av UNEs nemndmøter. Det anslås derfor at lovforslaget verken vil medføre kostnader eller innsparinger av betydning. Eventuelle merkostnader som måtte komme dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

7.2 Endring i reglene om klagebehandling i UNE i saker om tilskudd til retur

Justis- og beredskapsdepartementet var klageorgan i saker om tilskudd til retur i perioden 2017–2021, og departementet mottok ca. 40 saker totalt. UNE behandlet 14 klagesaker om tilskudd til retur i 2022. De foreslåtte regelendringene legger til rette for å beslutte enklere avgjørelsesprosedyrer enn det som ellers følger av reglene om avgjørelsesform i UNE. For UNE vil forslaget til endringer i bestemmelsene om avgjørelsesform kunne innebære en liten ressursbesparelse, da det vil gjelde mindre forpliktende prosedyrekrav for de aktuelle sakene.

7.3 Endringer vedrørende oppnevningen av nemndmedlemmer til UNE mv.

Forslagene innebærer ingen endringer som medfører økte kostnader, da justeringene er av teknisk karakter.

I avsnitt 5.5.3 har departementet signalisert at det vil bli utarbeidet forslag til forskriftsendringer som vil styrke retten for utlendingen, advokaten og ev. partshjelpere til å møte i stornemndmøter, samt styrke retten til fritt rettsråd i slike saker. Som det fremgår av den statistikken som er presentert, vil dette gjelde så få saker per år at det ikke vil føre til vesentlig økte kostnader, men kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

7.4 Endringer som følge av at grenseloven har trådt i kraft

Forslagene innebærer ingen endringer som medfører økte kostnader, da justeringene er av teknisk karakter.

8 Merknader til bestemmelsene

Til § 1 første ledd

Ordlyden justeres ved at «inn- og utreise» strykes, ettersom utlendingsloven ikke lenger regulerer inn- og utreisekontroll. Det vises til de alminnelige motivene punkt 6.

Til § 5 fjerde ledd

Ordlyden justeres ved at «innreisekontroll» strykes, ettersom den delen av bestemmelsen som gjelder innreisekontroll nå er ivaretatt i grenseloven. Det vises til de alminnelige motivene punkt 6.

Til § 76 annet ledd annet punktum

Det gjøres en tilføyelse i § 76 annet ledd annet punktum som gir rett for departementet til å gi generelle retningslinjer til UNE om lov- og forskriftstolkning og om skjønnsutøvelse i saker som gjelder returtilskudd etter § 90 a og forskrift om tilskudd til assistert retur og tvangsretur 17. februar 2020 nr. 183. Departementet kan allerede gi slike retningslinjer til politiet og UDI, men gjennom lovendringen vil retningslinjene også kunne gjøres forpliktende for UNE i saker om returtilskudd. Det vises til de alminnelige motivene punkt 4.4.

Til § 77 fjerde ledd første punktum

Betegnelsen «humanitære organisasjoner» endres til «frivillige organisasjoner», da dette er mer dekkende for de ulike organisasjonene som er forslagsstillere til kandidater til vervet som nemndmedlem i UNE. Fellesnevneren for organisasjonene er at de må «arbeide på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet», jf. utlendingsforskriften § 16-3 annet ledd. Det vises til de alminnelige motivene punkt 5.3.1 og 5.5.3.

Til § 77 sjette ledd

Ansatte i departementene, advokater og advokatfullmektiger er allerede i dag unntatt fra å kunne oppnevnes til vervet på bakgrunn av en potensiell rollekonflikt. Etter mønster fra domstolloven § 71 nr. 5 tas det nå også inn et unntak for ansatte i påtalemyndigheten, i politiet og personer som er tildelt begrenset politimyndighet. Det presiseres videre et unntak for ansatte i UDI og UNE, uavhengig av om ansettelsen er fast eller midlertidig. Det vises til de alminnelige motivene punkt 5.5.2.

Til § 78 første ledd tredje punktum

Tilsvarende endring som nevnt over i merknad til § 77 fjerde ledd første punktum.

Til § 78 annet ledd

Tilsvarende endring som nevnt over i merknad til § 77 fjerde ledd første punktum. Stornemndmedlemmene skal ikke lenger oppnevnes av departementet for fireårsperioden, men trekkes ut av UNE til det enkelte stornemndmøtet på tilsvarende måte som ved nemndmøter. Se punkt 5.5.3. for de alminnelige motivene.

Til § 78 sjette ledd første punktum

Sjette ledd første punktum angir at utlendingen kan gis adgang til å møte «personlig». Med «personlig» fremmøte må her forstås både fysisk og digital deltakelse, jf. nytt syvende ledd. Det gjøres en mindre språklig justering i ordlyden ved å erstatte «saken» med «saker».

Til § 78 nytt syvende ledd

Det vises til punkt 3 i de alminnelige motivene ovenfor.

Nemndmøter skal som hovedregel gjennomføres som fysiske møter, men nemndleder kan beslutte at et nemndmøte helt eller delvis skal gjennomføres som fjernmøte, med mindre særlige grunner taler imot det, jf. første punktum. Med fjernmøte menes i denne sammenheng et nemndmøte der utlendingen selv, utlendingens advokat/fullmektig, tolk og/eller beslutningstakere deltar ved bruk av fjernmøteteknikk, f.eks. i form av videosamtale. Det avgjørende for beslutningen om fjernmøte er om utlendingens rettssikkerhet vil bli tilstrekkelig ivaretatt. Dersom nemndmøtet involverer barn, må hensynet til barnets beste inngå i vurderingen.

For utlendingens advokat/fullmektig, tolken og beslutningstakerne i nemndmøtet er det tilstrekkelig at det ikke foreligger særlige grunner som taler imot fjernmøtedeltakelse, jf. første punktum, men hovedregelen for disse bør likevel være fysisk deltakelse under nemndmøtet. Dersom utlendingen er gitt adgang til å møte i nemndmøtet etter sjette ledd, skal utlendingen gis anledning til å uttale seg om spørsmålet om fjernmøte før beslutning om fjernmøte treffes, jf. annet punktum.

For at fjernmøtedeltakelse skal være aktuelt for utlendingen selv (klageren, part i saken), er det dessuten et vilkår at utlendingen samtykker til det, jf. tredje punktum.

Til § 78 nytt åttende ledd

Det inntas et tillegg i bestemmelsen om at reglene om klage mv. i forvaltningsloven ikke skal gjelde for beslutninger om fjernmøte. «Personlig fremmøte» erstattes med «adgang til å møte i nemndmøte» for å benytte tilsvarende betegnelse som i lovens øvrige bestemmelser om nemndmøter.

Til § 78 nytt niende ledd

Det inntas en presisering i bestemmelsen, slik at også nærmere regler om vilkårene for og gjennomføringen av fjernmøter, skal kunne vedtas i forskrift. Det vises til de alminnelige motivene punkt 3.5.

Til § 90 a nytt tredje ledd

Det inntas en ny bestemmelse som åpner for at det i forskrift kan gjøres unntak fra reglene om avgjørelsesform i saker om tilskudd til retur etter § 90 a og tilskuddsforskriften. Det er særskilt presisert at det kan gis myndighet til nemndas direktør til å avgjøre hvordan de aktuelle sakene skal behandles og avgjøres m.m. Direktøren kan også få myndighet til å gi retningslinjer om hvordan sakene skal vurderes innenfor rammen av regelverket, og til å gripe inn i avgjørelsen av enkeltsakene. Det vises for øvrig til de alminnelige motivene punkt 4.5.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i utlendingsloven (fjernmøter i Utlendingsnemnda mv.).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i utlendingsloven (fjernmøter i Utlendingsnemnda mv.) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i utlendingsloven (fjernmøter i Utlendingsnemnda mv.)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:

§ 1 første ledd skal lyde:

Loven skal gi grunnlag for regulering av og kontroll med utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser.

§ 5 fjerde ledd skal lyde:

For utlendinger som skal ha opphold i riket i forbindelse med gjennomføring av en avtale om mellomstatlig samarbeid som Norge er bundet av, gjelder bestemmelsene om reisedokument, visum og oppholdstillatelse med de unntak som følger av avtalen.

§ 76 annet ledd annet punktum skal lyde:

Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolkning eller skjønnsutøvelse i andre saker enn saker om returtilskudd etter § 90 a.

§ 77 fjerde ledd første punktum skal lyde:

Utlendingsnemnda skal ha nemndmedlemmer oppnevnt av departementet etter forslag fra statsforvalterne, Norges Juristforbund, Samfunnsviterne og frivillige organisasjoner.

§ 77 sjette ledd skal lyde:

Ansatte i departementene, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og påtalemyndigheten, personer som er tildelt begrenset politimyndighet, praktiserende advokater og advokatfullmektiger kan ikke være nemndmedlemmer.

§ 78 første ledd tredje punktum skal lyde:

Det andre nemndmedlemmet trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra frivillige organisasjoner.

§ 78 annet ledd skal lyde:

Ved behandling av saker i stornemnd deltar nemndledere og fire nemndmedlemmer. To av nemndmedlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra statsforvalterne, Norges Juristforbund og Samfunnsviterne. De andre to trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra frivillige organisasjoner. Nemndlederne deltar i, og en av dem leder, stornemnda i henhold til fastsatt ordning. Kongen kan gi regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd, og om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda, skal antas til behandling.

§ 78 sjette ledd første punktum skal lyde:

Utlendingen kan gis adgang til å møte personlig og uttale seg i saker som behandles etter første eller annet ledd.

§ 78 nytt syvende ledd skal lyde:

Nemndleder kan beslutte at et nemndmøte helt eller delvis skal gjennomføres som fjernmøte, med mindre særlige grunner taler imot. Dersom utlendingen er gitt adgang til å møte etter sjette ledd, skal utlendingen gis anledning til å uttale seg om spørsmålet om fjernmøte. Dersom utlendingen selv skal delta ved hjelp av fjernmøteteknikk, må utlendingen samtykke.

Nåværende § 78 syvende ledd blir nytt åttende ledd og skal lyde:

Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for beslutninger om avgjørelsesform, fjernmøte og adgang til å møte i nemndmøte.

Nåværende § 78 åttende ledd blir nytt niende ledd og skal lyde:

Kongen kan i forskrift gi regler om nemndas arbeidsform og om den nærmere behandlingen av sakene og valg av avgjørelsesform, herunder om hva som skal regnes som vesentlige tvilsspørsmål etter tredje ledd, og om vilkårene for og gjennomføring av fjernmøter. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om formkrav til omgjøringsanmodninger, og om avvisning av omgjøringsanmodninger som ikke fyller slike formkrav. Kongen kan også i forskrift gi nærmere regler om avvisning av omgjøringsanmodninger fra utlendinger som ikke har kjent oppholdssted.

§ 90 a nytt tredje ledd skal lyde:

I saker om tilskudd til retur etter første ledd, kan Kongen gi regler i forskrift som fraviker bestemmelsene i lovens § 78. Kongen kan herunder gi myndighet til nemndas direktør til å avgjøre hvordan de aktuelle sakene skal behandles og avgjøres m.m.

II

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.