Prop. 82 L

(2020–2021)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i utlendingsloven (lovfesting av omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 12. februar 2021, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 95. Forslaget går ut på å lovfeste Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Videre foreslås det at nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg for denne gruppen skal fastsettes i forskrift.

2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Stortingets anmodningsvedtak nr. 938, 14. juni 2017

Etter Stortingets behandling av et representantforslag om styrket innsats mot at barn utnyttes i menneskehandel (Dokument 8: 100 S (2016–2017), jf. også Innst. 397 S (2016–2017)), ble det fattet følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om lovfesting av ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere, hvilken omsorg disse barna har krav på og hvilke krav som stilles til mottak med enslige mindreårige asylsøkere.»

Stortingets anmodningsvedtak inneholder krav om regelfesting av omsorgsansvaret, regulering av kvaliteten på den omsorgen som skal ytes samt krav til asylmottak som huser enslige, mindreårige asylsøkere. Stortingets vedtak gir ingen føringer når det gjelder nivået på tilbudet.

2.2 Enslige, mindreårige asylsøkere

Enslige, mindreårige asylsøkere som kommer til Norge kan ha ulik bakgrunn og ulike motiver for reisen hit, samt ulike livserfaringer og opplevelser i opprinnelseslandet og under reisen. Noen har flyktet fra krig og forfølgelse i eget hjemland. For andre er reisen primært betinget av en søken etter bedre fremtidsmuligheter – som muligheten til å få utdanning, oppnå en bedre økonomisk situasjon osv. Noen kommer direkte fra hjemlandet, mens andre har vært på reise lenge gjennom mange land.

Enslige mindreårige som søker beskyttelse i Norge er med andre ord en sammensatt gruppe med ulike behov, men felles for de fleste er at de befinner seg i en sårbar og vanskelig situasjon. Det er derfor viktig at denne gruppen får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud, og at det legges til rette for at den enkelte får en mest mulig meningsfull tilværelse i asylmottak, tilpasset den enkeltes behov.

Ankomsttallene for asylsøkere kan variere mye og er vanskelig å forutse. De økte ankomstene i 2015 medførte at Utlendingsdirektoratet måtte øke asylmottakskapasiteten betraktelig på svært kort tid. I 2015 søkte totalt 31 150 personer asyl i Norge, hvorav 5 480 oppga at de var enslige mindreårige.

Fra våren 2016 og frem til i dag har tallet på asylsøkere til Europa og Norge sunket betydelig, og antall asylsøkere har vært rekordlavt. I 2019 søkte 135 enslige mindreårige om beskyttelse i Norge, og ved utgangen av desember 2020 hadde 88 enslige mindreårige søkt om beskyttelse her. Som følge av de lave ankomsttallene er mange asylmottak nedlagt. Per utgangen av november 2020 bodde 32 enslige mindreårige i asylmottak. To tredeler av disse var da over 16 år. 53 prosent var fra Afghanistan og 41 prosent fra Syria. 50 prosent hadde en søknad til behandling. 78 prosent hadde en botid i mottak på kortere enn seks måneder. 94 prosent var gutter. Afghanistan, Eritrea og Syria har de siste årene vært de tre nasjonalitetene med flest søkere som oppgir å være enslig mindreårig, men totalt er langt over 20 nasjonaliteter representert på statistikken.

Enslige mindreårige som har behov for beskyttelse (asyl), har rett til oppholdstillatelse i Norge, jf. utlendingsloven § 28. Enslige mindreårige uten beskyttelsesbehov kan gis oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38. Dersom søkere uten beskyttelsesbehov mangler dokumentasjon på sin identitet, kan det gis begrenset oppholdstillatelse i påvente av at slik dokumentasjon fremskaffes, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd og utlendingsforskriften § 8-12 annet ledd. Slik begrenset tillatelse kan fornyes og innebærer at den enslige mindreårige får bli i Norge. Regjeringen besluttet i 2017 at denne gruppen skal bosettes ved førstegangs vedtak.

Enslige mindreårige over 16 år som verken fyller vilkårene for beskyttelse eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38, men som mangler forsvarlig omsorg ved retur, kan gis en tidsbegrenset oppholdstillatelse frem til fylte 18 år, jf. utlendingsforskriften § 8-8. Tillatelsen kan ikke fornyes og innebærer at den enslige mindreårige ved fylte 18 år har en plikt til å forlate Norge. I 2016 vedtok Stortinget å fjerne rimelighetsvilkåret ved vurdering av om søkeren kan henvises til internflukt. Endringen innebærer i noen tilfeller at der det tidligere ville blitt gitt beskyttelse fordi henvisning til internflukt ikke ble ansett som rimelig, nå gis opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket (utlendingsloven § 38). Dette har igjen ført til at noen flere enslige mindreårige har fått tidsbegrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8.

I 2017 ble 368 enslige mindreårige innvilget en slik tidsbegrenset oppholdstillatelse. Antallet sank etter dette betraktelig, til seks personer i 2018 og fire i 2019. Enslige mindreårige som får en tidsbegrenset tillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8 har særskilte behov, blant annet knyttet til oppholdet i asylmottak. Ved utgangen av november 2020 bodde det én enslig mindreårig i asylmottak med en slik tidsbegrenset tillatelse.

2.3 Enslige mindreåriges opphold i asylmottak

Enslige, mindreårige asylsøkere er i en situasjon der foreldre eller andre personer med foreldreansvar er fraværende. I deres fravær har barna behov for at andre utøver omsorgsansvaret for dem.

Enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år bor vanligvis i egne asylmottak for enslige mindreårige, også i ankomst- og transittfasen. En enslig mindreårig kan likevel bo i et ordinært asylmottak dersom den mindreårige bor med følgeperson eller i enkelte andre unntakstilfeller. Tilsvarende kan det også forekomme at en enslig mindreårig under 15 år med følgeperson bor i et asylmottak, og ikke i et omsorgssenter underlagt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets ansvar. Det vises til at barnevernmyndighetene har omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år, jf. punkt 3.2 nedenfor. Utlendingsdirektoratet har omsorgen for alle enslige mindreårige med og uten følgeperson som bor i asylmottak, uavhengig av alder og hva slags asylmottak den enslige mindreårige bor i.

Utlendingsdirektoratet har i praksis omsorgsansvaret for de enslige mindreårige som bor i asylmottak, frem til bosetting eller retur. Dette inkluderer både de som har en søknad om beskyttelse til behandling, men også de som har fått oppholdstillatelse og som venter på bosetting, de som har fått en tidsbegrenset tillatelse og de som har fått avslag og skal returnere. Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar er dermed ikke avgrenset til kun enslige mindreårige som er asylsøkere.

Asylmottakene skal være et midlertidig botilbud i asylsøkerfasen frem til bosetting eller retur. Av de 20 enslige mindreårige i asylmottak som per september 2020 har en asylsøknad til behandling, har 14 en botid på kortere enn 3 måneder, mens ingen har en botid på mer enn åtte måneder. De enslige mindreårige som har en botid på over 12 måneder, har enten en klage til behandling eller utreiseplikt.

Det er ikke i asylmottakene de enslige mindreårige skal bo over tid, selv om enkelte, herunder de som får en tidsbegrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8, kan bli boende i asylmottak over en noe lengre periode. Enslige mindreårige som får oppholdstillatelse skal bosettes så raskt som mulig. Det er først ved bosetting i en kommune at den enslige mindreårige vil kunne få en mer stabil tilværelse. Det er i bosettingskommunen den viktigste oppfølgingen skjer.

Omsorgen som tilbys skal etter gjeldende retningslinjer være forsvarlig. Det fremgår av Utlendingsdirektoratets rundskriv om omsorgsarbeid i asylmottak for enslige mindreårige at asylmottaket skal sikre at denne gruppen får nødvendig oppfølging og gis et godt omsorgstilbud og oppvekstmiljø (se UDI 2011-034, punkt 3). I dette inngår å dekke basisbehov som mat, klær, husrom, samt ivareta trygghet, grensesetting, fellesskap og aktiviteter.

Asylmottakene skal ivareta omsorgen til de enslige mindreårige som bor i asylmottak, men de skal ikke tilby behandling eller terapi. Utlendingsdirektoratet har retningslinjer med krav til kompetanse og omsorgsarbeid som skal sikre at beboerne får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud i asylmottak. Det er et krav at hvert asylmottak skal ha minst én person med barnefaglig utdanning på høyskolenivå, men utover dette kreves det ikke at asylmottaksansatte har en bestemt utdanning eller kompetanse, for eksempel innenfor barnevern, helse- eller utdanningsfeltet. Det stilles kun krav om at ansatte i asylmottaket skal bidra til at den mindreårige får den oppfølgingen vedkommende har rett til fra andre sektormyndigheter, som helsemyndighetene og utdanningsmyndighetene, i tråd med sektoransvarsprinsippet (se UDI 2011-034).

Utlendingsdirektoratet krever også at asylmottakene legger til rette for beboermedvirkning og at beboerne i størst mulig grad kan bruke sine ressurser og utvikle sine evner og sin sosiale kompetanse. Asylmottakene skal ivareta den enkeltes behov gjennom tett, daglig oppfølging.

Asylmottakene skal kartlegge den enslige mindreåriges bakgrunn, situasjon og behov, blant annet for å identifisere sårbarhet og vurdere hvordan han eller hun skal følges opp i asylmottaket. Oppfølgingen skal tilpasses den enkelte enslige mindreåriges behov innenfor rammene av asylmottaksdriften. Utlendingsdirektoratet har i dag et eget rundskriv med krav og retningslinjer til asylmottakene når det gjelder identifisering og oppfølging av beboere som kan være utsatt for menneskehandel, vold i nære relasjoner eller barneekteskap (se UDI 2015-029). Formålet med disse retningslinjene er blant annet å tilrettelegge for et trygt botilbud og bidra til at mulige ofre mottar nødvendig bistand fra andre instanser.

I 2016 fikk Utlendingsdirektoratet bevilget om lag 50 mill. kroner ekstra per år til økt bemanning og barnefaglig kompetanse i asylmottak for enslige mindreårige. Denne bevilgningen er senere videreført, men den er noe nedjustert som følge av nedgangen i antallet enslige mindreårige i asylmottak. Dermed har Utlendingsdirektoratet fått flere profesjonelle omsorgsarbeidere i asylmottak der det bor enslige mindreårige. Utlendingsdirektoratet erfarer at denne bevilgningen har bidratt til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak har fått et styrket omsorgstilbud, i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse.

Utlendingsdirektoratet forvalter i dag også en tilskuddsordning til aktivitetstilbud for barn i asylmottak (se Prop. 1 S (2020–2021), kap. 490, post 71). Tilskuddsordningen har som mål å bidra til at alle barn i asylmottak får en meningsfull hverdag og en så normal barndom som mulig innenfor rammene av et asylmottak. Tilskuddsordningen ble fastsatt som forskrift 17. desember 2020, med ikrafttredelse 1. januar 2021.

Selv om botilbudet er frivillig, er det fra myndighetenes side ønskelig at enslige mindreårige bor i asylmottak. Asylmottaksansatte oppfordrer enslige mindreårige til å bli boende i asylmottaket frem til bosetting eller retur.

2.4 Representantordningen for enslige, mindreårige asylsøkere

Enslige, mindreårige asylsøkere får oppnevnt en representant som skal ivareta deres interesser i asylsaken og utføre de oppgaver som tilkommer en verge i henhold til vergemålsloven, jf. utlendingsloven § 98 d. Det er representanten – og ikke asylmottaket – som har samtykkekompetanse på vegne av den enslige mindreårige i foreldrenes sted, jf. vergemålsloven § 17 annet ledd, jf. utlendingsloven § 98 d.

Representanten skal blant annet treffe avgjørelser som tilkommer den som har foreldreansvaret. Den enslige mindreåriges representant er dermed stedfortreder for foreldrene når det gjelder de juridiske sidene av foreldreansvaret. Representanten skal også påse at den enslige mindreåriges omsorgsbehov blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, men representanten har ikke selv ansvar for den mindreåriges forsørgelse og daglige omsorg – det er det Utlendingsdirektoratet og asylmottakene som har.

2.5 Sektoransvarsprinsippet

Oppfølgingen av asylsøkere og flyktninger baserer seg på sektoransvarsprinsippet i norsk forvaltning. Dette prinsippet gjelder også enslige mindreårige som bor i asylmottak. Det innebærer at den enkelte sektormyndighet har det samme ansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak som for andre barn. Etter sektoransvarsprinsippet har for eksempel utdanningsmyndighetene et lovpålagt ansvar for at barn og unge i asylmottak får et forsvarlig skoletilbud, mens helsemyndighetene har et lovpålagt ansvar for at beboerne gis et forsvarlig helsetilbud.

Vertskommuner for asylmottak mottar et årlig tilskudd fra staten som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene til helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon av slike tjenester til asylmottak i kommunen. Vertskommunene får også tilskudd for elever i grunnskolealder som bor i asylmottak.

Utlendingsdirektoratet skal bistå slik at enslige mindreårige som bor i asylmottak får tilgang til tjenester de har krav på. Dette ansvaret er i dag fastsatt i Justis- og beredskapsdepartementets instruks til Utlendingsdirektoratet om innkvartering av asylsøkere (se GI-13/2017, punkt 6). Instruksen slår fast at Utlendingsdirektoratet ikke har ansvar for oppgaver som hører under andre sektormyndigheters ansvarsområder. Utlendingsdirektoratet har også egne rundskriv som viser til sektoransvarsprinsippet. I Utlendingsdirektoratets rundskriv om krav til omsorgsarbeid for enslige mindreårige i asylmottak, vises det blant annet til at den enkelte faginstans har samme ansvar for flyktninger og innvandrere som for den øvrige befolkning, og at prinsippet om sektoransvar gjelder på alle forvaltningsnivåer, det vil si både stat og kommune (se UDI 2011-034).

2.6 Skillet i tilbudet til enslige mindreårige under og over 15 år

Omsorgsansvaret for barn under 15 år som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar ble overført fra utlendingsmyndighetene ved Utlendingsdirektoratet til barnevernmyndighetene ved Barne-, ungdoms- og familieetaten i 2008.

Det er gitt nærmere regler i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) kapittel 5 A om ansvaret for enslige mindreårige under 15 år og det omsorgstilbudet de har krav på mens de oppholder seg på omsorgssenter for mindreårige. Det er klare forskjeller på det tilbudet som gis i omsorgssentre og det tilbudet som gis i asylmottak for enslige mindreårige over 15 år. Eksempelvis stiller Utlendingsdirektoratet krav til at hvert asylmottak skal ha én person med barnefaglig utdanning på høyskolenivå (se UDI 2010-084, punkt 3), mens Barne-, ungdoms- og familieetaten til sammenligning krever at opp mot 50 prosent av de ansatte skal ha sosialfaglig/barnevernfaglig utdanning i et omsorgssenter for enslige mindreårige under 15 år (se Retningslinjer for kvalitet i statlige, kommunale og private omsorgssentre og til godkjenning av private og kommunale omsorgssentre § 5).

FNs barnekomité har i sine «Concluding observations» fra 4. juli 2018 anbefalt at enslige, mindreårige asylsøkere (inkludert de over 15 år) i alle kommuner skal motta god omsorg. Videre har FNs menneskerettighetskomité i sine «Concluding observations» fra 5. april 2018 anbefalt at enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år gis et likeverdig omsorgstilbud som de barna barnevernmyndighetene har ansvaret for. FNs rasediskrimineringskomité har gitt en lignende anbefaling i sine «Concluding observations» fra 2. januar 2019.

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NIM) anbefalte i sin temarapport for 2016, i sin årsmelding for 2018 og i skyggerapporter til FN at enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i asylmottak bør gis et omsorgstilbud som er likeverdig det tilbudet som gis til enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år og øvrige barnevernsbarn. NIM mener at gjeldende forskjellsbehandling utgjør diskriminering i strid med barnekonvensjonen artikkel 22 og 20, jf. artikkel 2, og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 26.

Det vises til departementets vurderinger i punkt 8.4 og 8.5 nedenfor.

3 Høringen

Departementets forslag til endringer i utlendingsloven og -forskriften om omsorgsansvaret for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i mottak mv. ble sendt på høring 16. desember 2019. Høringsfristen var 6. mars 2020.

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Fylkesmennene

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt ID-senter

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bispedømmene

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

DROF – Driftsoperatørforum

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

For Fangers Pårørende (FFP)

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

KUN Senter for kunnskap og likestilling

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Mennesker i Limbo

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norges Juristforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettferdighet i asylpolitikken (RIA)

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

Stiftelsen barnas rettigheter

Uføre Landsorganisasjon (ULO)

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Vergeforeningen

Virke Hovedorganisasjonen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Arbeiderpartiet

Demokratene

Det liberale folkepartiet

Fremskrittspartiet

Høyre

Kristelig Folkeparti

Kystpartiet

Miljøpartiet De grønne

Pensjonistpartiet

Rødt

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Venstre

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget:

Barneombudet

Barne- ungdoms og familiedirektoratet

Bufetat region Øst

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Politiets utlendingsenhet

Statens sivilrettsforvaltning

Utlendingsdirektoratet

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Fylkesmannen i Agder

Fylkesmannen i Oslo og Viken

Salangen kommune

Advokatforeningen

Amnesty International

Antirasistisk Senter

Caritas Tromsø og Finnmark

Den norske kirke

Fellesorganisasjonen

Foreningen One People

Holistisk Forbund

JURK

Jussbuss

Landsforeningen for barnevernsbarn

Mira-senteret

Møhlenpris Idrettslag

Norsk organisasjon for asylsøkere

Røde Kors Ungdom

Norges Røde Kors

Norsk Barnelegeforening

Norsk Folkehjelp

Norsk Psykologiforening

Norsk Sykepleierforbund

Norske Kvinners Sanitetsforening

NTNU Samfunnsforskning

Press – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Redd Barna Oslo

Reform – ressurssenter for menn

Refugees Welcome Norway

Rettspolitisk forening

RVTS Nord

SOS Barnebyer

UNICEF Norge

Utdanningsforbundet

Vergeforeningen Følgesvennen

I tillegg har det innkommet om lag 400 høringsuttalelser fra privatpersoner.

Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser er nærmere redegjort for i punkt 7 nedenfor. For detaljer i høringsinstansenes uttalelser, vises det til at alle høringsuttalelsene er tilgjengelige på departementets nettsider. Høringsuttalelser som knytter seg til høringsnotatets forslag til forskriftendringer vil bli fulgt opp i forbindelse med forskriftsarbeidet.

4 Gjeldende rett

4.1 Regulering av innkvarteringstilbudet i utlendingsloven mv.

Utlendingsloven § 95 slår fast at en utlending som søker beskyttelse (asyl) skal gis tilbud om innkvartering. Plikten til å gi tilbud om innkvartering gjelder fra utlendingen fremmer søknad om beskyttelse og frem til det foreligger et endelig vedtak fra utlendingsmyndighetene. Videre følger det av utlendingsloven § 95 første ledd annet punktum at en utlending som har fått avslag på søknad om beskyttelse kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise.

Departementet har i instruks GI-13/2017 om innkvartering av asylsøkere delegert ansvaret for innkvarteringen til Utlendingsdirektoratet. Instruksen angir departementets samlede føringer til Utlendingsdirektoratet når det gjelder direktoratets ansvar for innkvartering av asylsøkere, herunder Utlendingsdirektoratets ansvar for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år i asylmottak.

Instruksen slår fast at Utlendingsdirektoratet har omsorgsansvaret for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år som bor i asylmottak. I dette ansvaret ligger at Utlendingsdirektoratet skal sikre at denne gruppen får nødvendig omsorg og trygghet.

Videre har Utlendingsdirektoratet gitt retningslinjer til leverandørene av innkvarteringstjenester (driftsoperatørene) om tilbudet i asylmottak og utøvelsen av omsorgen for enslige mindreårige i asylmottak, se blant annet Utlendingsdirektoratets rundskriv om krav til omsorgsarbeid for enslige mindreårige i asylmottak (se UDI 2011-034). I medhold av dette rundskrivet er oppgaven med å utøve den daglige omsorgen for enslige mindreårige over 15 år som bor i asylmottak overført fra Utlendingsdirektoratet til asylmottakene, via driftsoperatørene. Driftsoperatørene er, gjennom privatrettslige avtaler med Utlendingsdirektoratet, pålagt å gi enslige mindreårige et forsvarlig omsorgstilbud.

Det fremgår av utlendingsloven § 97 første ledd at den som skal ansettes i asylmottak skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd (barneomsorgsattest). Det skal også kreves politiattest fra andre som skal utføre oppgaver for utlendingsmyndighetene og som har direkte kontakt med mindreårige som oppholder seg i asylmottak. Det slås fast i bestemmelsens annet ledd at den som har vedtatt forelegg eller er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra å utføre arbeid i asylmottak eller oppgaver som nevnt i bestemmelsens første ledd.

Forvaltningsloven § 13 regulerer taushetsplikt om noens personlige forhold for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, med de unntak som følger av §§ 13 b–13 f. Ansatte i asylmottak med kommunal driftsoperatør har taushetsplikt etter forvaltningsloven. Asylmottak med privat driftsoperatør anses ikke som et forvaltningsorgan, og i utgangspunktet er de derfor ikke omfattet av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt. Utlendingsdirektoratet har imidlertid pålagt den samme taushetsplikten for ansatte som utfører arbeid eller tjeneste i asylmottak med privat driftsoperatør, med den begrensning at taushetsplikten ikke skal gjelde overfor Utlendingsdirektoratet (se UDI 2008-026).

Ansatte som utfører arbeid eller tjeneste i asylmottak skal, etter anmodning, gi utlendingsmyndighetene opplysninger om en beboer til bruk i sak etter utlendingsloven, uten hinder av reglene om taushetsplikt, jf. utlendingsloven § 84 b første ledd. De ansatte har adgang til å gi opplysninger om beboeren på eget initiativ. For beboere som er enslige, mindreårige asylsøkere kan imidlertid ikke utlendingsmyndighetene anmode ansatte i asylmottak om slike opplysninger, jf. utlendingsloven § 84 b annet ledd. Bakgrunnen er at Stortinget har ment unntak fra taushetsplikten kan komme i konflikt med omsorgsrollen og tilliten mellom ansatte og barn.

4.2 Regulering av innkvarteringstilbudet i lov om barneverntjenester

Ansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år ble overført fra Utlendingsmyndighetene ved Utlendingsdirektoratet til barnevernmyndighetene ved Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) i 2008, jf. Ot.prp. nr. 28 (2007–2008). Omsorgssentrene ble dermed regulert i et nytt kapittel 5A i barnevernloven.

Det fremgår av barnevernloven § 5A-1 at Bufetat skal gi barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige. Dette gjelder barn som er under 15 år når søknaden fremmes. Tilbudet skal gjelde fra barnet blir overført fra utlendingsmyndighetene og til barnet blir bosatt i en kommune eller forlater lander. Når barnet har opphold på et omsorgssenter, har Bufetat omsorgen for barnet, jf. barnevernloven § 5A-2. Omsorgssenteret skal utøve omsorgen på vegne av Bufetat. Omsorgssenteret skal gi barnet god omsorg og trygghet og bidra til at barnet får den oppfølgingen og behandlingen det har behov for. Bufetat har ansvar for at det etableres og drives omsorgssentre. Omsorgssentrene kan være statlige, private eller kommunale. Private og kommunale omsorgssentre må godkjennes av Bufetat på lik linje med ordinære barneverninstitusjoner.

Det er gitt nærmere regler i barnevernloven kapittel 5A om ansvaret for enslige mindreårige mens de oppholder seg på omsorgssenteret. Omsorgssenteret skal blant annet utrede barnets situasjon og behov og utarbeide et forslag til oppfølging av barnet mens det oppholder seg på senteret, jf. barnevernloven § 5A-4. Bufetat skal treffe et oppfølgingsvedtak om hvordan barnet skal ivaretas på senteret og følge barnets utvikling nøye under oppholdet, jf. barnevernloven § 5A-5. Omsorgssenteret skal i løpet av barnets opphold kartlegge barnets situasjon og behov som grunnlag for en etterfølgende bosetting i en kommune, jf. barnevernloven § 5A-6.

Ved innføringen av kapittel 5A i barnevernloven ble det besluttet at kvaliteten på, og de rettslige rammene for, omsorgen til enslige, mindreårige asylsøkere skulle være tilsvarende som for barn i ordinære barnevernsinstitusjoner. Dette innebærer blant annet at barnevernlovens bestemmelser om beboerens rettigheter og krav til kvalitet, godkjenning og tilsyn med barneverninstitusjoner er gitt tilsvarende anvendelse for omsorgssentrene, jf. barneloven § 5A-7. I forarbeidene ble det fremhevet at det var viktig å sikre at enslige, mindreårige asylsøkere får et likeverdig omsorgstilbud ved omsorgssenteret som det andre barn som ivaretas av barnevernet får.

I barnevernloven med forskrifter stilles det krav til at barneverninstitusjoner og omsorgssentre skal ha forsvarlig standard, herunder en stillingsplan som sikrer forsvarlig drift, og tilsatt personell med tilstrekkelig bredde og nivå i kompetansen. Det fremgår også av forskrift at omsorgssenteret skal ha en leder med minst treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse (se forskrift 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 5). Bufetat praktiserer at om lag 50 prosent av de ansatte skal ha sosialfaglig/barnevernfaglig utdanning, uten at dette er et krav i lov eller forskrift. Det stilles ikke spesifikke krav til bemanning, utover at bemanningen må være forsvarlig. Barnevernlovens regler om barns rett til medvirkning, jf. § 1-6, og partsrettigheter i § 6-3 gjelder også for barn i omsorgssentre. Det følger av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter loven skal være forsvarlige. Dette innebærer at omsorgssentertilbudet skal være forsvarlig ut fra en barnevernfaglig standard.

I høringsnotat av 4. april 2019 med forslag til ny barnevernslov har Barne- og familiedepartementet i all hovedsak foreslått å videreføre innholdet i dagens kapittel 5A.

4.3 Barneverntjenestens ansvar for enslige mindreårige som bor i asylmottak

Barnevernloven gjelder for alle barn som bor og har vanlig bosted i Norge, uavhengig av statsborgerskap. Loven gjelder også for flyktninger og når barnets bosted ikke lar seg fastsette, jf. barnevernloven § 1-2. Barnevernloven gir barneverntjenesten rett og plikt til å gripe inn med nødvendige tiltak dersom et barns omsorgssituasjon ikke er god nok, eller om barnet har vist alvorlige atferdsvansker.

Barneverntjenestens ansvar for enslige, mindreårige asylsøkere i asylmottak er presisert i Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv Q-06/2010 av 16. desember 2010, men dette rundskrivet er nå under revisjon. Rundskrivet fastslår blant annet at dersom barneverntjenesten mener det er rimelig grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet og eventuelt også utrede saken. Barneverntjenesten kan på grunnlag av sine undersøkelser enten henlegge saken eller iverksette tiltak etter lov om barneverntjenester.

Kommuner med asylmottak der det bor enslige mindreårige kompenseres for utgifter knyttet til oppfølgingen fra lokale barneverntjenester gjennom vertskommunetilskuddet (Kap. 490, post 60 i statsbudsjettet). Kommunen kan i dag søke Utlendingsdirektoratets regionkontor om refusjon for særlig høye utgifter (særtilskudd) til plassering utenfor asylmottak (se UDI 2011-025, punkt 3.2.1).

Barneverntjenesten kan være forpliktet til å iverksette tiltak for enslige mindreårige som har vist alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven § 4-24. Dette er ungdom som ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte har vist alvorlige atferdsvansker og som trenger hjelp og behandling som går ut over det omsorgsansvaret som ligger til Utlendingsdirektoratet. Alternativet «på annen måte» er i barnevernlovens forarbeider definert som «annen form for utpreget normløs atferd». Ett eksempel på slik atferd kan være salg eller bytte av seksuelle tjenester. Bruk av de nevnte tiltakene fra barnevernet skal være begrunnet i at barnet trenger et tilbud utover ren omsorg og skal være motivert ut fra hensynet til barnets beste. Barneverntiltak kan også være aktuelle overfor ungdom der det er fare for menneskehandel, jf. barnevernloven § 4-29. Fylkesnemnda kan i slike tilfeller treffe vedtak om plassering i institusjon etter barnevernloven.

Asylmottakene er pålagt å ha rutiner om varsling av barneverntjenesten i asylmottakets vertskommune når det ankommer enslige mindreårige. Det fremgår av Utlendingsdirektoratets rundskriv UDI 2011-034 punkt 3.7 at dersom personalet ved asylmottaket er bekymret for en beboer, skal de drøfte situasjonen med Utlendingsdirektoratets regionkontor og vurdere hva som kan settes inn av tiltak innenfor asylmottakets eller Utlendingsdirektoratets rammer. Saken kan også drøftes anonymt med barnevernet og/eller helsesøster/lege/psykolog.

Dersom det fremkommer opplysninger av den karakter som fremgår av barnevernloven § 6-4 første ledd, har ansatte i utlendingsforvaltningen og asylmottak en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, jf. også utlendingsforskriften § 17-6. Utlendingsdirektoratet har et eget rundskriv som angir rutiner for saksbehandlere og ansatte i asylmottak om når den lovpålagte opplysningsplikten til barneverntjenesten inntrer (se UDI 2014-015).

4.4 Behandling av personopplysninger

Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 15. juni 2018 nr. 38 gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger. De materielle reglene i forordningen er i stor grad en videreføring og videreutvikling av tidligere personvernlovgivning, men forordningen styrker blant annet de registrertes rettigheter. Personopplysningsloven utfyller bestemmelsene i forordningen.

«Personopplysninger» defineres i personvernforordningen som enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordningens artikkel 4. Grunnleggende prinsipper for behandling av personopplysninger fremgår av forordningens artikkel 5. Opplysningene skal behandles på en lovlig, rettferdig og åpen måte, samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenelige med disse formålene. Opplysningene må videre være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for, være korrekte og nødvendig oppdaterte, lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i en lengre periode enn det som er nødvendig for formålene, og behandles på en måte som sikrer tilstrekkelig sikkerhet for personopplysningene.

Krav om behandlingens lovlighet følger av forordningens artikkel 6, som sier at behandlingen bare er lovlig dersom ett av vilkårene i nr. 1 bokstav a til f er oppfylt. I henhold til bokstav e er behandlingen lovlig dersom den er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt».

Utlendingsloven § 83 a trådte i kraft samtidig med ny personopplysningslov. Bestemmelsen bygger på artikkel 6 nr. 1 bokstav e og gir utlendingsmyndighetene en generell hjemmel for å behandle opplysninger når det er «nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her». Etter bestemmelsens annet ledd er det gitt uttrykkelig hjemmel for behandle personopplysninger ved utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere. I og med at utøvelse av omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere ikke fremgår av loven, var det nødvendig med en slik uttrykkelig henvisning for at bestemmelsen skulle få virkning også i slike tilfeller.

Utøvelsen av omsorgsansvaret delegeres i stor grad til asylmottakene. I den grad asylmottaket behandler personopplysninger som databehandler på vegne av Utlendingsdirektoratet, vil behandlingen reguleres gjennom en databehandleravtale. Utlendingsdirektoratet vil være ansvarlig for at opplysninger som asylmottaket innhenter på vegne av Utlendingsdirektoratet behandles i tråd med kravene som nevnt over. Personopplysninger asylmottaket innhenter for egne formål, for eksempel praktiske opplysninger om den mindreårige som er relevante for den daglige omsorgen, er asylmottaket selv behandlingsansvarlig for. Slike praktiske opplysninger kan knytte seg til for eksempel en beboers matpreferanser, søvnrutiner eller hvem en beboer omgås med i asylmottaket i det daglige.

5 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i handlinger og avgjørelser som berører barn, er nedfelt i Grunnloven § 104. Også prinsippet om barns medvirkning er nedfelt i Grunnloven § 104. Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling. Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Videre skal myndighetene legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet.

Norge har ratifisert flere internasjonale konvensjoner som berører ivaretakelse av barn. Departementet viser i denne sammenheng til FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) av 20. november 1989, FNs konvensjon om flyktningers rettsstilling av 28. juli 1951, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16. desember 1966 og Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK) av 4. november 1950.

Blant menneskerettighetskonvensjonene er det barnekonvensjonen som er av størst betydning for enslige mindreårige. Barnekonvensjonen, sammen med konvensjonens to første tilleggsprotokoller, ble 1. oktober 2003 inkorporert i norsk lov gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Det følger av menneskerettsloven §§ 2 og 3 at barnekonvensjonen gjelder som norsk lov, og konvensjonens bestemmelser skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i barnekonvensjonen artikkel 3 første ledd. Prinsippet gjelder både i konkrete saker om et enkelt barn og for avgjørelser på mer overordnet nivå, som ved utforming av lover, og det er utledet av den tanke at barn er sårbare og trenger spesielt vern og særlig omsorg. Ved anvendelsen av prinsippet skal det tas utgangspunkt i det enkelte barns behov og forutsetninger. Etter barnekonvensjonen artikkel 12 har barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter rett til fritt å gi uttrykk for disse synspunktene i alle forhold som vedrører barnet, og barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

Forbudet mot diskriminering i barnekonvensjonen artikkel 2 innebærer at alle barn skal sikres de rettigheter som følger av konvensjonen. Diskrimineringsvernet gjelder for alle barn innen statens jurisdiksjon, også barn som søker opphold i en stat eller oppholder seg ulovlig der. Enslige mindreårige som har søkt asyl – uavhengig av deres oppholdsstatus – er derfor omfattet av vernet. Det vises i denne sammenheng også til Grunnloven § 98, som slår fast at ingen skal utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

Gjennom barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 2 er Norge pålagt å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel. Det følger av barnekonvensjonen artikkel 22 at dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer til barn som søker flyktningstatus, skal barnet gis samme beskyttelse i henhold til konvensjonen som ethvert annet barn som av en aller annen grunn permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø.

Barnekonvensjonen artikkel 20 slår fast at et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten. I samsvar med nasjonal lovgivning skal statene sikre alternativ omsorg. Slik omsorg kan om nødvendig være plassering i institusjon egnet for omsorg for barn. Når mulige løsninger overveies, skal det tas tilbørlig hensyn til behov for kontinuitet og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Etter barnekonvensjonen artikkel 25 skal staten anerkjenne at et barn som er blitt plassert av kompetente myndigheter for å få omsorg, beskyttelse eller behandling, har rett til periodisk vurdering av den behandling barnet får og av alle andre forhold som har betydning for plasseringen av barnet.

Også i EMK er det flere bestemmelser som er relevante for enslige mindreårige. Sentrale bestemmelser er retten til respekt for familie og privatliv i artikkel 8 og ikke-diskrimineringsprinsippet i artikkel 14.

6 Forslagene i høringsnotatet

6.1 Forslag til endringer i utlendingsloven

Departementet foreslo at Utlendingsdirektoratets ansvar for omsorgen for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15–18 år som bor i asylmottak lovfestes.

Departementet foreslo videre å lovfeste at utøvelsen av den daglige omsorgen for den enslige, mindreårige asylsøkeren kan utføres av asylmottaket. Dette vil i praksis være hovedregelen, men det fratar ikke Utlendingsdirektoratet det overordnede ansvaret. Det er de ansatte i asylmottaket som følger opp barna i det daglige, og forslaget innebærer en videreføring av dagens praksis.

Departementet foreslo også å lovfeste at det i forskrift kan fastsettes nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg for enslige mindreårige i asylmottak. Departementet mente at en nærmere angivelsen av omsorgen som skal gis, innholdet i botilbudet og kravene til asylmottakene bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Også detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, som igjen må utdypes i rundskriv, rutiner og retningslinjer. Ved å fastsette en slik forskriftshjemmel kan det nærmere innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak reguleres i forskrift.

6.2 Forslag til endringer i utlendingsforskriften

Departementet foreslo at det inntas en bestemmelse i utlendingsforskriften som regelfester dagens standard og gjeldende krav til forsvarlig omsorg. Departementet fremholdt at kravet til forsvarlig omsorg må ses i sammenheng med andre krav som stilles til asylmottakene, da disse kravene totalt sett skal bidra til å gi den enslige mindreårige et forsvarlig omsorgstilbud. Dette gjelder blant annet kravene til asylmottakenes fysiske utforming, bemanning, arbeid med kartlegging og individuell oppfølging, beboermedvirkning, aktivitetstilbud mv.

Departementet foreslo videre at det inntas en bestemmelse i forskrift som slår fast at asylmottakene skal være utformet for å utføre asylmottakets oppgaver sett hen til målgruppen. Departementet mente det kan legges til grunn et enkelt, men akseptabelt tilbud, tilpasset den beboergruppen som til enhver tid oppholder seg i asylmottaket.

Departementet foreslo å forskriftsfeste et krav om at asylmottaket til enhver tid skal ha en bemanning som gjør asylmottaket i stand til å utøve omsorgen i samsvar med det som ellers er regulert i forskriften. Det ble lagt til grunn at asylmottakene må ha en bemanning som er tilstrekkelig for å ivareta de oppgavene asylmottakene er pålagt på en forsvarlig måte. Departementet foreslo også å forskriftsfeste kravet om at Utlendingsdirektoratet, og dermed asylmottakene, skal bidra til at den enslige mindreårige kan få nødvendig oppfølging fra andre sektormyndigheter.

Departementet foreslo at barns rett til medvirkning fastsettes i forskrift, samt at det skal utføres en kartlegging av den enslige mindreåriges situasjon og behov. En slik kartlegging vil bidra til å identifisere graden av sårbarhet, og det skal på denne bakgrunn utarbeides en tiltaksplan.

7 Høringsinstansenes syn

7.1 Lov- og forskriftsfesting av omsorgsansvaret

De fleste høringsinstansene er kritiske til forslaget til regulering av dagens omsorgstilbud for enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år. Det pekes på at enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år får et mer begrenset omsorgstilbud enn både enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år og øvrige barn som oppholder seg i barnevernsinstitusjoner, og at forslaget innebærer en lovfesting av dagens diskriminerende forskjellsbehandling.

Det blir videre pekt på at dagens ordning strider med FNs barnekonvensjon, ettersom alle barn har rett på likeverdig omsorg, uavhengig av barnets alder og oppholdsstatus, jf. barnekonvensjonen art. 22 og art. 20, jf. art. 2.

Høringsinstansene understreker at det ikke i seg selv er i strid med barnekonvensjonen å gi et ulikt tilbud, så lenge slik forskjellsbehandling er forholdsmessig og har et legitimt formål.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til at forskjellsbehandling som har en saklig og objektiv begrunnelse, og som er rimelig og ikke for inngripende, ikke vil innebære diskriminering. Ulik behandling må ha saklig grunn (et legitimt formål) og være forholdsmessig for å være lovlig. Er det først påvist at det foreligger ulik behandling av sammenlignbare tilfeller, vil det videre være opp til staten å påvise at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål og er rimelig. Begrunnelsen for hvorfor sammenlignbare tilfeller reguleres ulikt, er derfor viktig. Såfremt forskjellsbehandling mellom ulike aldersgrupper enslige, mindreårige asylsøkere, og i relasjon til andre barn underlagt statens omsorg, ikke kan begrunnes i ulike omsorgsbehov eller andre legitime formål under barnekonvensjonen, skal det mye til før forskjellsbehandling til barns ugunst er rettmessig.

Flere høringsinstanser mener at dagens forskjellsbehandling ikke kan begrunnes i barnefaglige hensyn eller andre formål, og at ordningen dermed er i strid med FNs barnekonvensjon. Det hevdes at omsorgsansvaret for gruppen bør overføres til barnevernsmyndighetene.

Flere høringsinstanser påpeker at nivået på den omsorgen som tilbys av Utlendingsdirektoratet kan heves til nivået på den omsorgen som tilbys av barnevernsmyndighetene, som et alternativ til en overføring av omsorgsansvaret.

For eksempel mener Advokatforeningen at forslaget må omfatte en styrking av omsorgstilbudet for gruppen, og ikke bare en kodifisering av dagens praksis og retningslinjer.

Flere høringsinstanser viser også til barnefaglig forskning på feltet, som slår fast at eldre barn har et minst like stort behov for oppfølging og omsorg som yngre barn, og at dette også er tilfellet for barn som er enslige, mindreårige asylsøkere.

Høringsinstansene viser til at tilsvarende kritikk av dagens ordning ved gjentatte anledninger har blitt fremmet av blant andre FNs barnekomité, FNs menneskerettighetskomité, FNs rasediskrimineringskomité og Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter.

7.2 Behov for uavhengig tilsyn

Flere høringsinstanser anbefaler at det bør etableres en uavhengig tilsynsordning med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Advokatforeningen peker på at en uavhengig instans i større grad vil kunne ha en nøytral rolle og på denne måten best ivareta tilsynsoppgavene på en rettssikker og tillitsvekkende måte.

Redd Barna mener at et uavhengig tilsynsorgan i større grad vil kunne sikre at barnets rettssikkerhet ivaretas, og at tilsynet bør gjennomføres av personer med barnefaglig kompetanse. Redd Barna påpeker videre at det i forarbeidene til kapittel 5A i barnevernloven presiseres at mangelen på individuelt tilsyn av det enkelte barnet fra en uavhengig myndighet er med på å svekke barnets rettssikkerhet.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter viser til at behovet for et uavhengig tilsyn med oppfølgingen av denne gruppen er påpekt i flere forskningsrapporter.

Også en rekke andre høringsinstanser mener at det bør etableres et uavhengig tilsyn som ikke er tillagt Utlendingsdirektoratet. Det påpekes at det er problematisk at Utlendingsdirektoratet både har rollen som omsorgsansvarlig og som kontrollorgan.

7.3 De nærmere krav til innkvarteringstilbudet

Endelig har flere høringsinstanser pekt på at krav til omsorg, bemanning, kompetanse og hvilke oppgaver de asylmottaksansatte skal ivareta er for generelle, og at det dermed er en risiko for at kravene kan nedjusteres ut fra andre behov enn hva som er til barnas beste. Flere høringsinstanser har også kommet med konkrete innspill til forskriftsbestemmelsene, og hvordan disse bestemmelsene kan utformes for å ivareta de enslige mindreåriges omsorgsbehov og rettssikkerhet på en best mulig måte.

8 Departementets vurdering

8.1 Behovet for regulering

Departementet mener at regulering av omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak vil klargjøre dagens rettstilstand, noe som vil gi de enslige mindreårige større forutsigbarhet og danne grunnlag for økt ekstern kontroll og en mer helhetlig tilrettelegging av bo- og omsorgstilbudet. I tillegg vil forskriftsfesting av tilbudet og rettighetene i asylmottak bidra til å styrke rettssikkerheten til de enslige mindreårige under oppholdet i asylmottak, blant annet ved at det kan gi dem og deres representanter, jf. punkt 2.4 ovenfor, bedre muligheter til å ivareta sine rettigheter ved eventuell svikt i omsorgstilbudet fra asylmottakenes side.

Videre vil regulering av Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar bidra til å klargjøre hva Utlendingsdirektoratet har – og ikke har – ansvar for sett hen til sektoransvarsprinsippet, slik at rette myndigheter kan ansvarliggjøres. På lengre sikt kan dette føre til mer effektiv samhandling mellom Utlendingsdirektoratet og andre sektormyndigheter, og en mer effektiv forvaltning.

Reguleringen i lov og forskrift bør avgrenses til rettslige standarder og overordnede krav, mens de mer detaljerte kravene bør fremgå av rundskriv fra Utlendingsdirektoratet, slik som i dag. En slik innretning vil ivareta hensynet til fleksibilitet.

8.2 Lovfesting av omsorgsansvaret

Departementet foreslår et nytt annet ledd i utlendingsloven § 95, som innebærer at Utlendingsdirektoratets ansvar for omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak lovfestes. Samtidig foreslås det at nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak fastsettes i forskrift.

Departementet foreslår en justering i forslaget til lovtekst sammenlignet med forslaget som var på høring, slik at målgruppen for forslaget endres fra «enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år som bor i mottak» til «enslige mindreårige som bor i asylmottak». Det justerte lovforslaget gjenspeiler at også enslige mindreårige under 15 år i visse unntakstilfeller kan bo i asylmottak dersom de bor med en følgeperson, og at Utlendingsdirektoratet har omsorgen også for disse enslige mindreårige. Videre gjenspeiler lovforslaget at Utlendingsdirektoratet ikke bare har omsorgsansvaret for enslige mindreårige som har en søknad om beskyttelse til behandling (asylsøkere), men også de enslige mindreårige som har fått oppholdstillatelse og som venter på bosetting, de som får en tidsbegrenset oppholdstillatelse og de som har fått endelig avslag og skal returnere.

I all hovedsak vil det imidlertid fremdeles være enslige mindreårige over 15 år i asylmottak Utlendingsdirektoratet vil ha ansvaret for, slik som i dag. Justeringen vil likevel sikre at Utlendingsdirektoratet har ansvar for alle de enslige mindreårige de har omsorgen for i dag, også de unntakstilfellene som nevnt over. Lovforslaget her innebærer derfor ingen materiell endring sammenlignet med dagens praksis eller det forslaget som var på høring.

Departementet foreslår videre å lovfeste at utøvelsen av den daglige omsorgen for de enslige mindreårige som bor i asylmottak kan gis av asylmottaket ved driftsoperatøren. Det er de ansatte i asylmottaket som følger opp de enslige mindreårige i det daglige, og forslaget innebærer en videreføring av dagens ordning. Selv om dette i praksis vil være hovedregelen, fratar det ikke Utlendingsdirektoratet det overordnede ansvaret.

8.3 Forslag til forskriftshjemmel

Departementet foreslår også at innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak reguleres i forskrift. Departementet foreslår derfor å lovfeste en adgang for Kongen til å fastsette nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Departementet mener at en nærmere angivelse av omsorgen som skal gis, innholdet i botilbudet og kravene til asylmottakene bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Også detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, som igjen må utdypes i rundskriv, rutiner og retningslinjer. Ved å fastsette en slik forskriftshjemmel kan det nærmere innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak reguleres nærmere i forskrift.

8.4 Nivå på omsorgstilbudet tilpasset barnets alder og behov

Departementet legger til grunn at Stortingets anmodningsvedtak nr. 938 (2016–2017) ikke gir føringer om at lovregulering av omsorgstilbudet skal innebære en heving av nivået på den omsorgens som gis. Det legges derfor til grunn for forslaget at dagens standard og nivå videreføres.

Kritikken i høringen knytter seg i hovedsak ikke til hvorvidt enslige mindreårige i asylmottak gis et forsvarlig omsorgstilbud, men at gruppen får et mer begrenset omsorgstilbud enn de barna som barnevernsmyndighetene har omsorgen for. I utgangspunktet har alle barn rett på likeverdig omsorg, uavhengig av barnets alder og oppholdsstatus, jf. barnekonvensjonen artikler 22 og 20, jf. artikkel 2. Det utgjør imidlertid ikke diskriminering dersom forskjellsbehandlingen kan begrunnes i ulike omsorgsbehov eller andre legitime formål.

Departementet bestrider ikke at enslige mindreårige over 15 år får en mer begrenset oppfølging og omsorg enn både enslige mindreårige som bor i omsorgssentre og øvrige barn som oppholder seg i barnevernsinstitusjoner. Departementets syn er imidlertid at Utlendingsdirektoratet i dag gir et forsvarlig omsorgstilbud til enslige mindreårige som bor i asylmottak, og at omsorgstilbudet ikke innebærer ulovlig diskriminering.

Norge har et alderstilpasset omsorgstilbud til enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse. Yngre barn trenger normalt mer oppfølging enn eldre barn, og slik er det også for enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse. Eldre barn har blant annet behov for mer selvstendighetstrening enn yngre barn, slik at de i større grad kan forberedes på et liv som voksen. Eldre barn har vanligvis heller ikke et like stort ønske om kontinuerlig og tett oppfølging fra voksne som det de yngste barna har. Også i omsorgssentre for enslige mindreårige og ordinære barnevernsinstitusjoner er det i dag slike individuelle tilpasninger i omsorgstilbudet på bakgrunn av barnas alder og utviklingsnivå, med blant annet flere tilrettelagte plasser med høyere grad av voksentetthet for de yngre barna.

Utlendingsmyndighetene arbeider systematisk for å sikre best mulig omsorg for alle enslige mindreårige som bor i asylmottak. Omsorgen som tilbys enslige mindreårige over 15 år er tilpasset for å møte behovene til denne gruppen. Det samme gjelder tilbudet som gis til enslige mindreårige med følgeperson, som unntaksvis også kan bo i asylmottak. Hva som er «forsvarlig» må vurderes ut fra botilbudets formål og målgruppe, og det må følgelig være tilpasset barnets individuelle behov, alder og modenhet. En standard som fastsetter krav om forsvarlig omsorg vil etter departementets oppfatning ivareta hensynet til fleksibilitet i regelverket. Departementet mener det ikke er diskriminering at det som følge av et alderstilpasset tilbud brukes flere ressurser på de yngste barna, så lenge alle enslige mindreårige gis et tilstrekkelig omsorgstilbud ut fra alder.

Tilbudet som gis enslige mindreårige i asylmottak er også ulikt hva som tilbys andre mindreårige som er under barnevernets omsorg i Norge. Mindreårige underlegges barnevernets omsorg av en lang rekke ulike årsaker, for eksempel ved omsorgssvikt eller dersom barnet har vist alvorlige adferdsvansker. Tilbudet som gis må tilpasses den mindreåriges behov og forutsetninger. Dette gjelder også for enslige mindreårige i asylmottak. Krav til kartlegging og individuell oppfølging, samt retten til medvirkning, sikrer at den enkelte mindreårige blir ivaretatt ut ifra sine individuelle behov, også når den mindreårige bor i asylmottak.

Departementet viser også til at ved særskilte behov vil enslige mindreårige i asylmottak overføres til barnevernsmyndighetene (se punkt 4.3). Som omtalt i punkt 6.2 ovenfor har departementet også foreslått å forskriftsfeste at asylmottaket skal ha en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den mindreårige får nødvendige tjenester fra andre sektormyndigheter, herunder også fra barnevernsmyndighetene.

Departementet har tidligere synliggjort for Stortinget at ressursinnsatsen og omsorgstilbudet for enslige mindreårige over og under 15 år er ulik, blant annet i forbindelse med stortingsbehandlingen av representantforslag om bedre vilkår for enslige mindreårige asylsøkere i 2017 (Dok. 8: 125 S (2016–2017)). I behandlingen av dette representantforslaget ble det ikke flertall på Stortinget for et forslag om å overføre omsorgen for enslige mindreårige i asylmottak fra utlendingsmyndighetene til barnevernsmyndighetene.

På denne bakgrunn mener departementet at forskjellsbehandlingen er rimelig og har et legitimt formål, og at omsorgstilbudet til enslige mindreårige i asylmottak ikke er diskriminering i strid med våre internasjonale forpliktelser.

8.5 Vurdering av forslag om å overføre ansvar til barneverntjenesten

Departementet har vurdert høringsinnspillene knyttet til å overføre omsorgsansvaret til barneverntjenesten.

Departementet fastholder at de enslige mindreårige over 15 år ivaretas på en forsvarlig måte i asylmottak gjennom dagens ordning.

Omsorgen som tilbys de enslige mindreårige som bor i asylmottak er tilpasset for å møte behovene til denne gruppen. Utlendingsforvaltningen har over mange år utviklet et mottaksapparat med detaljerte krav til asylmottakene knyttet til bemanning, kompetanse og omsorgsarbeid, tilpasset behovene til enslige mindreårige som bor i asylmottak (se punkt 2.3). Disse kravene skal bidra til at enslige mindreårige gis et forsvarlig og tilpasset bo- og omsorgstilbud, som igjen skal sikre at de enslige mindreårige ivaretas på en best mulig måte under oppholdet i asylmottak.

Utlendingsdirektoratet har de siste årene også fått tilført flere profesjonelle omsorgsarbeidere med barnefaglig kompetanse som arbeider i asylmottak med enslige mindreårige. Utlendingsdirektoratet erfarer at denne styrkingen har bidratt til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak har fått et forbedret omsorgstilbud, i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse. I tillegg har Utlendingsdirektoratet gjort en rekke utbedringer etter råd og evalueringer fra eksterne kompetansemiljøer, blant annet Fafo-rapporten Et trygt sted å vente – Omsorgspraksiser på asylmottak for enslige mindreårige (2018). Som en del av oppfølgingen av Fafos evaluering, har Utlendingsdirektoratet iverksatt omfattende kompetansehevingstiltak for ansatte i asylmottak, der blant annet kosthold, søvn, trygghet, relasjonsbygging og ledelse vektlegges som en integrert del av omsorgsarbeidet. Departementet forventer at Utlendingsdirektoratet også i fremtiden løpende vurderer hvordan enslige mindreårige som bor i asylmottak kan gis et best mulig omsorgstilbud under oppholdet i asylmottak.

Dersom enslige mindreårige i asylmottak har behov som skal dekkes av andre sektormyndigheter, skal den enslige mindreårige følges opp av rette myndighet i henhold til sektoransvarsprinsippet (se punkt 2.5). Dersom for eksempel en enslig mindreårig utviser alvorlige adferdsvansker som ikke kan ivaretas i asylmottaket, har barneverntjenesten rett og plikt til å gripe inn med nødvendige tiltak etter barnevernloven (se punkt 4.3). For enslige mindreårige som sliter med for eksempel traumer eller andre psykiske helseplager, har helsemyndighetene et ansvar for å tilby nødvendig helsefaglig oppfølging i medhold av blant annet helse- og omsorgstjenesteloven. I slike situasjoner har imidlertid asylmottaket en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den mindreårige får nødvendige tjenester fra andre berørte sektormyndigheter (se punkt 6.2).

Selv om andre berørte sektormyndigheter har et ansvar for å følge opp en enslig mindreårig under oppholdet i asylmottak, er det likevel først etter bosetting i en kommune at den enslige mindreårige vil kunne få en mer helhetlig og varig oppfølging fra berørte sektormyndigheter. Oppholdet i asylmottak skal være midlertidig og tidsbegrenset frem til den enslige mindreårige bosettes i en kommune eller returnerer til hjemlandet. De siste årene har også den gjennomsnittlige botiden i asylmottak blitt vesentlig redusert (se punkt 2.3). Enslige mindreårige som får en oppholdstillatelse skal bosettes så raskt som mulig, og det er først i bosettingskommunen den viktigste oppfølgingen vil skje.

Oppsummert mener departementet at enslige mindreårige i dag får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud i regi av Utlendingsdirektoratet, og at det ikke er hensiktsmessig eller nødvendig å flytte omsorgsansvaret til barneverntjenesten. Forslaget her innebærer dermed en lovfesting av dagens ordning, der Utlendingsdirektoratet har ansvaret for omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

8.6 Uavhengig tilsyn

Departementet registrerer at en sentral anbefaling fra høringen er at det bør etableres en uavhengig tilsynsordning med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Departementet viser til at Utlendingsdirektoratet i dag skal kontrollere at driftsoperatørene driver innkvarteringsstedene i henhold til gjeldende kontrakt og leverer den tjenesten de har forpliktet seg til. Utlendingsdirektoratets arbeid med å gjennomføre etterkontroll av innkvarteringsstedene er begrunnet i behovet for å kontrollere at staten mottar de tjenestene den betaler for, men det er ikke definert som et statlig tilsyn.

Selv om Utlendingsdirektoratet gjennom sin kontraktsoppfølging etter departementets syn sikrer god kontroll med at bo- og omsorgstilbudet til enslige mindreårige i asylmottak holder avtalt kvalitet, ser departementet at et tilsyn fra en uavhengig instans kan gi en merverdi utover Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølgingsarbeid. En uavhengig instans kan i større grad ha en nøytral rolle og på den måten bedre ivareta tilsynsoppgaver knyttet til enslige mindreårige i asylmottak på en rettssikker og tillitsvekkende måte.

Departementet viser også til Stortingets anmodningsvedtak nr. 921 av 16. juni 2016, der Stortinget ber regjeringen «etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift». Anmodningsvedtaket er fremdeles til behandling i departementet. Departementet vil i det videre arbeidet med å følge opp anmodningsvedtaket se hen til høringsinnspillene i nærværende sak, der det anbefales et uavhengig tilsyn med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Departementet vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte når det gjelder oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 921 av 16. juni 2016.

8.7 Nærmere krav til innkvarteringstilbudet

Høringsinnspillene som gjelder de nærmere kravene til innkvarteringstilbudet knytter seg i all hovedsak til kravene til bemanning, kompetanse, utforming mv. i departementets forslag til forskriftendringer. Disse høringsinnspillene vil bli fulgt opp av departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementets forslag omfatter lovfesting av Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar. Forslaget innebærer i all hovedsak en kodifisering av gjeldende ordning og antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Eventuelle merutgifter som følge av forslaget dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

Regulering av Utlendingsdirektorats omsorgsansvar kan bidra til større grad av rettslig avklaring av grensen mellom Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar og andre sektormyndigheters ansvar. På lengre sikt kan dette føre til mer effektiv samhandling mellom Utlendingsdirektoratet og andre sektormyndigheter.

10 Merknader til lovforslaget

Forslaget til nytt annet ledd i utlendingsloven § 95 innebærer at Utlendingsdirektoratets omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak lovfestes. Departementet foreslår en justering i forslaget til nytt annet ledd sammenlignet med forslaget som var på høring, se punkt 8.1.

Departementet foreslår videre å lovfeste at utøvelsen av den daglige omsorgen for de enslige mindreårige som bor i asylmottak kan gis av asylmottaket ved driftsoperatøren. Det er de ansatte i asylmottaket som følger opp de enslige mindreårige i det daglige. Forslaget innebærer en videreføring av dagens ordning, der driftsoperatøren ved det aktuelle innkvarteringsstedet har et kontraktsfestet ansvar for å utøve den daglige omsorgen. Selv om dette i praksis vil være hovedregelen, fratar det ikke Utlendingsdirektoratet det overordnede ansvaret.

Departementet foreslår videre at det i tredje ledd nytt annet punktum i utlendingsloven § 95 lovfestes en adgang for Kongen til å fastsette nærmere bestemmelser om innkvartering av og omsorg til enslige mindreårige som bor i asylmottak i forskrift. Ved å fastsette en slik hjemmel kan det nærmere innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak reguleres i forskrift.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i utlendingsloven (lovfesting av omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i utlendingsloven (lovfesting av omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i utlendingsloven (lovfesting av omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her skal § 95 lyde:

§ 95 Innkvartering ved søknad om beskyttelse

En utlending som søker beskyttelse, skal gis tilbud om innkvartering. En utlending som har fått avslag på søknad om beskyttelse, kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise.

Utlendingsdirektoratet har omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Asylmottaket ved driftsoperatøren kan utøve omsorgen på vegne av Utlendingsdirektoratet.

Kongen kan gi forskrift om innkvarteringsordninger, blant annet om tildeling og bortfall av botilbud, og om innkvartering av og omsorg til enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 om begrunnelse og §§ 28 til 34 om klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om tildeling av botilbud og overføring til nytt innkvarteringssted. Forvaltningsloven §§ 28 til 34 om klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om kommunebosetting og bortfall av botilbud.

II

Loven trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer.