”Fra velferdskommune til velferdsstat” 
– et historisk perspektiv på 100 års norsk velferdsutvikling

Fagseminaret Den nordiske kommunemodellen – styringsmessige utfordringer,
Oslo kongressenter, Folkets Hus, 6.12.2007

Professor Tore Grønlie, Universitetet i Bergen og Rokkansenteret. 

Velferdskommune og velferdsstat – ord og mening

Utrykket ”velferdsstat” er velkjent og velbrukt både i dagligtale og som politisk og samfunnsvitenskapelig honnørord. I dag dekker det nærmest hele vår moderne samfunnsform; en høy leve- og livsstandard, høy grad av utjevning mellom befolkningslag og landsdeler, og sosial trygghet for alle. Begrepet ble sporadisk brukt, programmatisk og som betegnelse på iverksatte sosialpolitiske tiltak, i Norge og andre land i mellomkrigstiden og under krigen, men antagelig introdusert for det norske folk første gang i en radiotale av Paal Berg 9. april 1945. Oftest brukes det nok nokså ureflektert, som en vanlig betegnelse på en stat – i betydningen ”land” - hvor offentlig myndighet særlig aktivt søker å fremme og beskytte befolkningens økonomiske og sosiale velferd. Bare mer sjelden legges det spesiell og bokstavelig vekt på sluttstavelsen stat i sammensetningen, da forstått som styringssystem eller styringsnivå, slik at statens dominans i velferdsutviklingen, i forhold til andre styringsnivåer, betones. Det er i den forstand jeg vil bruke begrepet her.

Begrepet ”velferdskommunen” ble lansert i sin generelle versjon i forbindelse med 150-års jubiléet for formannskapslovene og det kommunale selvstyret i 1987, knyttet til historieforskningens sterke betoning av kommunenes fremtredende rolle i utviklingen av velferdsstaten. Uttrykket relaterer seg nettopp til velferdsstatsbegrepet i dets styrings- eller nivåorienterte versjon, og retter søkelyset mot forholdet mellom kommunene og staten i utviklingen av velferdsstaten, og da særlig mot kommunens pionerrolle i velferdsutviklingen. Begrepet er etter hvert kommet i relativt alminnelig bruk i historie- og samfunnsforskningen, men har knapt noen spredning ut over fagmiljøet, i denne sin opprinnelige mening.

Velferdskommunebegrepet er senere utfordret. ”Velferdstrekanten” er lansert for bedre å fange opp den private sektorens – først og fremst de frivillige organisasjonenes - sterke rolle i utviklingen av velferdsstaten, i samarbeid og vekselvirkning med staten og kommunene.  ”Velferdslokalisme” kunne lanseres som en samlebetegnelse, for å understreke de lokale målsetningene for de tidlige velferdstiltakene, og for å favne alle lokale aktører. I den tidlige sykehusutbyggingen var for eksempel ikke bare organisasjoner viktige deltagere, men også bedrifter, lokale aksjonskomiteer og donatorer. Tross utfordringene, vil jeg likevel mene at ”velferdskommunen” som begrep fremdeles står seg bra. Det er knapt noen tvil om at kommunene var den helt sentrale aktør -- et ”knutepunkt”-- også i de tilfeller private av de forskjelligste slag var med i bildet.
  
En tese om velferdskommunen – nå også om dens død?

Tesen om velferdskommunen er en tese om kommunenes dynamiske initiativfunksjon i velferdspolitikk og velferdsutvikling, en tese i to trinn: Det første: Det er ofte kommunene som gjennom lokalt finansierte tiltak har vært pionerer for store sosiale reformer. Statens oppgave har i sin tur vært å lovfeste og regulere kommunale velferdsordninger og gjøre dem universelle ”på vegne av” de mindre velstående kommunene som ikke har maktet de samme løft som pionerkommunene. Det andre: Etter hvert som staten har overtatt og ført reformene videre på nasjonal basis, har kommunene blitt avlastet, slik at det har blitt mulig for dem å ta initiativet til stadig nye velferdstiltak. 

Så langt for en 17 år gammel historikertese. Et sentralt spørsmål i dag er om tesen må suppleres slik at den også inneholder et tredje ledd, et om velferdskommunens død? Dette leddet kan kanskje i tilfelle formuleres slik: Etter hvert ble de velferdsstatlige nasjonale reformer så omfattende, gjennomregulerte og detaljerte at kommunene verken har økonomisk eller politisk handlefrihet til å initiere nye velferdstiltak. Har vi endelig fått en velferdsstat -- i styringspolitisk forstand -- med trykket på siste stavelse? Og hva betyr i så fall det? En høyere form for velferd, og derfor en ”død i skjønnhet” for ”fødselshjelperen”, velferdskommunen? Eller betyr det at vi lar et fortsatt viktig ledd i utviklingen av velferdssamfunnet smuldre opp, uten at vi skjønner hva vi risikerer?

1890 – 1970: Velferdskommunens klassiske periode

Åtte-ni tiår, fra om lag 1880 til inngangen til 1970-årene, fremstår i dag som velferdskommunens ”klassiske” fase, hvor de sentrale trekkene ved velferdskommunen er lett å se. Gjennom hele denne perioden var det kommuner eller grupper av kommuner som gikk foran i utviklingen av velferdssamfunnet. En trettiårsperiode fra 1890 til noe etter 1920 avtegner seg som ”velferdskommunens pionertid”. I skolesektoren finner vi sterk kommunal ekspansjon på frivillige (ikke lovbestemte) arbeidsfelt, for eksempel kommunale middelskoler, gymnas og fagskoler. I den sosiale sektoren og helsestellet finner vi kommunale sykehus, gamlehjem og pleieanstalter og begynnelsen på kommunal primærhelsetjeneste og kommunale pensjonskasser. På det kulturelle feltet står folkebibliotekene frem som et kommunalt pionertiltak. I arbeidslivet fantes kommunal arbeidsformidling og innen boligreisning en omfattede kommunal boligbygging og kommunale stønadsordninger. Det kanskje fremste uttrykk for den velferdskommunale ekspansjon i denne fasen var den store kommunale trygdeoffensiven omkring 1920. Ulykkesforsikringer hadde kommet fra 1890-årene og sykeforsikring fra 1909, som resultat av statlige tiltak. Det var også staten som satte i gang utredningene om folkeforsikringen. Men utredningsarbeidet trakk ut, og mens staten utredet, handlet kommunene. Kanskje bør vi skille mellom to velferdskommunale utviklingsprosesser. Den første er knyttet til kommunaliseringsprosessen i norske (stor) byer fra om lag 1880, som innebar sterk vekst i kommunale fellesgoder; kommunikasjon, kloakk og renovasjon, sykehus og badeanstalter og reformer i fattigomsorg og sanitærgoder: ”Kommunene utviklet seg fra passive vern om borgernes sikkerhet til aktivt oppsøkende velferdsinstitusjoner.” Den andre er knyttet nettopp til de kommunale trygde- og pensjonsordningene under og like etter første verdenskrig. Her kom et bredt sjikt av kommuner, også mindre landkommuner, med. Alderspensjoner, uførepensjoner, unntaksvis også enke- og morstrygd ble finansiert over kommunale budsjetter gjennom ordinær kommunal beskatning. 40 % av alle nordmenn bodde i 1922 i kommuner med kommunale trygdeordninger, ¾ av bybefolkningen, ¼ av herredsinnbyggerne.

Velferdskommunens glanstid er kanskje et passende navn på den andre store ekspansjonsfasen, fra krigens slutt (i enkelte tilfeller fra midten av 1930-årene) og til midten/slutten av 1960-årene. En kommunal renessanse i den første etterkrigstiden artet seg nettopp først og fremst som en velferdskommunal ekspansjon uten sidestykke. Kommunene ble skolepionerer ved i stort omfang å etablere skoleslag og skolesosiale tiltak ut over de lovbestemte rammer. Mange tidligere ”folkeskolekommuner” ble ”utdanningskommuner” med et bredt tilbud. Kommunen forsatte også å gå foran som sosial reformator. I 1940- og 1950-årene var det sterk bevegelse for nye kommunale trygder, og trygd ble et sentralt kommunalt velferdsanliggende. Innen 1957 hadde nesten 200 kommuner innført kommunal uføretrygd og 265 kommuner trygd for tuberkuløse rekonvalesenter. I 1960 hadde 170 kommuner enke- og morstrygd. I 1960 bodde over 90 % av bybefolkningen i kommuner med uføretrygd og enke- og morstrygd, 40 % eller noe mer av herredsbefolkningen.  Mange av de gamle ”forsorgskommunene” var blitt ”trygdekommuner”.   
 
1960-årene er preget av en dobbel bevegelse, velferdskommunal retrett og ny ekspansjon. Den første er en klar og sterk tendens til at velferdskommunen operasjonsfelt ble stadig mindre. To felter peker seg ut, nettopp de to som hadde vært velferdskommunens ekspansjonsfelt i 1940- og 1950-årene. Frivillige skoletiltak på ungdomstrinnet ble erstattet med obligatorisk niårig grunnskole, kommunal videregående skole ble overført til fylkeskommunen, og begge skoleslagene ble underlagt sterk statsregulering. Kommunen var tilbake som folkeskolekommune, nå riktignok kalt grunnskole. Fra slutten av 1950-årene og gjennom tiåret etter ble trygdene gradvis samordnet i en folketrygd og en statlig trygdeetat. Kommunene som hadde vært pionerer, satt tilbake som rene bidragsytere til velferdsstatens nasjonale trygdesystem. Det velferdskommunale feltet -- målt som den andel av budsjettene som gikk til frivillige velferdstiltak -- ble stadig mindre. 

Men samtidig bekreftet den andre bevegelsen at det fremdeles var liv laga for den tradisjonelle velferdskommunale dynamikken. Kommunene som ble avlastet for utgifter, forflyttet nå, ved inngangen til 1970-årene, sin innsats til et nytt initiativfelt i sosialomsorgen – institusjonssektoren -- aldershjem, sykehjem og barnehager, et felt som fremdeles var lite statsregulert. ”Trygdekommunene” ble gradvis ”institusjonskommuner”. 

La oss da til slutt -- ved begynnelsen av velferdskommunens ”skumringstime” -- summere opp hva som gjennom nesten et hundreår var velferdskommunens fremste karakteristika: Den innebar kommunale initiativ for velferdsekspansjon, den tok sitt utgangspunkt i lokale behov, den bygde på et lokalt disponibelt ressursspillerom, og den valgte sine tiltak ved lokalt folkevalgt prioritering og iverksetting. Den innebar også en form for ”ulikskapens dynamikk” i den forstand at det var de relativt velstående blant kommunene som gikk foran i velferdsutviklingen. Samlet snakker vi altså om en ekspansiv folkestyrt ”velferdslokalisme”. 

Så langt har vi tatt for gitt at velferdskommunene var primær- eller lokalkommuner. Hadde vi ikke velferdskommuner på fylkesnivå? Jo, i noen grad hadde vi det. Fylkeskommunene kunne også være velferdskommuner på sine ansvarsfelt; eksempelvis ble det på lokale initiativ satset på fylkessykehus og fylkeskommunale videregående skoler, før dette via lovveien og med staten som fødselshjelper fra 1970 ble fylkeskommunens lovpålagte arbeidsfelt. Mye tyder likevel på at fylkeskommunene var relativt tilbakeholdne velferdskommuner.  Frem til midten av 1960-årene, var fylkeskommunene nærmest et hjelpeorgan for herredskommunene. Fylkestinget var sammensatt av ordførerne i herredskommunene, og utgiftene ble utlignet på herredene gjennom en repartisjonsskatt. Flere av ”de gamle” fylkeskommunene var blant annet derfor gjennom hele sin funksjonstid mer preget av sparevilje enn av ekspansiv velferdspolitikk. 

1970-årene: Den nye fylkeskommunen – et ”velferdsfylke”?

I løpet av 1970-årene kom gjennombruddet for en ”ny fylkeskommune” i det norske styrings- og forvaltningssystemet. Opptaket av byene i fylkeskommunen i første halvdel av 1960-årene skapte en felles folkevalgt styringsorgan på fylkesnivå, snart kom direkte valg, egen administrasjon og et eget skattegrunnlag. Sentrale oppgaver som ble betraktet som for store for kommunene, ble overført til fylkeskommunen, med videregående skole og sykehusene som de mest dominerende. Gjennombruddet skjedde i konkurranse med et annet geografisk organisasjonsprinsipp: I 1960-årene ble det flørtet med regioner eller landsdeler som styrings- og forvaltningspolitiske enheter; de vant aldri frem, først og fremst fordi det ble oppfattet slik at de ikke hadde den nødvendige legitimitet i befolkningen. Gjennombruddet for ”den nye fylkeskommunen” må på sin side ses i sammenheng med den særegne rød-grønne radikalismen som dominerte norsk (og vest-europeisk) politikk fra slutten av 1960-årene og gjennom store deler av 1970-tallet -- i kjølvannet av 1968-opprør og EU-kamp. Den var sterkt preget av en prinsipiell tilslutning til folkestyrte beslutningsprosesser, lokalt selvstyre og grasrotdemokrati -- ”Demokrati i hverdagen” -- og en tilsvarende avvisning av byråkrati og teknokrati. Statlige forvaltningsløsninger, ekspertstyrte direktorater og patriarkalske fylkesmenn, sto for fall.

Naturlige spørsmål for oss er da: Skulle fylkeskommunen bli ”den nye velferdskommunen”? Skulle vi nå få et ”velferdsfylke” -- i den samme forstand som kommunen i den klassiske fase ble en velferdskommune? Fikk vi det? Jeg tror det er berettiget å svare et betinget ja på det første spørsmålet. På mange vis er det naturlig å se det nye fylket i lys av idealene fra velferdskommunen: Fylkeskommunen var tenkt i forlengelse av velferdskommunen, for oppgaver som var for store for den enkelte kommune, selv i den nye og konsoliderte form som kommunesammenslutningene i 1960-årene hadde gitt. På mange måter ble den nye fylkeskommunen skapt i bildet av velferdskommunens suksess: Det nye fylket skulle utløse initiativ for de store felles løft på velferdsfronten. Det skulle blåses nytt liv i etablerte arbeidsfelter og nye skulle tilføres. Fylkeskommunen skulle på folkevalgt grunnlag lede an i velferdssamfunnets ekspansjon: Vi aner vyer om en slags ”velferdslokalismens høyere sfære”; velferdsekspansjon og utjevning mellom by og land i fylkeskommunal regi! 

Svaret på vårt andre spørsmål, derimot, blir nok mest negativt. Enkelte tidlige utviklingstrekk kan kanskje også tolkes inn i et bilde av ”velferdsfylkets” fødsel og tidlige vår; det er neppe tvil om at den nye fylkeskommunen tidlig utløste ekspansive velferdsinitiativ gjennom ekspansjon i videregående skole og kanskje først og fremst i sykehusbygging. Og forestillinger og løfter om en rundhåndet stat i bakhånd, bidro sterkt til de fylkeskommunale ambisjoner.

Det ble likevel raskt klart at den nye fylkeskommunen ikke ville utvikle seg til velferdskommuner, med det innhold vi har lagt i begrepet. Fylkeskommunene kom ikke til å bli tilført, eller selv ta opp, stadig flere oppgaver. De arbeidsfeltene den var tillagt, ble raskt stadig sterkere statsstyrt eller –regulert. Fylkeskommunene ble i stadig større grad direkte avhengig av statens pengesekk (som det fra slutten av 1970-årene i økende grad ble klart ikke var uuttømmelig) og nye oppgaver ble lagt til statsinstitusjoner. Allerede i 1980-årene var det klart at fylkeskommunen ikke ville bli det den var tenkt som. Fylkesmannsembetet, som under fylkeskommunens tilblivelse hadde ligget på sotteseng, ble gjenopplivet, og tilliten til folkestyret på fylkeskommunalt nivå sviktet raskt.  

Utjevningsstat og forvaltningskommune

Så langt har vi snakket om kommuner -- om velferdskommuner. La oss forsøke å plassere staten og statens funksjoner i den byggingen av velferdssamfunnet – som velferdskommunen initierte. Sammen med begrepet ”velferdskommunen” ble i 1987 utrykket utjevningsstaten lansert, nettopp for med en enkelt merkelapp å karakterisere statens rolle i utviklingen av velferdssamfunnet.  Flere forskjellige elementer dekker seg bak begrepet: for det første at staten i stadig sterkere grad regulerte og lovfestet velferdstiltakene, for det andre at staten bestemte ytelsenes størrelse og autoritativt fordelte finansieringsbyrden mellom de som var engasjerte og interesserte; som kommuner, stat, arbeidsgivere og velferdsmottagere, og for det tredje at staten mer allment sørget for utjevning mellom kommunene for å sette de mindre bemidlede i stand til å yte på linje med de velstående. Utjevningsstaten grep altså inn ”på vegne” av de kommunene som selv ikke maktet å fremstå som ekspansive velferdskommuner. Karakteristisk for utjevningsstaten var lovfesting av ”kollektive rettigheter” for grupper av velferdsmottagere, lov- og forskriftsfesting av rammer og strukturer for velferdstiltakene og generelle finansierings- og inntektsutjevningsordninger. Utjevningsstaten var småkommunenes og ”fattigkommunenes” våpendrager. Bare i enkelttilfelle overtok ”utjevningsstaten” selv hele velferdssystemer, lenge først og fremst gjennom statsovertagelsen av de i utgangspunktet kommunale trygdesystemene; fra statsovertagelsen av alderstrygden i 1930-årene, via uføretrygden i 1960, og enke- og morstrygden i 1964 til folketrygden i 1967.   

I velferdssamfunnets tidlige utviklingsstadier gikk utjevningsstaten godt i spann med velferdskommunen, faktisk også når den selv overtok et helt felt. I betydelig grad var den også en forutsetning for velferdskommunens nybrottsvirksomhet på velferdsfeltet. Utjevningsstaten frigjorde initiativ og midler på kommunal hånd for å videreutvikle kommunens velferdsinitierende misjon. Velferdskommunen og utjevningsstaten utfylte hverandre. Derfor var kommunene også positive til utjevningsstatens ekspansjon; staten satte kommunene i stand til å gå løs på nye store oppgaver. Slik var det også med de frivillige organisasjonene i velferdssamfunnet. Også de så jevnt over positivt på statens invasjon av ”deres” felter. Det innebar at behov ble dekket og finansiering sikret – så kunne de selv angripe på stadig nye velferdsfronter. Så lenge bevilgningene på kommunale arbeidsfelter var tilstrekkelige og det økonomiske spillerommet for handlevilje og –kraft rimelig, var statsintervensjon knapt det store problem.
 
Foran har jeg argumentert for at (den lokale) velferdskommunens glanstid tok slutt omkring 1970, og at fylkeskommunen aldri fikk noen velferdskommunal blomstringstid. Hvilken kommune var det da som tok velferdskommunenes plass? Forskere har i de senere år brukt uttrykket forvaltningskommunen som et fellesbegrep for det kommuneideal som vokste frem i arbeiderbevegelsen i mellomkrigstiden og som i løpet av 1960-årene vant nærmest full politisk tilslutning i Norge og for den kommunen som rent faktisk fremsto som et produkt av velferdspolitikken i løpet av 1970- og 80-årene. Uttrykket understreker kommunenes forvaltningsfunksjon på vegne av staten – kommunene som lokale redskaper for iverksetting av statens politikk. Det betoner dermed den andre av kommunenes to kjernefunksjoner. Den første er selvstyre, frivillighet og egne initiativ, den andre pålagte forvaltningsfunksjoner på statens bud. Begge har karakterisert og preget kommuneinstitusjonen helt fra formannskapslovene i 1837. Forvaltningskommunen står i en viss motsetning til velferdskommunen ved at de betoner hver sin side av den kommunale virksomheten. Og forvaltningskommuneidealet vokste frem og vant hegemoni, fordi velferdskommunal aktivitet ikke ble betraktet som tilstrekkelig for å bygge en velferdsstat for alle. Men på samme tid innebar forvaltningskommunen ikke noe dramatisk brudd med velferdskommunen. På mange vis fremsto forvaltningskommunen (både lokalkommunen og fylkeskommunen) som en hybrid av velferdskommune og lokal og regional statsforvaltning. Forvaltingskommunen skulle forvalte velferden på vegne av staten, men nettopp de lokale velferdsinitiativ og den lokale tilpasning skulle sørge for effektiv bruk av velferdssamfunnets ressurser. Den folkestyrte kommunen ga velferdsbeslutningene den demokratiske legitimiteten de trengte. Og velferdskommunen kunne gjerne leve videre innenfor forvaltningskommunens rammer. Samtidig er det rimelig å slå fast at forvaltningskommunen som ramme for fruktbar symbiose mellom lokalt folkestyre og stat var avhengig av at staten ikke i for stor grad dikterte hvordan forvaltningskommunen skulle løse sine oppgaver. 

Det har riktignok alltid vært debatt og strid knyttet til funksjonsfordelingen mellom kommuner, mellomnivå og stat og om ansvaret og finansieringsbyrden knyttet til fordelingen. Etter krigen har vi hatt en rekke ”funksjonsfordelingskomiteer” eller ”oppgavefordelingsutvalg” med eller uten tilhørende reformer. Den første ble nedsatt allerede i 1946, den siste leverte sin innstilling i 2000. De har alle hatt som oppgave å lage klare grenseoppganger mellom funksjoner, entydig plassering av ansvar for beslutninger og samsvar mellom beslutningsansvar og finansieringsbyrde. I 1970- og 1980-årene ble problemene oppfattet som særlig akutte i forhold til tidligere. Og utgangspunktet for debatten var stadig oftere gjentatte påstander om statlig binding og overstyring av kommunene gjennom detaljerte pålegg og krav og av et finansieringssystem som øremerket statlige penger til kommunene til de enkelte spesifiserte formål. Tilhengerne av kommunalt selvstyre hevdet at statens velferdspolitiske ambisjoner hadde vokst ut over de omforente rammene for utjevningsstaten – og at forvaltningsaspektet ved kommunene i stadig større grad skygget for selvstyre, initiativ og reell kommunal prioritering. I økende grad ble søkelyset rettet mot effektene av statlige bindinger på selve det lokale folkestyret og på demokratiets kår mer allment. Debatten genererte en reaksjon på vegne av en frihetssøkende kommunesektor og, som det er blitt antydet, ”en stat med dårlig samvittighet.” 

VI 1980-årene – tidlig 1990-tall: Ny vår for velferdskommunen?

Ved 150-årsjubileet for formannskapslovene og norske kommuner -- i 1987 -- altså samtidig med at tesen om velferdskommunen ble lansert i sin allmenne form, ble også dette spørsmålet stilt: Kanskje går det mot en ny storhetstid for velferdskommunen? Bakgrunnen for spørsmålet – som også nokså langt på vei antydet et positivt svar - var nettopp den den gang blomstrende debatten om de sterke statsbindingene i forhold til kommunesektoren, og om oppgave-, myndighets- og ansvarsfordelingen mellom kommuner, fylkeskommuner og stat. Debatten ledet etter hvert -- i 1986 -- til et nytt inntektssystem for kommunene, basert på rammetilskudd, som forutsetningsvis skulle resultere i færre spesifikasjoner og bindinger, og samme år til en lov om forsøk med frikommuner på en rekke arbeidsfelter. Forsøkene pekte frem mot den nye kommuneloven fra 1992, som åpnet for lokale valg og variasjoner i kommunenes politiske og administrative styringsstrukturer. Entusiasmen og optimismen var stor. Og det var særlig med bakgrunn i det nye inntektssystemet og i frikommuneforsøkene, at det syntes berettiget både å stille spørsmålet – og å antyde et positivt svar. 

Ble det virkelig en ny vår for velferdskommunen? Det meste synes å peke mot et negativt svar. Intensjonene fra demokratiserings- og autonomidebatten på 1970- og 1980-tallet, ble ikke realisert. Bare på organisasjonsfronten ble fristillingen realisert – ikke når politisk substans sto på spill. Vi har allerede vist at den nye fylkeskommunen raskt ble vingeklippet. Det nye inntektssystemet var omstridt blant likhetssøkende stortingspolitikere og hos sterke sektorforkjempere allerede før det ble vedtatt, og ble undergravd før det fikk virke. Et drygt tiår etter at det ble vedtatt, utgjorde øremerkede tilskudd en betydelig høyere prosentandel av så vel statlige overføringer, som av kommunenes frie inntekter enn før. En viktig hensikt med frikommuneforsøkene var å redusere statens detaljregulering av kommunale virkefelt. Men i løpet av tiåret etter forsøkene startet opp, økte antallet lover og forskrifter som berørte kommunene med 50 % - til nesten 6000. Hva var det som hadde skjedd?

Fra 1980- årene til i dag: ”Rettighetsstat” og ”effektueringskommune”? 

I sin enkleste versjon kan utviklingen gjennom de siste 20 årene beskrives slik: Staten har gjennom en omfattende politisk umyndiggjøring av kommunene tatt full kontroll over det norske velferdsfeltet. Det er faktisk først nå vi har fått en velferdsstat – i den forstand jeg definerte begrepet innledningsvis; som det styringssystemet eller nivået – som har de helt dominerende roller og funksjoner i utviklingen av velferden. To utviklingstrekk synes klare; for det første en stadig mer finmasket og autoritativ kodifisering av velferdens ”hva, hvem og hvordan”: Hvilke ytelser er det som skal gis, hvem er det som skal ha dem, på hvilken måte skal ytelsen utformes? Det kan neppe være noen tvil om at nasjonale myndigheter regulerer stadig mer detaljert og at spillerommet for lokal prioritering og tilpasning skrumper tilsvarende: ”Kommunene skal spille melodien slik staten ønsker å høre den istedenfor å improvisere over et gitt tema. Grunnen er ikke bare at sentralmakten betaler for konserten … men også at staten nå i økende grad skriver tekst, melodi og bestemmer valg av instrumenter.” Sentrale dekreter gis om enerom på eldreinstitusjoner, betalingstak i barnehager og om søskenmoderasjoner i de samme barnehager, utløst nettopp av innføringen av maksimalpris!  Det andre klare utviklingstrekket, er at staten i økende grad overtar velferdsfelter for egen direkte styring. Det skal vi komme tilbake til.

Selvsagt er ingen av utviklingstrekkene nye; vi har tidligere sett dem utfolde seg over to mannsaldre, og lenge uten de store protester fra kommunene eller på deres vegne. Det nye er først og fremst knyttet til velferdsstatens styrkede ambisjoner for velferdspolitikken, til tyngden og dybden i prosessene, og til de kumulative effektene for kommunen og fylkeskommunen som styringssystemer, og for deres velferdskommunale funksjoner. 

Utviklingen må først og fremst ses i lys av statens sterkt økte ambisjoner for velferdspolitikken og velferdens spredning. Gjennom de siste to tiårene er rammene for det vi kalte utjevningsstaten definitivt sprengt, gjennom to tunge velferdsstatlige ambisjonshevinger: Utjevning er i økende grad erstattet med likhet, og kollektive eller gruppeorienterte goder må vike for individuelle rettigheter. Mer enn noe annet fremstår den nye velferdsstaten som en likhets- og rettighetsstat. Der hvor utjevningsstaten fortsatt bygde på folkestyrt lokal tilpasning av ytelser og tjenester, bygger likhetsstaten på ekspertbasert sentral detaljstyring, og der utjevningsstaten nøyde seg med å fastsette hvilke grupper av mottagere kommunen hadde forpliktelser overfor, utformer rettighetsstaten sine ambisjoner som rettskrav for enkeltindivider. Kanskje kan vi si det slik at mens utjevningsstaten bygde på tanker om ”likeverd”, skapt gjennom lokalpolitikk med vekt på ulikhet i lokale forutsetninger, bygger likhetsstaten på en likhet som ignorerer ulike lokale forutsetninger eller søker å kontrollere for dem gjennom sentral detaljregulering. Samlet er utviklingen karakterisert som en ”statlig kolonisering” av kommunene.

De fleste av de velferdsfeltene kommunene hadde ved inngangen til 1980-årene, har de ennå.  Men oppgavene er i stadig sterkere grad konsentrert om rent utøvende funksjoner på vegne av staten, med stadig mindre spillerom for lokal prioritering. Velferdskommunen, som for en generasjon siden ble forvaltningskommune, er i dag i betydelig grad blitt en effektueringskommune, en institusjon for effektuering av nasjonale velferdsbeslutninger. Effektueringskommunen hadde sitt utspring i forvaltningskommunen -- som denne i sin tid sprang ut av velferdskommunen. Men ”den mangler et av forvaltningskommunens viktigste trekk, dens vektlegging av den lokale politiske prosess som garantist for effektivitet og kvalitet i tjenestetilbudet”. Der hvor velferdskommunen var en kommune med initiativ og selvstendig prioriteringsmakt og hvor forvaltningskommunen ble betrodd en folkestyrebasert og (som det ble forutsatt) ”fornuftig” eller ”effektiv” lokal eller regional tilpasning, er effektueringskommunen i de store spørsmål et reaktivt organ for statlige initiativ og beslutninger. Den har i beskjeden grad herredømme over eget budsjett, samtidig som den må leve med de (uforutsigbare) konsekvensene av likhets- og rettighetsstatens velferdsambisjoner. Lokalpolitikernes egen virkelighetsoppfatning er i alle fall helt klar: 80 prosent av respondentene i et utvalg kommuner svarer at de er ”helt eller nokså enig” i en påstand om at staten styrer så mye av den kommunale aktiviteten via pålegg og rettighetsfesting at det blir lite lokalt handlingsrom. Bare seks prosent er ”helt uenig”.

Men til tross for at kommunen mer enn noen gang tidligere er gjort til et redskap for nasjonale myndigheter, ser vi stadig at sentrale politikere i likhets- og rettighetsstaten slett ikke er fornøyd. Et hovedtrekk ved kommune-stat-relasjonen i de siste tiår har vært den sviktende tilliten fra nasjonale velferdspolitikere og byråkrater til kommunenes evne og vilje til å løse oppgavene sine. Tilliten er svekket til at lokale politikere følger sentralt gitte forutsetninger, og til at penger brukes som forutsatt. Lokal tilpasning, en gang betraktet som et stort aktivum, fremstår nå ofte som et problem: ”I effektueringskommunen blir lokaldemokratiet regnet som en motsats til effektivitet, kvalitet og rettferdighet, fordi lokalpolitikken ikke følger opp de rikspolitiske intensjoner og avgjørelser.” Stadig mer pågående massemedier preger den politiske dagsorden og debatt gjennom fokusering av enkeltpersoners og gruppers problematiske møter med velferdssystemene og ikke minst gjennom oppslag om velferdsforskjeller mellom kommuner og regioner, som lar seg dokumentere statistisk stadig mer detaljert. Nasjonale politikere må ofte forklare seg om og ta standpunkt til problematiske, gjerne bostedsbestemte, velferdsforskjeller. Statsråder og stortingskomiteer blir tvunget til å vise handlekraft ved ”å ta skjeen i egen hånd” – ved stadig nye inngrep i ”effektueringskommunens effektuering”.   

Formodentlig er det først og fremst i dette lyset vi må se den stadig tiltagende trenden med statsovertagelse av velferdsinstitusjoner-- det ytterste uttrykk for velferdsstatens ekspansjon. Statens overtagelse av spesialisthelsetjenesten, først og fremst sykehusene 1. januar 2002, fremstår som selve bautaen over velferdsstatens ekspansjon, både i kraft av reformens omfang og i kraft av hva statsovertagelsen innebærer for relasjonen mellom styringsnivåene, primært det nasjonale og mellomnivået. Sykehusreformen bærer i seg alle de trendene vi har diskutert. For det første demonstrerer den utviklingen fra en statsambisjon om utjevning til en om likhet. Gjennom statsovertagelsen ville staten sørge for likhet i helsetjenestetilbudet, ikke bare på fylkeskommunal eller regional basis, men for hele landet. For det andre passer den inn i utviklingen mot individuell rettighetsfesting av tidligere kollektivt orienterte tjenester; representert for eksempel ved ventelistegarantier og fritt sykehusvalg. For det tredje reflekterer den tydelig den allment sviktende tilliten til lokal politikk som prioriteringsgrunnlag i velferdsproduksjon og fordeling: Sykehusene er gjort til foretak uten noen tilknytning til folkestyrte prosesser på mellomnivået. En av de aller mest sentrale føringene i proposisjonen som lå til grunn for statsforetaksdannelsen, var at det ikke måtte komme aktive politikere inn i foretaksstyrene!  Det ble gjort om etter den rød-grønne regjeringsdannelsen i oktober 2005, men uten at de nye politikermedlemmene i styrene har mandat med ansvar i forhold til et folkevalgt organ.  Foretaksdannelsen i spesialisthelsetjenesten kan gjerne betraktes som en negasjon av tankene bak så vel velferdskommunen som forvaltningskommunen; at lokal eller fylkesvis folkevalgt prioritering og politiske lekmannsstyre var en fornuftig måte å tilpasse nasjonal velferd til lokale særegenheter og behov. Forskning om de politiske og organisatoriske effektene av foretaksformen peker i retning av en stram og ofte svært detaljert sentral styring av foretakene gjennom foretaksmøter, tildelingsbrev, bestillerdokumenter og budsjettkrav. Samtidig rykket folkevalgte på det nasjonale plan raskt inn i det vakuumet som oppsto, da politikerne på fylkesnivået ble satt utenfor.

Samtidig hadde foretaksreformen åpenbart styrings- og forvaltningspolitiske konsekvenser langt ut over egne rammer. Sykehusene var fylkeskommunens desidert største oppgave; den nye fylkeskommunen og den folkestyrte mellomnivåorganiseringen av sykehusene var blitt skapt så å si samtidig, i 1970-årene. Spissformulert kan vi si at vi fikk en ny fylkeskommune nettopp for å sette sykehusstellet ”på stell”! Statsovertagelsen i 2002 måtte dermed få konsekvenser for fylkeskommunen som en hjørnesten i det norske styrings- og forvaltningssystemet; vi kan godt si at den satte mellomnivået i spill. Gjennom de siste fem-seks tiårene har det foregått en intens dragkamp om mellomnivåets organisasjon og funksjon i Norge. En rekke løsninger har konkurrert; intet mellomnivå overhodet, en revitalisert fylkeskommune, regionale løsninger av forskjellig konstruksjon, eller ganske enkelt – og kanskje like sannsynlig – en videreføring av en sterkt vingeklippet fylkeskommune. Det eneste som har kommet ut av dette så langt er lokal og regional tautrekking om avgrensning av mulige regioner og en blek stortingsmelding som skjøv alle de problematiske valg om fylkeskommunal- eller regional struktur ut i tid. 

Etter sykehusovertagelsen har statens likhetsambisjoner ført nye velferdsinstitusjoner på flyttefot; barnevernet og institusjonene i rusomsorgen er blitt overtatt av staten. Sosial-, arbeids- og trygdeetatene er under samordning – til Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) – en av de største offentlige omorganiseringer overhodet, med staten i førersetet. En intens pressedebatt nå på tampen av 2007, peker mot en omfattende fremmedgjøring av brukere, som ofte må ta den lange telefonomveien om hovedstaden i sin søken etter et ansikt i sitt lokale NAV-kontor.  

Samtidig med ”årelatingen” av fylkeskommunen blir store statsetater reorganisert i regionale konstruksjoner av landsdelskarakter, uavhengig av fylkesnivået: Vegvesenet, toll- og avgiftsetaten og skatteetaten er blant de viktigste. Horisontal samordning på fylkesnivå svekkes til fordel for vertikale fagspesialiserte strukturer. Folkestyret taper for byråkrati og ekspertstyre. En av Makt- og demokratiutredningens mest sentrale funn er at vilkårene for folkestyret, og særlig for folkestyret på det lokale og regionale planet, er blitt stadig dårligere, og at dette er et av det norske styringssystemets viktigste problem.

Ved inngangen til et nytt årtusen: Velferdsstatens triumf – velferdskommunens død?

Innledningsvis stilte vi spørsmålet om det er nødvendig med et nytt og tredje ledd i tesen om velferdskommunen -- et om velferdskommunens død. Vi synes å være kommet svært nær et bekreftende svar. I løpet av de siste par tiårene har vi definitivt fått en velferdsstat – med trykket på siste stavelse! Kommunenes evne til å spille en selvstendig initierende rolle i velferdspolitikk og –utvikling er i dag høyst begrenset. Men er det et problem?

Først bør vi nok minne om at verken statsregulering eller statsovertagelse av velferdsfelter er noe nytt i vår egen tid, og at statsdirigering eller statsovertagelse ikke er ”galt” eller ”uheldig” i seg selv. Og vi må også minne om at et sentralt element i tesen om velferdskommunen nettopp er at staten over tid kommer etter de velferdskommunale pionerer og regulerer, og kanskje etter hvert selv overtar: Statens overtagelse av trygdene i 1950- og 1960-årene og samordningen i en folketrygd er det beste eksemplet. Og det er selvsagt heller ikke noe ”galt” i at velferdsytelser rettighetsfestes for hver enkelt. Også den individuelle rettighetsfestingen kan ses i forlengelsen av historiske prosesser som har ført oss til stadig mer avanserte nivåer av velferd; i sin tid var kollektivt organiserte rettigheter det store fremskrittet som avløste skjønnsbasert individuell forsorg, som ingen hadde ubetinget rett på! 

Er det kanskje nettopp slik det ”skal” være: At statsovertagelse er en høyst riktig og naturlig prosess etter hvert som vi beveger oss mot stadig høyere nivåer av velferd for alle og stadig mer likhet nasjonalt? Er det da en prosess vi bare skal applaudere, fordi lokal innflytelse og folkevalgt prioritering er unødvendig og kanskje til og med uheldig ulikhetsskapende, i en situasjon hvor målet om høy velferd er nådd og det neste må være størst mulig likhet? Med andre ord: Er ikke velferdsstaten, kombinert med ”statsgaranterte” og domstolsprøvbare juridiske rettigheter, selve det høyeste gode, selve enden på den lange veien mot velferd for alle? Det er selvsagt et paradoks at velferdsstaten gjennom sin suksess og ambisjoner om stadig nye høyder av velferd og likhet umyndiggjør sine egne ”fødselshjelpere”-- velferdskommunene!  Men gjør det noe? 

Trenger vi fortsatt en velferdskommune?

Mange, blant dem også forskerne i den siste Makt- og demokratiutredningen, har rettet søkelyset mot de problemene den begrensede kommunale handlefriheten skaper for et levende folkestyre. I Stortinget erklærte kommunalministeren seg i oktober 2003 på regjeringens vegne enig i de uttrykte bekymringer for lokaldemokratiet i Norge og sluttet seg til tanker om en lokaldemokratikommisjon. Fire år senere har kommisjonen avgitt to voluminøse innstillinger, som med tiden nok blir til en stortingsmelding. Men det er lite i innstillingene eller i oppfølgingen så langt som peker i retning av grunnleggende reformer i vilkårene for det lokale folkestyret eller i kommunenes handlingsrom. Vi mener det er riktig å bekymre seg for folkestyrets kår. Men vår problemstilling her er likevel en litt annen, knyttet til effektene av svekkelsen av det lokale folkestyret i velferdspolitikken: kan velferdsstaten greie seg uten velferdskommunen? Med andre ord, trenger vi fortsatt en velferdskommune? Hvis så, kan den revitaliseres, eventuelt hvordan?

Det første spørsmål som vi må besvare, er om vi kanskje har kommet så langt i velferdsutviklingen at vi ikke trenger nye velferdstiltak? Det er det liten grunn til å tro. Selv innen store, tradisjonelle velferdsfelter er det stadig slik at grupper faller utenfor velferdsordninger, og nye grupper med klare behov oppstår utenfor eller i grenseland. Nyfattigdom oppstår, ikke minst knyttet til arbeidsledighet og oppløsning av familier og sosiale nettverk. Offentlige løsninger er under press gjennom egenandeler, reduserte ytelser, konkurransseutsetting og privatisering. Minst like viktig er det nok at oppfatninger knyttet til ”hva som er velferd”, ikke er statisk. Hver tid har sin velferd, og når nye velferdsproblemer finner sin løsning, forflyttes oppmerksomheten til nye velferdsfronter. Det er heller ikke slik at behovene for velferdstiltak -- og dermed prioriteringen mellom dem -- er lik, fra by til by eller fra bygd til bygd, eller fra by til bygd eller fylke og landsdeler i mellom. Velferd er en prosess, en dynamisk og bredt differensiert sådan, og sterkt knyttet til de nære sosiale realiteter.

Tesen om velferdskommunen betoner at det var kommunene som initierte flere av de store nasjonale velferdsordningene, som testet dem ut og vant viktige erfaringer. Staten kan sikkert overta pionerfunksjonene selv -- men er det lurt? Bør staten (alene) bestemme hva som har livets rett, og angi prioritet på vegne av alle? Faktisk erkjenner staten selv stadig at det er behov for lokale initiativ for å finne nye veier for velferdsstaten. Det var åpenbart det som var grunnlaget for de 20 ”frikommunene” og fire frie fylkeskommunene i slutten av 1980-årene. Det var også begrunnelsen for at Kommunaldepartementet i oktober 2003 ga ”stifinnerstatus” til syv kommuner og en bydel i Oslo. Og selv gjennom de siste tiår har faktisk enkeltkommuner vist en nærmest forbløffende evne til å opptre som velferdspionerer: En av de siste store velferdsreformer, kontantstøtten, hadde kommunale forløperordninger i Eidfjord og i Bærum, 6-års-skolen kom også først i Bærum, og Sund var pioner med skolefritidsordning. 

Jeg mener historien gir gode argumenter for at staten bør nyttiggjøre seg velferdskommuner.  Men hva ville være naturlige arbeidsfelt for en velferdskommune ved inngangen til det 21. århundre, og hvordan skal den revitaliseres? Skal den ”nye velferdskommunen” være en virkelig pioner, må den på eget initiativ finne frem til de velferdstiltakene den selv mener den trenger. Og de kan gjerne forbli lokale, om ikke tiltakenes smitteeffekt og ”egenspredning” viser at de har livets rett også i mange andre kommuner og eventuelt for storsamfunnet. Det er ikke nødvendigvis slik at staten bør overta alle ordninger -- og så raskt som mulig. Når staten i velferdskommunens glanstid satset på de store nasjonale løsninger, kunne den gjøre det på rimelig trygg grunn, på et bredt velferdskommunalt erfaringsgrunnlag.

For å kunne bli virkelige pionerer, må kommunene ha visse ressurser til egen fri bruk. Allerede i 1949 advarte Helge Seip, senere selv kommunalminister og kommunalpolitisk nestor: ”det [er] neppe tvil om at kommunene bare kan fylle sin oppgave som utløsere av lokalt initiativ og den stedlige innsatsvilje, dersom de har et rimelig spillerom for egne disposisjoner.” Et viktig spørsmål er om dette spillerommet i det hele tatt kan skapes med fortsatt kommunalt ansvar for tunge etablerte velferdstiltak som allerede er ”fullnasjonalisert” gjennom sterke likhetsidealer. Kanskje bør statsovertagelsene i et velferdskommunalt perspektiv derfor føres enda videre, for eksempel ved at staten overtar grunnskole og videregående skole? 

Det var i sin tid kommunene selv som skapte velferdskommunen, ved egne initiativ og av egne krefter. Men til tross for eksempler på det motsatte, er det lite som tyder på at kommunene av i dag av egen kraft makter å gi velferdskommunen en renessanse. Det er formodentlig karakteristisk at forsøks- og stifinnerkommuner for 20 år siden og i dag i minst like stor grad er skapt av staten, som av kommunene selv. Det er staten som binder kommunene, og bare staten kan løse knutene. Bare staten kan skape handlingsrommet, ”statsfrie soner”, og ikke-bundne midler tilstrekkelig for reell kommunal prioritering. Det kan neppe skje uten en grunnleggende prinsipiell og ideologisk debatt om styringsnivåene og oppgavefordelingen mellom dem. Skal vi i det hele tatt ha et mellomnivå i norsk styring og forvaltning? I så fall, skal det bygge på fylker, regioner med sentra i store byer, eller landsdeler. Kommunestørrelse og -struktur er tett bundet til mellomnivåets skjebne. Det samme er oppgavefordelingen mellom den sentrale staten og de lokale og regionale styringskonstruksjoner, vi måtte ende med. Kanskje skal vi ikke ha noe enhetlig system i det hele? Inntekts- og skattesystem må tilpasses en ny kommunal- og regionalpolitisk virkelighet. Den forrige store omveltingen i det norske kommunesystemet blir gjerne kalt ”det kommunale hamskiftet”. I dag kan vi være midt inne i et nytt hamskifte. En vesensforskjell i forhold til det forrige, er at få synes å ha noen rimelig klar oppfatning av hvordan den nye ham vil se ut.

Er det realistisk å tenke seg en renessanse for velferdskommunen? Han den noen som helst oppslutning som velferds- og styringspolitisk virkemiddel? Antydningen i 1987 om at velferdskommunen kanskje gikk mot en ny vår, slo ikke til. I dagens debatt er det store sprik mellom gode intensjoner og politisk praksis: Stortingspolitikere og statsråder sier stadig at det er viktig at kommunene får større frihet til egne disposisjoner, og mener det sikkert. Samtidig vedtar de friskt nye nasjonale likhetsløsninger, og tvinger avvikere inn i folden! Viljen og evnen til prinsipiell debatt om reform av styrings- og forvaltningsstrukturer synes mindre enn før. Kontrasten mellom det første kommunale hamskiftet og dagens, er sterk. Større frihet til egne disposisjoner har vært et sentralt premiss for kommunalpolitisk reformarbeid i 25 år, uten at det har ført til mye. Erfaringene gir knapt grunnlag for den store optimisme.