UNODC

United Nations Office on Drugs and Crime / FNs kontor for narkotika og kriminalitet

1. Fakta

Type organisasjon: Avdeling under FN-sekretariatet

Etableringsår: 1997

Hovedkvarter: Wien

Antall landkontorer: Over 50 enheter i felt fra prosjekt til regionnivå

Leder: Yury Fedotov (Russland)

Datoer for styremøter 2013: Narkotikakommisjonen 11.–15. mars, Kriminalitetskommisjonen 22.–26. april og statspartsmøtet for FNs korrupsjonskonvensjon i Panama City 25.–29. november.

Norsk styreplass: Norge ble valgt til medlem av Kriminalitetskommisjonen fra 2013-2015

Antall norske ansatte: 6

Ansvarlig departement: Utenriksdepartementet i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet

Internett: www.unodc.org

Mandat og virkeområder

UNODC har som oppgave å bistå medlemslandene i bekjempelsen av ulovlige narkotiske stoffer, grenseoverskridende organisert kriminalitet og terrorisme. Mandat og arbeidsinnsats er basert på Konvensjonen mot grenseoverskridende organisert kriminalitet og de tre tilhørende protokollene mot menneskehandel, smugling av migranter og skytevåpen, konvensjonen mot korrupsjon, tre konvensjoner for kontroll med narkotiske stoffer samt det fremvoksende internasjonale regelverket mot terrorisme.

UNODCs arbeid er organisert i tre hovedsøyler:

■ Forskning og analyse. Øke kunnskap og forståelse rundt problemstillinger knyttet til narkotika og kriminalitet for å styrke beslutningsgrunnlaget for politiske mottiltak.

■ Normativt arbeid. Støtte til medlemsland i arbeidet med å ratifisere og implementere de internasjonale konvensjonene og protokollene, samt utvikling av nasjonal lovgivning mot narkotika, kriminalitet og terrorisme.

■ Feltbasert teknisk samarbeid. Kapasitetsbygging i medlemsland knyttet til forebygging og reduksjon av narkotikamisbruk, HIV/AIDS, kriminalitet og terrorisme.

Det tematiske arbeidet er ordnet i følgende kapitler: 1) Kriminalitet- og narkotikabekjempelse, 2) antikorrupsjon, 3) terrorforebygging, 4) justis, 5) helse og alternativ utvikling, 6) forskning og analyse samt 7) politikkutforming. UNODCs feltaktivitet implementeres innenfor rammen av regionale programmer og landprogrammer.

Oppnådde resultater i 2012

En stadig større del av virksomheten er knyttet til teknisk bistand og kapasitetsbygging. Innen forebygging og bekjempelse av kriminalitet og narkotika bidro UNODC til støtte for å redusere tilbudssiden i narkotikaøkonomien gjennom kapasitetsbygging i Afghanistan, Pakistan og sentralasiatiske land og gjennom bedre koordinering i Sentral-Asia og Vest-Afrika. UNODC bisto stater med implementeringen av FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, og åtte nye stater ratifiserte konvensjonen i 2012.

UNODC gjennomførte en serie opplæringsaktiviteter. Særlig innen menneskesmugling, hvitvasking og korrupsjon. Innen antikorrupsjons- og antiterrorarbeidet og på justisfeltet ble det gjennomført en rekke aktiviteter under de ulike regionale programmene, blant annet bistand til etableringen av et antikorrupsjonsprogram i Iran. Antiterrorprogrammer ble implementert i Afghanistan, Nigeria, Midtøsten og Nord-Afrika, Sør-Øst-Asia og Sahel-regionen.

På justisfeltet bidro UNODC blant annet til strafferettsreform i Sentral-Asia, Afrika og Latin-Amerika. UNODC gjorde en stor innsats innen HIV-forebyggende arbeid blant sprøytenarkomane og i fengsler, blant annet i forbindelse med norskfinansierte prosjekter i Afghanistan, Nepal og Pakistan. UNODC publiserte dessuten en rekke forskningsrapporter om narkotika, kriminalitet og korrupsjon, fra Verdens narkotikarapport om det globale nivået til trusselvurderinger og rapporter om opiums-, koka- og kannabisdyrking på landnivå.

UNODC økte i 2012 eksponeringen på Twitter fra 12 000 til 22 000. På hjemmesiden økte antall månedlige besøk fra unike brukere til 210 000, fra gjennomsnittlig 184 000 i 2011.

2. Vurderinger: Resultatarbeid, effektivitet og kontroll

Organisasjonens resultatarbeid

UNODC har et oversiktlig tematisk resultatrammeverk. Det er i dette klart formulerte resultatmål, men de er i for liten grad virkningsorienterte. I stedet er det en tendens til å kvantifisere aktiviteter, for eksempel antall ratifikasjoner og antall evalueringer og så videre. Det er således potensial for å videreutvikle resultatrammeverket, selv om samfunnsvirkningene av UNODCs arbeid ofte er vanskelige å måle. Resultatrammeverket reflekterer dessuten i liten grad virksomhetens regionale og strategiske dimensjon. Risikoanalyse foretas på prosjektnivå, men på overordnet nivå er den nokså abstrakt.

Under nåværende leder har ikke UNODC publisert tradisjonelle årsrapporter, men en relativt summarisk rapport fra lederen som legges fram for de to kommisjonene. Denne gir innblikk i de ulike tematiske områdene, men fokuserer mer på aktiviteter og målsetninger enn resultater. Det pågår en rapporteringsreform som forventes å heve rapporteringsstandarden fra 2014, særlig på programnivå. UNODC har en uavhengig evalueringsenhet. Uavhengigheten består i at den rapporterer samtidig til medlemslandene og til ledelsen. Den har imidlertid et relativt svakt finansielt grunnlag og er i stor grad avhengig av frivillige bidrag fra et fåtall donorer.

Systemer for planlegging og budsjettering

UNODCs budsjett er resultatbasert. Implementeringen er imidlertid noe uforutsigbar på grunn av at de tilgjengelige ressursene i all hovedsak består av hardt øremerkede midler (80 %). Dette har gjort at kriteriene for allokeringen av tilgjengelige programmidler ikke fremstår som transparente. Det synes å være en tendens til at svakt øremerkede midler blir brukt til kryssubsidiering av prosjekter som er finansiert med hard øremerking.

I løpet av 2012 har UNODC publisert en Draft Fundraising Strategy som tar sikte på å forplikte donorene til mer forutsigbar finansiering, men den ble i det store og hele avvist av de største donorene. Norge fikk derimot i 2012 gjennomslag for et forslag som tar sikte på økt transparens knyttet til donorpraksiser og programplanlegging/-implementering gjennom rapporteringssykluser.

Fremdeles er det et stykke igjen før UNODC kan sies å ha oppnådd sitt mål om en mer forutsigbar og bærekraftig finansieringsstruktur, men det må det forventes at giverlandene vil fortsette å øremerke sine bidrag og kun støtte på årlig basis. Det er fremdeles behov for reform og nytenkning for å bedre organisasjonens finansieringsmodell.

En annen hovedutfordring som knytter seg til effektiviteten i organisasjonen, er det faktum at den styres av to separate kommisjoner. Disse fokuserer først og fremst på politiske forhandlinger når de møtes, men er lite egnede fora for å drøfte effektivisering av og formulere retningsgivende og samordnet politikk overfor organisasjonen. Den manglende integrasjonen mellom de to kommisjonene, samt UNODCs vanskelige finansielle situasjon som følge av den høye andelen øremerkede midler, var blant utfordringene som ble fremhevet av FNs Joint Inspection Unit (JIU) i deres gjennomgang av organisasjonen allerede i 2010.

Kontroll og antikorrupsjon

UNODC er underlagt FN-sekretariatets kontrollmekanismer. Dette innebærer at UNODC er gjenstand for ekstern revisjon fra FNs revisjonspanel (Board of Auditors) og interne gjennomganger fra kontoret for intern kontroll (OIOS). Internrevisjonen foretar også forvaltningsrevisjon og rene evalueringer. OIOS er en del av FN-sekretariatet, men er operasjonelt uavhengig og kan initiere evalueringer på eget initiativ. I tillegg kan FNs generalforsamling anmode om særskilte evalueringer. OIOS rapporterer til Generalsekretæren, som formelt er ansvarlig for å sørge for at anbefalingene fra OIOS implementeres.

UNODC er underlagt FN-sekretariatets retningslinjer for å håndtere og forebygge korrupsjon, samt sikre beskyttelse av varslere. OIOS har opprettet en varslingskanal som er åpen for alle typer varsling om misligheter i FN-systemet, men denne er ikke profilert på UNODCs egne nettsider, og kan derfor være vanskelig tilgjengelig for den som ønsker å varsle.

Et annet forhold er at offentliggjøring av opplysninger om mislighetssaker kun skjer etter en konkret vurdering fra sak til sak. Av ovennevnte hensyn synes det nødvendig å utarbeide klarere retningslinjer for å bidra til økt transparens knyttet til UNODCs virksomhet.

Institusjonsbygging og nasjonalt eierskap

Som medlem av UN Development Group (UNDG) er UNODC forpliktet til å levere effektiv faglig bistand til medlemslandene for å sikre oppnåelse av internasjonale utviklingsmål. Grunnet finansierings- og styringsstrukturen i organisasjonen har det dessverre vist seg utfordrende å få til en integrert tilnærming i planleggingen av aktiviteter på landnivå. Innsatsene har som konsekvens vært til dels fragmentert i form av isolerte enkeltprosjekter. Med utviklingen av de regionale programmene begynner man imidlertid å få på plass en mer overgripende og integrert planleggingsstruktur som vil kunne bidra til å styrke effektiviteten og gi en mer samordnet og helhetlig tilnærming på landnivå. Her bestreber UNODC seg på i størst mulig grad å legge til rette for lokalt eierskap ved å legge samarbeidslandenes egne planer og strategier til grunn for innsatsen. En konkret måte dette er blitt gjennomført på er gjennom styringskomiteer for regionale programmer, bestående av mottakerlandene og med donorlandene som observatører.

Arbeidsgruppen for finans og styring (FinGov) ble opprettet høsten 2009 som et forum der alle medlemslandene deltar og der sentrale problemstillinger innen både finansiering og styring av organisasjonen drøftes. Arbeidsgruppen har også i 2011–2012 vist seg som et viktig diskusjonsforum for å bedre dialogen mellom medlemslandene og UNODC, men giverlandene er enige om at den ikke skal ha beslutningsfullmakt. Arbeidsgruppen vil likevel kunne fungere som en rådgivende kapasitet i forhold til de to kommisjonene.

Arbeidsgruppen har lyktes med å bryte opp den tette forbindelsen som tidligere eksisterte mellom UNODC og den såkalte Major Donors Group. Det har ikke vært arrangert møter i denne gruppen i løpet av de siste to år. Dette har vært et positivt utviklingstrekk som har lagt grunnlag for en bredere og dypere multilateralisme i UNODC.

Lærings- og endringsvilje

UNODCs uavhengige evalueringsenhet har i 2012 videreutviklet sitt arbeid med å følge opp evalueringsrapporter. Det er blant annet etablert en intern mekanisme for oppfølging og koordinering av tiltak. Det sendes også ut årlige elektroniske spørreskjemaer til de ulike enhetene for å sikre at de følger opp anbefalingene.

UNODCs nye leder har sluttet aktivt opp om evalueringsfunksjonen og har i løpet av 2012 klart demonstrert lærings- og endringsvilje i konkrete saker hvor medlemslandene har engasjert seg. Samtidig er det klart at UNODCs programreform nok ikke er blitt videreutviklet like raskt som man kunne ønsket i løpet av 2012. En evalueringsrapport påpekte at det er behov for klarere strategisk ledelse på dette feltet for å sørge for at UNODC blir bedre samkjørt i å slutte opp om programreformen.

3. Norsk politikk overfor UNODC

Sentrale norske prioriteringer:

■ Arbeidet med å styrke implementering av FNs narkotikakonvensjoner, antikorrupsjonskonvensjonen, konvensjonen mot grenseoverskridende organisert kriminalitet samt de tre tilleggsprotokollene og antiterrorlovgivningen.

■ UNODC skal både være et forum for utvikling av multilateralt regelverk på narkotika- og kriminalitetsfeltet, og en bidragsyter av faglig bistand og samarbeidspartner for medlemslandene.

■ Forebygging og bekjempelse av organisert kriminalitet, særlig innsatsen mot sjørøveri, terrorisme, menneskehandel/-smugling, naturressurskriminalitet, korrupsjon, datakriminalitet, narkotika og reform av UNODC.

■ Aktiv deltakelse under møtene i Kriminalitets- og Narkotikakommisjonen, samt under statspartskonferansene til konvensjonene mot Korrupsjon og Grenseoverskridende organisert kriminalitet.

■ Engasjement i spørsmål om å øke organisasjonens finansielle stabilitet og forutsigbarhet og hvordan den overordnede strategien følges opp.

■ Videreføre engasjementet for å stå imot press fra visse medlemsland om å marginalisere sivilsamfunnets rolle i deler av UNODCs virksomhet.

■ Stille krav om at menneskerettighetene følges opp på en konkret og etterprøvbar måte, ikke minst i forbindelse med dødsstraff for narkotikaforbrytelser.

■ Vektlegge at arbeidet med bekjempelse av grenseoverskridende kriminalitet må inngå i dialogen med landene i regionen og i utviklingsarbeidet.

■ Støtte arbeidet under overvåkningsmekanismer for FNs korrupsjonskonvensjon.

■ Støtte arbeidet med å etablere en overvåkningsmekanisme for Konvensjonen mot grenseoverskridende organisert kriminalitet og de tre tilleggsprotokollene.

■ Følge opp en treårig finansieringsplan for et Arab League-prosjekt mot Menneskehandel med forankring i Ligaens sekretariat i Kairo.

UNODC og bekjempelse av piratvirksomhet

Siden begynnelsen av 2009 har UNODC bidratt med støtte til landene rundt Afrikas horn for å bekjempe piratvirksomhet under sitt Counter Piracy Programme (CPP). Frem til mars 2013 hadde UNODC-programmet bidratt til:

■ 1400 nye fengselsplasser med internasjonal standard

■ 1200 innsatte over hele verden, fengslet for sjørøveri

■ Velferdsprogrammer for 600 fanger

■ Opplæring av 400 somaliske fengselsmedarbeidere

■ Opplæring til over 300 politifolk og kystvaktmedarbeidere

■ Hjelp til 46 gisler med å komme seg hjem

■ 9 fengsler bygd, pusset opp eller under utvikling

■ 4 rettssaler bygd eller under bygging

Det suksessrike CPP, som på denne måten har bidratt til målet om adekvat rettsforfølging av sjørøvere, omformes i 2013 til et globalt maritimt kriminalitetsprogram (MCP) med tanke på geografisk og tematisk ekspansjon til Vest-Afrika og andre regioner hvor det er behov for å bekjempe kriminalitet til havs.

Utenriksdepartementet

Besøksadresse: 7. juni plassen/ Victoria Terasse, Oslo

Postadresse: Postboks 8114 Dep. N-0032 Oslo

Ved spørsmål, kontakt Seksjon for budsjett og forvaltning på e-postadresse: sbf-fn@mfa.no. Profilarkene er også tilgjengelige på: www.regjeringen.no/nb/dep/ud/tema/fn/fnorg_vurdering

Publikasjonskode: E-918 B

ISBN-nummer: 978-82-7177-834-7

Design og trykk: Allkopi AS / www.allkopi.no