Prop. 129 L

(2018–2019)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i folketrygdloven (krav om bosted og opphold i Norge for rett til ektefelle- og barnetillegg)

Tilråding fra Arbeids- og sosialdepartementet 21. juni 2019, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

1 Innledning

I denne proposisjonen legger Arbeids- og sosialdepartementet frem forslag om endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven).

Departementet foreslår at det for rett til barne- og ektefelletillegg (forsørgingstillegg):

Det gis i dag barnetillegg til en rekke ytelser fra folketrygden. Dette gjelder dagpenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og alderspensjon etter kapittel 19 i folketrygdloven (til personer født til og med 1962). Mottakere av alderspensjon etter kapittel 19 kan i tillegg motta ektefelletillegg.

Videre ytes det barnetillegg til kvalifiseringsstønad og tiltakspenger, og ektefelletillegg til uførepensjon som er omregnet til uføretrygd. Disse er regulert, eller i hovedsak regulert, i forskrift. Departementet vil gjøre tilsvarende endringer i forskrift 21. desember 2011 nr. 1471 om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad, forskrift 4. november 2013 nr. 1286 om tiltakspenger mv. og forskrift 3. juli 2014 nr. 947 om omregning av uførepensjon til uføretrygd, fra samme tidspunkt som endringer etter lovforslaget her trer i kraft.

Formålet med forslagene er å begrense velferdseksport, samt å stramme inn på offentlig støtte til foreldre som sender barn til land hvor de potensielt kan risikere å bli utsatt for tvang og omsorgssvikt, og på denne måten søke å forebygge slike handlinger.

Forslagene følger opp to ulike problemstillinger som til dels omfatter samme grupper og hvor de foreslåtte endringene til dels har overlappende effekt. Departementet har derfor funnet det hensiktsmessig å behandle forslagene samlet.

Boks 1.1 Enkelte begreper i lovproposisjonen:

  • Forsørgingstillegg: fellesbetegnelse for barnetillegg og ektefelletillegg.

  • Eksport av en velferdsytelse: utbetaling (av hovedytelse og ev. forsørgingstillegg) til en mottaker som ikke bor i Norge. Ved utbetaling av forsørgingstillegg vil det også foreligge eksport dersom forsørget ektefelle eller barn er bosatt i et annet land enn Norge.

  • Bosatt i Norge: etter folketrygdlovens bestemmelser må det for det første foreligge et lovlig oppholdsgrunnlag. For det andre må oppholdet enten faktisk ha vart i minst 12 måneder, eller det må være «ment å vare» så lenge. Ved opphold utenfor Norge som varer mer enn 12 måneder, alternativt opphold utenfor Norge i mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år, regnes man ikke lenger som bosatt.

  • Opphold i Norge: at personen fysisk oppholder seg i Norge. Det er en forutsetning at oppholdet er lovlig.

2 Bakgrunn for lovforslagene

2.1 Eksport av barne- og ektefelletillegg

Eksport av en velferdsytelse vil si utbetaling (hovedytelse og eventuelt forsørgingstillegg) til en mottaker som ikke bor i Norge. Ved utbetaling av forsørgingstillegg vil det også foreligge eksport dersom forsørgede ektefelle eller barn er bosatt i et annet land enn Norge, selv om mottakeren er bosatt i Norge.

Det har over tid vært en markant økning både i antall personer som ønsker å tilbringe tiden som alderspensjonist eller uføretrygdet i utlandet, og antallet migranter fra ulike land som gjennom bosetting eller arbeid i Norge opptjener velferdsgoder som senere kan eksporteres. Velferds- og migrasjonsutvalget viste til at den norske velferdsmodellen står overfor særskilte utfordringer hva gjelder migrasjon, jf. NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon – Den norske modellens framtid. Utvalget pekte på at:

«Gunstige eksportmuligheter kan også påvirke norske borgeres handlemåter når det gjelder å ta med opparbeidete goder utenlands, med sammensatte virkninger for norsk økonomi og norske velferdsordninger. De fleste land forsøker å få arbeid til å lønne seg – og stønader til å bli mindre attraktive enn arbeidsinntekt – gjennom å holde stønadene på et slikt nivå at den enkelte får lavere kjøpekraft som stønadsmottaker enn som yrkesaktiv. I den grad stønadene eksporteres til lavkostland, faller dette insentivet til arbeid bort, og stønadene kan framstå som svært attraktive. Generelt reiser utvandring spørsmål om hvor langt den norske velferdsstaten skal strekke seg – hvilken rekkevidde den skal ha utenfor riket.»

Det fremgår av Granavolden-plattformen at Regjeringen Solberg vil jobbe for tiltak som kan begrense og stanse eksport av velferdsytelser. De to tidligere politiske plattformene til Regjeringen Solberg hadde tilsvarende punkter.

Regjeringen la 16. juni 2017 frem Meld. St. 40 (2016–2017) Eksport av norske velferdsytelser. I meldingen redegjøres det for utbetaling av trygdeytelser og utdanningsstøtte til personer som oppholder seg i utlandet, samt gjennomførte og mulige tiltak for å begrense trygdeeksport. Arbeids- og sosialkomiteen ga i Innst. 108 S (2017–2018) sin tilslutning til at regjeringen følger opp tiltak skissert i stortingsmeldingen, herunder vurdering av eksportforbud for barne- og ektefelletillegg til land utenfor EØS.

2.1.1 Barne- og ektefelletillegg til mottakere av alderspensjon og uføretrygd bosatt i land uten trygdeavtale

I 2017 var det 99 mottakere av barnetillegg til alderspensjon og 334 mottakere av barnetillegg til uføretrygd, som var bosatt i land Norge ikke har trygdekoordineringsavtaler med. Land utenfor trygdeavtaleområdene hvor det i 2017 bodde ti eller flere mottakere av barnetillegg i det enkelte land var Thailand, Filippinene, Marokko, Pakistan og Libanon.

Mottakere av ektefelletillegg til alderspensjon bosatt i slike land utgjorde totalt 374 personer. Land hvor det i 2017 var ti eller flere mottakere bosatt i det enkelte land var Thailand, Filippinene, Marokko, Pakistan og Brasil. Det var 17 mottakere av ektefelletillegg til uføretrygd som i 2017 var bosatt i land uten trygdeavtale.

Disse sakene gjelder tilfeller hvor mottaker av alderspensjon eller uføretrygd har bosatt seg i utlandet med norsk pensjon eller trygd inkludert forsørgingstillegg. Tallene sier ikke noe om hvor barn eller ektefelle det mottas forsørgingstillegg for er bosatt.

2.1.2 Barn og ektefelle som er bosatt eller oppholder seg i utlandet

Det har ikke vært mulig å fremskaffe data om hvor mange ektefeller og barn det mottas forsørgingstillegg for som oppholder seg i andre land enn Norge. Arbeids- og velferdsetaten har ikke registerdata på hvor disse er bosatt eller oppholder seg. Oppholdslandet er med dagens regler i hovedsak uansett ikke relevant, da kravet er at de faktisk blir forsørget, dvs. at mottakeren av tillegget bidrar til forsørgelsen av barn eller ektefelle.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har med hjemmel i folketrygdloven § 21-4 femte ledd andre punktum gitt grunnskoler et generelt pålegg om å melde fra til Arbeids- og velferdsetaten ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold. Bakgrunnen er vilkåret om opphold i Norge for rett til barnetrygd. Manuell registrering av fraværsmeldinger og påfølgende stans i barnetrygd for Oslo-skolene frem til august 2017

Arbeids- og velferdsetaten har ikke foretatt registrering etter juli 2017.

viser at Arbeids- og velferdsetaten i 2015, 2016 og 2017 (til og med august) mottok henholdsvis 508, 467 og 274 meldinger om skolefravær.

2.2 Barn som oppholder seg i utlandet

Stortinget fattet den 29. mai 2018 vedtak nr. 784, som lyder:

«Stortinget ber regjeringen utrede om det kan iverksettes stans i utbetaling av flere offentlige ytelser i tilfeller der barn sendes til utlandet og holdes der mot sin vilje.»

Vedtaket ble truffet ved behandling av Dokument 8:118 S (2017–2018), Innst. 260 S (2017–2018).

Bakgrunnen for vedtaket var blant annet medieoppslag i 2017–2018 om at flere barn og unge var utsatt for tvang og vold under opphold på skoler i Somalia.

Regjeringen Solberg la 8. mars 2017 frem «Retten til å bestemme over eget liv» handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020). I handlingsplanen presenteres flere tiltak for å bekjempe æresrelatert vold og utilbørlig sosial kontroll, herunder tiltak for å forebygge og hjelpe barn som blir etterlatt i utlandet.

Regjeringen har i Granavolden-plattformen uttalt at den vil følge opp handlingsplanen og iverksette tiltak for å unngå at barn mot sin vilje sendes til skoler i utlandet hvor de utsettes for vold og overgrep. Av plattformen fremgår det videre at regjeringen vil sikre barns rett til å gå på skole og at den derfor vil vurdere regelverket for økonomiske sanksjoner mot foreldre som systematisk og bevisst fratar barn muligheten til å få den utdannelsen de har krav på.

I rapporten Transnasjonal oppvekst fra 2014

Rapporten Transnasjonal oppvekst – om lengre utenlandsopphold blant barn og unge med innvandrerbakgrunn er laget av Institutt for samfunnsforsking på oppdrag fra IMDi og er publisert på https://www.imdi.no/om-imdi/rapporter/2014/transnasjonal-oppvekst/.

viste undersøkelser om utflyttinger og retur for 15 nasjonaliteter at Somalia, Kosovo og Pakistan hadde det høyeste antallet utvandrede/ikke-returnerte barn. Mange av barna var registrert utflyttet uten foreldrene. Av barn som flyttet ut i 2010 var dette tilfelle for 59 pst. av barna med somalisk bakgrunn og 51 pst. av barna med pakistansk bakgrunn. I rapporten ble det vist til at norske rektorer som ble intervjuet jevnt over var skeptiske til disse utenlandsoppholdene, og mente at barna taper både læringsmessig og psykososialt.

Ifølge årsrapporten for 2017 fra Kompetanseteamet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse

Kompetanseteamet består av representanter fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Utlendingsdirektoratet (UDI), Politidirektoratet (POD), Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) og Helsedirektoratet (Hdir). Årsrapporten er publisert på bufdir.no

har det de siste årene vært en økning i antall henvendelser om personer som befinner seg i utlandet. I 2017 mottok Kompetanseteamet henvendelser om 107 personer som befant seg i utlandet, mot 79 saker i 2016 og 59 saker i 2015. Blant dem var det 62 barn. Henvendelsene om personer i utlandet omfattet personer med opprinnelse fra 18 ulike land. De fleste gjaldt personer med opprinnelse fra Somalia (27 prosent), Irak (24 prosent) og palestinske områder (9 prosent).

I en rapport fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Tvangsekteskapstall 2017, utgitt 17. september 2018

fremkommer det at integreringsrådgiverne i 2017 rapporterte om 65 saker som gjaldt personer etterlatt i utlandet. Det var i tillegg 21 saker som gjaldt frykt for å bli etterlatt i utlandet. Dette er en økning fra tidligere år. Av de 65 sakene om etterlatte personer hadde 22 personer somalisk bakgrunn, 14 personer hadde irakisk bakgrunn, mens syv hadde syrisk bakgrunn. Halvparten av sakene gjaldt barn og unge under 18 år.

3 Gjeldende rett og tillegg i enkelte andre land

Ved innrettingen av barnetilleggene går det et hovedskille mellom varige og kortvarige ytelser fra folketrygden ved utforming og regler for eksport, jf. tabell 3.1. Det understrekes at tabellen kun er ment å gi en oversikt, og at reglene nyanseres i omtalen under. For å gi et helhetsbilde inkluderer omtalen av gjeldende rett også omtale av barnetillegg der dette er regulert i forskrift, og ikke i lov.

Tabell 3.1 Oversikt over de ulike ytelsene med tilhørende forsørgingstillegg

Hovedytelse

Barnetillegg

Ektefelletillegg

Tilleggene er behovsprøvd

Krav at forsørget barn/ektefelle er medlem i folketrygden eller oppholder seg i Norge

Eksporteres innen EØS og/eller til land Norge har bilaterale trygdeavtaler med

Eksporteres til land utenfor EØS og land Norge har bilaterale trygdeavtaler med

Dagpenger

Ja

Nei

Nei

Ja

Unntaksvis

Nei

Arbeidsavklaringspenger

Ja

Nei

Nei

Nei

Unntaksvis

Nei

Uføretrygd

Ja

Unntaksvis

Ja

Nei

Ja

Ja

Alderspensjon (kap.19 folketrygdloven)

Ja

Ja

Ja

Nei

Ja

Ja

Kvalifiseringsstønad

Ja

Nei

Nei

Nei

Nei

Nei

Tiltakspenger

Ja

Nei

Nei

Nei

Nei

Nei

3.1 Gjeldende regler

For de tilfellene som omfattes av EØS-avtalen eller Norges multi- og bilaterale trygdeavtaler gjelder særskilte regler. Disse er nærmere omtalt under kapittel 3.2.

3.1.1 Barne- og ektefelletillegg til alderspensjon og uføretrygd

En alderspensjonist som får alderspensjonen beregnet etter gamle opptjeningsregler i folketrygden (folketrygdloven kapittel 19) kan få forsørgingstillegg. Tillegget gis tidligst fra fylte 67 år. Det kan ytes barnetillegg for barn under 18 år som pensjonisten forsørger, og ektefelletillegg for ektefelle pensjonisten forsørger.

Uføre som forsørger barn under 18 år, kan få barnetillegg til uføretrygden. Etter 2015 gis det ikke ektefelletillegg til uføretrygd. Uføre som før 1. januar 2015 hadde rett til et behovsprøvd ektefelletillegg til uførepensjonen, beholder likevel tillegget ut vedtaksperioden for ektefelletillegget. Tillegget opphører senest 31. desember 2024. Dette følger av § 8 i forskrift om omregning av uførepensjon til uføretrygd.

Forsørgingstilleggene behovsprøves mot inntekt hos mottakeren av tillegget og inntekt hos ektefellen eller barnet.

Fullt barnetillegg til alderspensjon utgjør 20 prosent av minste pensjonsnivå med høy sats for hvert forsørget barn (38 284 kroner per 1. mai 2019), se folketrygdloven § 3-25. Fullt barnetillegg til uføretrygd utgjør 40 prosent av grunnbeløpet for hvert forsørget barn (39 943 kroner per 1. mai 2019), se folketrygdloven § 12-15.

Fullt ektefelletillegg til alderspensjon tilsvarer 25 prosent av minste pensjonsnivå med høy sats (47 856 kroner per 1. mai 2019), se folketrygdloven § 3-24. Hvor mye fullt ektefelletillegg til uføretrygd utgjør, bestemmes av individuelle satser.

Dersom trygdetiden som legges til grunn ved beregningen av alderspensjonen eller uføretrygden er kortere enn 40 år, avkortes tillegget tilsvarende.

Alderspensjon og uføretrygd utbetales til personer som fortsatt er medlemmer av folketrygden. Status som medlem beholdes ved midlertidig fravær som ikke har vart eller er ment å vare mer enn 12 måneder, alternativt at utenlandsoppholdet ikke utgjør mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år. Det følger av folketrygdloven §§ 2-2, 2-3, 2-5 og 2-8 at også personer som ikke er bosatt i Norge kan være medlemmer i folketrygden. Dette gjelder personer som er arbeidstakere i Norge og på kontinentalsokkelen uten å bo i Norge, og personer som har pliktig eller frivillig medlemskap utenfor Norge.

På nærmere vilkår kan pensjoner og uføretrygd med tilhørende tillegg også utbetales til personer som ikke lenger er medlemmer av folketrygden. Etter reglene i folketrygdloven kan personer som ikke lenger er medlemmer i folketrygden få med seg hele pensjonen eller uføretrygden dersom de har minst 20 års botid i Norge. Den som ikke er medlem og som har mindre enn 20 års botid, har rett til en ytelse fastsatt etter nærmere regler, basert på opptjening før ytelsen ble innvilget.

Så lenge mottakeren har rett til hovedytelsen (alderspensjonen eller uføretrygden), har det ingen betydning for utbetaling av forsørgingstillegget hvor barna eller ektefellen oppholder seg eller om disse selv er medlemmer av folketrygden. Vilkåret om at mottakeren forsørger aktuelle barn eller ektefelle må imidlertid være oppfylt.

3.1.2 Barnetillegg til korttidsytelsene

For de kortvarige ytelsene fra folketrygden gis det ikke et behovsprøvd barnetillegg, men et standarisert kronetillegg for hvert barn. Dersom hovedytelsen avkortes mot samtidig arbeidsinntekt, avkortes tillegget tilsvarende.

Dagpenger

Barnetillegg til mottakere av dagpenger utgjør 17 kroner per dag for hvert barn fem dager i uken, se forskrift 16. september 1998 nr. 890 om dagpenger under arbeidsløshet § 7-1. Uredusert barnetillegg for ett barn for ett år er 4 420 kroner.

Det er et vilkår at den som forsørger barnet er medlem av folketrygden og oppholder seg i Norge. Det kan imidlertid etter folketrygdloven i visse situasjoner gjøres unntak fra kravet til opphold i Norge, for eksempel ved jobbintervju i utlandet.

For å ha rett til barnetillegg er det et vilkår at barnet selv er medlem i trygden, alternativt at det oppholder seg i Norge, områder som er likestilt med Norge etter folketrygdloven § 5-2 andre ledd bokstav b, eller i utlandet når også forsørgeren oppholder seg utenfor Norge, men er pliktig medlem etter folketrygdloven § 2-5.

Arbeidsavklaringspenger

Til en mottaker av arbeidsavklaringspenger som forsørger barn gis det et barnetillegg for hvert barn fem dager i uken. Tillegget utgjør 27 kroner per dag, se folketrygdloven § 11-20 tredje ledd og forskrift 13. desember 2017 nr. 2100 om arbeidsavklaringspenger § 8. Uredusert barnetillegg for ett barn for ett år er 7 020 kroner.

I tiden på arbeidsavklaringspenger skal medlemmet være i aktivitet og få oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Som hovedregel stilles det krav om opphold i Norge for å gjennomføre aktiviteten.

Det er to unntak fra hovedregelen: Arbeidsavklaringspenger og barnetillegg kan gis under utenlandsopphold dersom personen får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet, i samsvar med aktivitetsplanen. Arbeidsavklaringspengene kan dessuten utbetales under et opphold i utlandet i inntil fire uker per kalenderår. Det er en forutsetning at oppholdet er forenlig med gjennomføringen av den fastsatte aktiviteten og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll. Dette følger av folketrygdloven § 11-3 andre og tredje ledd.

Kvalifiseringsstønad og tiltakspenger

Det følger av lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) § 35 fjerde ledd og forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 3 at programdeltakere som forsørger barn får et barnetillegg utmålt på tilsvarende måte som barnetillegget til arbeidsavklaringspenger, dvs. 27 kroner per barn. Barnetillegg for ett barn for ett år er 7 020 kroner. Det er et vilkår for rett til kvalifiseringsstønad at mottakeren oppholder seg i riket, se sosialtjenesteloven § 2.

Det følger av tiltakspengeforskriften § 3 at det gis et barnetillegg til tiltakspengene for hvert barn under 16 år som tiltaksdeltakeren forsørger. Barnetillegget er 45 kroner per dag. Barnetillegg for ett barn for ett år er 11 700 kroner. Arbeidsmarkedstiltak gjennomføres normalt ikke utenfor Norge. Tiltakspenger kan gis til personer med lovlig opphold i Norge, men det er ikke et krav om medlemskap i folketrygden.

3.2 Trygdeavtaler

Norge har inngått ulike bi- og multilaterale folkerettslige avtaler på trygdeområdet. Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering av trygdeordninger (EØS-trygdeforordningen), Nordisk konvensjon om trygd og bilaterale trygdeavtaler innebærer en utvidet eksportadgang utover det som følger av Norges nasjonale trygdelovgivning for de persongruppene som kan påberope seg dem.

Innenfor EØS (og Sveits) eksporteres uføretrygd og pensjoner, inkludert forsørgingstillegg, gjensidig mellom landene, uavhengig av eksportreglene i nasjonal lovgivning. Dersom mottakeren, og eventuelt forsørgede barn og ektefelle, oppholder seg i andre EØS-land, likestilles dette med opphold i Norge. Det samme gjelder for eksport til land Norge har bilaterale trygdeavtaler med. Arbeidsløse som mottar norske dagpenger, kan på visse vilkår beholde disse inntil tre måneder ved arbeidssøking i andre EØS-land. Det er på visse vilkår også adgang til å eksportere arbeidsavklaringspenger, inkludert barnetillegget, innenfor EØS. Forslagene i proposisjonen vil dermed i hovedsak få effekt dersom mottaker eller forsørget barn og ektefelle oppholder seg i land utenfor EØS (inkludert Sveits) eller andre avtaleland.

Som nevnt kan mottakere av alderspensjon og uføretrygd på visse vilkår eksportere ytelsene – og forsørgingstilleggene – også utenfor EØS og land Norge har bilaterale trygdeavtaler med. I disse sakene vil de nasjonale reglene i folketrygdloven gjelde fullt ut. Forslagene i proposisjonen vil komme til anvendelse for disse tilfellene.

Ytelsene kvalifiseringsstønad og tiltakspenger er ikke omfattet av EØS-trygdeforordningen eller de bilaterale avtalene. Dette innebærer at de norske nasjonale reglene vil gjelde fullt ut, uavhengig av i hvilket land barna oppholder seg.

3.3 FNs barnekonvensjon

FNs konvensjon om barnets rettigheter ble vedtatt av FNs generalforsamling 20. november 1989, og ratifisert av Norge 8. januar 1991. 1. oktober 2003 ble barnekonvensjonen inkorporert i norsk lov. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov med forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Etter barnekonvensjonen artikkel 3 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Dette hensynet må også ivaretas når departementet vurderer innstramminger i trygdeytelser som kan påvirke økonomien til barnefamilier.

Ansvaret for oppfyllelsen av forpliktelsene overfor barnet er delt mellom foreldrene og staten, jf. artikkel 27 nr. 2 og 3. Foreldrene har, etter sine evner og økonomiske forhold, det primære ansvaret for å sikre sine barn en tilfredsstillende levestandard, mens staten har et subsidiært ansvar for å virkeliggjøre en slik levestandard. Lovgivningen i Norge bygger på en lignende modell som konvensjonen: Foreldrenes grunnleggende ansvar for barnets omsorg følger av barneloven §§ 30 og 66, mens det offentlige på sin side støtter opp om foreldrenes ansvar gjennom en rekke ordninger.

Norge oppfyller sine forpliktelser gjennom ordninger som kompenserer for foreldrenes inntektsbortfall og som tar utgangspunkt i barnas behov, blant annet bidragsforskott, barnetrygd, kontantstøtte, ytelser til enslige forsørgere og foreldrepenger.

3.4 Forsørgingstillegg i enkelte andre land

Informasjonen om landenes forsørgingstillegg er hentet fra MISSOC, som er et nettverk under EU for utveksling av informasjon om EØS-landenes trygdeordninger. Alle EØS-landene og Sveits deltar i dette nettverket. Det er undersøkt om de aktuelle landene har forsørgingstillegg til alderspensjon, uføretrygd og dagpenger. Det finnes ikke informasjon i MISSOCs database om land som gir forsørgingstillegg til ytelser som kan sammenlignes med de andre korttidsytelsene. Informasjonen som er innhentet gjelder per 1. januar 2018.

Det er undersøkt ordninger i landene Sverige, Danmark, Finland, Storbritannia, Nederland, Tyskland og Østerrike. Hovedfunnet er at de landene som gjennomgangen omfatter ikke gir forsørgingstillegg, hverken for ektefelle eller barn.

I Danmark kan det imidlertid gis tillegg til familieytelser for personer som har folkepensjon (minstepensjon) eller dansk uføretrygd. I Finland gis det et tillegg til folkepensjonen (minstepensjon) for barn under 16 år. Dette tillegget utbetales også til pensjonister som ikke mottar folkepensjon fordi de øvrige pensjonene er så høye at folkepensjonen ikke kommer til utbetaling. Til dagpenger gis det et daglig tillegg for barn under 18 år. Departementet har vært i kontakt med Folkpensionsanstalten i Finland og Beskjeftigelsesministeriet i Danmark, med spørsmål om de finske barnetilleggene til minstepensjon og dagpenger og de danske tilleggene til familieytelser kan eksporteres utenfor EØS. Disse har bekreftet at ytelsene ikke eksporteres utenfor EØS.

4 Høringen

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 9. november 2018 på høring forslag til endringer i folketrygdloven, forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad og tiltakspengeforskriften. Høringen ble offentliggjort på departementets hjemmesider og fristen for merknader ble satt til 8. februar 2019. Høringsnotatet ble sendt direkte til følgende instanser:

Følgende instanser hadde merknader til forslagene som ble sendt på høring:

I tillegg hadde tre privatpersoner merknader til forslagene.

Følgende instanser har uttalt at de har ikke merknader til forslagene:

Kripos har gitt uttrykk for at de ikke ønsker å avgi høringssvar i saken.

4.1 Generelle inntrykk av høringen

Til sammen 14 instanser og tre privatpersoner har avgitt realitetsuttalelse i saken. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til de foreslåtte endringene eller støtter intensjonen med forslagene. De som stiller seg negative til lovforslagene i sin helhet er i all hovedsak de som direkte vil omfattes av regelendringene, herunder privatpersoner bosatt i utlandet og en interesseorganisasjon for norske statsborgere bosatt i Thailand.

Omtalen av høringsinstansenes merknader som gjelder det enkelte forslaget er tatt inn under behandlingen av de ulike forslagene i proposisjonen. De mer generelle synspunktene behandles her.

I høringsnotatet ble det foreslått endringer i barnetilleggene til kvalifiseringsstønad og til tiltakspenger, samt ektefelletillegget til uførepensjon som er omregnet til uføretrygd. Disse tilleggene er regulert i forskrifter. Departementet vil derfor ikke omtale tilleggene til disse ytelsene videre i proposisjonen, se også omtale i kapittel 1 Innledning fjerde avsnitt.

4.1.1 Mulighet for informasjonsutveksling mellom offentlige etater

Flere av høringsinstansene er opptatt av at gjeldende taushetspliktsbestemmelser kan være i veien for at opplysninger om bosted og oppholdssted kan deles med arbeids- og velferdsforvaltningen. Videre uttrykker flere at det generelt kan være vanskelig å identifisere sakene. Utlendingsdirektoratet (UDI) påpeker at hvorvidt tiltaket vil ha effekt avhenger av at arbeids- og velferdsforvaltningen har informasjon om hvor barnet befinner seg. Etter UDIs erfaring vil barn som blir sendt ut av landet mot sin vilje ofte ikke være meldt flyttet i folkeregisteret, og manglende hjemler for utlevering av taushetsbelagte opplysninger til andre myndigheter står i veien for godt samarbeid om slike saker. De påpeker at samarbeid mellom etater krever utlevering på flere grunnlag enn det gjeldende regelverk åpner for, både for å beskytte sårbare personer og av kontrollhensyn.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Kompetanseteam mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll erfarer at mange taushetspliktbestemmelser kan oppleves som et hinder for samhandling og utveksling av informasjon som ville kunne forhindre utreise. De anbefaler også at meldeplikten for skoler om å melde til Arbeids- og velferdsetaten når elever har fravær som skyldes utenlandsopphold utvides til å gjelde videregående skoler, da mange av barna som etterlates i utlandet er elever på videregående skoler.

Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at de ikke har registerdata på hvor ektefelle og barn det mottas forsørgingstillegg for er bosatt, eller oppholder seg. Bufdir bemerker, i likhet med UDI, at det i mange tilfeller ikke meldes fra til offentlige myndigheter om at barn oppholder seg i utlandet. Bufdir påpeker muligheten for at et kutt i barnetillegget kan forsterke motstanden mot å registrere utflytting for familier med en presset økonomi, eksempelvis uføretrygdede.

Oslo politidistrikt opplyser at de i politiets arbeid med pass- og utlendingssaker ofte ikke blir kjent med at barn sendes eller holdes tilbake i hjemlandet mot sin vilje, før etter at barnet er kommet tilbake til riket. De vil med de foreslåtte lovendringene rapportere til NAV Kontroll om mulig trygdemisbruk. Politiets utlendingsenhet anbefaler at Arbeids- og velferdsetaten bruker opplysninger fra Passweb for å få en oversikt over personer som ikke oppholder seg i Norge.

Departementet uttalte i høringsnotatet at velferdsordningene er tillitsbaserte systemer, bygget på at mottakerne gir riktige opplysninger til offentlige myndigheter. I tråd med dette må det legges til grunn at en stor andel mottakere vil informere arbeids- og velferdsforvaltningen om relevante utenlandsopphold, eventuelt tilpasse seg de nye reglene. I likhet med utbetaling av andre ytelser fra folketrygden vil også forsørgingstilleggene kunne bli gjenstand for kontroll dersom forvaltningen får informasjon om mulig urettmessige utbetalinger.

Departementet viser til at Oslo politidistrikt uttaler at de med de foreslåtte lovendringer vil rapportere til NAV Kontroll om mulig trygdemisbruk. Videre mottar Arbeids- og velferdsetaten opplysninger fra grunnskoler om fravær som skyldes utenlandsopphold. Det følger av lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) at etaten kan dele disse opplysningene med kommunen, se § 7 tredje ledd, som gir etaten hjemmel til å gi opplysninger til andre forvaltningsorganer for å hindre at noen urettmessig får utbetalt offentlige midler.

Bufdir har bemerket at skolenes plikt til å melde fra til Arbeids- og velferdsetaten bør utvides til å gjelde videregående skoler. Departementet viser til at dagens lovgivning åpner for dette. Det er således ikke behov for en lovendring hvis direktoratene mener det er hensiktsmessig å gi et slikt pålegg.

UDI påpekte i sin høringsuttalelse at samarbeid mellom etater krever utlevering på flere grunnlag enn det gjeldende regelverk åpner for, både for å beskytte sårbare personer og av kontrollhensyn. Departementet kan i forskrift pålegge utlendingsmyndighetene å gi rutinemessige meldinger om vedtak av avgjørende betydning for rettigheter etter folketrygden, se folketrygdloven § 21-4 femte ledd siste punktum. I Prop. 7 L (2012–2013) om Endringer i folketrygdloven (tiltak mot misbruk av velferdsordninger) ble meldinger om «vedtak av avgjørende betydning» angitt å være endelige vedtak i saker om beskyttelse når søkeren ikke får bli i Norge, endelige utvisningsvedtak og andre vedtak av avgjørende betydning for medlemskapet. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet.

En effektiv saksbehandling kan blant annet innebære at offentlig myndigheter skal ha mulighet til å utveksle informasjon for å ivareta at offentlige midler blir vernet og ikke misbrukt. Regler om utveksling av informasjon må samtidig ivareta kravene til rettsikkerhet, herunder avveies opp mot personvernhensyn. Departementet viser til at Forvaltningslovutvalget 4. mars 2019 avga sin utredning, NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, hvor blant annet forvaltningslovens alminnelige regler for taushetsplikt er vurdert. Spørsmålet om taushetsplikt og deling av informasjon mellom offentlige myndigheter går utover de endringer som foreslås her, og disse spørsmålene bør ses i sammenheng. På denne bakgrunn legger departementet ikke fram forslag til eventuelle endringer i reglene for utveksling av taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige organer i proposisjonen her.

5 Krav om bosted og opphold i Norge for forsørgede barn som vilkår for rett til barnetillegg

5.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at barn det mottas barnetillegg for må være bosatt og oppholde seg i Norge. Barnetillegget vil bortfalle i perioder det forsørgede barnet oppholder seg i utlandet, også når mottakeren (forelderen) bor i Norge.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at retten til barnetillegg for mottakere av uføretrygd og alderspensjon opphører når forsørget barn er bosatt eller oppholder seg i land Norge ikke har trygdeavtale med. Videre innebærer forslaget i høringsnotatet at retten til barnetillegg for mottakere av dagpenger og arbeidsavklaringspenger opphører når forsørget barn er bosatt eller oppholder seg i land utenfor EØS.

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at for rett til sosiale ytelser som barnetillegg, som også kan ytes i lang tid, bør barnet ha en viss tilknytning til Norge. I dag gis det tillegg for barn som ikke bor i Norge, herunder barn som heller aldri har bodd i landet. Utgangspunktet bør være at det er barnets bostedsland – ikke den norske stat – som har overordnet ansvar for å sikre at utgifter til forsørgelse av barnet ivaretas. Departementet understreket at når barnet er bosatt i utlandet, kan det være vanskelig å verifisere opplysningene om barnet blant annet fordi dokumentverdien er lavere i enkelte land, dvs. om opplysningene er pålitelige og etterprøvbare. Dersom forsørgede barn bor og oppholder seg i Norge er det lettere å etterprøve både at vilkårene for å motta ytelsen er oppfylt, og at formålet med ytelsen er oppfylt.

Videre viste departementet i høringsnotatet til reglene for barnetrygd, og de tiltakene som er gjort der for å hindre langtidsfravær fra skolen som følge av utenlandsopphold. Fra 1. oktober 2016 opphører retten til barnetrygd hvis barnet oppholder seg i utlandet i mer enn tre måneder. Bakgrunnen for denne innstrammingen var først og fremst hensynet til integrering av barn med annet morsmål enn norsk, jf. Prop. 63 L (2015–2016) Endringer i barnetrygdloven (barnetrygd ved opphold i utlandet) og Innst. 299 L (2105–2016). Foreldre står i utgangspunktet fritt til å velge hvor barna deres skal være bosatt og gå på skole. Dersom barnet under opphold i utlandet får mangelfull utdanning eller mister norskkunnskaper, kan dette imidlertid være til hinder for muligheten for å gjennomføre videre utdanning i Norge. Departementet pekte på at dette kan påvirke mulighetene til framtidig tilknytning til arbeidslivet og evne til å forsørge seg selv.

Også barn som i utgangspunktet har bosted i Norge kan oppholde seg i utlandet i perioder. Oppholdet kan for eksempel være i forbindelse med ferie, familiebesøk eller språkkurs og skoleutveksling i et annet land. Det er i senere år avdekket saker hvor barn med minoritetsbakgrunn er utsatt for vold og tvang i forbindelse med ufrivillig opphold i foreldrenes opprinnelsesland. I høringsnotatet uttalte departementet:

«Barn som sendes på utenlandsopphold hvor det kan være særlig risiko for å oppleve vold og tvang, for eksempel ved opphold i land hvor fysisk avstraffelse er mer allment akseptert eller til skoler hvor man benytter fysisk disiplinering, har behov for beskyttelse. De vil kunne utsettes for hendelser som kan ha negativ betydning for deres psykiske og fysiske helse og øvrige livskvalitet. Selv om dette gjelder en begrenset gruppe, er denne gruppen svært sårbar og utsatt. Det er tverrpolitisk enighet om at det er viktig å iverksette tiltak for å bistå de unge dette gjelder.
I praksis kan det være svært krevende å gi bistand til ungdom som er etterlatt i utlandet. Det forebyggende arbeidet mot denne type praksis er derfor viktig. En innstramming i offentlig stønad vil kunne gi foreldrene økonomiske insentiver til å unnlate å sende barna på slike utenlandsopphold. Departementet ønsker med forslaget på denne måten å bidra til endring av holdninger og praksis i berørte miljøer, noe som vil kunne ha en positiv effekt også for rettsvernet til disse ungdommene.»

Endelig viste departementet til at det er enkelte særlige hensyn som gjør seg gjeldende for de behovsprøvde barnetilleggene (til alderspensjon og uføretrygd). Blant annet vil et tillegg som er tilpasset kostnadsnivået i Norge kunne svekke det behovsprøvde elementet når barnet er bosatt i et lavkostland.

Departementet vurderte i høringsnotatet forholdet til Barnekonvensjonen og Grunnloven § 104, om hensynet til barnets beste og at staten skal legge til rette for økonomisk, sosial og helsemessig trygghet for barnet. Oppsummert la departementet i høringsnotatet til grunn at forslagene ikke er uforholdsmessige, og heller ikke i strid med Barnekonvensjonen eller Grunnloven.

Departementet la til grunn at å foreslå en generell stans også i de ytelsene det gis barnetillegg til (hovedytelsen), eller i andre ytelser som mor eller far mottar når et barn oppholder seg i utlandet mot sin vilje kan være i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Et slikt forslag ville også forutsette en klarere lovregulering av når et utenlandsopphold går utover foreldrenes bestemmelsesrett. Arbeids- og velferdsforvaltningen vil heller ikke ha noen faglig forutsetning for å fatte vedtak om opphør av saker ut fra en skjønnsmessig vurdering av om utenlandsoppholdet er «uønsket».

5.2 Høringsuttalelsene

Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør, Samferdselsdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Utenriksdepartementet har ingen merknader.

Blant høringsinstansene som har uttalt seg foreligger det i stor grad enighet om intensjonen bak et krav om opphold i Norge for rett til barnetillegg. Viktigheten av å beskytte barn og unge som risikerer å bli sendt til utlandet mot sin vilje fremheves. De fleste instansene støtter opp under lovforslaget, herunder Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bergen kommune, Justis- og beredskapsdepartementet, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Stavanger kommune og Utlendingsdirektoratet. Andre høringsinstanser støtter intensjonen, men mener at et eksportforbud for barnetillegg ikke vil ha ønsket effekt i å forhindre at foreldre i den aktuelle gruppen sender barna sine ut av landet. Dette gjelder spesielt MiRA-Senteret,Bufdir og Kompetanseteam mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll.

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Oslo politidistrikt, Stavanger kommune og Bergen kommune støtter forslaget som et tiltak for å forebygge at barn blir sendt til utlandet mot sin vilje. Politiets utlendingsenhet uttrykker at de er enige i at den foreslåtte endringen kan være et tiltak som forebygger at barn etterlates eller sendes til utlandet mot sin vilje. UDI har ikke innvendinger mot forslaget, og uttaler at innstramning i offentlige ytelser kan, kombinert med andre tiltak, ha en viss effekt for å forhindre at barn og ungdom sendes til utlandet i lengre perioder mot deres vilje. De stiller seg også positive til at forslaget vil harmonere med bestemmelsene som gjelder for barnetrygd, og fremhever viktigheten av forebyggende tiltak ettersom det kan være vanskelig å bistå barn som allerede har blitt sendt ut av landet.

Khon Norway stiller seg kritisk til departementets uttalelse om at barn det ytes barnetillegg for bør ha en viss tilknytning til Norge, da de mener at barn med norsk far selvsagt vil ha en sterk tilknytning til Norge.

Risiko for forskjellsbehandling

Det er flere høringsinstanser som reagerer på at eksportforbudet i høringsforslaget ikke skal gjelde for personer i EØS-land eller andre land Norge har bilaterale trygdeavtaler med. MiRa-Senteret uttaler at de generelt er kritiske til alle lovendringer som retter seg kun mot enkelte grupper mennesker, og mener at den spesifikke lovendringen foreslått av departementet bidrar til både forskjellsbehandling og indirekte og direkte diskriminering av enkelte grupper. Stavanger kommune ytrer at det er problematisk at forslaget forskjellsbehandler barn innenfor og utenfor EØS, da de mener at barn i utgangspunktet bør ha de samme rettighetene uavhengig av foreldres opprinnelse og bosted.

Jussformidlingen er bekymret for at lovforslaget vil ramme utenlandske arbeidere i Norge spesielt hardt. De påpeker at dette er en gruppe som ofte har barn bosatt i utlandet, og at de er mer sårbare for usaklige oppsigelser eller urettmessige avskjeder enn andre arbeidstakere. De foreslår derfor at departementet tar stilling til hvordan denne gruppen kan ivaretas.

Krav om opphold i Norge ikke riktig tiltak

En innvending som går igjen hos flere instanser er at et krav om opphold og bosted i Norge for rett til barnetillegg vil ha liten, eller usikker, effekt på intensjonen om å unngå at barn sendes til utlandet mot sin vilje. Barneombudet uttaler at de ikke kan ta stilling til lovforslaget ettersom ombudet mener det ikke er tilfredsstillende utredet. Bufdir og Kompetanseteam mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll understreker at det er mange grunner til at foreldre etterlater sine barn i utlandet, og at treffsikkerheten av de foreslåtte endringene avhenger av hva som er årsaken. De vurderer at i mange tilfeller vil en inndragelse av barnetillegg ha begrenset effekt, spesielt i saker der familiens ære eller forsøk på å unngå norsk barneverntjeneste eller politi er årsaken til utsendelse. Dersom barn blir sendt til utlandet fordi kostnadene med å ha dem boende med slekt i utlandet er lavere enn i Norge, vurderes det at forslaget vil kunne ha en avgjørende effekt. Samtidig trekkes det frem at forslaget også vil kunne ramme familier der barn oppholder seg frivillig i utlandet, eksempelvis for å gå et år på videregående skole i foreldrenes hjemland for å lære seg språk og kultur. MiRA-Senteret forteller at økonomi etter deres erfaring er en marginal faktor i tilfeller der barn blir sendt til utlandet mot sin vilje, og at de derfor ikke tror at å miste et eventuelt forsørgingstillegg vil virke forebyggende. Stavanger kommune vurderer at utbetalingsstans ikke vil være tilstrekkelig for å føre til holdningsendringer i berørte miljøer, og forutsetter at det også iverksettes andre tiltak på området.

Folkerettslige og konstitusjonelle rammer

Barneombudet og Jussformidlingen uttrykker i sine høringssvar at barnets beste ikke er tilstrekkelig ivaretatt eller utredet i høringsnotatet. Barneombudet mener at departementet ikke tilstrekkelig har vurdert lovforslaget opp mot barnekonvensjonen. De foreslår at en slik vurdering for eksempel kan bestå av en utredning av om å stanse barnetrygden har bidratt til at barn har kommet tilbake fra opphold i utlandet, eller å gå dypere inn i grunnene til at barn blir etterlatt i utlandet mot sin vilje.

Jussformidlingen mener at departementet har oversett et viktig aspekt i sin vurdering av barnets beste ettersom det å miste barnetillegg kan føre til at forsørgeres mulighet til å forsørge sitt barn innskrenkes. Dette er også en vurdering MiRa-Senteret gjør, og de uttrykker bekymring for at barn i allerede sårbare situasjoner vil kunne bli enda mer sårbare. Jussformidlingen ønsker at det utredes ytterligere hvor inngripende innskrenkningene vil være for barna som rammes av endringene, og hvorvidt dette er i tråd med hensynet til barnets beste.

Oppfølgingsspørsmål og presiseringer

Flere høringsinstanser hadde spørsmål eller kommentarer av en mer praktisk art. Politiets utlendingsenhet ønsket en presisering av hvorvidt departementet mener at ektefeller og barnet til mottakeren av hovedytelsen må ha et lovlig oppholdsgrunnlag i Norge for at hovedmottakeren skal få forsørgingstillegg for disse. Arbeids- og velferdsdirektoratet har en rekke innspill som hovedsakelig omhandler saksbehandlingsregler. Direktoratet foreslår også at endringene som gjelder vilkår om at barn og ektefelle må ha opphold i Norge kun skal gjelde for nye tilfeller av eksport, ettersom Arbeids- og velferdsetaten ikke har registerdata på hvor ektefelle og barn som det mottas forsørgingstillegg for er bosatt eller oppholder seg.

5.3 Departementets vurderinger og forslag

Norge har som følge av internasjonale avtaler og konvensjoner på trygdeområdet et begrenset handlingsrom for å innskrenke muligheten til eksport av forsørgingstillegg. Grunnen til at forslaget om å innføre et krav i nasjonale regler om bosted og opphold i Norge ikke vil få betydning ved utenlandsopphold i enkelte land, er at de internasjonale avtalene Norge har inngått får forrang dersom de er i strid med folketrygdloven. Med andre ord kan nasjonale regler som Norge innfører ikke begrense rammene disse avtalene setter. Norge har i disse tilfellene forpliktet seg, i likhet med de landene avtalene er inngått med, til en gjensidig likebehandling av landenes borgere. Avtalene kan også innebære at myndighetene har påtatt seg å utveksle nødvendige opplysninger, som for eksempel inntektsopplysninger. De foreslåtte endringene innebærer således ikke en forskjellsbehandling av barn ved utenlandsopphold på bakgrunn av oppholdsland, men vil ikke få effekt for borgere i de landene som Norge har avtaler med.

Jussformidlingen er bekymret over at lovforslaget vil ramme utenlandske arbeidere og arbeidsinnvandrere i Norge strengere enn resten av befolkningen. Departementet vil til dette påpeke at majoriteten av arbeidsinnvandrere i Norge kommer fra land som omfattes av EØS- avtalen (Polen, Litauen og Sverige er de tre landene med størst innvandrerbefolkning i Norge). Denne gruppen vil således berøres i mindre grad av de foreslåtte endringene.

Barnetillegg er en ytelse som har som formål å bidra til forsørgelse av barn. Tillegget kan ytes i lang tid. Departementet viser til at for denne typen ytelser bør den forsørgede ha tilknytning til Norge. Ved å stille som krav at barnet må være bosatt og oppholde seg i Norge, sikres denne tilknytningen. Videre vil krav om bosted og opphold i Norge styrke kontrollmulighetene. Det er enklere å kontrollere at vilkårene for ytelsen er oppfylt når barnet faktisk bor og oppholder seg i Norge. Dokumentverdien er variabel i ulike land, og det vanskeliggjør muligheten for å verifisere opplysninger om det forsørgede barnet. Krav om bosted og opphold i Norge vil minske risikoen for feilutbetalinger. Det legges også til grunn at en alderspensjon eller uføretrygd, uavhengig av barnetillegg, jevnt over vil ha en relativt større verdi ved bosetting i lavkostland enn ved bosetting i Norge. Det er da ikke gitt at behovet for barnetillegget er til stede, sammenlignet med nivået på ytelsene til en familie bosatt i Norge. Departementet viser videre til at legitimiteten til folketrygden er avhengig av at befolkningen har tillit til systemet. Et krav om tilknytning til Norge for rett til ytelser underbygger muligheten for kontroll og korrekt utbetaling, og at det således bør oppstilles som vilkår for rett til barnetillegg at barnet må bo og opphold i Norge.

Enkelte av høringsinstansene påpeker usikkerhet knyttet til effekten av forslaget, hva gjelder ufrivillige utenlandsopphold. Det fremheves at et krav om at barn det mottas barnetillegg for skal oppholde seg i Norge ikke vil være et treffsikkert eller tilstrekkelig tiltak for å unngå at barn blir sendt til utlandet mot sin vilje. Departementet påpeker at forslaget kun er ett av flere tiltak som regjeringen har iverksatt for å forebygge negativ sosial kontroll. I Granavolden-plattformen er negativ sosial kontroll et prioritert område med totalt elleve ulike tiltak og mål. Handlingsplanen mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse har 28 ulike tiltak på tvers av departementene, og gir en mer helhetlig oversikt over regjeringens politikk på dette området. Tiltak mot negativ sosial kontroll er også en del av integreringsstrategien. Lovforslaget her må ses som en del av det pågående arbeidet. I praksis kan det være svært krevende å gi bistand til barn og unge som er etterlatt i utlandet. Å stille som krav at barn det mottas barnetillegg for må oppholde seg i Norge vil kunne gi foreldrene økonomiske insentiver til å unnlate å sende barna på slike utenlandsopphold.

Den foreslåtte endringen har to ulike formål. Et sentralt formål er å begrense eksport av barnetillegg. Forslaget vil gi Arbeids- og velferdsetaten bedre kontrollmuligheter med utbetaling av barnetillegg, og sikre at tillegget ikke utbetales ved bosetting eller langvarig opphold i land med lavere kostnadsnivå enn Norge. Dette er etter departementets oppfatning viktige tiltak for å sikre legitimiteten og oppslutningen om velferdsordningene. Videre skal endringen bidra til å ivareta barn og unges rett til frie liv. Departementet oppfatter at de fleste høringsinstanser er enige i hensiktene med endringen, selv om det er noe uenighet om effekten hva gjelder sistnevnte.

Departementet vil understreke at Norges forpliktelser i utgangspunktet gjelder på norsk territorium. Det kan hverken etter Grunnloven eller Barnekonvensjonen utledes et ansvar for den norske stat for å bidra til forsørgelse av barn bosatt i andre land, utenfor norsk jurisdiksjon.

Den foreslåtte endringen kan også få betydning når en mottaker av alderspensjon eller uføretrygd er bosatt i et land uten trygdeavtaler, men mottar barnetillegg for et barn som er bosatt og oppholder seg i Norge med andre enn mottakeren. Norge har flere sosiale støtteordninger som er rettet inn mot å ivareta behovene til barn som er bosatt og oppholder seg her. Dette kan for eksempel være tilbud om barnehage, utdanning og fritidsaktiviteter, og stønadsordninger som ytelser til enslige forsørgere og bidragsforskott. Hvis barnet er bosatt i Norge med den andre forelderen og denne mottar alderspensjon eller uføretrygd, gis forsørgingstillegget til forelderen bosatt i Norge. Samlet sett har Norge svært gode velferdsordninger i form av kontantytelser og tjenester, som på adekvat måte ivaretar barnets behov. Disse ordningene er de samme som for andre barn som har en forelder som er bosatt i utlandet, men som ikke mottar en trygdeytelse fra Norge.

Vilkåret om at barn som er bosatt i Norge må oppholde seg i landet, har som formål å forebygge negativ sosial kontroll og å unngå langvarig skolefravær. Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104 innebærer at hensynet til barnets beste skal veie tungt, men det er ikke nødvendigvis avgjørende. I Rt. 2012 s. 1985 avsnitt 134 understreket Høyesterett at hensynet til barnet ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende hensynet. Hensynet til barnets beste skal imidlertid ved avveiningen mot andre interesser ha stor vekt. Konvensjonen overlater til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies opp mot andre samfunnsinteresser.

Som departementet omtalte i høringsnotatet, kan det at enkelte barn får mangelfull utdanning eller mister kontakten med det norske samfunnet føre til utgifter for staten i form av senere behov for stønader og tjenester. Hva som er barnets beste og barnets rett til helse, livskvalitet og utdanning er heller ikke kun knyttet til forelderens rett til å motta barnetillegg, men også tilgangen på tjenester og beskyttelse av grunnleggende rettigheter. I vurderingen av barnets beste må det vurderes hva som er best både på kort og på lang sikt.

Et vilkår om opphold i Norge vil gjelde alle barn bosatt i Norge. Departementet vil understreke at familiens, eventuelt barnets, behov for å kunne oppholde seg i utlandet i perioder er ivaretatt gjennom at det gis unntak for utenlandsopphold på inntil tre måneder hvert år. Det vises til omtale i kapittel 8 Unntak fra vilkår om opphold i Norge. Departementet legger etter dette til grunn at en innstramming i retten til barnetillegg ved utenlandsopphold når barnet er bosatt i Norge, er innenfor statenes handlingsrom under konvensjonen. Dette ble også lagt til grunn ved innstrammingen av barnetrygd ved utenlandsopphold. Departementet kan heller ikke se at Grunnloven § 104 er til hinder for å endre reglene.

Endelig fastholder departementet at det ikke er aktuelt å foreslå en generell stans i de ytelsene det gis barnetillegg til (hovedytelsen), eller i andre ytelser som mor eller far mottar når et barn oppholder seg i utlandet mot sin vilje. Når et utenlandsopphold skal karakteriseres som negativ sosial kontroll utenfor foreldrenes bestemmelsesrett, er ikke tilstrekkelig lovregulert til å kunne være bestemmende for rettigheter og plikter etter folketrygdloven. Et forslag om stans i ytelser fra folketrygden knyttet til en bestemt type utenlandsopphold, og ikke utenlandsopphold generelt, er ikke gjennomførbart. Ingen av høringsinstansene som har uttalt seg hadde merknader til dette.

Departementet foreslår å innføre som vilkår for rett til barnetillegg at barn det mottas tillegg for må være bosatt og oppholde seg i Norge.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 3-25 første ledd bokstav b, § 4-12 andre ledd, § 11-20 femte og nytt syvende ledd og § 12-15 første ledd bokstav b.

6 Krav om bosted og opphold i Norge for forsørget ektefelle som vilkår for rett til ektefelletillegg

6.1 Høringsnotatet

Forslaget i høringsnotatet innebærer at retten til ektefelletillegg opphører når forsørget ektefelle er bosatt eller oppholder seg i land Norge ikke har trygdeavtale med.

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at hensynet til legitimiteten til velferdssystemet må vektlegges. I dag kan det gis tillegg for ektefeller som ikke bor i Norge, og heller aldri har vært i landet. For forsørgingstillegg for ektefelle legges det i utgangspunktet til grunn at borgere over 18 år, enten de er bosatt i Norge eller i utlandet, er selvforsørget. Ektefelletillegget tilstås i tilfeller der alderspensjonisten har en ektefelle som av ulike årsaker ikke er selvforsørget. Departementet uttalte at i slike tilfeller bør utgangspunktet være at ektefellen får eventuell nødvendig hjelp til forsørgelse fra bostedslandet, og ikke gjennom et tillegg til en alderspensjon fra Norge.

Departementet viste videre til at for ektefelletillegg, som er en behovsprøvd ytelse, er det enkelte særlige hensyn som gjør seg gjeldende dersom ektefelle er bosatt i utlandet. Blant annet vil det behovsprøvde elementet ved et tillegg som er tilpasset kostnadsnivået i Norge kunne svekkes når ektefellen er bosatt i et lavkostland.

6.2 Høringsuttalelsene

Ingen høringsinstanser har innvendinger mot at ektefelle det mottas ektefelletillegg for må være bosatt i Norge. Flere trekker frem at de er enige i at å sikre legitimiteten til velferdssystemet må vektlegges, og at denne blir svekket dersom personer uten tilknytning til Norge skal gi rett til ektefelletillegg selv om de er bosatt i utlandet.

Jussformidlingen stiller spørsmål ved at det stilles krav til ektefelles opphold Norge, da det ikke er tilsvarende hensyn for denne gruppen som for barn. Jussformidlingen påpeker at voksne personer ofte vil ha større behov for å reise over lengre tidsrom til utlandet enn barn, for eksempel i forbindelse med sykdom eller dødsfall i familien, og at denne begrensningen dermed vil kunne ramme personer i sårbare situasjoner.

Arbeids- og velferdsdirektoratet ber om en avklaring av om, og eventuelt hvilke konsekvenser, de foreslåtte endringene i reglene for ektefelletillegg skal få for særtillegg og minste pensjonsnivå for ektefeller som forsørger ektefelle over 60 år. Etter folketrygdloven § 3-3 sjette ledd utgjør særtillegget for en pensjonist som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år to ganger ordinær sats, og det er også en særskilt sats for minste pensjonsnivå for personer som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år.

6.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår at det ikke utbetales ektefelletillegg for ektefeller som ikke er bosatt og oppholder seg i Norge.

Departementet begrunner dette blant annet med hensynet til folketrygdens legitimitet. Ektefelletillegg kan ytes til en alderspensjonist som har inntekt under et visst nivå og forsørger ektefelle. Tillegget kan ytes over lang tid. Som for barnetillegg mener departementet at den forsørgede, altså ektefellen, bør ha en viss tilknytning til Norge for at alderspensjonisten skal kunne motta tillegget. Ved å stille krav om at den forsørgede ektefellen må være bosatt og oppholde seg i Norge sikres denne tilknytningen. Dette støttes av flere av høringsinstansene.

Hensynet til kontroll støtter også opp under dette. Det er enklere å kontrollere at vilkårene for ytelsen er oppfylt når den forsørgede ektefellen faktisk bor og oppholder seg i Norge. Dokumentverdien er variabel i ulike land, og det vanskeliggjør muligheten for å verifisere opplysninger om ektefellen. Krav om bosted og opphold i Norge vil minske risikoen for feilutbetalinger. Legitimiteten til folketrygden er avhengig av at befolkningen har tillit til systemet. Lav mulighet for kontroll gir større risiko for feilutbetalinger, noe som kan svekke tilliten til velferdssystemet. Departementet mener at et vilkår om at ektefellen må bo og oppholde seg i Norge for rett til ektefelletillegg kan bidra til å motvirke dette.

Departementet viser videre til at ektefeller som aldri har vært i Norge, må forventes å kunne forsørge seg selv gjennom egen inntekt eller gjennom egne opptjente rettigheter i bostedslandet. Har ektefellen tidligere vært bosatt i Norge, vil hun eller han kunne ha rett til egne ytelser. Det legges også til grunn at en alderspensjon, uavhengig av ektefelletillegg, jevnt over vil ha en relativt større verdi ved bosetting i lavkostland enn ved bosetting i Norge. Det er da ikke gitt at denne gruppen vil stilles dårligere økonomisk enn dersom ektefellen bor i Norge.

Jussformidlingen har i høringssvaret uttalt at noen voksne ofte vil ha større behov enn barn for å reise til utlandet. Tillegget skal bare falle bort ved opphold utover 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode, se kapittel 8 Unntak fra vilkår om opphold i Norge. Etter departementets vurdering vil unntaket i tilstrekkelig grad ivareta dette behovet. Det kan videre være et mål at ektefellen på sikt skal kunne skaffe seg egen inntekt og bli selvforsørget. Dersom den forsørgede ektefellen oppholder seg inntil seks måneder hvert år utenfor Norge, vil dette kunne være til hinder for å komme i jobb. Departementet vil understreke at det av hensyn til harmonisering av reglene for forsørgingstilleggene er en fordel om det er like regler for mottak av barn- og ektefelletillegg.

På denne bakgrunn fastholdes forslaget i høringsnotatet om å innføre som vilkår for rett til ektefelletillegg til alderspensjon at den forsørgede ektefellen er bosatt og oppholder seg i Norge.

Når det gjelder innspillet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser departementet til at det for alderspensjonister i dag gjelder en særskilt sats for minste pensjonsnivå for dem som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år, jf. folketrygdloven § 19-8 sjette ledd bokstav b. Alderspensjonister i samme situasjon som har pensjon fra før pensjonsreformen 2011, mottar to ganger særtillegg etter ordinær sats, jf. folketrygdloven § 3-3 sjette ledd. I tråd med formålet med forslaget til endringer i folketrygdloven § 3-24 vil alderspensjonistene som nevnt miste retten til ektefelletillegget under gitte forutsetninger.

Departementet viser til at de særskilte satsene etter folketrygdloven § 19-8 sjette ledd bokstav b og § 3-3 sjette ledd forutsetter at alderspensjonisten fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år. I utgangspunktet vil forslaget til endringer i folketrygdloven § 3-24 dermed indirekte medføre at de berørte alderspensjonistene også vil miste retten til de særskilte satsene de i dag er omfattet av. Etter reglene fra 2011 vil de i så fall bare ha rett til minste pensjonsnivå høy sats, jf. folketrygdloven § 19-8 femte ledd. Alderspensjonister med pensjon fra før 2011 vil har rett til ett særtillegg med ordinær sats, i tillegg til grunnpensjonen. Det er imidlertid ikke en del av forslaget at berørte alderspensjonister skal miste retten til de særskilte satsene, noe som ville ha ført til at også en betydelig del av hovedytelsen falt bort. Dette må anses som en utilsiktet sideeffekt av forslaget, som for øvrig ikke har vært hørt. For å motvirke denne effekten, foreslår departementet at bestemmelsene i § 19-8 sjette ledd bokstav b og § 3-3 sjette ledd justeres, slik at en ved vurderingen av om vedkommende fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg skal se bort fra kravene til medlemskap og opphold i Norge.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 3-3 sjette ledd, § 3-24 første ledd bokstav b og § 19-8 sjette ledd bokstav b.

7 Krav om at mottakere av alderspensjon og uføretrygd må være bosatt i Norge for rett til barne- og ektefelletillegg

7.1 Høringsnotatet

Pensjoner og uføretrygd er de eneste ytelsene hvor mottakeren kan ta med ytelsen (inkl. forsørgingstillegg) ved bosetting i land utenfor EØS som Norge ikke har bilaterale avtaler med.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at retten til forsørgingstillegg opphører når mottaker av barne- eller ektefelletillegg til uføretrygd og alderspensjon er bosatt i land Norge ikke har trygdeavtale med.

Departementet viste i høringsnotatet til at forsørgingstilleggene til alderspensjon og uføretrygd er inntektsprøvde, noe som gir særlige problemstillinger når mottakeren er bosatt i utlandet. Tilsvarende problemstillinger gjelder i de tilfeller forsørget barn eller ektefelle er bosatt utenfor Norge, jf. drøftelsen i kapittel 5 og 6.

Arbeids- og velferdsetaten mottar opplysninger om inntekt i Norge direkte fra Skatteetaten, og har tilgang til folkeregisteropplysninger som gir informasjon om familietilknytning. Etaten har således mulighet til langt på vei å kontrollere mottakerens opplysninger når kravet fremmes og i ettertid.

Departementet pekte i høringsnotatet på at for personer med skattetilhørighet eller inntekt i et annet land enn Norge, er Arbeids- og velferdsetaten avhengig av at mottakeren selv gir beskjed om relevant inntekt og familiesituasjon. Dette gir særlige kontrollutfordringer. Etaten har i liten grad tilgang til inntektsopplysninger fra andre lands myndigheter.

Videre ble det i høringsnotatet vist til at reglene for de behovsprøvde tilleggene er utformet med sikte på norske lønns- og kostnadsnivåer. I land hvor lønnsnivået er vesentlig lavere enn i Norge vil de behovsprøvde tilleggene kunne gis til familier hvor den forsørgede ektefellen eller den andre forelderen til det forsørgede barnet har en forholdsmessig høy arbeidsinntekt. Mottak av norsk pensjon eller trygd i slike land vil også kunne gi forholdsvis høy levestandard, sammenlignet med hva pensjonen eller trygden utgjør for en mottaker bosatt i Norge. Bosetting i et annet land kan dermed svekke formålet med tilleggene.

7.2 Høringsuttalelsene

De fleste høringsinstansene har ikke innvendinger mot at mottakere av alderspensjon og uføretrygd må være bosatt i Norge for rett til barne- og ektefelletillegg. Bergen kommune, Jussformidlingen, Politiets utlendingsenhet og Stavanger kommune uttaler seg spesifikt om denne delen av lovforslagene og støtter opp om det. Legitimiteten til velferdsordningene i befolkningen trekkes frem av flere som et viktig aspekt. Bergen kommune uttaler at dersom ytelsene er tilpasset kostnadsnivået i Norge, kan de fremstå som urimelig gode i land med et annet kostnadsnivå og andre velferdsordninger.

De som går imot lovforslaget i sin helhet er hovedsakelig privatpersoner bosatt i utlandet som vil bli berørt av lovendringen og Khon Norway, en interesseorganisasjon for norske statsborgere bosatt i Thailand. Khon Norway uttrykker at ektefelle- og barnetilleggene ikke utgjør en stor del av statsbudsjettet, og at norske statsborgere bosatt i Thailand sparer den norske stat for store helseutgifter. De peker på at norske menn bosatt i Thailand med thailandsk kone i stor grad bidrar til konas storfamilie, inkludert konas særkullsbarn og besteforeldre, og at tilleggene således bidrar til forsørgerens status.

7.3 Departementets vurderinger og forslag

Det er i hovedsak enighet blant høringsinstansene som har uttalt seg at det er en rimelig forutsetning for å få ektefelle- eller barnetillegg at mottakeren av alderspensjon eller uføretrygd er bosatt i Norge. Flere instanser sier seg enig i at ytelser som er tilpasset kostnadsnivået i Norge, i noen grad vil kunne oppfattes som urimelig gode i land med et vesentlig annet kostnadsnivå.

Velferdssystemets legitimitet er basert på tillit til at mottakerne gir korrekte opplysninger. Det vil alltid være risiko for at det gjøres utbetalinger på feil grunnlag, derfor er muligheten for kontroll viktig. Departementet viser til at risikoen for at forsørgingstillegg utbetales på feil grunnlag øker dersom pensjonisten eller den uføretrygdede, er bosatt i utlandet. I slike tilfeller vil det være begrensede muligheter for å verifisere at vilkårene for å motta forsørgingstillegg er oppfylt, og det foreligger således en økt risiko for feilutbetalinger. Ved krav om at mottakeren må være bosatt i Norge for å motta forsørgingstillegg, styrkes kontrollmulighetene, og risikoen for feilutbetalinger minsker.

Videre kan bosetting i andre land gi en mottaker av alderspensjon eller uføretrygd fra Norge høy levestandard sammenlignet med en mottaker bosatt i Norge. Ved bosetting i land med vesentlig lavere lønnsnivå enn i Norge vil forsørgingstillegget også kunne gis til familier hvor mottakeren selv, den forsørgede ektefellen eller den andre forelderen til det forsørgede barnet har forholdsmessig høy inntekt. Formålet med de behovsprøvde tilleggene er da ikke lenger til stede.

Departementet foreslår å innføre som vilkår for rett til barne- og ektefelletillegg til alderspensjon og uføretrygd at mottakeren er bosatt i Norge.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 3-24 første ledd bokstav a, § 3-25 første ledd bokstav a og § 12-15 første ledd bokstav a.

8 Unntak fra vilkår om opphold i Norge

8.1 Høringsnotatet

Det er i høringsnotatet foreslått tre unntak fra vilkår om opphold og bosted i Norge for forsørgede barn og ektefelle, og vilkår om at mottakere av alderspensjon eller uføretrygd må være bosatt i Norge, for rett til forsørgingstillegg.

Forsørgede barn eller ektefelle – utenlandsopphold av kortere varighet

Departementet foreslo i høringsnotatet at når forsørgede barn eller ektefelle er bosatt i Norge, skal utenlandsopphold på inntil tre måneder i løpet av en tolvmånedersperiode ikke medføre stans. Dette vil innebære at innstrammingene ikke vil berøre for eksempel barnefamilier som reiser på ferie eller familiebesøk i utlandet, når oppholdene samlet sett ikke utgjør mer enn tre måneder i løpet av en tolvmånedersperiode.

I høringsnotatet understreket departementet at ønsket om å gi økonomiske insentiver for å unngå at foreldre sender barn til utlandet mot sin vilje, taler for at retten til barnetillegg bortfaller ved fravær av kort varighet, men at reglene likevel bør åpne for kortere opphold utenfor Norge. Også av administrative hensyn bør ikke ethvert utenlandsopphold innebære tap av retten til tilleggene.

Departementet viste til at et forslag om at utenlandsopphold på inntil tre måneder ikke skal medføre at retten til tilleggene opphører vil kunne balansere de ulike hensynene. Dette vil også i hovedsak samsvare med lengden på utenlandsopphold uten at opplæringsplikten bortfaller og med dagens regler for barnetrygd.

Unntak for pliktige medlemmer ved bosetting utenfor Norge

Departementet foreslo videre i høringsnotatet at personer som er bosatt i utlandet og som likevel er pliktige medlemmer av trygden etter bestemmelsen i folketrygdloven § 2-5, beholder retten til forsørgingstilleggene under utenlandsoppholdet.

Departementet pekte på at gruppen er klart avgrenset, og gjelder personer hvor tilknytningen til Norge er av slik art at man har funnet grunnlag for pliktig medlemskap i folketrygden også ved utenlandsopphold.

Hvem som har pliktig medlemskap ved opphold utenfor Norge følger av folketrygdloven § 2-5 første ledd. Barn som forsørges av og oppholder seg i utlandet sammen med et pliktig medlem etter bokstav a til e, er i hovedsak også pliktige medlemmer i folketrygden. Også ektefelle som forsørges av og oppholder seg i utlandet sammen med et pliktig medlem, er på nærmere vilkår pliktig medlem i folketrygden.

Følgende personer er pliktige medlemmer i folketrygden ved utenlandsopphold (ved vilkår om norsk statsborgerskap er EØS-borgere likestilt med norske statsborgere):

  • Norske statsborgere som er arbeidstaker i den norske stats tjeneste eller er ansatt hos en arbeidstaker i den norske stats tjeneste.

  • Personer som er i forsvarets tjeneste i utlandet eller i NATOs sivile krigstidsorganer.

  • Personer som er utsendt av den norske stat som fredskorpsdeltaker eller ekspert i et utviklingsland.

  • Norske statsborgere som er arbeidstakere på norskregistrerte skip eller i norsk sivilt luftfartsselskap.

  • Norske statsborgere som studerer i utlandet med lån eller stipend fra Statens lånekasse

Særlig unntak for barnetillegg til arbeidsavklaringspenger

I tillegg foreslo departementet i høringsnotatet et særlig unntak når barnetillegg til arbeidsavklaringspenger gis til en mottaker som får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet, i samsvar med aktivitetsplanen. Unntaket ble begrunnet med at Arbeids- og velferdsetaten i disse sakene har vurdert at et utenlandsopphold vil kunne bedre mottakerens mulighet til å komme i arbeid.

8.2 Høringsuttalelsene

Bergen kommune er enig i at ytelsene kun skal falle bort etter opphold utover tre måneder, da dette på en god måte balanserer forebyggingsaspektet opp mot fleksibilitet i familielivet. Arbeids- og velferdsdirektoratet anser forslaget om et særlig unntak for mottakere av arbeidsavklaringspenger med barnetillegg som får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet som positivt. Direktoratet hadde også enkelte merknader til hvordan unntaksbestemmelsen skal tolkes. Forsvarsdepartementet la til grunn at personer i Forsvarets tjeneste i utlandet ikke rammes av de foreslåtte innstramningene.

8.3 Departementets vurderinger og forslag

De høringsinstansene som har uttalt seg spesifikt om forslagene til unntak, støtter disse. Departementet viser for øvrig til vurderingene som er gjort i høringsnotatet.

På bakgrunn av dette foreslår departementet unntak for ektefeller eller barn som er pliktige medlemmer ved bosetting i utlandet og mottakere av alderspensjon eller uføretrygd som er pliktige medlemmer ved bosetting i utlandet, samt mottakere av arbeidsavklaringspenger som får behandling og tiltak i utlandet i tråd med aktivitetsplanen sin.

Departementet foreslår videre unntak fra vilkår om opphold i Norge for ektefelle og barn ved kortvarig opphold i utlandet. For å klargjøre hva som menes med tre måneder, foreslår departementet at unntaket knyttes til antall dager, nærmere bestemt 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode. Det vises i denne sammenheng til at arbeidsavklaringspenger og dagpenger gis per dag, og utbetales etterskuddsvis hver 14. dag. Det er også presisert i lovteksten at perioden på 90 dager ikke trenger å være sammenhengende opphold i utlandet.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 3-24 første ledd, § 3-25 første ledd, § 4-12 andre ledd, § 11-20 femte ledd og § 12-15 første ledd.

9 Saksbehandling

Det fremgår av forslagene til de enkelte bestemmelsene at det er det totale utenlandsoppholdet i løpet av en tolvmånedersperiode som skal legges til grunn. Bakgrunnen for at departementet foreslår dette, fremfor samlet utenlandsopphold i løpet av et kalenderår, er at opphold som går over to kalenderår ellers ville kunne vare i inntil seks måneder (fra oktober ut mars) uten at retten til tillegget faller bort.

Reglene for opphør og innvilgelse av forsørgingstilleggene (dersom mottaker, barn eller ektefelle på nytt bosetter eller oppholder seg i Norge) ble ikke nærmere omtalt i høringsnotatet. Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker i sitt høringssvar at det er uklart om tilleggene skal stanses fra måneden etter utreise eller om det også skal stanses når barn eller ektefelle ikke har oppholdt seg i Norge på tre måneder.

Reglene for utbetalingsterminer og tidspunkt for utbetalinger når rett til en ytelse oppstår eller opphører følger av de generelle reglene i folketrygdloven § 22-12.

For månedsytelser som alderspensjon og uføretrygd (inkludert forsørgingstillegg) følger det at ytelsen utbetales fra og med måneden etter den måneden vedkommende fyller vilkårene for rett til ytelsen. Tilsvarende blir ytelsen satt ned fra og med måneden etter den måneden vilkårene for ytelsen ikke lenger er oppfylt. Dagpenger og arbeidsavklaringspenger (inkludert barnetillegg) gis per dag og utbetales vanligvis etterskuddsvis hver fjortende dag.

Når en mottaker av barne- eller ektefelletillegg melder ifra til Arbeids- og velferdsetaten om flytting eller opphold i utlandet utover 90 dager, eller etaten på annen måte blir kjent med planlagt eller faktisk utenlandsopphold utover den tiltatte perioden, må vedtak om opphør av forsørgingstillegg gjøres i tråd med de reglene som gjelder i dag.

Lengden på utenlandsoppholdet fastsettes ved å legge sammen antall dager forsørgede barn eller ektefelle har oppholdt seg, eventuelt skal oppholde seg, i utlandet, innenfor en periode på tolv måneder. Det vil si at dersom Arbeids- og velferdsetaten får melding om at et barn det mottas forsørgingstillegg for skal oppholde seg fire måneder utenfor Norge, skal det ved vurdering av om vilkårene for barnetillegg fortsatt er oppfylt legges til grunn et utenlandsopphold fra utreisedato frem til hjemkomstdato. Tilsvarende vil gjelde dersom etaten får melding om at et utenlandsopphold faktisk har vart utover den tillatte perioden. Dersom Arbeids- og velferdsetaten har kommet frem til at barnet samlet sett har eller skal oppholde seg i utlandet i mer enn 90 dager (tre måneder) i løpet av de siste tolv månedene, må etaten fatte vedtak om bortfall av barnetillegget. Det er først når de 90 dagene er eller vil bli overskredet, at retten til tillegget ikke lenger er til stede.

For alderspensjon og uføretrygd, som gis per måned, innebærer utbetalingsreglene at forsørgingstillegget i enkelte tilfeller vil kunne utbetales ved utenlandsopphold som går utover 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode. Dette skyldes at månedsytelser utbetales for hele kalendermåneden dersom vilkårene er oppfylt i starten av måneden, selv om vilkårene ikke er oppfylt hele måneden.

Dagens regler om tidspunktet for utbetaling av en ytelse vil tilsvarende gjelde dersom barn eller ektefelle kommer tilbake til Norge etter å ha bodd eller oppholdt seg i utlandet. Det må da søkes om ektefelle eller barnetillegg på nytt. Arbeids- og velferdsetaten må i disse tilfellene vurdere om vilkårene for ytelsen forøvrig fortsatt er oppfylt.

10 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. juli 2020.

Ved vurdering av om unntaket fra vilkåret om opphold i Norge er til stede (at utenlandsoppholdet ikke utgjør mer enn 90 dager de siste tolv månedene) skal utenlandsopphold forut for endringen ikke tas med i vurderingen av lengden på utenlandsoppholdet(ene).

Endringene gjøres gjeldende for både nye og løpende vedtak om barnetillegg eller ektefelletillegg. Departementet legger til grunn at det vil være forenlig med Grunnloven § 97 at innstrammingene gis virkning for personer som mottar forsørgingstillegg ved lovendringenes ikrafttredelse.

I Meld. St. 40 (2016–2017) Eksport av norske trygdeytelser ble det varslet at regjeringen ville vurdere eksportforbud for barne- og ektefelletillegg utenfor EØS. De foreslåtte endringene var på offentlig høring fra november 2018 til februar 2019. Selv om det rent teknisk ikke foreslås en overgangsperiode for de løpende ytelsene, trer endringene først i kraft 1. juli 2020. Dette vil det gi de som i dag mottar tillegg for barn eller ektefelle som er bosatt eller oppholder seg i utlandet tid til å omstille seg til de nye reglene.

Etter departementets vurdering fører forslagene ikke til en vilkårlig eller utilsiktet virkning av en endring som har andre formål. Forsørgingstilleggene er en sosial ytelse, tilpasset de sosiale og økonomiske forholdene i Norge. Dette må ses i sammenheng med at de fleste ytelser fra folketrygden som hovedvilkår stiller krav om bosted og opphold i Norge. Et sentralt formål med endringene er å ivareta legitimiteten til folketrygden gjennom å begrense trygdeeksport, sikre Arbeids- og velferdsetatens kontrollmuligheter og ivareta at formålet med tilleggene er til stede. Selv om det tidligere er gitt unntak fra et krav om opphold i Norge, legger departementet til grunn at forventninger om vern mot fremtidige endringer er svakere når en mottaker velger å eksportere et sosialt tillegg til land uten trygdeavtaler.

Ved vurderingen av hvor betydelig inngrepet er for barn eller ektefelle som er bosatt i Norge, men som oppholder seg i utlandet i perioder, må det ses hen til mottakerens mulighet for å tilpasse seg de foreslåtte endringene. Retten til forsørgingstillegg vil igjen være til stede så snart forsørgede barn eller ektefelle oppholder seg i Norge (såfremt de øvrige vilkårene er oppfylt). Dette taler for å gjennomføre endringen også for de som i dag mottar forsørgingstillegg.

10.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Krav til bosted i Norge for rett til forsørgingstillegg for mottakere av alderspensjon og uføretrygd er beregnet å gi en mindreutgift på 16,5 mill. kroner i 2020. Helårseffekten anslås til 33 mill. kroner. Av dette utgjør barnetillegg og ektefelletillegg til alderspensjon henholdsvis 5 og 13 mill. kroner, mens barnetillegg til uføretrygd utgjør 15 mill. kroner.

Det har ikke vært mulig å tallfeste de økonomiske konsekvensene av forslagene som gjelder krav om bosted og opphold i Norge for forsørgede barn eller ektefelle. Hverken Arbeids- og velferdsetaten eller kommunen har opplysninger om hvor barn eller ektefelle til mottaker oppholder seg til enhver tid. Forslaget antas likevel å gi noe innsparing, ettersom det innebærer en innstramning sammenlignet med dagens regler.

Et usikkerhetsmoment knyttet til anslagene er i hvilken utstrekning mottakerne vil tilpasse seg de nye reglene, det vil si i hvilken grad forslaget medfører at forsørgede barn og ektefeller ikke oppholder seg lengre perioder utenfor Norge eller at mottakere av forsørgingstillegg til alderspensjon og uføretrygd flytter til Norge. Dette vil redusere anslåtte innsparinger.

Kostnadene ved endringer i fagsystemene til Arbeids- og velferdsetaten for alderspensjon og uføretrygd, samt endringer i brevløsninger og søknadsskjema, er estimert til om lag 6,2 mill. kroner. Kostnadene ved endringer i fagsystemene til dagpenger og arbeidsavklaringspenger, samt endringer i brevløsninger og søknadsskjema, er estimert å utgjøre mellom 1,2 og 1,3 mill. kroner.

Endringene vil medføre økt behov for manuelle vurderinger i saksbehandlingen for Arbeids- og velferdsetaten.

11 Merknader til de enkelte bestemmelsene i folketrygdloven

Til § 3-3

Sjette ledd gjelder pensjonist som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år. Det presiseres at disse pensjonistene fortsatt ytes særtillegg to ganger ordinær sats selv om vilkårene i den foreslåtte nye bestemmelsen i § 3-24 første ledd ikke er oppfylt.

Til § 3-24

Første ledd angir hvem som har rett på ektefelletillegg til alderspensjon. Det foreslås i ny bokstav a at alderspensjonisten må være medlem i folketrygden etter bestemmelsene i § 2-1, § 2-3 første ledd eller § 2-5 første ledd. Alderspensjonisten vil oppfylle dette vilkåret dersom han eller hun er medlem i trygden, og enten er bosatt i Norge (§ 2-1) eller er bosatt eller tar opphold på Svalbard, Jan Mayen eller i et norsk biland (§ 2-3 første ledd). Tilsvarende gjelder dersom alderspensjonisten er pliktig medlem i trygden ved bosetting utenfor Norge (§ 2-5 første ledd).

I ny bokstav b foreslås at det skal være et vilkår for rett til ektefelletillegg at den forsørgede ektefellen er bosatt og oppholder seg i Norge, herunder Svalbard. Hvem som i trygdemessig forstand regnes som bosatt i Norge, følger av folketrygdloven § 2-1. Svalbard er en del av Norge, men det er i folketrygdloven § 2-3 gitt særskilte bestemmelser om medlemskap i trygden for personer som arbeider eller tar opphold på Svalbard. I forslaget er det derfor presisert at bosted og opphold på Svalbard i denne sammenheng skal likestilles med bosted og opphold i Norge. Det forutsettes at vedkommende har lovlig opphold i Norge. Med opphold menes hvor ektefellen faktisk oppholder seg. Ektefelletillegget beholdes likevel ved utenlandsopphold dersom fraværet ikke utgjør mer enn 90 dager i løpet av en periode på tolv måneder, eller ektefellen er medlem etter bestemmelsen i § 2-5 andre ledd (medfølgende ektefelle til et pliktig medlem i trygden ved bosetting utenfor Norge). Lengden på utenlandsoppholdet fastsettes ved å legge sammen antall dager ektefellen har oppholdt seg, eventuelt skal oppholde seg i utlandet, innenfor en periode på tolv måneder.

Beregningsreglene foreslås samlet i andre ledd.

Til § 3-25

Første ledd angir hvem som har rett på barnetillegg til alderspensjon. Det foreslås i ny bokstav a at alderspensjonisten må være medlem i folketrygden etter bestemmelsene i § 2-1, § 2-3 første ledd eller § 2-5 første ledd. Alderspensjonisten vil oppfylle dette vilkåret dersom han eller hun er medlem i trygden, og enten er bosatt i Norge (§ 2-1) eller er bosatt eller tar opphold på Svalbard, Jan Mayen eller i et norsk biland (§ 2-3 første ledd). Tilsvarende gjelder dersom alderspensjonisten er pliktig medlem i trygden ved bosetting utenfor Norge (§ 2-5 første ledd).

I ny bokstav b foreslås at det skal være et vilkår for rett til barnetillegg at forsørget barn er bosatt og oppholder seg i Norge, herunder Svalbard. Hvem som i trygdemessig forstand regnes som bosatt i Norge, følger av folketrygdloven § 2-1. Svalbard er en del av Norge, men det er i folketrygdloven § 2-3 gitt særskilte bestemmelser om medlemskap i trygden for personer som arbeider eller tar opphold på Svalbard. I forslaget er det derfor presisert at bosted og opphold på Svalbard i denne sammenheng skal likestilles med bosted og opphold i Norge. Det forutsettes at vedkommende har lovlig opphold. Med opphold menes hvor barnet faktisk oppholder seg. Barnetillegg beholdes likevel ved utenlandsopphold dersom fraværet ikke utgjør mer enn 90 dager i løpet av en periode på tolv måneder, eller barnet er medlem etter bestemmelsen i § 2-5 andre ledd (medfølgende barn til et pliktig medlem i trygden ved bosetting utenfor Norge). Lengden på utenlandsoppholdet fastsettes ved å legge sammen antall dager barnet har oppholdt seg, eventuelt skal oppholde seg i utlandet, innenfor en periode på tolv måneder.

Beregningsreglene foreslås samlet i andre ledd.

Til § 4-12

Andre ledd angir hvem som har rett på barnetillegg til dagpenger. Det er et vilkår at forsørget barn er medlem i folketrygden. Det foreslås som et ytterligere vilkår for rett til barnetillegg, at barnet oppholder seg i Norge, herunder Svalbard. Hvem som i trygdemessig forstand regnes som bosatt i Norge, følger av folketrygdloven § 2-1. Svalbard er en del av Norge, men det er i folketrygdloven § 2-3 gitt særskilte bestemmelser om medlemskap i trygden for personer som arbeider eller tar opphold på Svalbard. I forslaget er det derfor presisert at bosted og opphold på Svalbard i denne sammenheng skal likestilles med bosted og opphold i Norge. Det forutsettes at vedkommende har lovlig opphold. Med opphold menes hvor barnet rent faktisk oppholder seg. Barnetillegg beholdes likevel ved utenlandsopphold dersom fraværet ikke utgjør mer enn 90 dager i løpet av en periode på tolv måneder. Lengden på utenlandsoppholdet fastsettes ved å legge sammen antall enkeltdager barnet har oppholdt seg, eventuelt skal oppholde seg i utlandet, innenfor en periode på tolv måneder. Regelen om at det gis barnetillegg for barn som ikke selv er medlem i trygden dersom han eller hun går inn under bestemmelsen i § 5-2 andre ledd, bokstav a, b eller c er en videreføring av gjeldende rett. Det følger av bestemmelsen at dette blant annet er barn som oppholder seg i utlandet og forsørgeren har pliktig eller frivillig medlemskap i trygden under utenlandsoppholdet.

Til § 11-20

Femte ledd er nytt. Det foreslås at det skal være et vilkår for rett til barnetillegg at forsørget barn er bosatt og oppholder seg i Norge, herunder Svalbard. Hvem som i trygdemessig forstand regnes som bosatt i Norge, følger av folketrygdloven § 2-1. Svalbard er en del av Norge, men det er i folketrygdloven § 2-3 gitt særskilte bestemmelser om medlemskap i trygden for personer som arbeider eller tar opphold på Svalbard. I forslaget er det derfor presisert at bosted og opphold på Svalbard i denne sammenheng skal likestilles med bosted og opphold i Norge. Det forutsettes at vedkommende har lovlig opphold i Norge. Med opphold menes hvor barnet rent faktisk oppholder seg. Barnetillegg beholdes likevel under utenlandsopphold dersom barnets fravær samlet sett ikke utgjør mer enn 90 dager i løpet av en periode på tolv måneder. Lengden på utenlandsoppholdet fastsettes ved å legge sammen antall dager barnet har oppholdt seg, eventuelt skal oppholde seg i utlandet, innenfor en periode på tolv måneder. Barnetillegget beholdes også når barnet under utenlandsoppholdet er medlem etter bestemmelsen i § 2-5 andre ledd (medfølgende barn til et pliktig medlem i trygden ved bosetting utenfor Norge). Det presiseres videre at barnetillegget kan gis når barnet oppholder seg sammen med et medlem som får medisinsk behandling eller arbeidsrettede tiltak i utlandet i tråd med aktivitetsplanen. Dette unntaket korresponderer med det tilsvarende unntaket som gjelder for rett til arbeidsavklaringspenger under utenlandsopphold i § 11-3 andre ledd.

Nytt syvende ledd gir forskriftshjemmel. Hjemmelen utvides til også å gjelde vilkårene for barnetillegg etter femte ledd.

Til § 12-15

Første ledd angir hvem som har rett på barnetillegg til uføretrygd. Det foreslås i bokstav a et nytt vilkår om at den uføre må være medlem i folketrygden etter bestemmelsene i § 2-1, § 2-3 første ledd eller § 2-5 første ledd. Den uføre vil oppfylle dette vilkåret dersom han eller hun er medlem i trygden, og enten er bosatt i Norge (§ 2-1) eller er bosatt eller tar opphold på Svalbard, Jan Mayen eller i et norsk biland (§ 2-3 første ledd). Tilsvarende gjelder dersom den uføre er pliktig medlem i trygden ved bosetting utenfor Norge (§ 2-5 første ledd).

Det foreslås i bokstav b et nytt vilkår om at forsørget barn må være bosatt og oppholde seg i Norge, herunder Svalbard. Hvem som i trygdemessig forstand regnes som bosatt i Norge, følger av folketrygdloven § 2-1. Svalbard er en del av Norge, men det er i folketrygdloven § 2-3 gitt særskilte bestemmelser om medlemskap i trygden for personer som arbeider eller tar opphold på Svalbard. I forslaget er det derfor presisert at bosted og opphold på Svalbard i denne sammenheng skal likestilles med bosted og opphold i Norge. Det forutsettes at vedkommende har lovlig opphold. Med opphold menes hvor barnet rent faktisk oppholder seg. Barnetillegg beholdes likevel ved utenlandsopphold dersom fraværet ikke utgjør mer enn 90 dager i løpet av en periode på tolv måneder, eller barnet er medlem etter bestemmelsen i § 2-5 andre ledd (medfølgende barn til et pliktig medlem i trygden ved bosetting utenfor Norge). Lengden på utenlandsoppholdet fastsettes ved å legge sammen antall dager barnet har oppholdt seg, eventuelt skal oppholde seg i utlandet, innenfor en periode på tolv måneder.

Nåværende første ledd andre punktum blir andre ledd.

Til § 19-8

Sjette ledd bokstav b gjelder særskilt sats for personer som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år. Det presiseres at minsteytelsen kan gis med særskilt sats selv om vilkårene i den foreslåtte nye bestemmelsen i § 3-24 førsteledd ikke er oppfylt.

Tilråding

Arbeids- og sosialdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i folketrygdloven (krav om bosted og opphold i Norge for rett til ektefelle- og barnetillegg).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i folketrygdloven (krav om bosted og opphold i Norge for rett til ektefelle- og barnetillegg) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i folketrygdloven (krav om bosted og opphold i Norge for rett til ektefelle- og barnetillegg)

I

I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd gjøres følgende endringer:

§ 3-3 sjette ledd skal lyde:

For en pensjonist som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år, utgjør særtillegget to ganger ordinær sats, selv omvilkårene i § 3-24 første ledd bokstav a og b ikke er oppfylt.

§ 3-24 første og andre ledd skal lyde:

Til en person som har fylt 67 år og mottar hel alderspensjon etter kapittel 19, ytes det ektefelletillegg dersom:

  • a) vedkommende er medlem i trygden etter § 2-1, § 2-3 første ledd eller § 2-5 første ledd, og

  • b) ektefellen er bosatt og oppholder seg lovlig i Norge, herunder Svalbard. Det gis likevel ektefelletillegg under utenlandsopphold hvis oppholdet eller oppholdene til sammen ikke varer mer enn 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode, eller ektefellen er medlem i trygden etter § 2-5 andre ledd.

Ektefelletillegget utgjør 25 prosent av minste pensjonsnivå med høy sats, se § 19-8. Dersom grunnpensjonen er redusert på grunn av manglende trygdetid, reduseres tillegget tilsvarende.

Nåværende andre og tredje ledd blir tredje og nytt fjerde ledd.

§ 3-25 første og andre ledd skal lyde:

Til en person som har fylt 67 år og mottar hel alderspensjon etter kapittel 19, ytes det et barnetillegg for hvert barn vedkommende forsørger dersom

  • a) vedkommende er medlem i trygden etter § 2-1, § 2-3 første ledd eller § 2-5 første ledd, og

  • b) barnet er bosatt og oppholder seg lovlig i Norge, herunder Svalbard. Det gis likevel barnetillegg under utenlandsopphold hvis oppholdet eller oppholdene til sammen ikke varer mer enn 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode, eller barnet er medlem i trygden etter § 2-5 andre ledd.

Barnetillegget utgjør 20 prosent av minste pensjonsnivå med høy sats, se § 19-8. Dersom grunnpensjonen er redusert på grunn av manglende trygdetid, reduseres tilleggene tilsvarende.

§ 4-12 andre ledd skal lyde:

Til den som forsørger barn som selv er medlem og som oppholder seg i Norge, herunder Svalbard, ytes et barnetillegg. Det gis likevel et barnetillegg under utenlandsopphold hvis oppholdet eller oppholdene til sammen ikke varer mer enn 90 dager i løpet av entolvmånedersperiode, eller når barnet omfattes av § 5-2 andre ledd, bokstav b eller c. Hvis begge forsørgerne mottar dagpenger, ytes barnetillegg bare til en av dem. Departementet kan gi forskrift om barnetillegget, herunder om virkningen for retten til barnetillegg av at barnet eller forsørger har andre trygdeytelser.

§ 11-20 femte ledd skal lyde:

Barnetillegg etter tredje ledd ytes kun når barnet er bosatt og oppholder seg lovlig i Norge, herunder Svalbard. Det gis likevel barnetillegg under utenlandsopphold hvis oppholdet eller oppholdene til sammen ikke varer mer enn 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode, eller barnet er medlem i trygden etter § 2-5 andre ledd, eller barnet er med mottakeren av barnetillegg under utenlandsopphold etter § 11-3 andre ledd.

Nåværende femte ledd blir sjette ledd.

Nåværende sjette ledd blir nytt syvende ledd og skal lyde:

Departementet kan gi forskrift om barnetilleggets størrelse, retten til å motta barnetillegget etter femte ledd og regler for avkorting av ytelsen for ulike grupper.

§ 12-15 første og andre ledd skal lyde:

Til en person som mottar uføretrygd gis det barnetillegg for hvert barn vedkommende forsørger dersom

  • a) vedkommende er medlem i trygden etter § 2-1, § 2-3 første ledd eller § 2-5 første ledd, og

  • b) barnet er bosatt og oppholder seg lovlig i Norge, herunder Svalbard. Det gis likevel barnetillegg under utenlandsopphold hvis oppholdet eller oppholdene til sammen ikke varer mer enn 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode, eller barnet er medlem i trygden etter § 2-5 andre ledd.

Det gis ikke barnetillegg hvis barnet har inntekt, inkludert kapitalinntekt, som er større enn grunnbeløpet.

Nåværende andre, tredje, fjerde, femte og sjette ledd blir tredje, fjerde, femte, sjette og nytt syvende ledd.

§ 19-8 sjette ledd bokstav b skal lyde:

  • b) Personer som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år, selv om vilkårene etter § 3-24 første ledd bokstav a og b ikke er oppfylt.

II

Loven trer i kraft 1. juli 2020.