Mandat for hjelpemiddelutvalget

Det vises til omtale i St.prp. nr. 1 (2007-2008) om at regjeringen vil nedsette et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av hjelpemiddelområdet.

  

Bakgrunn
Dagens ansvarsfordeling og rettighetsbaserte system skal gi sikkerhet for at brukergruppene mottar nødvendige hjelpemidler.

Finansieringen av hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne er delt mellom stat, kommune og arbeidsgivere.

Statens ansvar er primært hjemlet i folketrygdloven. Gjennom ulike virkemidler og tiltak, herunder et landsdekkende system av 19 hjelpemiddelsentraler og en lang rekke stønader til kompensering av merutgifter på grunn av sykdom, skade eller lyte er det fra samfunnets side lagt til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne inkluderes i skole, utdanning, arbeids- og dagligliv. Hjelpemiddelsentralene skal sørge for en likeverdig og helhetlig problemløsning for brukere med varige funksjonelle hjelpebehov (mer enn 2 år) av teknisk eller ergonomisk art, og skal fungere som en andrelinjetjeneste, med et særskilt veilednings- og rådgivningsansvar overfor kommunene. Det har over tid vært en betydelig vekst i statens utgifter til hjelpemidler, samtidig som det fra ulike hold er reist kritikk når det gjelder tilgjengelighet, organisering og forvaltningspraksis. Staten har i tillegg, gjennom de regionale helseforetakene, ansvaret for behandlingshjelpemidler i og utenfor institusjon etter spesialisthelsetjenesteloven. Likeledes har Husbanken ansvaret for boligpolitiske virkemidler for utbedring og tilpasning av bolig.

Kommunene har et økonomisk ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige (mindre enn 2–3 år) behov, samt hjelpemidler til brukere som er innlagt i kommunale institusjoner (unntatt forflytnings­hjelpemidler og syns- og hørselshjelpemidler). Omsorgsboliger defineres derimot som private hjem og beboerne kommer derfor inn under folketrygdens (statlig) ansvar når det gjelder stønad til hjelpemidler. Videre har kommunene et faglig ansvar som omfatter alle ledd i formidlingsprosessen og skal stille personell til disposisjon som kan avdekke og utrede behovet for hjelpemidler, samt drive opplæring i bruk.

Arbeidsgiverne har et ansvar for tilrettelegging av arbeidsplassen etter arbeidsmiljøloven.

Dagens organisering, ansvarsdeling og samarbeidsflater mellom stat, kommune og andre aktører kan skape uklarheter og gråsoner som resulterer i arbeids- og tidskrevende saksbehandling og kan også føre til andre uklarheter for brukerne og forvaltningen. Manglende samordning kan også bidra til at kostnadene blir høyere enn nødvendig. Uavhengig av den formelle ansvarsdelingen, er det viktig at håndteringen av samarbeidsflatene mellom de ulike aktørene i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til helhetlig og rask saksbehandling. Samtidig er systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler et område som er utsatt for til dels mye kritikk. Problemstillingene synliggjøres særlig innefor pleie og omsorg, men tilsvarende problemstillinger ser en også innenfor områdene hjelpemidler i arbeid, skole, bolig, fritid og transport. Det bør derfor vurderes om dagens ansvarsdeling gir gode nok insentiver for å få til kostnads­effektive og brukervennlige løsninger i skjæringspunktet mellom forvaltningsnivåene.

Velferdsordningenes legitimitet er både avhengig av at grunnleggende rettigheter er sikret, og av at individuelle forhold ivaretas. Videre er det viktig at det er en hensiktsmessig balanse mellom overordnet myndighetsstyring og forvaltningens mulighet til å utøve skjønn i enkeltsaker. I dag er området regulert dels gjennom individuelle rettigheter, gjennom til dels detaljert regelverksstyring og gjennom bruk av rammebevilgninger. I tillegg er støtten på hjelpemiddelområdet i en del tilfeller basert på tilskudd, mens det i andre tilfeller er basert på utlån. Dagens system på dette området er ikke en konsekvens av en helhetlig vurdering, men av et sett med enkeltbeslutninger. Området samlet sett framstår etter hvert som komplisert og uoversiktlig, og det er behov for å foreta en slik helhetlig gjennomgang og vurdering av forholdet mellom bruk av tilskudds­ordninger og utlån av hjelpemidler og forholdet mellom regelstyring, individuelle rettigheter og skjønnsanvendelse. Videre er det behov for en gjennomgang av finansieringsstrukturen som omfatter forholdet mellom rettighetsstyring (med overslagsbevilgning) og budsjettstyring (gjennom rammer og kvantums­begrensninger), blant annet fordi det har konsekvenser for overordnet myndighetsstyring av hjelpemiddelområdet. Et viktig formål må være å vurdere om dagens system gir en tilstrekkelig god og håndterbar balanse mellom likebehandling, rettighets- og regelverksstyring på den ene siden og skjønnsmessige og individuelt tilpassede løsninger for brukerne på den annen side.

Systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler må også ses i sammenheng med den forsterkede innsatsen for at flere skal kunne forsørge seg selv gjennom eget arbeid, jf. blant annet NAV-reformen, St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering og samarbeidet mellom regjeringen og arbeidslivets parter knyttet til delmål 2 i IA-avtalen. Dette kan også ses i lys av fremtidens omsorgsutfordringer lagt til grunn i bl.a. St.meld. nr. 25 (2005-2006). Det kan i den forbindelse være grunn til å gjennomgå om innretningen av ordningene samlet sett har et tilstrekkelig fokus på og bygger opp under arbeids- og aktivitetsrelatert innsats, herunder systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler opp mot Arbeids- og velferdsetatens virkemidler med sikte på å styrke yrkeshemmedes deltakelse i arbeidslivet og arbeidsgivers ansvar etter arbeidsmiljø­loven. Et annet spørsmål som bør gjennomgås er skillet mellom hjelpemidler i skole og arbeid og hjelpemidler til bruk i hjem, dagligliv og fritid.

Dette innebærer at det er behov for en bred gjennomgang av forvaltning, organisering og finansiering av dette området.

 

Oppdrag
Hovedformålet vil være å få en vurdering av mulige langsiktige grep som kan gi effektive og langvarige kvalitets- og kompetanseforbedringer i systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler, og som kan gi brukere med behov for hjelpemidler/tilrettelegging økt mestring og livskvalitet og bidra til å øke deltakelsen i samfunns- og arbeidsliv. Valg av framtidig organisering og finansieringsmodell skal ivareta behovet for kostnadskontroll og etablering av kostnadseffektive løsninger. Et viktig formål på hjelpemiddelområdet er å gi brukere av hjelpemidler muligheter til personlig utvikling, aktiv deltakelse og livsutfoldelse på linje med andre samfunnsborgere, og legge til rette for at den enkelte ut fra sine forutsetninger får like muligheter til å skaffe seg gode levekår. Med dette utgangspunktet skal utvalget

1. Gjøre rede for og vurdere hvilke andre sentrale prinsipper som bør legges til grunn for en vurdering av virkemiddelbruken på hjelpemiddelområdet sett i et samfunnsmessig perspektiv. Med hjelpemiddelområdet menes her det samlede sett av kompenserende virkemidler som blir stilt til rådighet fra samfunnets side for å bedre den enkelte brukers funksjonsevne i arbeids- og dagligliv.

2. Beskrive og vurdere hovedtrekk i dagens organisering, regelverk og finansieringsstruktur for hjelpemiddel­området, blant annet med utgangspunkt i sektoransvarsprinsippet.

Vurderingen av organisering må inkludere:

• Ansvars- og rollefordelingen mellom kommune og stat
• Arbeids- og velferdsetatens og hjelpemiddelsentralenes ansvar og arbeidsmåte
• Spesialisthelsetjenesten og Husbankens ansvar
• Arbeidsgivers ansvar etter arbeidsmiljøloven

Vurderingen av hovedtrekk i regelverket må omfatte forholdet mellom bruk av tilskudds­ordninger og utlån av hjelpemidler og forholdet mellom regelstyring, individuelle rettigheter og skjønnsanvendelse. Vurderingen av finansieringsstruktur må omfatte forholdet mellom rettighetsstyring (med overslagsbevilgning) og budsjettstyring (gjennom rammer og kvantums­begrensninger), blant annet fordi det har konsekvenser for overordnet myndighetsstyring av hjelpemiddelområdet. Vurderingen må legge vekt på å identifisere årsaker til ineffektivitet og kostnadsdrivende faktorer i systemet.

3. Beskrive og vurdere sentrale utviklingstrekk i målgruppene, behov for forskning, innovasjon og teknologisk utvikling på området i lys av tilgjengelig forskning, statistikk og situasjonen i utvalgte land det er naturlig å sammenligne seg med.

4. Utrede og komme med tilrådinger om fremtidige organisasjons-, regelverks- og finansieringsmodeller som ivaretar følgende hensyn:

• Sikre et juridisk ramme- og regelverk som ivaretar behovet for nødvendig fleksibilitet og som gir rom for gode, individuelt tilpassede løsninger for brukerne
• Sikre effektive og robuste løsninger som håndterer krav til kvalitet, tilgjengelighet, rettsikkerhet og likebehandling, herunder logistiske løsninger som sikrer at innkjøps- og produktstrukturer med tilhørende leverings- og lagerfunksjoner har kortest mulig ventetid
• Sikre nødvendig kostnadskontroll og -effektivitet, herunder unngå kostnadsoverveltning mellom forvaltningsnivåene
• Avstemme brukernes forventninger og opplevelse av nivå, service og kvalitet på ytelser og tjenester med tilgjengelige ressursrammer

Eventuelle forslag til endringer må gi en mer hensiktsmessig og brukervennlig funksjonsdeling mellom forvaltningsnivåer og aktører, og som legger bedre til rette for helhetlige løsninger som også ivaretar brukernes rettigheter og interesser.

Utvalget skal spesielt se nærmere på om innretningen av ordningene samlet sett har et tilstrekkelig fokus på og bygger opp under arbeids- og aktivitetsrelatert innsats, herunder om det er hensiktsmessig å opprettholde dagens skille mellom hjelpemidler i skole og arbeid og hjelpemidler til bruk i hjem, dagligliv og fritid. Utvalget skal også vurdere ev. endringer i forholdet mellom bruk av tilskuddsordninger og utlån av hjelpemiddelapparatet. 

Formålet er gi en helhetlig vurdering av brukersamhandling og -innflytelse, samfunnsmessig gevinst og måloppnåelse, men utvalget kan også vurdere utvalgte delområder og enkeltordninger innen hjelpemiddelområdet der dette anses som hensiktsmessig.

Det forutsettes at tilrådingene i utgangspunktet baserer seg på uendret ressursbruk. I den grad det fremmes forslag med økonomiske konsekvenser, må disse utredes.

5. Gjennom høringer og på andre måter, sørge for en fortløpende og aktiv forankringsprosess og dialog med en bredt, sammensatt referansegruppe og øvrige representanter for brukere og aktører om prinsipielle spørsmål og veivalg.

6. Utvalgets arbeid skal sluttføres innen 1. desember 2009.

Utvalgets frist er senere forlenget til utgangen av april 2010.