Migrasjon og finanskrise

 

Oppsummering

• Den økonomiske krisen vil trolig prege EUs migrasjonspolitikk den nærmeste tiden, og føre til ytterligere proteksjonisme og et lavere ambisjonsnivå for nye forslag på området.
• Fokus vil rettes mot ikke-rettslige tiltak og ikke-bindende harmonisering av politikken, samt utviklingen av indikatorer og andre evalueringsverktøy.

Bakgrunn
Finanskrisens virkninger på migrasjon er et tema som i økende grad settes på dagsorden i internasjonale fora, og også i EU. De sentrale spørsmålene er: Hvordan vil de økonomiske nedgangstidene påvirke migrasjonsstrømmene i Europa? Hva er fremtiden for EUs migrasjonspolitikk i et EU preget av finanskrise og økende grad av nasjonal proteksjonisme? Hvordan vil migrasjonspolitikken formuleres i det kommende femårsprogrammet på justis- og innenriksområdet? Nedenfor gjennomgås sentrale elementer i utviklingen av EUs ”interne” migrasjonspolitikk, med fokus på innvandrings- og integreringspolitikk.

Finanskrisens virkninger på migrasjon
Migranter er ofte de første som mister jobben i økonomiske nedgangstider. Noen vil returnere til sitt hjemland, mens andre vil bli værende i landet de har opphold i. I flere europeiske land har man allerede merket en økende oppslutning om en restriktiv innvandringspolitikk. Migranter anklages for å ta jobbene fra lokale arbeidere og være ”snyltere” på velferdsstaten. Nylige eksempler på dette [1] er debatten om utestasjoneringsdirektivet og streiker i Storbritannia, disputten mellom Frankrike og Tsjekkia om bilproduksjon, økende oppsigelser av øst-europeisk arbeidskraft i Danmark, forslag om restriksjoner for arbeidsledighetstrygd til tredjelandsborger i Nederland og økende interesse for repatrieringsprogram i Spania.

Internasjonale organisasjoner er bekymret for at dette vil kunne føre til økende fremmedhat og diskriminering, som igjen vil ha konsekvenser for integrering av innvandrere i europeiske land. Bildet er imidlertid ikke entydig. Flere land har annonsert at de vil oppheve overgangsordningene for arbeidere fra nye EU medlemsland, og Østerrike og Sverige har nylig besluttet mer fleksible ordninger for arbeidsinnvandring fra tredjeland. 

Det er for tidlig å si noe endelig om finanskrisens virkninger på migrasjon. En økning i antallet asylsøkere og en økning i illegale og sekundære migrasjonsstrømmer har vært hyppigst omtalt. IOM har i en rapport fra januar 2009 [2] pekt på noen mulige virkninger som allerede er observert, eller vil være en sannsynlig utvikling:

• Migranter mister jobben, særlig i byggebransjen, produksjon, finans, service og turisme.
• Mulig reduksjon i lønninger og dårligere arbeidsforhold, samt kutt i velferdsordninger som påvirker migranters livskvalitet og helse.
• Økt risiko for rasisme og diskriminering fordi migranter anklages for å ta jobbene fra lokale arbeider, særlig i ufaglærte yrker.
• Retur av migranter til opprinnelsesland eller –regioner som allerede er preget av arbeidsledighet og fattigdom. Dette kan igjen påvirke stabiliteten i landene.
• Nedgang i pengeoverføringer til utviklingsland, som kan føre til økt fattigdom og utviklingsforskjeller. (Ev. også reduksjon i pengeoverføringer gjennom offisielle kanaler pga usikkerhet om banksystemet.)
• Mer restriktiv arbeidsinnvandringspolitikk.
• Reduksjon i migrasjonsstrømmer – færre søker arbeid i utlandet.
• Økning i irregulær migrasjon og styrking av det ulovlige arbeidsmarkedet. Mulig økning i menneskehandel.

Innvandringspolitikk
Ordninger for økt arbeidsinnvandring har de siste årene vært en prioritet for mange av EUs medlemsland. Negativ demografisk utvikling og mangel på kvalifisert arbeidskraft har vært viktige årsaker til behovet for å åpne for mer arbeidsinnvandring. Kanaler for lovlig innvandring har også vært sett på som et bidrag til å håndtere irregulære migrasjonsstrømmer. Det har imidlertid ikke vært like lett å komme til enighet om felles europeisk politikk på dette feltet. Norge er ikke omfattet av EUs generelle politikk på migrasjonsområdet, med unntak av de deler er som faller inn under EØS-avtalens regler om fri bevegelse av personer.

Et hovedanliggende for EU har vært å sikre konkurransefortrinn i den globale kampen om de best kvalifiserte. Etter et lite vellykket forslag fra Kommisjonens side i 2001 om generelt regelverk for arbeidsinnvandring i EU, ble man enige om å rette innsatsen mot spesifikke kategorier av arbeidstakere. I planen for lovlig innvandring fra 2005 identifiserte EU fire kategorier av migranter: høyt kvalifisert arbeidskraft, sesongarbeidere, lønnede praktikanter og bedriftsinterne overføringer. Behandlingen av de første av disse forslagene (Blue Card og enhetlig prosedyre) har tatt lang tid, og ser ut til å bli mindre ambisiøse enn opprinnelig antatt. Forslagene er heller ikke endelig vedtatt. Dette vitner om at det vil kreve stor politisk innsatsvilje dersom man ønsker å gå i retning av felles-europeiske ordninger på dette feltet.

Kommisjonen relanserte tematikken i sin melding om felles innvandringspolitikk i Europa i juni 2008 [3]. Meldingen er en oppfølging av konklusjonene fra det europeiske råd (DER) i desember 2007. DER understreket at utviklingen av en felles innvandringspolitikk, som er komplementær med medlemslandenes politikk, er en grunnleggende prioritering for EU i møtet med en globalisert verden. Meldingen integrerer innvandringspolitikken i de generelle hovedprioriteringene for EUs politikk – velferd, solidaritet og sikkerhet.

Det har imidlertid vært lite diskusjon om innholdet i meldingen. Migrasjonspakten som ble vedtatt senere på høsten, har lovlig innvandring som ett av fem prioriterte områder. Migrasjonspaktens omtale vektlegger medlemslandenes suverenitet når det gjelder å bestemme vilkår (og eventuelt antall) for lovlig innvandring, og også at det må tas hensyn til de konsekvenser innvandringen kan ha for andre medlemsland (med referanse til bruken av amnestier i enkelte land).

Kommisjonen ventes foreløpig å ha et lavt ambisjonsnivå i forhold til nye forslag på innvandringsområdet i 2009. Økonomiske nedgangstider, valg på nytt Europaparlament, ny Kommisjon og usikkerhet om Lisboa-traktaten er viktige årsaker til dette. Det er imidlertid varslet forslag om sesongarbeidstillatelser og bedriftsinterne overføringer av arbeidstakere i 2009.

Selv om utviklingen av en felles innvandringspolitikk i EU går langsomt, er flere medlemsland opptatt av å opprettholde fokus på dette samarbeidet. Det henvises til at den økonomiske krisen er kortvarig, og at de demografiske utfordringene består på lengre sikt. En eventuell ikrafttredelse av Lisboa-traktaten vil innføre flertallsbeslutninger i Rådet også på lovlig innvandring, og dermed åpne muligheter for lettere å få til felles regelverk. I første omgang vil det nok likevel rettes en større innsats mot ikke-rettslige tiltak og ikke-bindende harmonisering av politikken, på lik linje med integreringspolitikken (se nedenfor).

I tråd med Kommisjonens melding om felles innvandringspolitikk kan sentrale elementer i denne tilnærmingen være:

• utvikling av redskaper for å følge og evaluere medlemslandenes migrasjonspolitikk
• klargjøring av regelverk og praksis
• informasjon til tredjelandsborgere
• behovsanalyser og innvandringsprofiler
• involvering av sosiale parter og regionale/lokale myndigheter
• ordninger for sirkulær migrasjon
• bekjempelse av svart arbeid
 
Meldingen foreslår også årlig rapportering fra medlemslandene til Kommisjonen, etterfulgt av en årlig debatt på vårmøtet til DER. Dette vil være et viktig forum for debatt om fremtiden for EUs migrasjonspolitikk.
 
Integreringspolitikk
Integreringspolitikken blir trolig et viktigere område for europeisk samarbeid i de kommende årene. De økonomiske nedgangstidene, og presset dette medfører på innvandrerbefolkningen vil bidra til dette. Integreringspolitikken har, som innvandringspolitikken, tradisjonelt vært et område hvor subsidiaritetsprinsippet har stått sterkt.  Denne mellomstatlige arbeidsmåten har imidlertid ført til et alternativt politisk rammeverk, hvor europeisering og tilnærming av politikken skjer gjennom andre metoder enn det tradisjonelle europeiske samarbeidet. Det europeiske samarbeidet om integreringspolitikken er basert på en soft-law tilnærming, hvor kunnskapsutveksling, koordinering av politikken og informasjonsutveksling står sentralt. Denne metoden omtales som en variant av ”The Open Method of Coordination”. Benchmarking og indikatorer er sentrale verktøy i denne tilnærmingen av politikken.

EUs rammeverk på integreringsområdet har utviklet seg langsomt men jevnt siden 2002. Det er satt sammen av et sett av felles grunnleggende prinsipper for integrering (CBPs), to håndbøker om integrering, tre årlige rapporter om migrasjon og integrering og et forum for nasjonale kontaktpunkter på integreringsfeltet (NCPs). Norge fikk observatørstatus i NCP i 2008, og har deltatt på flere møter og ministerkonferanser på dette feltet.

Utviklingen av samarbeid på integreringsområdet har en sentral plass både i Kommisjonens melding om felles innvandringspolitikk og i den europeiske innvandrings- og asylpakten. På ministerkonferansen i Vichy, i november 2008, forpliktet ministrene seg til å arbeide for:

• tilrettelegging for informasjon til nyankomne om EUs verdier, med utgangspunkt i EUs charter om grunnleggende rettigheter
• publisering av Kommisjonens webside om integrering
• støtte til sentrale elementer i integreringsprosessen, med særlig fokus på ungdom
• fremme og styrke deltakelse i integrasjonsprosessen fra innvandrerorganisasjoner, sivilsamfunnet og innvandrerne selv
• utvikle verktøy for å fremme innvandreres tilgang til arbeidsmarkedet
• introdusere eller utvikle mekanismer for å fremme mangfold på arbeidsplassen og bekjempe diskriminering
• styrke informasjon, forebygging og eventuelt straffesanksjoner mot diskriminering og vold mot innvandrere, særlig kvinner
• støtte Tysklands initiativ om å organisere en konferanse i 2009 om evaluering av integreringspolitikk og identifisering av indikatorer

I tillegg konkluderte ministrene med at de nasjonale kontaktpunktene (NCPs) skulle rette innsatsen mot følgende:
 
• utvikling av informasjonsmateriale om felles europeiske verdier til bruk i introduksjonsfasen
• utvikling av europeiske moduler som kan bli brukt som referanse i introduksjons- og språkopplæring, involvering av vertslandet, deltakelse i lokalsamfunn, og andre aspekter ved integrasjonsprosessen
• identifikasjon av relevante referanseindikatorer som kan bli brukt til evaluering

Kommisjonen ble bedt om å rapportere på gjennomføring og fremdrift på disse tiltakene på neste ministerkonferanse i Spania 2010.

Det tsjekkiske formannskapet arrangerer 26-27 februar en konferanse om styrking av EUs konkurranseevne og innvandreres potensial på arbeidsmarkedet. Konferansen har et hovedfokus på integreringsspørsmål, og vil være en av de første ekspertkonferansene om dette tema etter at den økonomiske krisen for alvor har inntatt EU-landene.