Mat: Konkurranse i Norge og EU

Konkurransetilsynet og Kommisjonens framlegg
Konkurransetilsynet (KT) i Norge offentliggjorde den 19. februar rapporten ”Konkurranse i Norge” med to hovedkapitler om hhv dagligvarebransjen og meierimarkedet, sistnevnte med bl.a. fokus på Tines rolle i det norske markedet for melk og melkeprodukter.

I dagligvarekapitlet konkluderer KT med følgende fem punkter:

• KT vil ikke tillate oppkjøp eller fusjoner som kan føre til, eller forsterke vesentlige begrensninger av konkurransen i leverandørmarkeder eller detaljistmarkeder. 
• KT vil påpeke konkurransebegrensede effekter av unødige etableringsbarrierer for dagligvarekjeder og butikker, for eksempel som følge av nasjonale bestemmelser for etablering, eller kommunale planvedtak. 
• KT vil videreføre dagligvarekjedenes meldeplikt for avtalene med store leverandører. 
• KT vil gjennomføre analyser av konkurransesituasjonen i utvalgte deler av dagligvaremarkedet. 
• Prisbevisste kunder er viktig for å styrke konkurransen. Bestemmelsen om prisopplysning i markedsføringsloven må håndheves aktivt. KT vil ta dette opp med Forbrukerombudet.

EU-kommisjonen (KOM) offentliggjorde i forkant av rådsmøtet 19. januar fire rapporter vedrørende hhv:

• Kartlegging av priser på ulike nivåer i verdikjeden, førstehåndspriser, råvaremarkeder og hvordan prisendringer påvirket og forplantet seg i forbrukerpriser [Dok SEC (2008) 2970 av 9.12.]
• Undersøkelse om finansielt motivert spekulasjon i råvaremarkeder kan ha hatt en rolle i prisutviklingen [Dok SEC (2008) 2971 av 21.11.]
• Undersøkelse av verdikjeden for matens funksjon på ulike markedsledd og forhold som påvirker priser og konkurranse. [Dok SEC (2008) 2972 av 9.12.]Sammenfattende dokument som også inneholder et såkalt veikart (roadmap) for forbedringer i verdikjedens funksjonsevne [COM (2008) 821 final].

KOMs veikart omfatter følgende elementer:

• Økt konkurranseevne for å tåle framtidige prissjokk. Høynivågruppe kommer med rekommandasjoner tidlig i 09 
• Kraftfull gjennomføring av EUs regler for beskyttelse av forbrukerinteresser og konkurranse 
• Potensielt restriktiv lovgivning gjennomgåes, bl.a. vedr. nyetablering, priskonkurranse, vridninger mellom produsent/leverandører og kjeder og åpningstidsbestemmelser.
• Etablere permanent europeisk pris- og verdikjedeovervåkning for bedre info til forbrukere, myndigheter og markedsaktører. 
• Undersøke prisfluktuasjoner som følge av spekulasjon.

KOM har forpliktet seg til å legge fram konkrete tiltak i desember 2009, men minner om at det stadig er medlemslandene selv som må sanksjonere brudd på konkurranselovgivning.

Vurdering
Det er interessant at EU-kommisjonen (KOM) og det norske KT nesten samtidig offentliggjør rapporter som inneholder analyse og forslag til tiltak vedrørende matmarkedets prisdannelse og konkurranseforhold. 

Norge og EU er begge markedsøkonomier med vekt på en dynamisk landbrukspolitikk. Det reflekteres i de nevnte rapportene. Felles for både KOM og KT er:

1. at man ønsker eller legger til grunn landbrukspolitikkens mål om rimelige (tilstrekkelig høye) og gjerne mest mulig stabile førstehåndspriser til jordbrukere i primærproduksjonen.
2. at man ønsker lavest mulig og gjerne stabile priser til forbrukere
3. at man ønsker å bidra til en optimal effektivitetsutvikling på alle ledd i verdikjeden for mat
4. at man ønsker virksom konkurranse på i hele verdikjeden og ikke minst på hvert enkelt ledd
a. jordbruk/primærproduksjon
b. foredling/matindustri
c. dagligvarekjeder - distribusjon og grossistledd
d. dagligvarekjeder -  butikkdrift
e. forbrukerleddet

Logikken er at forbrukerne skal være ”ballets dronning” og få et best mulig tilbud i form av høy produktkvalitet, lave priser og stort utvalg i produkter og kvaliteter og pris-/kostnadsnivåer. Samtidig er den landbrukspolitiske dimensjon viktig. Man ønsker kompetente jordbrukere og bærekraftig jordbruk som leverer mat og samfunnsgoder. Derfor er det viktig å sørge for rimelig god økonomi og høye nok priser til bonde.

Industri, distribusjon og butikkdrift har ingen oppgaver knyttet til eksternalisert produksjon av samfunnsgoder og må derfor finne seg i å bli utsatt for strenge effektivitetskrav gjort gjeldende bl.a. gjennom virksom og hard konkurranse i markedet. Monopoler underlegges statlig kontroll og regulering.

Konkurransesyn i KOM og KT
Det er stor grad av sammenfall i synet på konkurranse i matvareverdikjeden i KOM og KT, men også noen forskjeller. Det er tydelig at KT legger vekt på at det er dagligvarekjedenes rolle å sørge for at det er konkurranse mellom bedriftene på industrileddet. Forbrukerens rolle blir å bytte fra butikk til butikk dersom man skal gjøre forbrukermakt gjeldende. KOM legger i tillegg vekt på at forbrukerne skal kunne utøve innflytelse ved å velge mellom relevante produkter i butikk. Med dette som utgangspunkt problematiserer KOM såkalte ”private label”-strategier, fordi det bidrar til å utarme forbrukernes valg i butikken. Denne tankegangen er fraværende hos KT.

Forbrukerorganisasjoner
Unni Kjærnes sitt doktorgradsarbeide ved Helsingfors Universitet fikk offentlig omtale i forbindelse med disputasen nå 31. januar. Hun peker på at folks ulike roller som shoppere og konsumenter av mat og som samfunnsborgere er i forandring og at det endrer deres forhold til myndigheter og markeder.

Hun viser bl.a. at frittstående forbrukerorganisasjoner kan styrke forbrukerleddets innflytelse i markedet og utøve makt som påvirker kjeders og produsenters atferd. Hun peker bl.a. i den forbindelse på Storbritannia. Nederland skal også ha eksempler på at forbrukerorganisasjoner kan bidra til ”virksom” konkurranse. Dette synspunktet er fraværende både hos KOM og KT.

Prisendringer og makt
Initiativet til KOMs rapporter kom opprinnelig på basis av den sterke prisøkningen i jordbruksråvarepriser på verdensmarkedet og internt i EU i 2007 og første halvdel av 2008. Fra sommeren 2008 fram til nå har de samme prisene falt, i mange tilfelle like mye som de først steg. For mange produkter falt forbruket (bl.a. meieriprodukter) da prisene steg mens forbruket ikke har tatt seg tilsvarende opp som følge av nedgangen. Resultatet er dermed at en del produksjoner nå har en kombinasjon av lave priser og lavt forbruk. Det er et landbrukspolitisk problem i de land det gjør seg gjeldende. Men det gir også en anledning til å analysere konkurranseforholdene og maktfordelingen i verdikjeden.  Spørsmålet er i hvilken grad reduksjoner i råvarepriser får gjennomslag fram til forbrukerpriser. 

Markert problem
I et par av de baltiske statene har meierileddets evne til både å få bønder til å underby hverandre og velte kostnader videre til sine kunder vært et markert problem. I Frankrike er det kjedene som ha kunnet dra nytte av lavere priser fra produsent, men holde prisene til forbruker oppe. Svinekjøtt har vært et konkret eksempel. Franske svinebønder har demonstrert i en del supermarkeder for å gjøre folk oppmerksom på at kjedene ikke har gitt den prisnedgangen de selv har måttet akseptere videre til forbrukerne.

Det vanlige i de fleste europeiske land er jo at kostnader og priser stiger eller er stabile. Dette gjelder fortsatt i det skjermede Norge, men har endret seg i det noe mindre skjermede og mer kriseutsatte EU.  Når priser faller, vil bildet av hvilket ledd som har markedsmakt og klarer å beskytte sine marginer kunne tre frem på en annerledes måte.

Det er en lang rekke produkter det er mulig å analysere, med utgangspunkt i tidsserier for priser på råvarer og ferdigprodukter i ulike ledd av verdikjeden. I norsk sammenheng kunne det være interessant å se på kaffe som jo er et viktig dagligvareprodukt hvor råstoffet er en viktig kostnadskomponent, men hvor det samtidig er en betydelig verdimargin på industrileddet i Norge og på handelsleddet, rapporterer landbruksråd Bjørn Eidem. Kaffe har en lang historie av både prisoppganger og nedganger. Hvordan utvikler de ulike leddenes prismarginer seg i prisoppgang og i pris nedgang, er interessante spørsmål.  Et annet tilsvarende spørsmål er hva som skjede med de ulike leddenes marginer ifm momsreduksjonen på mat for noen år siden.

Høye ambisjoner
Selv om Frankrike og Storbritannia har valgt ulike innfallsvinkler, peker de seg ut som land med høye ambisjoner om å skape virksom konkurranse i matvarekjeden til fordel for forbrukere og bønder og mindre matvareindustribedrifter. I Frankrikes tilfelle kan man se det i deres deltakelse i den interne EU-debatten om disse spørsmålene, men også ut fra deres egen lovgivning. Lovverket som forbyr kryssubsidiering og salg med tap i forhold til fakturaverdi er omstridt, fordi det fører til at kjeder og industribedrifter prøver å omgå systemet, og lager ”justerte” fakturaer. Det samme gjelder til en viss grad systemet med ”back margins/marges arrières”. Myndighetene ønsker å forhindre denne direktebetalingen av ”rabatter” til kjedehovedkontorene, fordi det ikke fører til avslag i forbrukerprisene.

I Storbritannia er konkurransemyndighetene svært opptatt av om kjedekonsentrasjonen kan føre til maktmisbruk overfor leverandører så vel som forbrukere. Det er innført et eget regelverk som går under betegnelsen ”Supermarket Code of Conduct”.  I lys av at kjedekonsentrasjonen er mer aksentuert i Norge er KTs svake profil på dette området bemerkelsesverdig.

Følge EUs prosess
KOM skal som nevnt legge fram forslag i desember. Før det skal en høynivåkomité av kloke personer legge fram sine råd før sommeren. Hva som kommer ut av øvelsen er foreløpig uklart, bortsett fra at det skal være definitivt at en prisovervåkningsmekanisme skal etableres.
Det burde være rom for at norske og ”europeiske” myndigheter og fagmiljøer, til gjensidig nytte, kunne utveksle syn på analytisk innfallsvinkel, metode og resultater i året som kommer. Arbeidet med mat og konkurranse er i utvikling.
Mat: Konkurransetilsynet (KT) og EU-kommisjonen legger samtidig fram rapporter om mat og konkurranse. Målene er de samme, men det norske tilsynet legger mindre vekt på dagligvarekjedenes makt.

Bjørn Eidem, landbruksråd.