Del 1
Innledende del

1 Innledning

Den som opplever vold i hjemmet kan ikke lukke døra til verden utenfor og føle seg trygg. Hjemmet blir et farlig sted, og den som skulle gi støtte og nærhet blir en trussel. Følgene er alvorlige både for den som utsettes direkte, og for eventuelle barn som lever i en tilværelse preget av vold.

Med denne meldingen til Stortinget drøfter regjeringen den framtidige politikken for arbeidet mot vold i nære relasjoner. Meldingen gir en beskrivelse av tiltak som er gjennomført, og skisserer linjene i det videre arbeidet. Målet er at alle hjem skal være en arena for trygghet og omsorg – frie for vold. Frihet fra vold er en grunnleggende forutsetning for vekst og livsutfoldelse, og for å kunne leve et godt liv.

Vold i nære relasjoner er et omfattende samfunnsproblem. Basert på ulike spørreundersøkelser fra det siste tiåret anslås det at mellom 75 000-150 000 mennesker i Norge årlig utsettes for vold i en nær relasjon. Hvert år oppsøker anslagsvis 6 000-8 000 mennesker krisesentertilbudene og/eller anmelder forholdet til politiet (Vista Analyse, 2012).

Bruk av vold er i strid med norsk lov, og et angrep på grunnleggende menneskerettigheter. Vold i nære relasjoner er straffbare handlinger på lik linje med vold som skjer i andre sammenhenger. Norge har også sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler som forplikter staten til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep og annen inhuman behandling.

Vold som foregår i nære relasjoner medfører noen særlige utfordringer. Det kan være vanskelig å anmelde en nærstående, og den utsatte kan heller velge å skjule volden. Det gjør det utfordrende å avdekke og stoppe volden, og å hjelpe den utsatte.

I tillegg til de synlige og umiddelbare fysiske skadene volden medfører, er det klare sammenhenger mellom vold og senere fysisk og psykisk uhelse. Både de helsemessige konsekvensene og omfanget av vold i nære relasjoner, tilsier at vi står overfor et alvorlig folkehelseproblem. Dette perspektivet er understreket av Verdens helseorganisasjon (WHO), som har utpekt voldsforebyggende arbeid og forskning om vold, særlig mot kvinner og barn, som et prioritert folkehelseområde.

I tillegg til de helsemessige konsekvensene, vet vi at vold i nære relasjoner også har store sosiale konsekvenser. Den enkeltes mulighet til å delta aktivt i samfunnet reduseres, og kan føre til isolasjon, økonomiske problemer og arbeidsledighet.

Vold har også store samfunnsøkonomiske kostnader i form av økte behov for hjelpetiltak i skolen, psykisk og fysisk helsehjelp, barneverntiltak samt krisesenterhjelp og økt behov for politiressurser. Den samfunnsøkonomiske analysen av vold i nære relasjoner, som ble offentliggjort i desember 2012, anslår at denne volden koster det norske samfunnet mellom 4,5 og 6 milliarder kroner årlig (Vista Analyse, 2012).

Arbeidet mot vold i nære relasjoner er høyt prioritert av regjeringen. Gjennom flere års systematisk innsats for å styrke likestillingen og synliggjøre volden, er vold i nære relasjoner løftet ut av de private rommene og inn på den offentlige arenaen. I internasjonal målestokk er Norge langt framme i arbeidet med å bekjempe vold i nære relasjoner.

Regjeringens fjerde handlingsplan mot vold i nære relasjoner ble lagt fram i januar 2012. Tiltakene i denne og forutgående handlingsplaner har hatt som mål å legge til rette for at politiet, utdanningsinstitusjonene og hjelpeapparatet blir bedre skolert, mer samordnet og dyktigere til å forebygge, avdekke og hjelpe, og forøvrig ivareta de mange og sammensatte problemstillingene som vold i nære relasjoner reiser.

Målet om et samfunn fritt for vold i nære relasjoner kan bare nås gjennom å ha med seg både rettslige, sosiale, økonomiske og likestillings- og helserelaterte perspektiver. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling framhever Likestillingsutvalget at man langt på vei har lykkes med å bygge opp de organisatoriske rammene og et landsdekkende apparat for å arbeide med vold i nære relasjoner. Det gjenstår imidlertid fortsatt utfordringer. Det er fremdeles mange som lever et liv med vold og frykt. Regjeringen ser derfor et behov for å styrke innsatsen ytterligere.

For å bli mest mulig målrettet i det videre arbeidet gjør vi med denne meldingen til Stortinget opp status for feltet så langt, gjennom å gi en samlet framstilling av kunnskapsgrunnlaget og de erfaringer som hittil er gjort. Gjennomgangen gjør det mulig å identifisere gjenstående utfordringer, og legge opp en målrettet strategi for det framtidige arbeidet.

Utfordringene knytter seg til kvaliteten på tjenestene innenfor den strukturen som allerede foreligger, og samarbeid og samordning innenfor og mellom de enkelte tjenestene. Manglende kvalitet og samordning medfører at utsatte ikke får den hjelpen de har behov for, og særlig sårbare grupper faller i noen tilfeller utenfor. Det er også behov for å styrke den forebyggende innsatsen.

I det videre arbeidet med å bekjempe vold i nære relasjoner vil regjeringen rette særlig oppmerksomhet mot forebygging og kunnskap. Forebygging av vold i nære relasjoner innebærer både å forhindre store menneskelige lidelser og i ytterste konsekvens tap av liv, men også å spare samfunnet for store kostnader. Erfaringsmessig vil forebygging på et tidlig tidspunkt kunne redusere volden, og innebærer både å hindre at vold oppstår og å stanse pågående vold.

Kunnskap og kompetanse om vold i nære relasjoner er en viktig forutsetning for å kunne iverksette gode forebyggende tiltak, og bedre kvaliteten i tjenestene for å ivareta voldsutsatte, gjennomføre domstolsbehandling, og bidra til at voldsutøver får nødvendig hjelp.

Noen personer har en livssituasjon og bakgrunn som gjør dem mer sårbare for vold og overgrep. Det er regjeringens mål å nå alle som utsettes for vold i nære relasjoner. Framover ønsker vi derfor at det skal gjøres en særlig innsats overfor sårbare grupper som ikke i like stor grad har blitt fanget opp tidligere.

Både forebyggingstiltak og hjelpe- og beskyttelsestiltak må så langt mulig være språklig og kulturelt tilpasset. Slik tilpasning inkluderer både innvandrerbefolkningen, den samiske befolkningen og de nasjonale minoritetene.

Regjeringens fremste mål med denne meldingen er således at vi gjennom økt kompetanse og bedre samordning skal bli bedre til å forebygge vold i nære relasjoner, og gi bedre hjelp til utsatte generelt og til sårbare grupper spesielt.

En handlingsplan om vold i nære relasjoner vil bli fremmet i etterkant av denne meldingen. Det er også utarbeidet en egen handlingsplan når det gjelder kjønnslemlestelse og tvangsekteskap, og det utarbeides et strategidokument for arbeidet mot vold og overgrep mot barn og ungdom.

Ved utarbeidelsen av denne meldingen til Stortinget har Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) bidratt med tekstinnspill for å beskrive utvikling og status i arbeidet med vold i nære relasjoner, samt kommet med forslag til hva det er behov for av forskning. Justis- og beredskapsdepartementet har også gjennomført et seminar for å innhente erfaringsbasert kunnskap og innspill til arbeidet. Statlige og frivillige organisasjoner og andre sentrale aktører som er en del av feltet, har i den forbindelse holdt innlegg og gitt skriftlige innspill til meldingen. Vi vil benytte anledningen til å takke alle som har bidratt i arbeidet.

1.1 Begrepsbruk og forståelse av volden

Vold i nære relasjoner er ikke et ensartet fenomen. Det kan være ulike former for vold, volden kan være uttrykk for ulike maktkonstellasjoner og undertrykkingsmekanismer, og volden kan finne sted i ulike nære relasjoner. Som begrep rommer vold i nære relasjoner et stort felt, og det er derfor nødvendig å gjøre noen presiseringer og avgrensninger. Selv om det er fellestrekk er det også viktige forskjeller som nødvendiggjør ulike tiltak for å forebygge, og beskytte og bistå den som utsettes. Det vil derfor være viktig å tydeliggjøre hvilke problemstillinger denne meldingen omfatter, og å avgrense mot problemstillinger som behandles i andre sammenhenger.

1.1.1 Former for vold

Et skille på ulike former for vold går mellom grov, gjentagende og/eller kontrollerende vold på den ene side, og episodisk vold som ikke nødvendigvis gjenspeiler et skjevt maktforhold på den annen side (Johnson 1995). All vold utgjør en risiko for skade, men den grove, gjentagende og/eller kontrollerende partnervolden har i seg elementer som gjøre konsekvensene mer dyptgripende. Vi vet mindre om konsekvensene av den episodiske partnervolden som ikke nødvendigvis gjenspeiler et skjevt maktforhold. Det kan også være vanskelig å vite hvor skillet mellom disse formene for vold går, og hvordan volden og maktforholdet utvikler seg på sikt. Selv om det i særlig stor grad er den gjentagende partnervolden som det er maktpåliggende å forebygge og bekjempe, er det viktig å rette oppmerksomhet mot alle former for vold i parforhold. Det vil vi også gjøre i denne meldingen. Alvoret i handlingene og konsekvensene av den gjentagende og kontrollerende partnervolden for liv og helbred, vil likevel prege innholdet i deler av meldingen.

Den episodiske volden som ikke nødvendigvis gjenspeiler et skjevt maktforhold har ingen klar kjønnsprofil, menn og kvinner er utsatte og utøvere i tilnærmet like stor grad. Når det gjelder de alvorligste formene for overgrep og brutalitet er det derimot en tydelig kjønnsprofil. Den rammer i størst grad kvinner, og det er i hovedsak menn som er utøvere.

1.1.2 Likestilling og ikke-diskriminering

En sentral forklaring på menns vold mot kvinner og vold i nære relasjoner er det skjeve maktforholdet mellom kjønnene. Flere studier har vist at samfunn med mindre økonomiske og politiske maktforskjeller mellom kvinner og menn har lavere forekomst av vold (Fergus 2012). Regjeringen har som utgangspunkt at vold i nære relasjoner både er årsak til, uttrykk for, og konsekvens av manglende kjønnslikestilling. Volden er kvinneundertrykkingens ytterste konsekvens. Tiltak for å sikre kvinner og menn like muligheter på alle samfunnsområder er derfor en vesentlig del av den forebyggende innsatsen. Det finnes imidlertid også andre forklaringer på volden, og det må tas høyde for både strukturelle, relasjonelle og individuelle forhold, og samspillet mellom de ulike forståelsesrammene.

Likestilling handler blant annet om at mennesker skal behandles likeverdig. Det handler om like muligheter, rettigheter og plikter til å delta på viktige samfunnsarenaer, som i utdanning og arbeid, og ikke å oppleve undertrykking i familielivet. Et likestilt samfunn er et samfunn med fravær av diskriminering, tvang og vold. Individer har, i tillegg til et kjønn, en sosial og etnisk bakgrunn, livssyn, funksjonsevne, seksuell orientering, alder og så videre. Vold i nære relasjoner forekommer i alle samfunnslag og i alle miljøer. Samtidig vet vi at noen mennesker har større risiko for å bli utsatt enn andre. Blant annet har familieøkonomi, levekår og rusproblemer betydning. Det er derfor viktig å inneha flere perspektiver når vi skal gripe voldsproblematikken an.

Kvinnebevegelsen var de første til å sette vold i nære relasjoner på dagsorden. Tradisjonelt har det vært et klart kjønnsperspektiv i arbeidet, som også har vist seg i omtalen av fenomenet som har gått under betegnelser som kvinnemishandling og menns vold mot kvinner. Gjennom regjeringens arbeid har perspektivet blitt utvidet ved erkjennelsen av at også barn rammes av volden, samt at også menn er utsatt. Av denne erkjennelsen fulgte også utvidelsen av betegnelsen fra kvinnemishandling til vold i nære relasjoner, og en mer kjønnsnøytral framstilling i omtalen av problemfeltet. Istedenfor å snakke om «han» og «hun», brukes kjønnsnøytrale betegnelser som «utøver» og «utsatt». På den ene side er dette viktig for ikke å ekskludere menn som rammes av vold i nære relasjoner og kvinner som utøvere. På den annen side kan det være betenkelig i forhold til den gjentagende og/eller kontrollerende partnervolden, hvor det er en klar overvekt av kvinner som rammes og menn som er utøvere. En helt kjønnsnøytral framstilling vil i en slik sammenheng gi en feilaktig virkelighetsbeskrivelse. I tillegg underslås en viktig kjensgjerning som er av avgjørende betydning for å kunne forebygge volden.

1.2 Rammene for meldingen

1.2.1 Partnervold

Rammen for denne meldingen er både menn og kvinner som utsettes for vold i nære relasjoner, og både menn og kvinner som utøvere av volden. Meldingen omfatter vold både i likekjønnede og ulikekjønnede parforhold. At det først og fremst er kvinner som utsettes for de alvorligste formene for overgrep og brutalitet, vil imidlertid også prege framstillingen på noen områder. Det gjelder særlig kjønnsperspektivet i forebyggingsarbeidet. I tillegg følger det naturlig i den historiske framstillingen som tar utgangspunkt i vold mot kvinner.

1.2.2 Barn

I dag vet vi at barn som opplever vold i hjemmet befinner seg i en uholdbar omsorgssituasjon, som innebærer en stor risiko for at de blir utrygge, og får redusert helse og livskvalitet også i voksen alder. Skadevirkningene av å leve i en familie der det forekommer vold mellom voksne tilsvarer det å bli direkte utsatt for vold.

Det har vært vanlig å bruke betegnelsen «å være vitne til vold». Dette har blitt kritisert fordi det underslår at barnet faktisk rammes direkte av denne volden. I denne meldingen benyttes derfor gjennomgående andre betegnelser, som «barn som opplever vold i familien» og «barn som lever med vold i familien».

Barn kan være utsatt for forskjellige former for vold og overgrep. Regjeringen ønsker å se vold og seksuelle overgrep mot barn i et bredere perspektiv, og med full oppmerksomhet rettet mot barna. Regjeringen vil derfor legge fram en strategi om vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom. Strategidokumentet skal synliggjøre regjeringens politikk, perspektiver og tiltak for å forebygge, og for å beskytte og hjelpe barn og ungdom under 18 år som utsettes for vold og seksuelle overgrep i og utenfor hjemmet.

Fordi barn som opplever vold i familien er nært knyttet til de voksne og hendelsene dem imellom, vil denne meldingen også omfatte barn som opplever vold i familien. Tiltakene vil imidlertid i all hovedsak inngå i strategidokumentet om vold og overgrep mot barn.

1.2.3 Eldre

Også eldre rammes av vold i nære relasjoner. I tillegg til at de kan være utsatt for partnervold, kan eldre kvinner og menn også oppleve overgrep fra egne barn eller barnebarn eller andre nære familiemedlemmer. Slik vold omfattes også av denne meldingen.

1.2.4 Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse

Vold i nære relasjoner i familier med innvandrerbakgrunn er i all hovedsak lik volden som er beskrevet ovenfor som partnervold, vold mot eldre og barn som lever med vold i familien. I noen innvandrermiljøer målbæres i større grad patriarkalske holdninger som bidrar til å opprettholde maktubalansen mellom kvinner og menn, og gjør kvinner mer sårbare for å bli utsatt for vold. I tillegg vil ståsted innenfor en kollektivistisk vs. en individualistisk forståelsesramme kunne gi seg utslag i at det kan være flere medlemmer av (stor)familien som står bak utøvelsen av volden. Begrepet «æresrelatert vold» brukes ofte i en slik sammenheng. Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er former for vold i nære relasjoner som forekommer i en begrenset del av befolkningen med innvandrerbakgrunn.

Regjeringen har valgt å løfte arbeidet med kjønnslemlestelse, tvangsekteskap og sterk kontroll og begrensinger av unges frihet innenfor rammen av egne handlingsplaner. Bakgrunnen for dette er blant annet at kunnskapen i det offentlige tjenesteapparatet er særlig mangelfull på dette feltet. For øvrig omfattes vold i nære relasjoner i familier med innvandrerbakgrunn av denne meldingen. Det er imidlertid viktig at tiltak og strategier i arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse og andre former for vold i nære relasjoner sees i sammenheng, slik at vi sikrer et helhetlig og samhandlende hjelpeapparat som ivaretar alle brukergrupper. Dette vil også følges opp i arbeidet med de ulike handlingsplanene.

1.2.5 Øvrige avgrensninger

For enkelte mennesker vil overgrep på andre arenaer enn det vi tradisjonelt legger i begrepet «nær relasjon», ha visse likhetstrekk med overgrepene i nær relasjon. Dette vil for eksempel gjelde vold i pleie- og omsorgssektoren mot eldre eller personer med funksjonsnedsettelser, inkludert utviklingshemming. Tiltak innenfor dette området faller utenfor rammene for denne meldingen, men vil blant annet bli håndtert gjennom regjeringens varslede melding til Stortinget om levekår og tiltak for mennesker med utviklingshemming.

Vold kan også forekomme blant nære venner. Dette faller også utenfor rammene for denne meldingen.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Innledning

Regjeringen legger med dette fram den første meldingen til Stortinget om vold i nære relasjoner. Meldingen identifiserer utfordringer i arbeidet mot vold i nære relasjoner og foreslår en strategi for det videre arbeidet. En handlingsplan mot vold i nære relasjoner vil fremmes i etterkant av Stortingets behandling av meldingen. Regjeringens fremste mål med denne meldingen er at vi gjennom økt kompetanse og bedre samordning skal bli bedre til å forebygge vold i nære relasjoner, gi bedre hjelp til utsatte generelt og til sårbare grupper spesielt. I kapittel 1 gis en kort redegjørelse for begrepsbruk, årsaksforklaringer og rammene for meldingen. Regjeringen har som utgangspunkt at vold i nære relasjoner både er årsak til, uttrykk for, og konsekvens av manglende kjønnslikestilling. Dette perspektivet suppleres med en tilnærming hvor samspillet mellom strukturelle føringer, relasjonelle forhold og individuell variasjon legges til grunn. Det ene perspektivet utelukker ikke andre perspektiver, og det gis uttrykk for at det er behov for å se nærmere på flere årsaksforhold. Meldingen vil først og fremst omhandle partnervold og barn som opplever denne volden.

1.3.2 Bakgrunn og utvikling

I kapittel 2 gis det en nærmere beskrivelse av bakgrunnen for, og utviklingen av, arbeidet mot vold i nære relasjoner. Framstillingen viser hvordan feltet har utviklet seg fra hovedsakelig å være drevet fram av private initiativ og frivillige organisasjoner og hvor krisesenterbevegelsen har hatt en sentral rolle, til å bli offentlig politikk og et tydelig offentlig ansvar. Kvinnevoldsutvalgets utredning framheves som en viktig premissleverandør for arbeidet mot vold i nære relasjoner det siste tiåret. Det gis også en nærmere redegjørelse for begrepsbruk og de årsaksforklaringer som er kort beskrevet i kapittel 1, og som er forståelsesgrunnlaget for regjeringens arbeid mot vold i nære relasjoner.

1.3.3 Om vold i nære relasjoner

I kapittel 3 gis det en nærmere forklaring på hva vold i nære relasjoner er, og at det inkluderer både fysisk vold, seksuell vold, materiell og økonomisk vold, psykisk vold og latent vold. Det redegjøres videre for betydningen av at volden finner sted i en nær relasjon, blant annet fordi den er skjult, gjentagende og personene som berøres er betydningsfulle i hverandres liv gjennom felles historie, gjensidige forpliktelser og avhengighet. Det gis også en redegjørelse for de alvorlige konsekvensene volden kan ha for den utsatte og utsattes barn. Videre omhandles voldens omfang og ulike omfangsundersøkelser som underbygger at vold i nære relasjoner er et omfattende problem. Manglende statistikk og omfangstall kan bidra til å gjøre volden usynlig slik at det ikke iverksettes tilstrekkelig med tiltak for å bekjempe den. Avslutningsvis pekes det på de samfunnsøkonomiske konsekvensene vold i nære relasjoner har. Volden anslås å koste samfunnet mellom 4,5 og 6 milliarder kroner i året. Regjeringen vil:

• Sørge for bedre og mer kontinuerlig statistikk på området vold i nære relasjoner.

• Gjennomføre landsomfattende omfangsundersøkelser hvert femte år, og med utgangspunkt i materialet gjennomføre tilleggsundersøkelser vedrørende utvalgte undergrupper.

• Videreføre den årlige rapporteringen fra krisesentertilbudet om brukerne og bruken av tilbudet.

• Ta sikte på å innføre kjønnet statistikk over henvendelser om vold i nære relasjoner i flere deler av hjelpeapparatet.

• Innføre forbedringer i politiets registrering og statistikkføring når det gjelder saker om vold i nære relasjoner.

• Bidra til økt forståelse for fenomenet vold i nære relasjoner i hjelpeapparatet og i politi og rettsvesen.

• Bruke resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen til å synliggjøre kostnadene ved volden, og dreie innsatsen mot forebyggende strategier.

1.3.4 Internasjonale forpliktelser

I kapittel 4 redegjøres det for de internasjonale forpliktelser som Norge er bundet av, med særlig vekt på FNs kvinnekonvensjon og FNs barnekonvensjon. Norge har også underskrevet og forbereder ratifiseringen av Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner.

1.3.5 Kunnskap og forebygging – med sikte på å nå alle

En gjennomgang av arbeidet mot vold i nære relasjoner viser at det ikke er satset nok på det forebyggende arbeidet, at det fortsatt er behov for mer kunnskap på flere områder, og at enkelte personer som er i en situasjon som gjør dem særlig sårbare for vold ikke får tilstrekkelig hjelp. Kunnskap er en nødvendig forutsetning både for å kunne iverksette gode forebyggingstiltak, og for å gi utsatte god hjelp. Manglende kunnskap i hjelpeapparatet og for liten innsats rettet mot forebyggende arbeid, rammer først og fremst sårbare grupper. Målet er at vi gjennom å øke kunnskapen i helse- og omsorgstjenesten og øvrig hjelpeapparat og i politi og rettsvesen, skal bli bedre på å forebygge vold i nære relasjoner, gi bedre hjelp til utsatte generelt, og til særlig sårbare grupper spesielt. I kapittel 5 gis det innledningsvis en omtale av kunnskap, forebygging og sårbare grupper, og det pekes på noen utfordringer, før temaene integreres i de påfølgende kapitlene om et helhetlig og individuelt tilpasset hjelpetilbud, helse- og omsorgstjenesten, politi og rettsvesen og samarbeid og samordning.

For å styrke kunnskap og kompetanse vil regjeringen:

• Ha fokus på implementering og operasjonalisering av kunnskap, og styrke kompetansen om vold i nære relasjoner i hjelpeapparatet, blant annet gjennom oppfølgingen av meldingen til Stortinget om utdanning for velferdsstatens yrker. Kompetansehevingen skal omfatte både grunn- og videreutdanning og kompetanseoverføring i tjenestene.

• Opprette et eget forskningsprogram om vold i nære relasjoner.

• Følgeevaluere/evaluere kommende handlingsplan om vold i nære relasjoner.

For å styrke det forebyggende arbeidet vil regjeringen:

• Utarbeide en tiltakspakke for forebygging av vold i nære relasjoner i samarbeid med relevante aktører på feltet.

• Tydeliggjøre KRÅDs rolle i forebygging av vold i nære relasjoner.

• Styrke skolens rolle i forebygging av vold i nære relasjoner.

• Styrke hjelpeapparatets kompetanse og virkemidler i avdekking av vold i nære relasjoner, inkludert utarbeidelse av rutineguider for avdekking der dette ikke finnes.

For å styrke arbeidet overfor særlig sårbare grupper vil regjeringen:

• Iverksette forskningsprosjekt om sårbarhet, og styrke kunnskapsgrunnlag og kompetanse i hjelpeapparatet når det gjelder særlig sårbare grupper.

• Sørge for at hjelpeapparatet i størst mulig grad blir gjort tilgjengelig og individuelt tilrettelagt for alle utsatte.

1.3.6 Et helhetlig og individuelt tilpasset hjelpetilbud

Utsatte for vold i nære relasjoner skal ha tilgang på likeverdige tjenester ut ifra individuelle behov, uavhengig av kjønn, alder, seksuell orientering, funksjonsevne, etnisk bakgrunn mv. I kapittel 6 gis en oversikt over dagens hjelpetilbud til personer utsatt for vold i nære relasjoner, som blant annet omfatter krisesentertilbudet, familieverntjenestene og Nav-kontortjenesten, i tillegg til tilrettelagte tilbud for enkelte særlig utsatte grupper. Det fremheves at det er bygget opp et omfattende hjelpetilbud, samtidig som det pekes på gjenstående utfordringer når det gjelder kapasitet og innhold. Regjeringen vil:

• Vurdere hvordan resultatene fra evalueringen av kommunenes implementering av krisesenterlova best kan følges opp.

• Kartlegge i hvilken grad og hvordan Nav-kontortjenestene er involvert i saker som omhandler vold i nære relasjoner, og på bakgrunn av denne kartleggingen vurdere eventuelle tiltak for å utvikle arbeids- og velferdsforvaltningens rolle i dette arbeidet.

• Utarbeide en strategi om vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom for perioden 2014-2017.

• Styrke kunnskapsgrunnlaget og kompetansen i hjelpeapparatet når det gjelder barn som opplever vold i familien.

• Sørge for at informasjon om rettigheter og hjelpetiltak når fram til den som er voldsutsatt.

• Etablere en ny nettportal om vold i nære relasjoner og voldtekt og vurdere behovet for en alarmtelefon for voldsutsatte.

1.3.7 Helse- og omsorgstjenestens tilbud

Helse- og omsorgstjenesten spiller en viktig rolle når det gjelder å forebygge, avdekke og behandle skader som følge av vold i nære relasjoner. Det handler både om omsorg, psykososial oppfølging og mer tradisjonell behandling, både til barn, unge og voksne. I kapittel 7 gis det innledningsvis en beskrivelse av de helsemessige konsekvensene av vold i nære relasjoner. Videre beskrives de mest sentrale helse- og omsorgstjenestene som voldsutsatte møter, herunder kommunenes helse- og omsorgstjenester som blant annet fastlege og legevakt, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, overgrepsmottak og spesialisthelsetjenesten. Helse- og omsorgstjenestens avdekking av vold omhandles også. Det pekes videre på tiltak som skal iverksettes for å løse utfordringene. Regjeringen vil:

• Bidra til styrket forskning rundt de helsemessige konsekvensene av vold i nære relasjoner samt sørge for at denne kunnskapen spres til relevante tjenester.

• Kartlegge kommunale helse- og omsorgstjenesters arbeid med vold i nære relasjoner.

• Styrke helsestasjons- og skolehelsetjenestens arbeid med vold i nære relasjoner.

• Styrke fastlegenes rolle i forebygging, avdekking og oppfølging av utsatte og utøvere av vold i nære relasjoner.

• Styrke de regionaleressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) for økt kompetanse og veiledning overfor helse- og omsorgstjenestene.

• Bedre behandlingstilbudet til utsatte for vold i nære relasjoner gjennom å utvikle videre det psykososiale lavterskeltilbudet i kommunene, og vurdere hvordan det bedre kan ivareta voldsutsatte, samt revidere prioriteringsveiledere for spesialisthelsetjenesten.

• Utarbeide ny veileder for helse- og omsorgstjenestens arbeid med vold i nære relasjoner.

• Revidere veilederen for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer slik at den ivaretar voldsfeltet bedre.

• Følge opp evalueringen av overgrepsmottakene gjennom følgende tiltak:

  • Forankre tilbudet til barn som har vært utsatt for mishandling eller seksuelle overgrep, i spesialisthelsetjenesten.

  • Vurdere å opprette regionale overgrepsmottak for barn som har vært utsatt for seksuelle overgrep og annen mishandling.

  • Forankre ansvaret for voksne som har vært utsatt for seksuelle overgrep, i spesialisthelsetjenesten fra 2015.

  • Styrke kompetansen i spesialist- og kommunehelsetjenesten i håndtering av vold og seksuelle overgrep, blant annet ved å vurdere å stille krav om at alle som deltar i legevakt har gjennomført kurs om vold og overgrep og ved å vurdere å gjøre slike kurs obligatoriske i spesialistutdanningen for allmennleger.

  • Styrke NKVTS og RVTSene sin rolle i å utvikle og spre kompetanse i helse- og omsorgstjenesten i håndtering av både medisinske og psykososiale forhold knyttet til vold og seksuelle overgrep.

  • Vurdere sertifisering av helsepersonell som skal utføre klinisk rettsmedisinsk undersøkelse og akkreditering av enhetene der undersøkelsene skal foregå.

  • Etablere et kompetansenettverk i klinisk rettsmedisin i samarbeid med de institusjonene som i dag ivaretar rettspatologi og klinisk rettsmedisin.

1.3.8 Tilbudet til voldsutøvere

Vi har ikke tilstrekkelig kunnskap om hvem det er som utsetter andre for vold i nære relasjoner. I kapittel 8 drøftes viktigheten av å arbeide med voldsutøver, og voldsutøverens situasjon beskrives nærmere. Videre gis det en oversikt over hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøvere, og det redegjøres for behovet for en videreutvikling av tilbudet. Tiltakene rettet mot voldsutøver er en del av den helthetlige innsatsen i arbeidet mot vold i nære relasjoner, og viktig for å kunne forebygge vold i nære relasjoner. Regjeringen vil:

• Videreføre arbeidet med hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøvere gjennom Alternativ til vold (ATV) og familieverntjenestene.

• Styrke kompetansen og kapasiteten i behandlingstilbudet til voldsutøvere gjennom ytterligere spredning av Sinnemestringsmodellen ved Brøset.

• Bidra til ytterligere forskning om behandlingstilbudet rettet mot overgripere.

1.3.9 Politi og rettsvesen

Den som utsettes for vold eller trusler om vold har krav på bistand og beskyttelse, og at saken gis god og effektiv behandling i politi og rettsvesen. I kapittel 9 gjennomgås politiets og rettsapparatets arbeid med vold i nære relasjoner. Det gis en omtale av relevante bestemmelser i straffeloven, straffeprosessloven, barneloven, utlendingsloven, våpenloven og voldsoffererstatningsloven. Videre omhandles politiets og påtalemyndighetens arbeid, inkludert beskyttelsestiltak som politiet har til rådighet. Det gis også en gjennomgang av barns møte med politiet, og en beskrivelse av Statens barnehus. Videre omhandles kompetansen i politiet og domstolen. Det gis også en gjennomgang av bruken av tilrettelagt dialog (restorative justice) i saker om vold i nære relasjoner. Regjeringen vil:

• Kartlegge bruken av straffeloven § 219.

• Gi Politidirektoratet i oppdrag å utarbeide statusrapport hvert andre år om vold i nære relasjoner, inkludert statistikk og trender.

• Jevnlig oppdatere politiets veileder og tiltakskort.

• Følge opp evalueringen av politiets arbeid med vold i nære relasjoner, og videreutvikle arbeidet med vold i nære relasjoner i politidistriktene, herunder problemstillinger knyttet til:

  • samarbeidsrutiner mellom politiet og andre aktører (barnevern, krisesentre m. fl.)

  • voldsutsattes møte med politiet

  • informasjon til utsatte om gangen i politiets behandling av saken

  • politiets håndtering av barn ved utrykning.

• Følge opp evalueringene av Statens barnehus gjennom å etablere ytterligere to barnehus i 2013 og styrke ressurssituasjonen ved eksisterende barnehus, samt å sette ned en arbeidsgruppe som gis i oppdrag å utarbeide felles retningslinjer for driften av barnehusene og å foreta en vurdering av tilsynsbehovet.

• Øke kvaliteten og styrke etterforskningen i saker om vold i nære relasjoner.

• Foreta en analyse av familievoldssakene fra anmeldelse til eventuell dom.

1.3.10 Samarbeid og samordning

Innsatsen mot vold i nære relasjoner involverer flere offentlige etater og forvaltningsnivåer. Volden kan ramme den utsatte på mange livsområder, og utsatte har ofte behov for bistand fra flere tjenester over lengre tid. Det er et felt som kjennetegnes av mange aktører og store koordineringsutfordringer. Regjeringen vil:

• Bidra til helhetlig og samordnet bistand til utsatte for vold i nære relasjoner og deres barn, samt voldsutøvere.

• Bidra til at ulike tiltak og virkemidler sees i sammenheng, at ulike instanser og samarbeidsfora samvirker, samt at gode modeller for samarbeid spres.

• Tydeliggjøre RVTSenes rolle i etableringen av gode samarbeidsformer og -rutiner.

• Fortsatt oppfordre kommunene til å utarbeide kommunale handlingsplaner.

• Bidra til at SLT og politiråd i større grad har vold i nære relasjoner på dagsorden.

• Dokumentere erfaringer med bruk av individuell plan for utsatte for vold i nære relasjoner.

• Styrke samarbeidet med frivillige organisasjoner i arbeidet mot vold i nære relasjoner, gjennom etablering av forum for nasjonale myndigheter og frivillige organisasjoner og opprettelsen av en tilskuddsordning blant annet for frivillige organisasjoner.

• Iverksette tiltak for å påse at taushetsplikten ikke er til hinder for et godt samarbeid mellom ulike instanser i arbeidet mot vold i nære relasjoner, samt legge til rette for at opplysningsplikten til barnevernet og avvergeplikten oppfylles.

• Prøve ut samarbeidsprosjekt tilsvarende Karin i Malmø, der politi og tjenesteapparat gir bistand til voldsutsatte i samme lokalitet.

• Videreutvikle det nordiske og europeiske samarbeidet rundt arbeidet mot vold i nære relasjoner.

1.3.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Meldingen til Stortinget skisserer hovedlinjene regjeringen mener bør følges i den videre innsatsen i arbeidet mot vold i nære relasjoner, og presenterer en rekke tiltak som skal bidra til å styrke arbeidet for å forebygge og bekjempe denne volden. De skisserte tiltakene vil i begrenset grad medføre administrative konsekvenser for statlig eller kommunal virksomhet. Tiltakene som er omtalt i meldingen dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer. Omfang av tiltakene vil tilpasses de prioriteringer som gjøres innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer. Når det gjelder overgrepsmottakene og tiltak for å styrke kompetanse om vold og overgrep i kommunal legevakt, vil regjeringen komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.

2 Bakgrunn og utvikling

2.1 Innledning

Vold i nære relasjoner har fått økt oppmerksomhet i det norske samfunnet de siste 35 årene. På 1970-tallet dannet kvinner i store deler av verden felles politisk front for å sette menns vold mot kvinner på dagsorden. I Norge vokste det fram en rekke hjelpetiltak og programmer. I de tidligste fasene ble hjelpetiltakene primært drevet av frivillige som etter hvert mottok offentlig støtte, som for eksempel krisesentre, støttesentre mot incest og krise- og rådgivningstelefoner. Dette var først og fremst trygghetsskapende hjelpetiltak for den som ble utsatt for vold og seksuelle overgrep. Samtidig ble det lagt vekt på strafferettslige tiltak overfor voldsutøvere og seksualovergripere.

Kvinnevoldsutvalget ble oppnevnt av regjeringen Stoltenberg I ved kongelig resolusjon av 29. august 2001. Utvalget leverte sin rapport NOU 2003: 31 Retten til et liv uten vold. Menns vold mot kvinner i nære relasjoner i 2003. Oppnevnelsen av utvalget var et et uttrykk for den politiske viljen til å gjøre mer på dette området, og å styrke kvinners vern mot vold i nære relasjoner. Utvalgets rapport ble en viktig premissleverandør for det videre arbeidet med temaet.

I dag er området vold i nære relasjoner i stor grad institusjonalisert. Innsatsen på voldsfeltet i Norge initieres i stor grad fra et overordnet politisk nivå, gjennom nasjonale planarbeider og incentiver. Dette foregår i form av politiske vedtak, lovgivning, utarbeidelse av statlige handlingsplaner og bevilgninger i statsbudsjettet. Det gjøres omfattende utredninger som danner grunnlag for videre politisk handling, og det utarbeides veiledere og retningslinjer for arbeid på mange områder som vedrører vold i nære relasjoner.

Dette kapittelet inneholder en kort gjennomgang av utviklingen på området under 2.2, og en presentasjon av Kvinnevoldsutvalgets utredning under 2.3. I den forbindelse gis det også under 2.4 en beskrivelse av spørsmål om begrepsbruk, avgrensninger og årsaksforklaringer som har vært, og er, omdiskutert.

2.2 Fra privat initiativ til offentlig politikk

2.2.1 Det startet med de frivillige

Krisesenterbevegelsen har siden slutten av 1970-tallet hatt en sentral rolle i arbeidet mot vold mot kvinner. De første norske krisesentrene hadde sitt utspring i kvinnebevegelsen på 1970-tallet. Idéen om etablering av et krisesentertilbud ble sådd etter at en gruppe norske kvinner deltok på et internasjonalt tribunal om forbrytelser mot kvinner i Brussel i 1976. Her ble erfaringer fra det første krisesenteret i verden, som hadde startet opp i London et par år tidligere, presentert (Krisesentersekretariatet 2008).

I februar 1977 åpnet den første krisetelefonen for mishandlede og voldtatte kvinner i Oslo. Ett års drift av telefonen avdekket behovet for et eget senter, og det ble søkt om offentlig støtte til å etablere landets første krisesenter. Camilla krisesenter ble etablert i Oslo i mai 1978, og var det første i Norden. Idéen om krisesenter spredte seg til kvinnegrupper over hele landet. I løpet av fem år var det nærmere 50 krisesentre og krisetelefoner for mishandlede og voldtatte kvinner i Norge.

I 1982 vedtok krisesenterbevegelsen en ideologisk plattform som ser vold mot kvinner i et kjønns- og maktperspektiv. Sentrale elementer i plattformen var at krisesentrene skulle ha en fri stilling religiøst og politisk. I tillegg var det et krav om full offentlig finansiering av krisesentrene. Diskusjoner om plattformen førte til at krisesenterbevegelsen ble delt, og i 1990 ble organisasjonen Norsk krisesenterforbund etablert. Krisesentersekretariatet ble dannet i 1994. Den mest markante forskjellen mellom de to krisesenterorganisasjonene kan sies å være forståelsen av vold i nære relasjoner. Mens Krisesentersekretariatet legger til grunn et klart kjønnsmaktperspektiv i sitt arbeid, vektlegger Norsk krisesenterforbund i større grad andre forklaringsfaktorer, og har blant annet engasjert seg i forhold til menn som utsettes for vold i nære relasjoner.

Krisesenterbevegelsen har vært den mest markante aktøren i arbeidet mot vold mot kvinner, men også andre frivillige organisasjoner og stiftelser har etter hvert spilt en viktig rolle i arbeidet, blant annet gjennom etablering av hjelpetilbud og organisering av selvhjelpsgrupper.

Fra andre halvdel av 1980-tallet fikk også voldsutøvere og seksualovergripere tilbud om hjelp og behandling. Stiftelsen Alternativ til vold (ATV) ble opprettet i 1987 som det første europeiske behandlingstilbudet til menn som utøver vold mot samlivspartner. Institutt for klinisk sexologi og terapi (IKST), som blant annet gir et tilbud om psykoterapi til seksualovergripere, ble opprettet i 1989.

2.2.2 Utvikling på nasjonalt nivå

På 1980- og 1990-tallet utøvde krisesenterbevegelsen og andre kvinnepolitiske grupper et vedvarende press på myndighetene, og bidro til at vold mot kvinner ble satt på den politiske dagsorden.

Under ledelse av Sosialdepartementet ble det første tverrdepartementale handlingsprogrammet for tiltak mot kvinnemishandling lagt fram i 1983. Ahnfelt kaller dette et symbol på den «endelige aksepten av kvinnemishandling som problem på den offentlige dagsorden» (Ahnfelt 1987). I programmet framgikk det at vold mot kvinner berører ulike politikkområder, og at det var behov for en bred innsats mot vold i hjemmet. Med bakgrunn i Verdens helseorganisasjons (WHO) strategidokument Helse for alle i år 2000 utarbeidet Helsedirektoratet i 1986 handlingsplanen Helsetjenesten og privat vold. Det ble også her lagt vekt på å synliggjøre vold mot kvinner som et offentlig ansvarsområde.

Etter at kvinnemishandling for alvor kom på den offentlige dagsorden på midten av 1980-tallet, gikk det rundt 15 år før det ble utarbeidet en ny nasjonal handlingsplan. Handlingsplanen Vold mot kvinner (2000-2003) uttrykte de samme målene som strategien fra 1983. Planen hadde hovedfokus på økt vern av voldsutsatte, målrettet og samordnet innsats mellom ulike tjenester, heving av kunnskapsnivået i tjenesteapparatet, og styrking og videreutvikling av politiets arbeid i voldssaker. Å hjelpe, sikre og beskytte kvinner som utsettes for vold fra mannlige partnere var et hovedanliggende i planen, men også behovet for å oppsummere erfaringer fra hjelpetilbud til voldsutøvende menn ble satt på den politiske dagsordenen.

Kvinnevoldsutvalgets brede utredning fra 2003 (NOU 2003: 31) var en viktig premissleverandør til de to handlingsplanene om vold i nære relasjoner som fulgte i 2004 (Om vold i nære relasjoner) og i 2008 (Vendepunkt). Utvalgets utredning er nærmere omtalt under 2.3.

Handlingsplanen Vold i nære relasjoner (2004-2007) hadde fire overordnede målsettinger: Styrking av kunnskap og samarbeidskompetanse i hjelpeapparatet, forebygging av den private volden gjennom holdningsendringer i samfunnet, sikre nødvendig bistand og beskyttelse til voldsofre og styrking av behandlingstilbudet til voldsutøver. Samtidig ble det rettet søkelys mot barn som vokser opp med vold. Kompetanseutvikling i fagmiljøene og utvikling av kliniske tilbud til utsatte barn var en del av dette. Planen hadde totalt 30 tiltak for gjennomføring i perioden.

I handlingsplanen mot vold i nære relasjoner (2008-2011) Vendepunkt ble tidligere målsettinger videreført og supplert med nye. Eksempler på nye tiltak var at det skulle gis tilbud om tilrettelagte samtaler mellom den voldsutsatte og voldsutøver (restorative justice) og at forskning og utviklingsarbeid skulle initieres. I denne planen, som inneholdt 50 tiltak, ble det også for første gang satt søkelys på menns utsatthet for vold i nære relasjoner.

I januar 2012 ble den foreløpig siste handlingsplanen mot vold i nære relasjoner lansert, i påvente av den foreliggende meldingen til Stortinget. Handlingsplanen for 2012 følger opp Vendepunkt og fyller behovet for kontinuitet og styrking av arbeidet på kort sikt. I denne handlingsplanen er det for første gang tiltak særlig rettet mot eldre utsatte, og voldsutsatte lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (lhbt-personer). Handlingsplanen inneholder 23 tiltak på områdene forebygging og synliggjøring, bistand og beskyttelse, avdekking og strafforfølging, samarbeid og samordning og kunnskap og kompetanse.

I tillegg til de fire nasjonale handlingsplanene mot vold mot kvinner/vold i nære relasjoner, er det også lagt fram egne handlingsplaner mot kjønnslemlestelse og tvangsekteskap. For første gang er det også utarbeidet en egen handlingsplan mot voldtekt som løper i perioden 2012-2014.

I tillegg behandles spørsmål knyttet til vold i nære relasjoner i en rekke andre rapporter/handlingsprogram, herunder Fornærmedeutvalgets utredning (NOU 2006: 10) og Justisdepartementets rapport Æ e itj fornærma æ e forbanna. Barn ble gitt en særlig oppfølging gjennom Strategiplanen om seksuelle og fysiske overgrep mot barn (2005 – 2009), som også omhandlet tiltak og prosjekter der målgruppen var barn som lever med vold i familien.

I tidsrommet 1986 til 2004 ble det etablert flere sentre for å utvikle kunnskap og spre kompetanse på voldsfeltet. Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn og Kompetansesenter for voldsofferarbeid ble begge opprettet i 1995. Senter for tverrfaglig kjønnsforskning (tidligere Senter for kvinneforskning) ble etablert i 1986 ved Universitetet i Oslo. Norges Forskningsråd iverksatte i 1987 det første forskningsprogrammet om kvinnemishandling. I 2004 ble Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) etablert.

2.2.3 Utvikling på kommunalt og regionalt nivå

Norske kommuner har en utstrakt politisk selvråderett. Staten kan imidlertid gjennom lovverk, retningslinjer og øremerkede bevilgninger stimulere til aktiviteter i tråd med nasjonale målsettinger. I arbeidet mot vold i nære relasjoner er oppgaver og ansvar fordelt til ulike nivåer i statlig og kommunal forvaltning, med regionale, fylkesadministrative og kommunale ansvarsområder.

En gjennomgang av den offentlige innsatsen for voldsofre i 1996-1997 viste at få kommuner hadde tiltak for voldsutsatte. Unntakene var enkelte legevakter og sykehus som hadde tilbud om behandling og støtte til utsatte for seksuelle overgrep, samt tilbud etter mishandling og vold mot familiemedlemmer. Landets første voldtektsmottak for voksne kvinner og det første medisinske mottaket for seksuelt misbrukte barn, ble begge etablert i 1986.

På 1990-talet ble de første kommunale handlingsplanene utarbeidet. Disse hadde først og fremst fokus på hjelpetiltak til volds- og overgrepsutsatte. Det kommunale hjelpetiltaket Vern for eldre, som hadde som oppgave å hjelpe eldre som ble utsatt for overgrep og omsorgssvikt, ble etablert i Oslo i 1991. Også samtaletilbud for voldsutsatte var prioritert ved enkelte familievernkontor og psykiatriske poliklinikker.

Det gjennomgående var at tiltakene ennå var preget av pionérånd og ildsjeler. Inntil årtusenskiftet ble vold og voldsforebygging vektlagt i varierende grad i kommunale tjenester. Mest erfaring ble opparbeidet i de største byene, der befolkningsgrunnlaget var stort nok til at fagfolk kunne utvikle kunnskap gjennom arbeid med utsatte og utøvere.

I perioden 2005-2007 ble regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) etablert i de fem regionale helseforetakene. Sentrene fikk en viktig rolle i å bidra til at personer utsatt for vold, overgrep og traumer får bedre og mer helhetlige tjenester ved å arbeide for at tjenesteapparatet, både på kommunalt nivå og spesialistnivå, tilføres relevant kompetanse.

Fra 2010 fikk kommunene et lovpålagt ansvar for å ha et krisesentertilbud, og fra 2011 ble finansieringen av tilbudene lagt inn i rammetilskuddet til kommunene. Fylkesmannen har tilsynsansvar når det gjelder kommunenes oppfyllelse av plikten om krisesentertilbud etter krisesenterloven. Se for øvrig 5.2 om krisesentertilbudet.

For å styrke tilbudet til barn utsatt for vold og seksuelle overgrep er det etablert en landsdekkende ordning med barnehus i Norge. Modellen innebærer at dommeravhør, undersøkelser og behandling av barnet skjer på ett og samme sted. En tilsvarende ordning er etablert i flere andre land.

Overgrepsmottakene er et tilbud om akutthjelp og oppfølging for voksne personer som har vært utsatt for seksuelle overgrep og/eller vold i nære relasjoner. Det finnes 22 overgrepsmottak fordelt over hele landet, to tredeler forankret i legevakt/interkommunal legevakt, og en tredel i helseforetak.

Soria Moria-erklæringen slo fast at behandlingstilbudet til voldsutøvere skulle gjøres landsdekkende, og at den selveiende stiftelsen Alternativ til vold (ATV) skulle ha en sentral rolle i en slik etablering. I dag er det etablert til sammen ni tilbud i regi av ATV rundt i landet.

2.3 Om kvinnevoldsutvalgets utredning

Kvinnevoldsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 29. august 2001 og leverte sin rapport NOU 2003: 31 Retten til et liv uten vold. Menns vold mot kvinner i nære relasjoner i 2003. Utvalgets oppgave var å utrede problemstillinger omkring vold mot kvinner fra nåværende eller tidligere samlivspartner. Videre ble utvalget bedt om å vurdere hvordan stillingen til kvinner utsatt for menns vold i nære relasjoner kan styrkes, blant annet gjennom forbedringer og innskjerpinger av lovverket, iverksettelse av forbedrede forebyggende tiltak, samt utvikling av tiltak for at de voldsutsatte kan bli møtt av offentlige instanser på en bedre måte. Som et viktig ledd i det forebyggende arbeidet ble utvalget bedt om å se på situasjonen for barn som vokser opp i familier med vold, samt tilbudet til menn som utøver vold.

Utvalgets utredning omfatter en bred gjennomgang av arbeidet med å forebygge og bekjempe menns vold mot kvinner i nære relasjoner på en rekke samfunnsområder. Utredningen belyser problemstillinger og tiltak knyttet til justisområdet, helsesektoren, sosialsektoren, kommunal- og regionalsektoren, utdanningssektoren, samt Barne- og familiedepartementets ansvarsområde. Utredningen gir en beskrivelse av fenomenet menns vold mot kvinner i nære relasjoner, herunder en beskrivelse av omfang og kostnader.

Det gis videre en beskrivelse med utgangspunkt i situasjonen til de voldsutsatte kvinnene, barna som eksponeres for volden, samt situasjonen til voldsutøverne. I denne forbindelse understrekes blant annet behovet for å motvirke at kvinnen gjøres ansvarlig for voldsutøverens handlinger, samt behovet for et sterkere fokus på voldsutøveren med sikte på økt ansvarliggjøring, også i rollen som far. Videre understrekes at barn som eksponeres for vold befinner seg i en uholdbar omsorgssituasjon og at dette er å betrakte som alvorlig omsorgssvikt.

I utredningen foretas også en gjennomgang av tilbudet til de voldsutsatte og voldsutøverne, herunder en gjennomgang av hjelpe- og behandlingstilbud, samt politiets og rettsapparatets behandling av disse sakene. Kompetanse og organisering av arbeidet er også viktige temaer i framstillingen.

Utredningen inneholder en rekke anbefalinger knyttet til arbeidet for å forebygge og bekjempe menns vold mot kvinner i nære relasjoner. Disse anbefalingene har utgjort en vesentlig del av det grunnlaget regjeringens senere handlingsplaner er tuftet på.

2.4 Nærmere om begrepsbruk og årsaksforklaringer

Som det framgår under 1.1.2 har «Vold i nære relasjoner» i stor grad erstattet begrepet «kvinnemishandling». Bruken av et nytt begrep gjenspeiler og signaliserer en utvidelse av virkeområdet for arbeidet.

Overgangen til det mer kjønnsnøytrale og utvidete begrepet «vold i nære relasjoner» har vært omdiskutert. Uenigheten om begrepsbruk er ikke utelukkende et særnorsk fenomen. Europarådets nye konvensjon fikk etter et kompromiss tittelen Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner.

Uenigheten kan i mange tilfeller tilskrives manglende presisering av hvilket fenomen man snakker om. Et eksempel er spørsmålet om kvinner og menn er like utsatt for vold i nære relasjoner. Dette spørsmålet kan ikke besvares før vi har presisert om vi snakker om den grove, gjentagende og/eller kontrollerende volden hvor kvinner er betydelig mer utsatt, eller den episodiske volden som ikke nødvendigvis gjenspeiler et skjevt maktforhold og som ikke har noen klar kjønnsprofil. At vold i nære relasjoner er en samlebetegnelse for flere til dels ulike fenomen, medfører behov for presiseringer og avgrensninger før det gir mening å beskrive mulige årsaksforhold. Det er derfor lagt vekt på å presisere begrepsbruk og avgrensninger i kapittel 1.1.

Forståelsen av vold i nære relasjoner kan heller ikke leses uavhengig av den politiske kampen kvinnebevegelsen har ført for å synliggjøre kvinners underordnede posisjon i samfunnet. Vold blir i denne sammenheng betraktet som det ultimate uttrykket for kvinners underordning. Kjønn og makt ble derfor de sentrale (og i noen tilfeller de eneste) variablene i forklaringen på volden. Senere forskning har differensiert begrepet og viser et større mangfold i forståelsen. Det er i større grad vist hvordan samspillet mellom strukturelle, relasjonelle og individuelle forklaringer bidrar til å hemme eller fremme vold i nære relasjoner.

To hovedretninger kan identifiseres. Den ene har tatt utgangspunkt i den kjønnsskjeve maktfordelingen i samfunnet og anlagt et kjønnsmaktperspektiv. Denne retningen bygger på en forståelse av en samfunnsstruktur der menn er overordnet kvinner, og menns voldsutøvelse bekrefter ubalansen i dette maktforholdet. Denne samfunnsordenen omtales gjerne som et patriarkalsk system, og bidrar til at noen menn etablerer og opprettholder en dominerende posisjon overfor kvinner som de lever eller har levd sammen med, ved bruk av ulike former for makt og kontroll. Kvinnevoldsutvalget la hovedvekten av sin forståelse i dette perspektivet.

Den andre retningen knytter voldsutøvelsen opp mot avvikende personlighetstrekk hos voldsutøveren og forklarer volden ved hjelp av en individualpsykologisk tilnærming. Volden betraktes som et marginalt problem, og voldsutøvere som «avvikende» individer. Oppmerksomheten rettes mot de mest avvikende, der alvorlig psykisk sykdom, rusproblematikk og tung kriminell belastning trekkes fram som forklaringer på voldsutøvelse.

Den individualpsykologiske forklaringsmodellen blir ofte kritisert for ikke å gripe den mer overordnede rammen voldsutøvelsen finner sted innenfor, og for at en slik forståelse usynliggjør koblingen mellom vold, kjønn og makt. Det blir også stilt spørsmål om sammenhengen mellom rus og voldsutøvelse. Sammenhengen mellom rus og partnervold er kompleks. I følge amerikanske studier var både mannen og kvinnen edru i hovedtyngden av de tilfeller der volden foregikk, men volden risikerte å bli mer alvorlig under påvirkning av alkohol (Testa, Quigley og Leonard 2003). Andre amerikanske studier viser at kvinner som bor sammen med rusmisbrukende menn løper en større risiko for å bli voldsutsatt enn andre kvinner. Risikoen øker også i sosialt utsatte miljøer, der det er vanligere med alkohol og/eller annet rusmisbruk. Det er imidlertid vanskelig å vite om volden er en effekt av misbruket, av den sosiale utsattheten eller en kombinasjon av disse forholdene.

I en svensk intervjustudie blant kvinner med misbruksproblematikk oppga flere at en medvirkende årsak til deres misbruk var at de hadde vært utsatt for vold av en nærstående mann (Holmberg, Smirthwaite og Nilsson 2005). Dette er med på å gjøre sammenhengen mellom rusmisbruk og vold vanskelig å tolke.

En vanlig innvending mot kjønnsmaktperspektivet er at også kvinner utøver vold i nære relasjoner. Dette perspektivet lykkes heller ikke i å forklare hvorfor enkelte menn mishandler og voldtar sine partnere, mens de fleste menn ikke gjør det. Videre refereres det til empiriske studier som viser en overopphoping av vold i marginaliserte miljøer.

De senere årene er det gjort en rekke forsøk på å kombinere ulike forklaringsmodeller, der det både tas høyde for strukturelle føringer og individuell variasjon. En ansats til en slik tilnærming har vært å skille mellom grunnleggende forutsetninger og utløsende faktorer for å forklare voldsutøvelse i nær relasjon. Den kjønnsskjeve maktbalansen mellom kvinner og menn er en grunnleggende faktor som i seg selv ikke kan forklare at volden oppstår, men er et bakteppe og en forutsetning når andre og utløsende faktorer er til stede. Utløsende faktorer er blant annet rus, psykiske lidelser, følelse av maktesløshet og depresjoner.

Den holistiske modellen, som blant andre Verdens helseorganisasjon (WHO) har lagt til grunn, er et forsøk på å forklare volden gjennom en kombinasjon av ulike teorier og forklaringsmodeller på ulike nivåer. Utgangspunktet for en slik forståelse er at mange faktorer samvirker, og at det ikke finnes én faktor alene som kan forklare all voldsutøvelse i nære relasjoner i ulike samfunn og sammenhenger. For å forstå årsakene til vold i nære relasjoner må det tas hensyn til det multifaktorielle samspillet mellom det individuelle, det situasjonelle og det strukturelle nivået. En slik forståelse gir også et bedre grunnlag for å utvikle målrettede og effektive forebyggingstiltak.

Den holistiske modellen beskrives gjennom fire sirkler. Den innerste sirkelen beskriver det individuelle nivået og viser til forklaringer som tar utgangspunkt i trekk ved enkeltindividet. Den andre sirkelen beskriver sosialpsykologiske/relasjonelle faktorer. Den tredje sirkelen er samfunnsnivået i den holistiske modellen og omkranser de to første. Den peker på både formelle og uformelle institusjoner og sosiale strukturer som arbeidsliv, naboskap og sosiale nettverk. Den ytterste og fjerde sirkelen angir kulturelle og strukturelle forklaringer på volden og inneholder blant annet kjønnsmaktperspektivet.

I denne meldingen legges en helhetlig tilnærming til grunn for forståelsen av vold i nære relasjoner, der samspillet mellom strukturelle, relasjonelle og individuelle forhold utgjør bakteppet. Lydia Guy (2006) har formulert seg slik for å tydeliggjøre dette perspektivet: «Å endre verden fordrer at vi ikke bare endrer adferden til det enkelte individ, men også deres familier, lokalsamfunn og rådende forestillinger i storsamfunnet» (vår oversettelse).

3 Om vold i nære relasjoner

3.1 Hva er vold?

Vold sees og defineres i de fleste sammenhenger som bruk av fysisk makt (for å skade andre). Slik begrepet benyttes i arbeidet mot vold i nære relasjoner, omfatter det mye mer en fysisk vold. En mye brukt definisjon, både i Norge og internasjonalt, er Per Isdals: «Vold er enhver handling rettet mot en annen person som gjennom at denne handlingen skader, smerter, skremmer eller krenker, får denne personen til å gjøre noe mot sin vilje eller slutter å gjøre noe den vil» (Isdal 2000).

Volden har mange uttrykk. Isdal opererer med fem ulike voldstyper: Fysisk vold, seksuell vold, materiell vold, psykisk vold og latent vold. Fysisk vold inkluderer et vidt spekter av handlinger fra det å holde, dytte, riste eller klype, via bruk av slag, spark eller våpen og til drap. Alvorlig vold gir høy risiko for fysisk skade, mens den andre volden som ikke gir slik risiko betegnes som moderat.

Seksuell vold kan dreie seg om alt fra trakassering og krenkelser til å bli presset til å utføre uønskede seksuelle handlinger, inkludert å bli utsatt for voldtekt og seksuell tortur. Den seksuelle volden er svært psykologisk nedbrytende, fordi den rammer vår mest private og sårbare side.

Materiell vold er handlinger rettet mot ting eller gjenstander. Det kan innebære å slå inn dører, vegger eller vinduer, kaste og rasere inventar, knuse eller ødelegge gjenstander eller rive i stykker klær. Særlig hvis voldsutøveren tidligere har anvendt fysisk vold, kan den materielle volden virke svært skremmende og lammende.

Psykisk vold er alle måter å skade, skremme eller krenke på, som ikke er direkte fysiske i sin natur. Det kan også være måter å styre eller dominere andre på, ved hjelpe av en bakenforliggende makt eller trussel. Det kan være snakk om direkte eller indirekte trusler, degraderende og ydmykende atferd, kontroll, utagerende sjalusi, isolering og emosjonell vold.

Latent vold er vold som virker i kraft av sin mulighet. Muligheten for vold blir styrende for den voldsutsattes atferd. Det å ha opplevd vold gjør at den voldsutsatte vet at det kan skje igjen. Volden er da til stede hele tiden i kraft av sin mulighet.

I tillegg kommer økonomisk vold. Dette er en form for vold som kan komme til uttrykk ved at partneren forhindres i å ha rådighet over sin egen økonomi. Vedkommende nektes adgang til sin egen og en eventuell felles bankkonto, eller forhindres i å ha ha en inntekt, og presses dermed til å måtte be om penger. I noen tilfeller tvinges partneren også til å underskrive på lån og risikerer å bli sittende med en stor gjeld. Konsekvensen er ofte økonomisk underdanighet og avhengighet.

Vold i nære relasjoner, her forstått som vold mot partner, kan utspille seg på ulike måter, men man snakker i hovedsak om to voldsmønstre: Den grove, gjentagende og/eller kontrollerende volden på den ene siden, og den episodiske volden som ikke nødvendigvis gjenspeiler et skjevt maktforhold på den andre. Det er viktig å skille disse mønstrene fra hverandre, både i forbindelse med beskrivelser av forekomst og med hensyn til utvikling av forebyggende tiltak.

Den kontrollerende volden er gjentagende og eskalerende, ofte med en blanding av ulike former for vold, trakassering og trusler. Voldsutøverens væremåte er dominerende og kontrollerende, og de fleste utsatte er kvinner som utsettes for vold av sin nåværende eller tidligere partner. Den kontrollerende partnervolden fører i større utstrekning til langvarige fysiske og psykiske skader enn andre typer voldelig atferd i parforhold.

Den episodiske volden utløses ved visse stressituasjoner der frustrasjon og vrede slår over i fysisk aggresjon. Voldsutøveren har vanligvis ikke noe kontrollbehov. Denne volden utøves av både menn og kvinner. Den kontrollerende og gjentagende partnervolden beskrives ofte som prosess, mens den episodiske partnervolden beskrives som enkelthendelser.

3.2 Betydningen av at volden finner sted innenfor en nær relasjon

Vold i nære relasjoner har noen iboende kjennetegn som skiller denne volden fra annen vold, for eksempel vold fra fremmed på offentlig sted. Når voldsutøvelse finner sted i nære relasjoner, blir konsekvensene mer omfattende og dyptgripende enn de synlige skadevirkningene som følger av selve voldshandlingen. Der vold i forbindelse med uteliv og alkohol gjerne er en engangshendelse med en gjerningsperson som er ukjent for den utsatte, utøves vold i nære relasjoner i det skjulte, er gjentagende og personene som berøres er betydningsfulle i hverandres liv gjennom felles historie, gjensidige forpliktelser og avhengighet. Den som utsettes for volden bebreider ofte seg selv, og opplever skam og skyldfølelse. Det hender også at volden er synlig, men likevel vegrer mange seg for å gripe inn i det man tolker som private forhold. Dette bidrar til å holde overgrepene skjult for dem som kunne yte hjelp.

I sin utredning ga Kvinnevoldsutvalget en grundig beskrivelse av hva det innebærer for den voldutsatte å leve i en relasjon med partnervold. Det er viktig å ha denne kunnskapen som et bakteppe for den videre behandlingen i denne meldingen. Framstillingen nedenfor under 3.2.1-3.2.4 bygger i stor grad på Kvinnevoldsutvalgets beskrivelse i NOU 2003: 31.

3.2.1 Å leve i volden

I de tilfellene der volden pågår over tid, lever den voldsutsatte og barna med en konstant trussel om vold. Volden er ikke isolerte hendelser. Frykten for hva som kan skje blir en sentral del av den virkeligheten den voldsutsatte og barna lever i. Man kan si at den voldsutsatte og barna lever i volden, jf. også Isdals begrep latent vold.

Det er vanlig å skille mellom voldens ulike faser: Først en spenningsfase, så en voldsfase der volden eksploderer og deretter en «hvilefase». For den voldsutsatte og barna går all energi med til å forholde seg til disse fasene (Walker 1979).

Voldsutøvelsen kan sees på som en prosess der den utsatte i større og større grad tilpasser seg en hverdag preget av vold, en tilpasning som ofte fører til isolasjon og til økt avhengighet av voldsutøveren. At det forekommer perioder uten vold gjør at den voldsutsatte kan opprettholde en forhåpning om at relasjonen vil bli bedre og at overgrepene skal opphøre.

3.2.2 Vold og kjærlighet

Et særtrekk ved vold i nære relasjoner er den tette sammenvevingen mellom vold og kjærlighet. Denne koblingen beskrives som en del av normaliseringsprosessen knyttet til volden (Lundgren 2004). Perioder med vold avløses ikke sjelden av perioder med varme og kjærlige handlinger. Noen voldsutøvere framstår som vennlige og sjarmerende overfor andre, men er aggressive og brutale i eget hjem. Den voldsutsatte vil ha et håp om at den positive siden skal overta som dominerende i voldsutøverens væremåte.

«Kjærlighet» blir et argument voldsutøveren bruker for å opprettholde og legitimere voldsbruken. Frykten for å miste kjæresten og frykten for «tap av kjærlighet» brukes som begrunnelse for slagene. Denne koblingen kan medføre at også den voldsutsatte etter hvert ser partnerens vold som et uttrykk for «kjærlighet». Samtidig kan sammenblandingen av «kjærlighet» og vold skape forvirring og usikkerhet hos den voldsutsatte.

Det å forstå forholdet mellom vold og kjærlighet er en forutsetning for å forstå hvordan den utsatte fanges i en virkelighet med vold. Det er også en forutsetning for å forstå hvorfor noen voldsutsatte blir værende i en voldsrelasjon. Sammenhengen er også viktig for å forstå den ambivalensen mange voldsutsatte føler, og som for eksempel kan gi seg utslag i at politianmeldelser blir trukket tilbake.

3.2.3 Kontroll og isolasjon

Kontroll og isolasjon er ofte vesentlige aspekter ved et overgrepsbilde. Ofte opplever den voldsutsatte at voldsutøveren bidrar til å isolere den utsatte fra omgivelsene. Dette kan skje ved at voldsutøveren vil ha kontroll med hva den voldsutsatte gjør, hvem den voldsutsatte treffer osv. Dette kontrollbehovet begrunnes ofte med at voldsutøveren er sjalu. Om den voldsutsatte treffer andre kan det medføre vold eller trusler om vold.

Den voldsutsatte kan også føle seg utmattet av volden og derfor ikke ha overskudd til å delta i sosialt liv. I tillegg kan stigmatisering knyttet til det å være utsatt for vold føre til at den voldsutsatte isolerer seg ytterligere. Slik innskrenkes kontakt med familie, venner og bekjente og i noen tilfeller også deltakelse i arbeidslivet. Sosial isolasjon og ensomhet er både et integrert aspekt ved volden og en viktig konsekvens.

3.2.4 Makt og avmakt

For mange voldsutsatte innebærer volden at voldsutøver tar systematisk og fullstendig kontroll over den utsattes liv. Den utsattes investering i en følelsesmessig nær relasjon blir brukt som et middel til manipulasjon fra partnerens side. Disse strategiene innebærer en maktutøvelse overfor den voldsutsatte fra voldsutøverens side, og er med på å skape eller forsterke et skjevt maktforhold mellom dem. Maktforskjellen mellom voldsutøveren og den voldsutsatte er med andre ord sentral for forståelsen av volden. Når maktbalansen forskyves vil den enes mulighet til kontroll økes på bekostning av den andres.

Dette fører til at den utsatte opplever en gradvis følelse av avmakt – en følelse av håpløshet og av å være fanget. Systematisk trakassering og nedvurdering fra partnerens side er med på å redusere følelsen av egenverd. Voldsutøveren plasserer skylden for volden hos den voldsutsatte. Han slår fordi hun fortjener det. Når dette blir gjentatt over tid tror den utsatte til slutt at volden er hennes feil og påtar seg skylden for volden. Det er ikke uvanlig at den voldsutsatte internaliserer motivene som voldsutøveren begrunner sine handlinger med, og slik overtar voldsutøverens virkelighetsoppfatning. Den systematiske nedvurderingen reduserer den voldsutsattes mulighet til å se hvordan hun kan komme seg ut av situasjonen med vold. Eliasson, gjengitt i Kvinnevoldsutvalgets utredning, forklarer skyldfølelsen med at det er en måte å få kontroll over egen situasjon. Når volden forklares ut fra egne handlinger, kan den voldsutsatte tenke at dersom hun opptrer annerledes neste gang, vil hun kunne forhindre at volden skjer.

3.3 Konsekvensene av volden for den utsatte

Konsekvensene av vold i nære relasjoner kan være gjennomgripende både for den voldsutsatte og for voldsutsattes barn. Volden har større konsekvenser enn den umiddelbare skaden den forårsaker. I tillegg til de åpenbare fysiske skadene er det klare sammenhenger mellom vold og fysisk og psykisk helse. I kapittel 7 gis en nærmere beskrivelse av de helsemessige konsekvensene av volden.

Som vist kan volden omfatte både fysisk vold, psykisk vold, seksuelle overgrep og materiell/økonomisk vold, ofte i en kombinasjon. Varigheten av volden vil også variere. Noen forlater voldsutøver kort tid etter at den første voldsepisoden har funnet sted. Andre lever med systematiske overgrep gjennom mange år. Både handlingenes grovhet og varighet har betydning for hvordan og hvor sterkt volden preger den utsattes og eventuelle barns liv.

Vold i nære relasjoner kan ha store økonomiske konsekvenser for den som utsettes. Helsekonsekvenser av overgrep vil også kunne ha negativ innvirkning på utsattes deltakelse i arbeidslivet. Vold i nære relasjoner kan gjøre tilknytningen til arbeidslivet vanskelig. En svensk studie viser at langtidssykemelding (mer enn 30 dager) er ti ganger vanligere blant de som utsettes for vold i hjemmet enn de som utsettes for gatevold. I noen tilfeller kan også hensynet til å beskytte barna mot overgrep, gjøre det vanskelig å delta i arbeidslivet.

Vold i nære relasjoner kan også ha konsekvenser for tilknytningen til utdanningssystemet både for den voldsutsatte og eventuelle barn.

For en del er kontroll over økonomiske ressurser en del av overgrepsbildet. Det handler om ikke å kunne disponere egen lønn, ikke ha penger til mat/klær, tvang til å oppta kreditt/lån, etc. Økonomisk avhengighet av voldsutøver vil også medføre større vansker med å bryte ut av et mishandlingsforhold.

3.4 Konsekvensene av volden for barn

Forskning har vist at barn i familier der det forekommer vold mellom voksne, på ulike måter erfarer og er bevisste på den volden som finner sted. Barn kan oppleve volden gjennom å se og/eller høre at en av foreldrene blir slått. De kan også møte konsekvensene av volden gjennom knuste møbler, blåmerker eller andre skader og/eller psykiske reaksjoner som en forelder har fått som følge av volden. Barna har liten mulighet for å unngå volden på egenhånd. De har ingen steder å gjemme seg og ofte ingen steder å gå dersom ikke noen utenfor familien involverer seg. Dette gjør barna spesielt sårbare.

Å utsettes for vold i hjemmet gir barn risiko for alvorlige psykiske og atferdsmessige problemer. Vold i nære relasjoner påvirker barns oppvekstsvilkår, ikke bare på grunn av de skadelige virkningene av volden i seg selv, men også fordi volden kan påvirke en forelders mulighet til å gi tilstrekkelig omsorg til barnet og til å være en god forelder.

Allerede i mors liv risikerer barnet å påvirkes negativt av volden (Øverlien 2012). Små barn befinner seg ofte fysisk nær sine omsorgspersoner og er derfor i en spesielt utsatt situasjon. Yngre barn kan ha større risiko for å oppleve volden og for å vise negative reaksjoner, ettersom de har vanskeligere for fysisk å distansere seg fra voldsepisoden, og for å forstå og sette ord på det de opplever. Et lite barn er i stor grad avhengig av omsorgspersonens fysiske og psykiske omsorg, og når denne omsorgen svikter kan implikasjonene bli spesielt store (ibid.). Omfanget av skadene barnet får påvirkes blant annet av barnets nærhet til volden, hvor grov volden er, hvor ofte den forekommer, tidligere opplevelser av aggresjon og konflikt, og om det finnes andre voksne som kan beskytte eller støtte barnet.

Når barnet blir eldre finnes det en økt risiko for ulike former for atferdsproblemer. Hverdagen kompliseres for en del barn av atferd som blir problematisk i skolesammenheng, i vennerelasjoner og i kontakten med andre voksne og barn. Øverlien viser til en studie av Baldry (2003) som viste at skolebarn som hadde opplevd vold i hjemmet oftere mobbet andre barn, men også at de oftere ble utsatt for mobbing fra andre barn. Et antall studier har fokusert på de langsiktige konsekvensene av å oppleve vold i hjemmet. Det er påvist sammenhenger mellom opplevd vold i hjemmet som barn og fysiologiske/somatiske helseproblemer i voksen alder (jf. den såkalte ACE-studien The Adverse Childhood Experience Study).

På sikt kan det å ha vært utsatt for vold også resultere i egen voldelig atferd. Forskning viser at voksne som har opplevd vold i hjemmet som barn, oftere utsetter andre for vold sammenlignet med voksne som ikke har opplevd vold som barn. Studier viser videre at voldserfaringer i barndommen kan medføre en forhøyet risiko for å bli utsatt for vold som voksen. Barn som utsettes for omsorgssvikt eller opplever vold i hjemmet, har større risiko for å utsettes for vold som voksne. Disse forskningsresultatene har ført til en antagelse om at vold i hjemmet føres videre fra generasjon til generasjon. Samtidig finnes det også forskere som har innvendinger mot teorien om at vold avler vold. Også andre negative barndomserfaringer, som omsorgssvikt, er viktige risikofaktorer når det gjelder å utvikle en voldelig atferd som voksen (Bevan og Higgins 2002 i Øverlien 2012).

Et barn som opplever vold i hjemmet har større risiko, sammenlignet med andre barn, for å bli utsatt for fysisk og psykisk omsorgssvikt og andre typer av fysisk og seksuell vold (Øverlien 2012). I en analyse av 30 studier fant man at mellom 30 og 60 prosent av barn som opplevde vold i hjemmet, også ble utsatt for fysisk mishandling (Apple og Holden 1998). En svensk studie viser at 58 prosent av ungdommene som opplevde vold i hjemmet, også ble direkte utsatt for vold av en forelder eller en omsorgsperson en eller flere ganger (Annerbäck et al. 2010). Et viktig funn i to svenske studier er at risikoen for at barnet selv har blitt utsatt for fysisk vold, øker seks ganger hos barn der det forekommer vold i familien. Dette til sammenlikning med barn som ikke lever i slike livssituasjoner.

En særlig sårbar gruppe er barna til de som både har rusproblemer og er utsatt for eller utøver vold. I en rapport fra Folkehelseinstituttet viser beregninger at medianverdien for risikoanslagene for barn av alkoholmisbrukere er 2,6 ganger høyere for å oppleve omsorgssvikt, misbruk eller overgrep, enn for andre barn. Når man vet at mange foreldre som misbruker alkohol også ofte har en eller flere psykiske lidelser, er det spesielt viktig å fange opp disse barna, etter som risikoen for å utvikle rusavhengighet, psykiske lidelser og voldsproblematikk øker i forhold til belastningen av risikofaktorer.

Framover vil det være viktig å sette fokus på overlappingen og sammenhengene mellom de ulike formene for vold og omsorgssvikt, for slik å formidle at barn kan være utsatt for flere belastninger. Når et barn skal få hjelp, er det viktig at alle sider ved barnets omsorgssituasjon og livsvilkår kartlegges. Regjeringens strategi om vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom (2014-2017) vil omhandle de ulike formene for vold som barn kan bli utsatt for, og synliggjøre at et barn kan være utsatt for ulike belastninger.

3.5 Voldens omfang

Det er vanskelig å fastslå omfanget av vold i nære relasjoner både i Norge og internasjonalt. Vi mangler en samordnet innsamling av data så vel over tid, som mellom ulike land, framfor alt fordi definisjonen og forståelsen av vold i nære relasjoner er i stadig endring.

Omfanget av vold i nære relasjoner er også vanskelig å fastslå fordi mørketallene er store. Det er vanskeligere å anmelde en nærstående enn en fremmed gjerningsperson. Hvor grov volden har vært har også betydning for anmeldelsestilbøyeligheten. Det svenske Brottsförebyggande rådet (BRÅ) regner med at kun 25 prosent vold som kvinner utsettes for av nærstående, anmeldes (BRÅ 2009). Data fra de norske levekårsundersøkelsene tyder på at anmeldelseshyppigheten er tilsvarende også i Norge.

Ulike kilder kan imidlertid til sammen gi oss en oppfatning av voldens omfang. En kilde til kunnskap om omfang er å spørre befolkningen. Det er gjennomført to representative omfangsundersøkelser om vold i nære relasjoner i Norge, hvorav én på landsbasis. Omfangsstudier har stor betydning både for allmennheten og for beslutningstakere. Det hjelper oss å forstå hvor omfattende problemet er og om omfanget endres over tid. Også Statistisk sentralbyrås (SSB) levekårsundersøkelser er en kilde til informasjon om omfanget av vold i befolkningen.

I tillegg finnes det enkelte andre kilder som gir noen indikasjoner på vold i nære relasjoner som et samfunnsproblem i Norge. Dette gjelder blant annet registreringen av voldssaker i politiets straffesaksregister (STRASAK), samt den årlige rapporteringen fra krisesentertilbudet.

3.5.1 Om omfangstall

Innholdet i begrepet vold i nære relasjoner er endret over tid. Det er ingen universell konsensus om hvilke handlinger og hvilke relasjoner som omfattes av begrepet. Forekomsten vil avhenge av hvilke definisjoner som legges til grunn og hvordan disse operasjonaliseres. Dette gjør det vanskelig å sammenligne data fra ulike omfangsundersøkelser.1 Det gjør det også vanskelig å sammenligne omfang mellom ulike land.

Kjønnsretningen når det gjelder vold i nære relasjoner framstår til dels forskjellig i ulike undersøkelser. Representative omfangsundersøkelser og studier som gjengir tall fra hjelpeapparatet (for eksempel rapportering fra krisesentrene), vil fange opp ulike deler av virkeligheten. Representative omfangsundersøkelser fanger i større grad opp den situasjonsbetingede volden, der utøveren i like stor grad er kvinner som menn (Johnson 2011). I slike undersøkelser er det vanskelig å fange opp personer i et pågående mishandlingsforhold, fordi de ofte ikke vil svare på undersøkelsen. Det kan være at voldsutøveren hindrer den utsatte i å delta. Det kan også skje at den utsatte selv velger ikke å delta, fordi det kan øke risikoen for ny vold, dersom voldsutøveren får kjennskap til dette. Det reelle omfanget av grov partnervold/kontrollerende vold må derfor antas å være høyere enn det som fanges opp i studier av normalbefolkningen.

Statistikk fra bruk av hjelpeapparatet vil først og fremst fange opp den gjentagende og kontrollerende volden og ikke i like stor grad den episodiske volden, med mindre sistnevnte fører til fysisk skade som krever behandling. Det er viktig å ta høyde for disse forskjellene når man tolker resultatene fra undersøkelsene.

3.5.2 Internasjonale studier

Verdens helseorganisasjon (WHO) beskriver vold i nære relasjoner som et utbredt folkehelseproblem og et spørsmål om menneskerettigheter. Kvinners lave sosiale, kulturelle og økonomiske status i mange utviklingsland, gjør kvinner spesielt sårbare for vold og overgrep. I global sammenheng utgjør vold og seksuelle overgrep en større trussel mot kvinners helse enn alvorlig sykdom, ulykker og krig. Vold rammer kvinner i alle aldre i alle land. Vold fra en person den voldsutsatte har en nær relasjon til er den hyppigst forekommende voldsformen kvinner utsettes for på verdensbasis.

En komparativ studie fra 2005, basert på intervjuer med 24 000 kvinner i ti land, viser at 15 til 71 prosent av kvinnene som deltok i studien, hadde blitt utsatt for fysisk eller seksuell vold i løpet av livet (WHO 2005). Tilsvarende viser tall fra FN rapporten Progress of the World’s Women: In Pursuit of Justice (2011-2012) at halvparten eller mer av kvinnene i 17 sør-afrikanske land har opplevd fysisk eller seksuell vold i løpet av livet. Til sammenligning har mellom åtte og 35 prosent kvinner fra 20 land i Europa opplevd å bli utsatt for fysisk vold, og mellom tre og 11 prosent har vært utsatt for seksuell vold (UN Women 2011).

WHOs studie fra 2005 viser også at kvinner hadde større risiko for å utsettes for vold i hjemmet enn på offentlig sted. Den prosentvise andelen kvinner som hadde vært utsatt for vold i en nær relasjon var henholdsvis 59 prosent i Etiopia og seks prosent i Japan (WHO 2005). En oversikt over flere undersøkelser fra vestlige land viser at 25-30 prosent av kvinnene noen gang har blitt utsatt for vold fra en partner, og at to til 12 prosent utsettes årlig (Wathen og MacMillan 2003). Det store spennet i statistikken er et resultat av vanskeligheter med å sammenstille data fra ulike land, jf. 3.5.1. Samtidig er det grunn til å anta at det reelle omfanget også varierer mellom ulike land.

I ytterste konsekvens kan vold i nære relasjoner føre til tap av liv. Studier fra Australia, Canada, Israel, Sør-Afrika og USA viser at 40-70 prosent av alle drap på kvinner ble begått av ektefelle eller kjæreste. Tilgjengelige data fra utvalgte europeiske land viser at kvinner er ofre i 77 prosent av drap på nåværende eller tidligere ektefelle (UNODC 2011).

3.5.3 Nordiske omfangsstudier

Det er naturlig for Norge å sammenligne seg med de øvrige nordiske landene, også når det gjelder omfanget av vold i nære relasjoner. For å kartlegge kvinners voldserfaringer, ble det i 2001 gjennomført en landsdekkende omfangsundersøkelse i Sverige, Slagen dam. Undersøkelsen hadde en bred definisjon av vold, noe den også er blitt kritisert for. Den viste at 46 prosent av kvinnene hadde blitt utsatt for vold av en mann etter sin 15-årsdag. 56 prosent av kvinnene hadde blitt utsatt for seksuell trakassering, og nesten hver fjerde kvinne mellom 18 og 22 år hadde blitt utsatt for vold det siste året (Lundgren (red.) 2001). Resultatene finner støtte i den danske delstudien International Violence Against Women Survey som viser tilsvarende tall i Danmark (Balvig og Kyvsgaard 2006). Den svenske Socialstyrelsen anslår at rundt 75 000 kvinner utsettes for vold fra nåværende eller tidligere partner hvert år (Socialstyrelsen 2009). Drøyt halvparten av de 30 kvinnene som ble drept i Sverige i perioden 2004-2006 ble drept av nåværende eller tidligere partner. Det innebærer at fire til fem ganger så mange kvinner som menn blir utsatt for dødelig vold av partner i Sverige (ibid.).

En finsk studie fra 2006 viste at drøyt åtte prosent av alle kvinner som levde i parforhold hadde vært utsatt for fysisk eller seksuell vold av partner (Piispa m.fl. 2006).

3.5.4 SSBs levekårsundersøkelser

I SSBs levekårsundersøkelse fra 2007 svarer rundt fem prosent at de har vært utsatt for vold eller trusler om vold det siste året. Dette gjelder vold generelt, og denne andelen har vært stabil de siste 25 årene. Generelt synes kvinner og menn å ha omtrent like stor risiko for å bli ofre. For begge kjønn er det de yngste som oftest oppgir at de har vært utsatt for vold eller trusler om vold. Kvinner opplever i større grad å bli utsatt for vold i nære relasjoner og i sitt nærmiljø. Menn blir i større grad utsatt for vold på kveldstid og i helgene, fra helt eller delvis ukjente voldsutøvere, og ute på offentlige steder.

3.5.5 Norske omfangsstudier

Det er gjennomført to større studier i Norge om omfanget av vold i nære relasjoner. Den såkalte NIBR-undersøkelsen er den første og hittil eneste landsomfattende norske omfangsundersøkelsen om vold i parforhold. Den ble gjennomført av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) i 2003-2004. Den andre store norske omfangsundersøkelsen om partnervold begrenset seg geografisk til Oslo, og ble gjennomført i 2003.

NIBR-undersøkelsen bygget på et landsdekkende utvalg av aldersgruppen 20-54 år og hadde en svarprosent på 59,4 (Haaland, Clausen og Schei 2005). Studien dreide seg om voldshendelser mellom nåværende eller tidligere ektefeller eller samboere. Kjærestevold var ikke inkludert.

I undersøkelsen ble det stilt syv konkrete spørsmål om fysisk maktbruk av ulik alvorlighetsgrad, blant annet ørefiker, spark, slag med knyttet hånd og kvelningsforsøk. I tillegg ble det spurt om det å ha blitt utsatt for voldstrusler og det å ha blitt forsøkt tvunget til sex. Ni prosent av kvinnene og to prosent av mennene rapporterte at de noen gang i livet var blitt utsatt for grov fysisk partnervold (kvelertak/kvelningsforsøk, bruk av kniv eller våpen og/eller fått hodet dunket mot gulv eller gjenstand). Én prosent av kvinnene og 0,5 prosent av mennene oppga at de var blitt utsatt for seksuell tvang fra en partner eller ekspartner det siste året, mens ni prosent av kvinnene og én prosent av mennene var blitt utsatt for dette noen gang i livet. To prosent av kvinnene og én prosent av mennene oppga at partner eller ekspartner hadde framsatt voldstrusler, det vil si trusler slik at man ble redd, trusler om å bli skadet eller drapstrusler, i løpet av det siste året. Livstidsprevalensen var 12 prosent for kvinner og tre prosent for menn.

Når alle voldsformene ble slått sammen, var andelen ofre siste år seks prosent for både kvinner og menn. De tilsvarende tallene for utsatthet (offeropplevelse) noen gang i livet var 27 prosent for kvinner og 22 prosent for menn. De hyppigst rapporterte hendelsene dreide seg om å ha blitt fiket til og det å ha blitt hindret i å bevege seg fritt minst en gang.

Den andre store norske studien om partnervold ble gjennomført i 2003 med et representativt utvalg av Oslos befolkning i alderen 24-55 år. Svarprosenten her var 56 (Pape og Stefansen 2004). Undersøkelsen kartla både utsatthet i løpet av siste år og utsatthet for vold noen gang i livsløpet. I undersøkelsen ble blant annet følgende former for fysisk vold kartlagt: Dyttet/puffet til, fiket til, blitt klort, lugget, sparket eller slått med knyttet neve. På spørsmål om utsatthet siste år oppga 11 prosent av mennene og ni prosent av kvinnene at partneren deres hadde utøvd minst én av disse formene for fysisk maktbruk. 11 prosent av kvinnene og åtte prosent av mennene svarte at de selv hadde utøvd minst én av de ovennevnte formene for fysisk maktbruk mot partner i løpet av det siste året. Dytting/puffing var, uten sammenlikning, den vanligst rapporterte formen for maktbruk. To prosent av mennene og én prosent av kvinnene var blitt utsatt for spark eller slag med knyttet neve, mens omlag én prosent av begge kjønn svarte at de selv hadde angrepet partneren sin på denne måten.

Når respondenten ble spurt om utsatthet noen gang i livet, kom et annet bilde til syne. Blant dem som noen gang hadde vært i et parforhold, hadde 12 prosent av kvinnene og to prosent av mennene noen gang mottatt alvorlige voldstrusler, det vil si trusler om vold slik at man ble redd, drapstrusler og/eller trusler om å bli fysisk skadet. 12 prosent av kvinnene og tre prosent av mennene hadde noen gang blitt utsatt for grov fysisk partnervold, det vil si fått juling/blitt banket opp og/eller blitt utsatt for vold som medførte synlige skader, smerter dagen etter eller som fordret legehjelp. Seks prosent av kvinnene og et lite antall av mennene var blitt utsatt for seksuell tvang, det vil si blitt tvunget eller truet til sex eller utsatt for voldtektsforsøk eller gjennomført voldtekt.

Andre funn i denne studien indikerte at kvinnelige utsatte for fysisk partnervold, i langt større grad enn mannlige utsatte, i tillegg var blitt utsatt for trusler, kontrollerende atferd og andre typer krenkelser fra partnerens side. Kvinner rapporterte også oftere enn menn at de var blitt utsatt for gjentatte fysiske angrep fra én og samme partner. Videre oppga flere kvinner enn menn at de hadde opplevd vold i flere parforhold.2

De to studiene som er referert til her tegner et noe differensiert bilde av partnervoldens kjønnsdimensjon. Forekomsttall som gjaldt det siste året viste enten små kjønnsforskjeller eller en svak overvekt av mannlige utsatte. Et slikt bilde gir også flere titalls omfangsundersøkelser fra andre vestlige land (Archer 2000; Carney, Buttell og Dutton 2007). Livstidsprevalensene var derimot markant høyere for kvinner enn for menn. Det antydes to mulige årsaker til disse forskjellene. For det første kan det være slik at kvinner som lever i et pågående mishandlingsforhold enten ikke deltar i undersøkelsen, eller underrapporterer den volden de nå utsettes for. Det er også mulig at menn underrapporter vold de har vært utsatt for tidligere, kanskje fordi de har glemt den eller fordi de har opplevd de tidligere voldsepisodene som relativt udramatiske og lite truende.

Også den internasjonale forskningslitteraturen indikerer at de mest utbredte og minst alvorlige formene for vold mot partner rammer menn i like stor grad som kvinner (Archer 2000). De alvorligste formene for overgrep og brutalitet er det derimot flest kvinner som utsettes for. De norske forskningsresultatene synes å samsvare med dette mønsteret.

3.5.6 Anmeldte voldstilfeller

Anmeldte voldstilfeller er en annen kilde som kan være med på å utfylle bildet av vold i nære relasjoner som et samfunnsproblem i Norge. Anmeldelsesstatistikken er imidlertid lite egnet til å gi et bilde av det totale omfanget av vold i nære relasjoner på grunn av mørketall, det vil si tilfeller av vold som av ulike årsaker ikke blir anmeldt til politiet. Levekårsundersøkelsen i 2007 fra Statistisk sentralbyrå viser at politiet fikk kjennskap til rundt 33 prosent av alle rapporterte volds- og trusselhendelser (SSB 2007). Dette tallet er trolig lavere når det gjelder familierelasjoner, fordi en nær relasjon antakelig er en vesentlig barriere for anmeldelse.

I politiets straffesakssystem er vold i nære relasjoner en sekkebetegnelse som rommer et mangfold av ulike lovbrudd som begås i nære relasjoner/familierelasjoner. Dette inkluderer anmeldelser for familieforhold (straffeloven kapittel 20), trusler/personlig frihet (straffeloven kapittel 21) og liv, legeme, helbred/fysisk vold (straffeloven kapittel 22).

I 2011 ble det anmeldt 26 254 voldslovbrudd totalt i Norge. Antallet anmeldelser har økt i løpet av de siste ti årene, men er stabilt sett i forhold til befolkningsveksten i samme periode. I 2011 var det 5,3 voldslovbrudd pr. 1000 innbyggere, mens tilsvarende rate var på 5,4 i 2001.

Fra den offisielle kriminalstatistikken lar det seg ikke gjøre å få et totalbilde av anmeldte tilfeller av vold i nære relasjoner. Volden som blir begått i nære relasjoner blir kodet på de samme lovbruddskategoriene som annen vold, etter lovbruddets egenart og alvorlighetsgrad. De eneste lovbruddskategoriene hvor man direkte kan lese ut at de skjer i nære relasjoner, er de nye kategoriene om mishandling i familieforhold som ble innført i 2006 (straffeloven § 219).

For likevel å få et overblikk over totalmengden, ble det fra 2005 innført en egen avkrysning for vold i nære relasjoner i politiets straffesakssystem. Det lages ikke offisiell kriminalstatistikk på grunnlag av denne kodingen, og dataene er ikke gjenstand for den samme kvalitetssikringen som koding av straffebestemmelser (lovbruddskategori). Bruker man ikke denne avkrysningsmuligheten, blir ei heller saken registrert som familievold. I en internrapport fra Oslo politidistrikt avsløres det forsømmelser i denne registreringen. På stasjonene som normalt har mange familievoldssaker forelå det avvik på mellom 26 og 55 prosent. Er avviket på 55 prosent betyr det at bare knappe halvparten av alle anmeldte familievoldssaker kommer med i statistikken (Aas 2013).

En framstilling av antallet familievoldssaker på landsbasis i perioden 2005 til 2011 vises i figur 3.1 ovenfor. Figuren viser en tydelig økning i registrert familievold på landsbasis med nesten fordobling av saksmengden mellom 2005 og 2011. Deler av økningen kan forklares med en gradvis vekst i bruken av den omtalte koderutinen.

Kilde: Aas 2013.

I 2006 ble det innført en egen bestemmelse i straffeloven om mishandling i familieforhold (straffeloven § 219). Tabell 3.1 viser utviklingen innenfor denne lovbruddskategorien for årene 2007-2011. I 2011 ble det registrert 2604 anmeldelser for mishandling i familieforhold. Den største andelen anmeldelser gjelder mishandling med legemskrenkelse, som utgjorde 2 448 anmeldelser i 2011. Det ble registrert 47 anmeldelser i 2011 som gjaldt grov mishandling med legemskrenkelse. Økningen i perioden som er angitt i tabellen skyldes nok i hovedsak en gradvis overgang til å kode mishandlingsforhold på de nye straffesakskodene. Tidligere ville disse anmeldelsene blitt kodet på de ulike straffesakskodene under straffelovens kapittel om liv, legeme, helbred (straffeloven kapittel 22). Denne gradvise overgangen til å kode på nye straffesakskoder forklarer at økningen er såpass stor i de første årene etter innføringen, mens økningen flater noe ut i 2010 og 2011. Samtidig er det grunn til å tro at større åpenhet, endrede holdninger og ikke minst et sterkt søkelys på saksfeltet fra politiet og påtalemyndigheten, har ført til at flere anmelder.

Økningen i antall anmeldelser må kunne sies å være positiv, da dette mest sannsynlig betyr at de tiltak som er iverksatt for å avdekke denne volden og gjøre den til et offentlig anliggende, virker. Politiets ordning med egne familievoldskoordinatorer og en utvidet bistandsadvokatordning, er eksempler på tiltak som er iverksatt, jf. kapittel 9.

I ytterste konsekvens kan vold i nære relasjoner føre til tap av liv. I 2012 ble det registrert 28 drap i Norge, hvorav syv drap ble begått av nåværende eller tidligere partner (gift eller samboende). Seks av disse ofrene var kvinner, og én var mann. Til sammen de siste 11 årene er 70 kvinner drept av nåværende eller tidligere partner, mellom fire og ti kvinner årlig. Til sammenlikning er 10 menn drept av nåværende eller tidligere partner i samme periode, jf. tabell 3.2.

Statistikk fra OECD viser at drapsraten i Norge er blant de laveste i hele OECD-området (OECD 2011). Samtidig viser tallene i tabell 3.2 at andelen kvinner som blir drept er relativt høy i forhold til andelen menn som blir drept, sammenlignet med (de fleste) andre land. Av til sammen 450 drepte i perioden 2002 til 2012 var 209 kvinner og 241 menn, tilsvarende en andel på 46 prosent kvinner og 54 prosent menn. I UNODCs globale studie av drap fra 2011, fremgår det at andelen partnerdrap og familiedrap, utgjør en prosentvis høyere andel i land der drapsraten er lav sammenliknet med land der drapsraten er høyere. Slike drap rammer i stor utstrekning kvinner, og den prosentvise andelen kvinnelige drapsofre vil da også være høyere i disse landene.

I mange tilfeller av voldtekt eller voldtektsforsøk er gjerningsmannen nåværende eller tidligere partner. I 2012 mottok politiet 1226 anmeldelser for voldtekt eller voldtektsforsøk på landsbasis (Kripos 2013). Dette er en økning på 0,4 prosent fra 2011. Av de anmeldte overgrepene framgår det at hovedtyngden av både overgriper og utsatt er under 30 år. Gjennomsnittsalder for overgriper er 29 år og for utsatt 23 år. Den største andelen voldtekter kjennetegnes ved at hendelsesforløpet er knyttet til fest/uteliv, og at overgrepene skjer i relasjon til dette. Overgrep i nære relasjoner (de såkalte «relasjonsvoldtektene» som også omfatter bekjente) utgjør halvparten av de anmeldte overgrepene på landsbasis i 2012.

3.5.7 Rapportering fra krisesentertilbudet

Også bruken av krisesentertilbudet kan være med på å belyse vold i nære relasjoner som et samfunnsproblem i Norge. Samtidig er det trolig kun er et mindretall av de voldsutsatte som søker hjelp ved krisesentrene. Derfor sier rapporteringen fra krisesentertilbudet først og fremst noe om hvor mange og hvem som benytter seg av tilbudet.

Fra 2003 er krisesentrenes virksomhet godt dokumentert gjennom en årlig rapportering om tilbud og brukere. Antallet brukere har holdt seg relativt stabilt over tid. I 2011 overnattet 1895 kvinner, 79 menn og 1725 barn på et av landets krisesentre. Antall personer og opphold har økt jevnt i perioden 2008-2010, mens tallene fra 2011 viser en liten nedgang fra 2010 (Sentio Research 2012).

I 2011 kom 2082 personer på ett eller flere dagbesøk. I 2010 var dette antallet 2278. Det ble rapportert om totalt 8566 dagbesøk ved krisesentrene i 2011, mot 8154 i 2010. Dette betyr at det har vært en økning i antall dagbesøk, men en nedgang i antall dagbrukere sammenlignet med året før. 37 prosent av dagbrukerne hadde aldri vært i kontakt med noe krisesentertilbud tidligere, en andel som har holdt seg relativt stabil de siste årene.

I 2011 hadde 93 prosent av beboerne vært utsatt for flere tilfeller av vold før de tok kontakt med et krisesenter for første gang. 29 prosent hadde levd med vold i mer enn fem år før de kontaktet hjelpeapparatet. For 36 prosent hadde volden pågått i én til fire år.

Så godt som alle beboerne var blitt utsatt for vold av personer de hadde en nær relasjon til. For de aller fleste var overgriperen nåværende ektefelle/samboer (74 prosent) eller tidligere ektefelle/samboer (12 prosent). 83 prosent av beboerne oppga psykisk vold som årsak til at de oppsøkte krisesenteret og 64 prosent oppga fysisk vold.

Med flere innvandrere i Norge har også andelen personer med innvandrerbakgrunn som bruker krisesentertilbudet, økt. Andelen krisesenterbeboere med innvandrerbakgrunn er nærmest fordoblet de siste ti årene, fra 32 prosent i 2001 til 62 prosent i 2011. 25 prosent av kvinnene med innvandrerbakgrunn som oppsøkte krisesentertilbudene i 2011, hadde vært utsatt for vold fra en person med norsk opprinnelse. De fleste krisesenterbeboerne er under 40 år.

Totalt 32 prosent av krisesenterbeboerne var yrkesaktive (heltid eller deltid) i 2011. Det var en høyere andel beboere uten innvandrerbakgrunn (22 prosent) enn beboere med innvandrerbakgrunn (15 prosent) som var i fulltidsarbeid. Omtrent en tredjedel av beboerne mottok stønad/trygd/pensjon ved første opphold i 2011. Dette gjaldt 49 prosent av beboerne uten innvandrerbakgrunn og 25 prosent av beboerne med innvandrerbakgrunn. 18 prosent av beboerne var hjemmearbeidende, seks prosent av beboerne uten innvandrerbakgrunn og 25 prosent av beboerne med innvandrerbakgrunn.

Til sammenligning viser tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) at 67 prosent av kvinner generelt var i lønnet arbeid i Norge i 2010. Alderen tatt i betraktning var andelen brukere som mottok ulike former for trygd eller pensjon, relativt høy. Beboerne ved krisesentrene skiller seg vesentlig fra kvinner i Norge generelt når det gjelder deltakelse i arbeidslivet. Det er grunn til å tro at nettopp deres svake økonomiske posisjon er en viktig årsak til at de voldsutsatte kvinnene søker hjelp ved krisesentertilbudet.

Studier som har hatt fokus på krisesenterbrukerne tegner et bilde av en gruppe kvinner med manglende tilknytning til arbeidslivet og med et lite støttende eller manglende sosialt nettverk. Det betyr i mange tilfeller at de ikke har noen å henvende seg til eller at de ikke får støtte fra sitt eget nettverk når de ønsker å bryte ut av et voldelig forhold (Jonassen og Skogøy 2010). Ulike studier påpeker at brukere med innvandrerbakgrunn har et mindre og i mange tilfeller dårligere sosialt nettverk enn brukere med norsk opprinnelse.

Når andelen kvinner med majoritetsbakgrunn reduseres, mens det blir flere kvinner med innvandrerbakgrunn, betyr ikke det nødvendigvis at utøvelse av vold forekommer i mindre grad enn før i etnisk norske parforhold. En forklaring kan også være at en økende andel av kvinner med norsk bakgrunn har fått egne inntekter og økt kunnskap om egne rettigheter, slik at de forlater denne typen forhold på et tidligere tidspunkt enn de gjorde før (ibid.).

3.5.8 Behov for ytterligere statistikk og omfangstall

Det er fortsatt behov for mer kunnskap om omfanget av vold i nære relasjoner i Norge.

I henhold til artikkel 11 i Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, forplikter partene seg til å foreta jevnlige innsamlinger av ulike relevante statistiske data om alle former for vold som kommer inn under virkeområdene for konvensjonen. Partene skal bestrebe seg på å foreta jevnlige, populasjonsbaserte undersøkelser, med sikte på å fastslå utbredelsen av denne volden, samt kunne peke på tendenser i utviklingen. Partene forplikter seg også til å støtte forskning som blant annet tar sikte på å undersøke voldens omfang og antallet domfellelser.

Regjeringen vil sørge for at vi får bedre og mer kontinuerlig statistikk på området vold i nære relasjoner. Derfor har Justis- og beredskapsdepartementet gitt Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) i oppdrag å gjennomføre en landsomfattende omfangsstudie av vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep. Undersøkelsen vil gi oss oppdaterte tall på omfanget av vold i nære relasjoner i Norge. Intensjonen er at slike undersøkelser skal gjennomføres med jevne mellomrom for å kunne følge med på utviklingen over tid, for slik å fange opp eventuelle endringer på et tidlig tidspunkt.

I et befolkningsmessig sammensatt samfunn med hensyn til alder, funksjonsevne, seksuell orientering, sosial bakgrunn, etnisk bakgrunn mv., er det behov for å gjennomføre egne studier rettet mot bestemte grupper i samfunnet for å få et helhetlig bilde. En landsomfattende omfangsundersøkelse gir også mulighet for å gjennomføre tilleggsundersøkelser vedrørende utvalgte grupper som for eksempel eldre utsatte, utsatte med etnisk minoritetsbakgrunn eller voldsutsatte lesbiske, homofile, bifile eller transpersoner. Slik vil vi kunne si noe om eventuelle ulikheter mellom ulike befolkningsgrupper med hensyn til utsatthet for vold i nære relasjoner. Omfangstall er også viktige for å synliggjøre volden i samfunnet.

Variasjonen i befolkningen vil i tillegg til behovet for representative data også i økende grad kreve kvalitativ forskning. Vold i nære relasjoner kan forstås, oppleves og erfares avhengig av for eksempel alder, kjønn eller kulturell bakgrunn. Omfangsdata kan i mindre grad gi svar på hvordan og hvorfor ulike grupper erfarer og forstår vold ulikt. For å styrke innsatsen i forhold til et livsløps- og generasjonsperspektiv i forskningen vil det være et behov for å kombinere kvantitative og kvalitative data. Ulike forskningsbehov vil bli synliggjort i de ulike kapitlene i meldingen.

Det er en utfordring at mørketallene fortsatt er store. Vi må legge til rette for at flere anmelder overgrep og at flere tar kontakt med hjelpeapparatet.

Norsk pasientregister har personidentifiserbare data på skader forårsaket av vold. Her framkommer ikke om volden har skjedd i en nær relasjon, men det er mulig å utvikle forskningsprosjekter med tilleggsregistreringer om vold, som kan avdekke dette.

God statistikk gir et grunnlag for å måle utviklingen på et område og for å gjøre nødvendige tilpasninger i arbeidet og eventuelt iverksette nye tiltak. Politiets eksisterende statistikk (STRASAK) er mangelfull, og det kreves innføring av flere kategorier for å kunne hente ut nødvendig informasjon, samt en klargjøring av hvordan ulike former for vold som finner sted i nære relasjoner, skal registreres. Statistikken som årlig blir presentert av Politidirektoratet kan i noen tilfeller gi et mangelfullt bilde av situasjonen og det er behov for en tydeliggjøring også her. Det vil bli lagt til rette for endret registrerig av saker om vold i nære relasjoner ved innføring av ny straffelov.

Den årlige rapporteringen fra krisesentrene er en viktig kilde til informasjon om den delen av de voldsutsatte som oppsøker krisesentertilbudet. Rapporteringen fra krisesentrene gir også kunnskap om samarbeidet mellom ulike instanser og hvilke behov den enkelte voldsutsatte har. Derfor er en videreføring av denne rapporteringen viktig både for å følge utviklingen av tilbudet, og bruken av det etter at Krisesenterlova trådte i kraft, men også for informasjon om den voldsutsatte og voldsutsattes barn.

God statistikk fra hjelpeapparatet er viktig for å synliggjøre vold i nære relasjoner som et samfunnsproblem. Manglende statistikk og omfangstall kan bidra til å gjøre volden usynlig. Det kan være aktuelt å be om kjønnet statistikk over henvendelser som gjelder vold i nære relasjoner fra flere instanser, ut over de som i dag fører en slik oversikt, for eksempel familieverntjenestene, barnevern og helse- og omsorgstjenesten.

De fleste lokale tjenestene melder at de ikke har god statistikk over vold i nære relasjoner, og at det antakelig er stor underrapportering på området. Det vil være nødvendig å spisse og spesifiserer statistikken innenfor flere tjenester i årene framover for å skaffe til veie lokale data, som grunnlag for oversikt over vold i nære relasjoner som folkehelseutfordring, jf. omtale av folkehelseloven under 7.2. En synliggjøring av vold i nære relasjoner som en folkehelseutfordring på lokalt nivå kan danne grunnlag for vurdering av tiltak i kommuner, for eksempel oppbygging av kompetanse i barnehage, skole, barnevern, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, legevakt samt vurdering av rapporterings- og meldingssystemer, innretning og dimensjonering av ulike tjenester og tilbud, og informasjon og veiledning mv.

Regjeringen vil:

• Sørge for bedre og mer kontinuerlig statistikk på området vold i nære relasjoner.

• Gjennomføre landsomfattende omfangsundersøkelser hvert femte år, og med utgangspunkt i materialet gjennomføre tilleggsundersøkelser vedrørende utvalgte undergrupper.

• Videreføre den årlige rapporteringen fra krisesentertilbudet om brukerne og bruken av tilbudet.

• Ta sikte på å innføre kjønnet statistikk over henvendelser om vold i nære relasjoner i flere deler av hjelpeapparatet.

• Innføre forbedringer i politiets registrering og statistikkføring når det gjelder saker om vold i nære relasjoner.

3.6 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av vold i nære relasjoner

I tillegg til lidelse og tap av livskvalitet for den utsatte, innebærer vold i nære relasjoner også store kostnader for samfunnet som helhet. Gjennom å foreta samfunnsøkonomiske analyser av vold i nære relasjoner innhentes kunnskap om hvilke kostnader slik vold påfører samfunnet, både det offentlige og private aktører, på kort og lang sikt. En samfunnsøkonomisk analyse gir grunnlag for disponering og prioritering av midler på feltet, og gir incitament til å iverksette forebyggende tiltak.

Flere land i Europa, blant annet Sverige, Danmark og Finland, har gjennomført analyser av voldens kostander. I en rapport fra den svenske Socialstyrelsen fra 2006 ble de samfunnsøkonomiske kostnadene av vold mot kvinner anslått til mellom 2,7 og 3,3 milliarder svenske kroner årlig. Sosialtjenestenes utgifter alene beløp seg til mellom 760 til 1 149 millioner kroner. Ut over dette kommer kostnader knyttet til sykemeldinger og tapt framtidig produktivitet (Socialstyrelsen 2006). I en finsk studie fra 2001 kalkuleres det med en kostnad på 1 076 millioner svenske kroner (Piispa 2001). I Danmark anslår Statens institut for folkesundhed at kostnadene beløper seg til rundt en halv milliard danske kroner (Hellweg Larsen 2010).

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet har Vista analyse kartlagt, beregnet og vurdert de samfunnsøkonomiske konsekvensene av vold i nære relasjoner i Norge. Den norske utredningen tar for seg de samfunnsøkonomiske kostnadene i 2010 for justissektoren (politi, rettsvesen, kriminalomsorg, voldsoffererstatning, fri rettshjelp og lignende), helse- og omsorgstjenesten (kostnadene ved fysiske og psykiske skader som følge av vold i nære relasjoner, også senskader), arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialstøtte/uføretrygd og tapt arbeidsinntekt/arbeidsproduktivitet), kostnader for øvrig offentlig og privat hjelpeapparat som Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre (RKK), krisesentrene, Statens barnehus, organisasjoner som Alternativ til Vold, incestsentrene med flere.

Analysen ble offentliggjort i desember 2012, og beregningene tilsier at vold i nære relasjoner koster det norske samfunnet mellom 4,5 og 6 milliarder kroner årlig (Vista Analyse 2012). I denne analysen er samfunnsøkonomiske kostnader forstått relativt bredt, men omfatter likevel ikke alt. De lidelsene og tap av livskvalitet og muligheter som volden påfører de voldsutsatte er vanskelig å tallfeste.

Det offentliges kostnader til å forebygge og behandle konsekvensene av vold i nære relasjoner utgjør om lag 2,0-2,4 milliarder kroner i året. Barnevernets og krisesentrenes kostnader er de største enkeltkategoriene her.

Den største kostnaden for samfunnet er tapt arbeidsfortjeneste som følge av at voldsofre helt eller delvis faller utenfor arbeidslivet. Ofrenes kostnader i form av tapte inntektsmuligheter er beregnet til et sted mellom 1,8 og 3,3 milliarder kroner i året.

Disse tallene viser at det ligger store potensielle besparelser i å lykkes bedre med å forebygge vold i nære relasjoner og å fange opp flere av de utsatte på et så tidlig tidspunkt som mulig.

Regjeringen vil:

• Bidra til økt forståelse for fenomenet vold i nære relasjoner i hjelpeapparat og i politi og rettsvesen.

• Bruke resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen til å synliggjøre kostandene ved volden, og dreie innsatsen mot forebyggende strategier.

4 Internasjonale forpliktelser

Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler som forplikter staten til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep og annen inhuman behandling. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen fra 1950, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fra 1966 og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon fra 1979 er alle inkorporert i norsk lovgivning gjennom menneskerettighetsloven og gjelder således som norsk lov. Tilsvarende er gjort gjeldende for FNs konvensjon om barns rettigheter, som ble inkorporert i menneskerettighetsloven i 2003. Ved motstrid går de konvensjoner som er inkorporert i menneskerettighetsloven foran andre bestemmelser.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen krever at retten til liv blir vernet ved lov, og forbyr tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff (artikkel 2 og 3). Etter praksis fra den europeiske menneskerettighetsdomstolen innebærer dette at statene blir pålagt aktivt å hindre at mennesker blir utsatt for behandling i strid med disse forutsetningene. Praksis fra domstolen tilsier at forbudet mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling også omfatter handlinger utført av et familiemedlem.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen regulerer også retten til familie- og privatliv, men gir ikke rett til et familieliv som utsetter andre medlemmer av familien for skade eller fare (artikkel 8). Man kan derfor med hjemmel i lov gjøre nødvendige inngrep i familielivet, blant annet for «å forebygge uorden eller kriminalitet» eller for «å verne andre sine rettigheter og friheter», for eksempel den enkeltes rett til vern mot vold og overgrep.

Etter FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter forplikter statene seg til å sikre at kvinner og menn får lik rett til å nyte godt av alle rettigheter som er fastsatt i konvensjonen (artikkel 3). Også FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter inneholder et forbud mot diskriminering (artiklene 2 og 26) og forutsetninger om rett til liv og om vern mot tortur, mot brutal, umenneskelig eller nedverdigende behandling og mot slaveri og tvangsarbeid (artiklene 6-8).

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne har som hovedformål å sikre personer med nedsatt funksjonsevne like muligheter til å realisere sine menneskerettigheter, samt å bygge ned hindre som vanskeliggjør dette. Artikkel 16 i konvensjonen forplikter statene til å iverksette tiltak for å beskytte mennesker med nedsatt funksjonsevne mot alle former for utnytting, vold og misbruk, både i og utenfor hjemmet, herunder kjønnsbasert utnytting, vold og misbruk. Det skal også iverksettes tiltak for å forhindre slik vold, blant annet gjennom informasjon og opplæring om hvordan volden kan unngås, oppdages og innrapporteres. Videre skal det iverksettes tiltak for å fremme restituering, rehabilitering og sosial reintegrering for utsatte med nedsatt funksjonsevne. Statene skal også sørge for lovgivning og politikk for å sikre at volden oppdages, etterforskes og, når det er hensiktsmessig, straffeforfølges. Regjeringen har i Prop. 106 S (2011-2012) foreslått at Norge ratifiserer konvensjonen den 1. juni 2013.

I FNs erklæring om urfolks rettigheter, som ble vedtatt av FNs generalforsamling 13. september 2007, framgår det av artikkel 22 at statene skal, i samarbeid med urfolk, sikre at urfolkskvinner og -barn nyter full beskyttelse og garantier mot alle former for vold og diskriminering. ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater ble ratifisert av Norge 20. juni 1990. Konvensjonens artikkel nr. 25 forplikter statene til å «sikre at tilfredsstillende helsetjenester blir gjort tilgjengelig for vedkommende folk, og skal skaffe dem ressurser som setter dem i stand til å utforme og tilby slike tjenester under deres eget ansvar og kontroll». Dette vil ha relevans for helse- og omsorgstjenestens tilbud til voldsutsatte i det samiske samfunnet.

I 1994 oppnevnte FNs menneskerettighetskommisjon en egen rapportør for vold mot kvinner. Rapportøren skal oppsøke og motta informasjon om vold mot kvinner, blant annet fra medlemslandene, mellomstatlige organisasjoner og andre særskilte rapportører. Rapportøren kan gi anbefalinger til stater om hvordan de skal arbeide for å bekjempe vold mot kvinner. I 2009 ble Rashida Manjoo fra Sør-Afrika oppnevnt til FN-rapportør om vold mot kvinner. Manjoo har ved to anledninger besøkt Norge.

En milepæl i arbeidet for kvinners rettigheter var FNs fjerde verdenskonferanse som ble avholdt i Beijing i 1995. Der ble vold mot kvinner definert som ett av 12 kritiske områder som står i veien for likestilling mellom kjønnene. FNs kvinnekommisjon har hovedansvaret for å kontrollere at medlemsstatene følger opp overenskomstene som ble inngått under Beijingkonferansen. Sluttdokumentet er imidlertid ikke juridisk bindende, og 62 av de 189 landene som antok sluttdokumentet har reservert seg mot deler av dokumentet.

FNs nåværende generalsekretær Ban Ki-moon lanserte i 2009 kampanjen UNiTE to end violence against women. Tidligere justisminister Knut Storberget var en av de mannlige lederne som ble invitert til å fronte kampanjen.

I 2010 opprettet FNs generalforsamling enheten for likestilling og styrking av kvinners rettigheter (UN Women). Enheten er en sammenslåing av fire tidligere separate deler av FN systemet, blant annet FNs utviklingsfond for kvinner (UNIFEM). Målet med å skape en ny enhet var å øke samordningen av FNs arbeid for økt likestilling mellom menn og kvinner. UN Women har arbeidet mot vold mot kvinner som ett av sine prioriterte virksomhetsområder. Også Verdens helseorganisasjon (WHO) har kjønnsbasert vold/vold mot kvinner som et viktig temaområde.

4.1 FNs kvinnekonvensjon

Det viktigste internasjonale instrumentet for å sikre kvinner rett til frihet og beskyttelse mot inhumanitet er FNs kvinnekonvensjon (CEDAW), som ble vedtatt i desember 1979 og trådte i kraft i september 1981. Konvensjonen om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner er en av FNs sju kjernekonvensjoner, og 185 av FNs 192 medlemsstater har undertegnet konvensjonen. Flere medlemsstater har imidlertid reservert seg på ett eller flere punkter.

Målet med Kvinnekonvensjonen er å beskytte kvinners rettigheter, og forsterke likestillingsartiklene i de andre menneskerettighetskonvensjonene. Gjennomføringen overvåkes av FNs kvinnekomité som evaluerer rapporter om tilstanden i medlemslandene hvert fjerde år.

Til tross for at konvensjonen ikke inneholder noen bestemmelse som eksplisitt omhandler vold mot kvinner, har FNs kvinnekomité i en såkalt hovedtilråding gjort det klart at kjønnsbasert vold mot kvinner er et brudd med konvensjonsbestemmelsene, uavhengig av om bestemmelsene nevner vold eksplisitt. Komitéen peker på at kjønnsbasert vold er et forhold som kan hindre kvinner å ta del i grunnleggende menneskerettigheter, medregnet retten til liv, retten til vern mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling, retten til frihet og personlig trygghet, retten til likestilling i familien og retten til høyest mulig fysisk og psykisk helsestandard.

Norge leverte sin åttende periodiske rapport i september 2010, og Komitéen for avskaffelse av diskriminering mot kvinner behandlet rapporten den 16. februar 2012.3 Daværende barne-, likestillings- og inkluderingsminister Audun Lysbakken ledet den norske delegasjonen under høringen, der representanter fra relevante departementer og for Sametinget, deltok. Også en rekke frivillige organisasjoner deltok under høringen.

I sine konklusjoner og observasjoner oppfordret Komitéen for avskaffelse av diskriminering mot kvinner Norge blant annet om å prioritere å vedta en omfattende egen lovgivning om vold i nære relasjoner, samt å innføre omfattende tiltak for å forebygge og sette søkelys på vold mot kvinner og jenter, herunder voldtekt i ekteskap, for å sikre at gjerningsmennene blir stilt for retten og straffet i tråd med alvorsgraden på forbrytelsen4 og å skape bevissthet hos kvinner om at voldtekt i ekteskapet utgjør en straffbar handling. Komitéen oppfordrer også Norge til å vedta en juridisk definisjon av voldtekt i straffeloven med manglende samtykke som det sentrale kjernepunktet.5 Komitéen ber videre Norge om å sørge for opplæring av legdommere når det gjelder vold mot kvinner, samt å gi forsvarlig bistand til og vern av kvinnelige voldsofre, herunder kvinner med nedsatt funksjonsevne, ved å styrke kapasiteten ved krisesentrene, og å påse at behovet for å hjelpe mannlige voldsofre oppfylles, uten av det går på bekostning av behovene til kvinnelige voldsofre. Komitéen oppfordrer Norge om å fastsette en timeplan for ratifikasjon av Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner.

4.2 FNs barnekonvensjon

Artikkel 19 i FNs barnekonvensjon stadfester at staten har et ansvar for å beskytte barn mot fysisk eller psykisk mishandling, forsømmelse eller utnyttelse fra foreldre og andre omsorgspersoner. Videre framgår det av artikkel 3 nr. 1 at et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som vedkommer barn skal være hensynet til hva som gagner barnet best. Dette gjelder uavhengig av om handlingene utføres av offentlige, eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organ. Etter artiklene 6 og 12 har barn rett til å utvikle seg, til å bli hørt og, sist men ikke minst, til å uttrykke egne ønsker.

4.3 Europarådskonvensjonen om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner

Et nytt og viktig instrument i arbeidet mot vold i nære relasjoner er Europarådets nye konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. Europarådets ministerkomité vedtok konvensjonen 7. april 2011. Konvensjonen ble åpnet for undertegning på utenriksministermøtet i Istanbul 11. mai 2011. Alle former for vold mot kvinner og vold i nære relasjoner omfattes, og konvensjonen hviler på de tre grunnpilarene forebygging, beskyttelse og straffeforfølgning.

Konvensjonen etablerer et omfattende og helhetlig regelverk for å forebygge og bekjempe vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. Den inneholder et bredt spekter av forebyggende tiltak samt hjelpe- og støttetiltak for utsatte. En nyvinning er at konvensjonen definerer en rekke handlinger som statene har plikt til å kriminalisere.

Bestemmelsene om forebyggende tiltak (kapittel III, artikkel 12-17) omfatter blant annet krav til opplysningsarbeid, utdanning og opplæring av profesjonelle aktører om tema knyttet til vold mot kvinner. Konvensjonen etablerer også prinsipper for behandlingstilbud og andre tiltak overfor personer som utøver vold mot kvinner.

Bestemmelsene om beskyttelse og støtte til kvinner som er utsatt for vold (kapittel IV) omfatter krav om å tilby ulike støttetiltak og behandlingstilbud til ofrene som krisesenter og nødtelefon og bestemmelser om varslingsplikt. Konvensjonen omfatter dessuten krav til samordning mellom de etater som har ansvar for å beskytte mot, forebygge og bekjempe vold mot kvinner.

Bestemmelsene om straffeforfølgning (kapittel V) omfatter plikt til å kriminalisere nærmere angitte handlinger som psykisk vold, systematisk forfølgelse («stalking»), fysisk vold, seksuell vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, tvungen abort og tvungen sterilisering. I tillegg er statene forpliktet til å iverksette sivile eller strafferettslige sanksjoner ved seksuell trakassering.

Konvensjonen inneholder også andre krav på strafferettens område (kapittel VI), blant annet til jurisdiksjon, der det for en del handlinger gjøres unntak fra kravet om dobbel straffbarhet, til sanksjoner, straffeskjerpende omstendigheter og til foreldelsesfristens lengde. Konvensjonen stiller også krav til etterforsking, straffeforfølgning og prosessuelt regelverk i saker som gjelder vold mot kvinner og vold i nære relasjoner. Det er blant annet krav om at etterforskning og straffeforfølgning ikke skal være avhengig av fornærmedes samtykke. Konvensjonen inneholder også bestemmelser om besøks- og kontaktforbud og rettshjelp.

Konvensjonen inneholder dessuten bestemmelser av privatrettslig karakter som sivilt søksmål, rett til kompensasjon og annullering av tvangsekteskap, og et krav om at det i saker om omsorg og samværsrett med barn skal tas hensyn til eventuelle tilfeller av vold som omfattes av konvensjonen. Den inneholder også bestemmelser om migrasjon og asyl samt internasjonalt samarbeid. Dessuten etableres en overvåkningsmekanisme.

Norge undertegnet konvensjonen 7. juli 2011. Undertegningen av konvensjonen er et viktig signal om at dette arbeidet også framover vil bli høyt prioritert av regjeringen. Justis- og beredskapsdepartementet vurderer nå om det er behov for lovendringer for å oppfylle konvensjonens kriminaliseringsforpliktelser, og et høringsnotat om forslag til endringer i straffeloven ble sendt på høring 11. februar 2013. Ratifisering av konvensjonen vil kunne skje når nødvendige lovendringer er vedtatt. For at konvensjonen skal kunne tre i kraft må ti land ha ratifisert konvensjonen. Åtte av disse landene må være medlemmer av Europarådet. Per 7. februar 2013 hadde tre land ratifisert konvensjonen: Tyrkia, Albania og Portugal. 24 land hadde undertegnet, men ikke ratifisert, konvensjonen.