1 Innledning
1.1 Proposisjonens hovedinnhold
Helsedepartementet legger med dette fram forslag til lov om endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven). Forslaget gjelder endringer i loven § 6 om vern mot passiv røyking. Forslaget innebærer også opphevelse av forskrift 15. desember 1995 nr. 990 om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll m.v. (restaurantforskriften). Forslagets hovedinnhold er at det innføres forbud mot røyking på alle serveringssteder. Siktemålet er å begrense passiv røyking og sikre et røykfritt arbeidsmiljø også for denne arbeidstakergruppen.
I kapittel 2 omtales kunnskapsstatus når det gjelder helseskadene ved passiv røyking. Kapittel 3 redegjør for resultatene av den gjennomførte evalueringen av restaurantforskriften. Begrunnelsene for forbud mot røyking på serveringssteder behandles i kapittel 4. Kapittel 5 tar for seg virkeområdet for forbudet, og kapittel 6 redegjør for muligheten til å gi dispensasjon fra tobakksskadeloven § 6. Kapittel 7 omhandler muligheten for å ha røykerom for andre lokaler enn serveringssteder.
Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget behandles i kapittel 8, spørsmålet om ikrafttredelse av forbudet i kapittel 9 og merknader til forslaget til lovendring i kapittel 10.
Vedlegg 1 er en liste over de instansene som fikk tilsendt høringsnotatet. Vedlegg 2 er et skjema som illustrerer hvilke lokaler som vil være omfattet av et eventuelt totalforbud mot røyking på serveringssteder.
1.2 Rettslig utvikling og gjeldende rett
Sosialdepartementet fremmet i Ot.prp. nr. 27 (1987-88) forslag til ny § 6 i tobakksskadeloven. Lovendringen trådte i kraft 1. juli 1988. Bakgrunnen for lovendringen var ny kunnskap om skadevirkningene ved passiv røyking. Bestemmelsen ble gitt for å beskytte mot akutte sykdomsanfall for eksempel hos astmatikere, langsiktige helseskader og mildere former for ubehag ved å eksponeres for passiv røyking. Endringen i § 6 innebar at lufta skal være røykfri i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, og i møterom, arbeidslokaler og institusjoner hvor to eller flere personer er samlet. Dersom det innen et område er flere lokaler som har samme formål, er det imidlertid adgang til å tillate røyking i inntil halvparten av disse lokalene.
Bestemmelsen gjelder «lokaler», og omfatter dermed bl.a. innendørs rom i hus, bygninger, haller, telt og hytter. Loven regulerer ikke røyking utendørs. Kravet om røykfrihet gjelder lokaler hvor «allmennheten har adgang» og «møterom, arbeidslokaler og institusjoner hvor to eller flere personer er samlet.» Lovbestemmelsen regulerer dermed ikke røyking i private hjem.
Ved lovendringen ble det gjort eksplisitt unntak fra kravet om røykfri luft for serveringssteder. Samtidig ble det inntatt en hjemmel til i forskrift å fastsette krav til røykfri luft i serveringssteder. Etter en overgangsperiode på fem år hvor bransjen gradvis ble oppfordret til å innføre røykfrie miljøer, ble det fra 1. juli 1993 i forskrift satt krav om at minst en tredjedel av bordene, samt alle fellesarealer i serveringssteder skulle være i røykeforbudssonen.
Tobakksskadeloven § 6 ble på ny vedtatt endret i 1995. Unntaket for serveringssteder ble tatt ut av loven. Det ble samtidig tatt inn en ny bestemmelse som fastslo at det skal være totalt røykeforbud i serveringssteder som er åpne ut mot lokaler som benyttes til andre formål. Denne lovendringen trådte i kraft 1. januar 1996.
Forskrift om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll m.v. ble fastsatt 15. desember 1995. Bestemmelsene om røykfri luft ble skjerpet med virkning fra 1. januar 1998 etter en overgangsperiode på 2 år. Røyking kan ifølge den forskriften som nå gjelder, tillates ved inntil halvparten av bordene og sitteplassene i lokalet. Det er som hovedregel ikke tillatt å røyke ved bar- eller serveringsdisk. Røykeforbudssonene skal merkes tydelig. Kundene skal ha tilgang til de røykfrie arealer uten å måtte passere de røykfylte. Det er stilt krav til ventilasjon, og eieren er pålagt å føre internkontroll.
Det er eieren eller den som disponerer lokalene som plikter å sørge for at bestemmelsene i loven § 6 og i restaurantforskriften blir overholdt, se § 6 tredje ledd. Overtredelser kan straffes med bøter, jf. § 8.
Etter tobakksskadeloven § 6 femte ledd skal kommunestyret og Arbeidstilsynet føre tilsyn med at reglene i og i medhold av § 6 overholdes. Kommunestyret har hjemmel til å delegere sin tilsynsmyndighet til et organ i kommunen eller til et fellesorgan for flere kommuner. I praksis delegerer kommunestyret tilsynet til kommuneadministrasjonen, for eksempel kommunelegen, personell med helsevern som spesialoppgave, næringsmiddeltilsynet eller skjenkekontrollen. Arbeidstilsynet fører tilsyn med arbeidslokaler.
Oljedirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Forsvarets overkommando og Sysselmannen på Svalbard fører tilsyn med henholdsvis petroleumsvirksomheten, skip, fartøyer og innretninger, forsvarets fartøyer og på Svalbard, jf. § 6 syvende til niende ledd.
Håndhevingen av bestemmelsene skjer gjennom rett til å inspisere eiendom og virksomhet. Tilsynsmyndighetene kan bl.a. komme med pålegg om retting og ilegge tvangsmulkt, se tobakksskadeloven § 6 sjette ledd, jf. kommunehelsetjenesteloven §§ 4a-7, 4a-8, 4a-9 og 4a-12. Arbeidstilsynet har tilsvarende virkemidler etter tobakksskadeloven § 6 sjette ledd, jf. arbeidsmiljøloven §§ 77 til 82.
1.3 Utviklingen i det norske lovverket
1.3.1 Uttalelser om røykfrie serveringssteder i tidligere lovproposisjoner
Allerede ved vedtakelsen av røykeloven i 1988 ble det uttalt at det på sikt burde innføres røykfrie serveringssteder. I Ot. prp. nr. 27 (1987 - 88) sies følgende på side 26 til forslaget om ny § 6 i tobakksskadeloven og unntaket for serveringssteder:
«Departementet mener imidlertid at det på sikt også bør innføres røykfrie miljøer på serverings- og overnattingssteder.»
I forbindelse med lovendringen på dette området i 1995 tok departementet på nytt til orde for en gradvis innskjerping i forhold til «serverings- og overnattingssteder».
I Ot. prp. nr. 69 (1993 - 94) side 29 spalte 1, begrunner departementet tilstrammingen i forhold til hotell- og overnattingsbransjen med bl.a.:
«Departementet foreslår at de krav som i dag stilles til røykfrie miljøer på serverings- og overnattingssteder gradvis skjerpes. Dette synspunktet kommer også til syne i Ot. prp. nr. 27 (1987 - 88). Det fremkommer der at unntakene i tobakksskadeloven må reduseres med tiden slik at vi kan nå den langsiktige målsetningen, som er et røykfritt samfunn.»
Lovens utgangspunkt om røykfrihet ble derfor gjort gjeldende for hoteller og andre overnattingssteder i 1995, ved at unntaket ble tatt ut. Kun restauranter og andre serveringssteder har hatt unntak fra 1. januar 1996.
Departementet viser til at det således også tidligere har vært bebudet en gradvis skjerpelse av de krav som stilles til de røykfrie miljøer på serveringssteder, og det indikeres at det kan bli aktuelt å la loven § 6 første og andre ledd få anvendelse på vanlig måte. Bransjen har med andre ord blitt innrømmet unntak fra lovens hovedprinsipp på ulike måter over en periode på 14 år.
1.3.2 Tidligere høringer om røykfrie serveringssteder
Sosial- og helsedepartementet sendte 8. august 2001 ut et høringsnotat om endringer i tobakksskadeloven for å kunne gjennomføre i norsk lov EUs tobakksdirektiv om blant annet merking og innhold i tobakksprodukter. I dette høringsnotatet presenterte departementet også skisser til fire ulike alternativer til innstramning av någjeldende regelverk for røyking på serveringssteder:
Videreføring av dagens forskrift med enkelte mindre tilstramninger.
Opphevelse av forskriften. Krav om fysisk atskilte røykesoner for alle serveringssteder.
Dispensasjon fra røykeforbud for de steder som kan dokumentere å ha oppfylt bestemte krav til ventilasjon, soneinndeling mv.
Totalforbud mot røyking på serveringssteder.
Departementet mottok i alt 108 høringssvar. 86 høringsinstanser hadde merknader til skissene til endring av restaurantforskriften.
Hensikten med høringsnotatet av august 2001 var å innhente foreløpige synspunkter fra bl.a. næringen, de ansattes organisasjoner og fra tilsynsmyndighetene på hvordan regelverket på området burde utformes i fremtiden. Resultatene fra denne høringen ble tillagt betydelig vekt for det konkrete høringsnotatet som ble sendt ut fra Helsedepartementet i september 2002.
Et flertall av de høringsinstansene som tok stilling til de fire alternativer som høringsnotatet presenterte, gikk inn for totalforbud mot røyking på serveringssteder. Totalforbud ble bl.a. støttet av Arbeidstilsynet, helsefaglige etater, et stort flertall av landets fylkesleger, arbeidstakerorganisasjoner, herunder Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet og LO sentralt, og en rekke frivillige organisasjoner. Et stort flertall av de kommuner som uttalte seg, gikk inn for skjerpelser i dagens regelverk. Bare et fåtall av høringsinstansene, herunder representanter for tobakksindustrien, gikk inn for en videreføring av dagens regelverk.
Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL) gikk i sitt høringssvar inn for å innføre differensierte regler for spisesteder og andre serveringssteder, og foreslo at det innføres totalt røykeforbud for spisesteder, mens røyking tillates i andre serveringssteder under forutsetning av at lokaler og ventilasjonssystem er godkjent av myndighetene.
RBL endret imidlertid senere oppfatning i forhold til dette høringssvaret, og i møte med departementet 1. februar 2002 presenterte RBL et nytt forslag. RBL foreslo da en videreføring av dagens forskrift. For å sikre at regelverket etterleves i praksis ønsket RBL at alle serveringssteder som skal kunne tillate røyking, må forhåndsgodkjennes av myndighetene. Dersom lokalene ikke blir godkjent, skal røyking ikke tillates. Godkjenning gis ikke dersom ventilasjonssystemet ikke er tilfredsstillende, eller dersom lokalene er av en slik karakter at kravene til luftkvalitet ikke kan oppfylles. RBL uttalte også at foreningen ikke ser noen praktiske løsninger for å kunne skille mellom spisesteder og andre serveringssteder. Det er tilnærmet umulig å oppstille klare kriterier som skiller mellom ulike kategorier av serveringssteder.
RBL var opptatt av at næringen skal kunne tilfredsstille alle gjestenes ønsker, både røykere og ikke-røykere, og mente det vil være vanskelig å få aksept for røykeforbud fra gjester, eiere av serveringssteder og opinionen for øvrig. RBL var svært skeptiske til hva slags type restaurantmiljø som utvikles dersom det innføres «selvbetjente» røykerom på serveringssteder.
Hotell- og Restaurantarbeiderforbundet uttalte i sitt høringssvar at totalforbud er det eneste forslag som med dagens kunnskap om passiv røyking og forsvarlig arbeidsmiljø, er akseptabelt. Det er ikke mulig å akseptere risikonivåer for passiv røyking. Det er kun et forbud mot røyking i lokaler hvor det arbeides, som kan være aktuelt. Dette alternativet vil i tillegg gjøre problematikken omkring investeringer i ventilasjon og eventuell konkurransevridning uaktuell. Kontrollen blir enklere, og det vil være færre muligheter for konfrontasjoner mellom ansatte og gjester.
1.4 Reguleringer i andre land
1.4.1 Innledning
Bruk av tobakk og eksponering for tobakksrøyk som et helseproblem har fått stadig mer oppmerksomhet internasjonalt. Norge var ved vedtakelsen av tobakksskadeloven i 1973 et foregangsland i forhold til å innføre lovregulering på området. På bakgrunn av nye kunnskaper om helseskader ved tobakksbruk og som følge av passiv røyking, har mange land de senere årene skjerpet sin lovgivning for å forebygge tobakksskader.
Dette avsnittet i høringsnotatet omhandler regulering i andre land av røyking på restauranter og andre serveringssteder. I tillegg til reguleringer i Europa omtales situasjonen i USA, Canada, Australia og New Zealand, siden disse landene har gått lengst i regulering av røyking på serveringssteder.
1.4.2 Europa
Reguleringen av røyking på serveringssteder i Europa varierer fra land til land. EU's ministerråd vedtok i 1989 en resolusjon (EC Resolution 89/C189/01) der medlemsstatene ble oppfordret til å vedta regler om restriksjoner av røyking på offentlige steder. Kommisjonen har gitt ut tre rapporter der det redegjøres for status for medlemsstatenes lovgivning. Rapportene viser at medlemsstatene i større grad enn tidligere vedtar lovgivning som regulerer røyking på offentlige steder. Det er bare England og Tyskland som ikke har slik lovgivning. Så langt er det imidlertid ingen europeiske land som har et totalforbud mot røyking på restauranter og serveringssteder. Enkelte europeiske land, blant annet Irland, har imidlertid vedtatt lovendringer som i ulik grad gir hjemmel til å innføre røykfrie serveringssteder. Det er i den forbindelse viktig å merke seg at dette er en prosess som erfaringsmessig tar tid. Flere undersøkelser viser at innføring av slike restriksjoner skjer etappevis. Første skritt for mange europeiske land ser ut til å ville være lovgivning om krav til røykeforbudssoner på serveringssteder.
Den svenske riksdagen vedtok 15. mai 2002 målsettingen om at alle serveringssteder skal være røykfrie innen 1. januar 2004. Man siktet da til røykfrie serveringslokaler, samtidig som man åpnet for at restauranteiere kunne tillate røyking i særskilte «røykerom» uten servering. Hensikten var først og fremst å beskytte astmatikere og allergikere. Dersom målet ikke blir oppnådd frivillig innen 2004, uttalte Riksdagen at den vil stille seg bak en lovendring. Det ble også stilt krav om at innen januar 2003 skulle alle restauranter kunne tilby helt røykfrie avdelinger. Dagens regler innebærer at det bare er steder med flere enn 50 sitteplasser som må tilby røykfrie soner. Restaurantbransjen i Sverige har imidlertid ikke gått med på den frivillige ordningen som ble foreslått av Riksdagen. Folkehelseinstituttet i Sverige skal derfor i februar 2003 komme med sine anbefalinger og utredning av den videre fremdriften.
Finland fikk sin tobakksskadelov i 1976. Arbeidstakere har et lovfestet vern mot passiv røyking. Restauranter er imidlertid unntatt fra denne bestemmelsen. I 1999 ble det vedtatt en bestemmelse som innebar at antall røykfrie sitteplasser på restauranter gradvis skulle økes til 50 prosent innen år 2001. Loven inneholder også regler om ventilasjon og plassering av røykesoner og røykeforbudssoner, som skal hindre at røyk trenger over i de røykfrie delene av lokalene.
Island fikk sin første tobakkslov i 1984. Fra 1. august 2001 er det slått fast at alle personer har rett til ikke å inhalere luft som er forurenset av tobakksrøyk. Det er forbudt å røyke på alle offentlige steder, unntatt på begrensede steder på restauranter og underholdnings- og fritidsarenaer. Restauranteiere skal søke å beskytte sine arbeidere mot tobakksrøyk.
1.4.3 USA
I USA er det myndighetene i delstatene, og i mange tilfeller kommunene/byrådene, som vedtar bestemmelser om røyking på serveringssteder. Situasjonen er svært ulik fra delstat til delstat, og ofte fra by til by. Per 29. mars 2002 er det 154 kommuner/byer som har røykfrie restauranter. Inkludert i dette tallet er 35 kommuner/byer som tillater røyking i egne, avlukkede røykerom. I disse tilfellene stilles det krav til ventilasjon som hindrer røyken i å sive over i resten av lokalet.
Delstaten California innførte totalforbud mot røyking på restauranter i 1994. Forbudet ble i 1998 utvidet til å gjelde alle serveringssteder. Forbudet gjelder for hele delstaten. Bestemmelsene er inntatt i arbeidsmiljøloven, og er begrunnet i hensynet til de ansattes helse. Loven fastslår at det er forbudt for arbeidsgiver å bevisst tillate noen å røyke tobakksprodukter på arbeidsplassen. Overtredelse straffes med bøter. Etterlevelsen av reglene er 90 prosent for California sett under ett.
Som nummer to i USA vedtok delstaten Delaware den 14. mai 2002 lovgivning som forbyr all innendørs røyking på offentlige steder. Serveringssteder omfattes av loven, og brudd på bestemmelsene sanksjoneres med bøter.
I de resterende delstatene er det varierende grad av regulering av røyking på serveringssteder. Generelt kan man si at antallet delstater som har innført røykfrihet, har økt jevnt fra midten av åttitallet og frem til i dag. Røykfriheten er ofte knyttet til om serveringsstedet har skjenkebevilling eller ikke.
1.4.4 Australia og New Zealand
I Australia er det de territoriale lovgivningsmyndighetene som er ansvarlig for lovgivning om røyking på restauranter og andre serveringssteder. Reglene varierer derfor noe fra delstat til delstat. De fleste statene har regler om røykfrihet på offentlige steder og serveringssteder. Kravet til røykfrihet er ofte knyttet til om det er matservering på serveringsstedene og om de har skjenkebevilling. Helsemyndighetene i Australia opplyser at etterlevelsen av røykeforbudet ikke er problematisk. Sanksjoner for overtredelse av forbudet er gjennomgående bøter. Det stilles også krav til tydelig skilting og muntlige advarsler.
New Zealands «Smoke-Free Enviroments Act 1990» (med endringer) har flere bestemmelser om røyking på offentlige steder. Den inneholder unntak for serveringssteder og kasinoer. Her er røyking tillatt på bestemte steder, i inntil halvparten av lokalet. Forslag om å oppheve dette unntaket er lagt frem for helsekomitéen i parlamentet. Bakgrunnen for forslaget er hensynet til de ansatte i bransjen. Opphevelsen av unntaket trer tidligst i kraft medio 2003.
1.4.5 Canada
I Canada, i likhet med USA og Australia, er det myndighetene i provinsene eller kommunene som vedtar lovgivning om røyking på serveringssteder. Reglene varierer derfor også her.
British Colombia vedtok en forskrift som trådte i kraft 1. mai 2002. Forskriften krever at steder som tillater røyking, må etablere separate rom for dette formålet. Arbeidstakere skal ikke jobbe i rom hvor det røykes, men kan oppholde seg i røykerom i inntil 20 prosent av sin arbeidstid. Forskriften gjelder også barer og restauranter.
Ottawa by er blant dem som har gått lengst. I Ottawa har røyking vært forbudt på alle offentlige steder innendørs fra 1. august 2001. Forbudet inkluderer barer og restauranter.
1.5 Om høringen - sammenfatning
Helsedepartementet sendte 11. september 2002 på høring et konkret forslag til endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader. Høringsfristen var 1. november samme år. Høringsinstansene er ført opp i vedlegg 1 til denne proposisjonen.
Høringsnotatet foreslo innføring av totalforbud mot røyking på serveringssteder. Forslaget innebar en endring av lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader § 6 og en opphevelse av forskrift 15. desember 1995 nr. 990 om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll m.v. (restaurantforskriften).
Departementet har mottatt 118 høringsuttalelser. Av høringsinstansene er 80 positive til forslaget og 11 er negative.
28 av 33 kommuner som har merknader til høringsforslaget, er udelt positive. De fylkeslegene som har kommentert forslaget er alle positive. Av de andre som er positive til forslaget er både private og offentlige instanser, herunder Hotell- og restaurantarbeiderforbundet og LO sentralt.
Negative til forslaget er representanter for tobakksindustrien, serverings- og reiselivsbransjen og fem kommuner. Innvendinger fra disse fremgår under de enkelte endringsforslagene.
Det er redegjort nærmere for høringsinstansenes syn i de følgende kapitler i proposisjonen.