5 Hovedspørsmål - Valg av løsning
5.1 Banklovkommisjonens forslag
Hovedspørsmålene i utredningen knytter seg ifølge Banklovkommisjonen til mulige endringer i lovgivningen om forsikringsvirksomhet som vil gi pensjonsinnretninger adgang til å tilby ytelsesbasert foretakspensjon med en finansieringsordning som ivaretar hensyn til kjønns- og aldersnøytralitet. En fellesordning for premieberegning som skal motvirke variasjoner i pensjonskostnader for kvinner og menn og for eldre og yngre som kan tilbakeføres til ulikheter i risiko, vil ifølge kommisjonen nødvendigvis også ha utjevningsvirkninger på premienivået, noe som antas å være i strid med forsikringsvirksomhetsloven § 7-5 og § 7-6. Bestemmelsene er som nevnt tidligere tatt inn i ny forsikringslov § 9-3 femte ledd bokstav a og c. Nødvendige unntak fra disse paragrafene i forsikringsvirksomhetsloven kan ifølge kommisjonen tenkes utformet på ulike måter. På bakgrunn av lovendringen vil de foreslått unntakene stå i forsikringsloven. Banklovkommisjonen har foreslått at alle pensjonsleverandører skal ha adgang til å tilby produkter med slike utjevningseffekter ved å foreslå at nødvendige unntak tas inn i loven. Banklovkommisjonen har, som tidligere nevnt, valgt å foreslå samme hovedmodell for kjønns- og aldersnøytralitet i foretakspensjonsordninger som den som nå er innført for kommunale pensjonsordninger. Modellen er i hovedsak utformet etter den modell som KLP har benyttet for kommunale pensjonsordninger.
Banklovkommisjonen skriver i NOU 2003: 28 avsnitt 4.1.3 at det prinsipielt kunne tenkes andre utgangspunkter eller tilnærmingsmåter ved vurderingen av tiltak for å motvirke at pensjonskostnadene for de enkelte medlemmer i ytelsesbaserte pensjonsordninger vil variere med kjønn og alder. Kommisjonen viser i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 100 (2001-2002), der en løsning basert på såkalte kjønnsnøytrale premietariffer ble vurdert. Verken regjeringen eller Stortinget gikk inn for en slik ordning. Banklovkommisjonen antar at de samme betenkeligheter som gjaldt «kjønnsnøytrale premietariffer» også gjelder i forhold til «aldersnøytrale premietariffer» ettersom forsikringsteknisk beregnede pensjonskostnader i ytelsesbaserte pensjonsordninger vil variere mer med hensyn til alder enn kjønn. Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at det er uaktuelt å følge alternativet med «kjønns- og aldersnøytrale premietariffer».
5.2 Høringsinstansenes merknader
Både Den Norske Aktuarforening og Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) påpeker i sine høringsuttalelser at lovforslaget er svært detaljert og at andre løsninger kunne vært valgt. Disse høringsinstansene skisserer allikevel ikke alternative modeller for en finansieringsordning som ivaretar hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet.
Kredittilsynet skriver:
«Ettersom forslaget er relatert til Banklovkommisjonens tilsvarende forslag for kommunale pensjonsordninger, som senere i det alt vesentlige er vedtatt av Stortinget som kapittel 8b i samme lov, vil Kredittilsynet bemerke at det er grunnleggende forskjeller mellom privat og offentlig tjenestepensjon i Norge, og at lovreguleringen av tjenestepensjon i den ene sektor ikke nødvendigvis bør gi føringer for lovreguleringen av tjenestepensjon i den andre.[...]
Kredittilsynet kan imidlertid ikke se at den omtalte lovendringen mht. kommunal tjenestepensjon, eller bakgrunnen for innføringen av denne, uten videre vil ha særlig stor relevans for private tjenestepensjonsordninger. I denne sammenheng skal det også bemerkes at mens kommunale tjenestepensjonsordninger er tariffestet og således identiske mht. de fleste karakteristika, er det i privat sektor full avtalefrihet mht. eksistensen av og kvaliteten på ordningene.»
Kredittilsynet anser det som overflødig å innføre regler som åpner for kjønns- og aldersnøytrale premier i ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger. Kredittilsynet tilrår derfor i sin høringsuttalelse at departementet ikke fremmer forslag om dette.
5.3 Departementets vurdering
Det er viktig at regelverket virker på en konkurransenøytral måte i forhold til markedsaktørene. Dette tilsier at regelverket utformes i hovedsak som et rammeverk med lik adgang for alle til å tilby de produkter rammeverket åpner for, noe som taler for generelle lovregler som foreslått av Banklovkommisjonen.
Finansdepartementet har merket seg at Banklovkommisjonen har foreslått regler om premieberegning som baserer seg på det som er vedtatt for kommunal sektor. Slik Finansdepartementet ser det, ville det kunne tenkes andre metoder for å oppfylle en målsetning om et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere enn en metode utformet etter den modell som KLP har benyttet for kommunale pensjonsordninger. Departementet viser i likhet med kommisjonen til at kjønnsnøytrale premietariffer ble utredet i NOU 2001: 27 Om kjønnsnøytralitet i privat sektor (Kvidal-utvalget). Utvalget konkluderte med at utstøting av kvinnelig arbeidskraft ikke synes å være et problem i foretak som har opprettet ytelsesbaserte ordninger.
Banklovkommisjonen peker i NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger på at pensjonspremie avviker svært lite som følge av kjønn når man ser på alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon under ett. Videre legger kommisjonen til grunn at premieforskjeller grunnet alder er betydelig større enn premieforskjeller grunnet kjønn. Departementet vil i denne sammenheng påpeke at ulikheter i forsikringsmessig risiko mellom eldre og yngre arbeidstakere bare er én årsak til premieforskjellene. Departementet viser i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 11 (2003- 2004) avsnitt 6.1.3, der departementet skriver følgende, som vil ha tilsvarende relevans for ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor:
«Pensjonsinnretninger opererer med en såkalt grunnlagsrente. Grunnlagsrenten er den beregningsrente som legges til grunn for at premien kan fastsettes slik at en når de kontraktsfastsatte ytelser. Grunnlagsrenten representerer den årlige avkastning som pensjonsinnretningen garanterer på innbetalte midler, og avhenger verken av alder eller kjønn. Generelt kan en si at effekten av denne grunnlagsrenten er slik at premien blir lavere jo lenger frem i tid en ytelse skal utbetales og jo høyere grunnlagsrenten er. Så lenge en har en positiv grunnlagsrente, vil dette føre til at premien for en ung arbeidstaker som har mange år igjen til utbetaling, blir lavere enn for en eldre arbeidstaker som har færre år igjen til utbetaling, gitt samme opptjening av pensjon. En kommunal arbeidsgiver vil merke denne grunnlagsrenten på flere måter. De viktigste effektene er kanskje at den generelt bidrar til å redusere premiene (lavere grunnlagsrente innebærer høyere premier). I forhold til en eventuell målsetting om «aldersnøytrale» premietariffer er det imidlertid vel verdt å merke seg at grunnlagsrenten kan ha vesentlig større betydning for yngre arbeidstakere enn for eldre, og at grunnlagsrentens størrelse kan være en viktig forklaringsfaktor bak ulike forsikringspremier for yngre og eldre arbeidstakere. Grunnlagsrenten påvirker også premien på en annen, og mer uforutsigbar måte, ved at avkastning ut over grunnlagsrenten føres tilbake til forsikringstakerne eller de forsikrede, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 8-1. Pensjonsutgifter for ansatte med stor opptjent pensjon, som ofte, men ikke nødvendigvis, er eldre arbeidstakere, kan gjennom dette reduseres betraktelig i år med høy finansavkastning.
Det kan etter Finansdepartementets oppfatning stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å utjevne premieforskjeller som ikke direkte er knyttet til at selskapene benytter kjønn og alder som indikatorer på risiko. Man kunne eventuelt tenke seg at opptjeningsprofilen for pensjoner ble vurdert, dersom det er et mål at eldre og yngre arbeidstakere skal betale tilnærmet samme pensjonspremie.»
Finansdepartementet viser til at flere høringsinstanser har vært kritiske til om metoden med premieutjevning som foreslått av Banklovkommisjonen er den mest hensiktsmessige i privat sektor. Departementet vil i den sammenheng understreke at Banklovkommisjonen i sitt mandat ikke var bundet til å foreslå en tilsvarende løsning som for kommunal sektor. Banklovkommisjonen stod fritt i henhold til mandatet til å foreslå andre modeller for å oppnå kjønns- og aldersnøytralitet i premiefastsettelsen. Banklovkommisjonen mente imidlertid enstemmig at dette var en god løsning som i tillegg hadde vist seg å være praktisk gjennomførbar via KLP-ordningen, og som også Stortinget la til grunn for lovvedtakene om kommunale ordninger.
Det vises videre til departementets vurdering av denne typen system for premieberegning i Ot.prp. nr. 11 (2003-2004) avsnitt 6.1.3:
«Utjevning av premie vil innebære et brudd med tidligere prinsipper om at premie skal stå i et rimelig forhold til forsikringsrisiko som overtas, og departementet antar det kan stilles spørsmål ved om adgangen til å opprette fellesordninger vil innebære kamuflering av økonomiske sammenhenger, mindre innsyn og mindre påvirkning på kostnader i egen pensjonsordning. Finansdepartementet vil også peke på at utjevningen av premie kan omfatte andre elementer enn kjønn og alder, og at utilsiktede utjevningseffekter i liten grad synes å være kartlagt. Imidlertid vil utjevningseffekten, når systemet har virket i en periode, kunne evalueres og lovreglene eventuelt justeres.»
Departementet legger til grunn at de samme forhold gjør seg gjeldende ved innføring av fellesordninger for ytelsesbasert tjenestepensjon.