1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Sterke kommuner for framtiden

Kommunene er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet. Regjeringen ønsker sterke kommuner som ivaretar sine roller som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere.

For regjeringen er det viktig at vi er i stand til å løse dagens oppgaver, men også at vi ruster oss for framtiden. Kommunesektoren spiller en viktig i rolle på alle samfunnsområder, og er sentrale aktører i å løse framtidens utfordringer. Regjeringen vil gjennomføre et kunnskapsløft for alle. Kunnskap gir framtidsmuligheter for alle, uansett bakgrunn, og danner grunnlaget for sosial mobilitet i samfunnet. Kunnskap er avgjørende for å styrke norsk konkurransekraft og bygge landet for framtiden.

Regjeringen vil gi et velferdsløft for eldre og syke, og vil utvikle en helse- og omsorgssektor med større aktivitet og kvalitet. Regjeringen vil øke innsatsen for å styrke sikkerhet og beredskap. Regjeringen vil forbedre det sosiale sikkerhetsnettet, slik at flere inkluderes i samfunnet og kan bidra til å skape framtidens velferd. Det er i kommunene de grunnleggende velferdstjenestene gis. Kommunesektoren spiller derfor en avgjørende rolle i å realisere regjeringens målsetninger.

Kommunene har svart på regjeringens initiativ til kommunereform og er godt i gang med å diskutere hvordan framtidens kommuner skal se ut. Kommunereformen vil bidra til å ruste kommunene til å kunne håndtere de utfordringene vi vet kommer i tiårene framover.

Kommunene er avhengige av stabile og forutsigbare inntektsrammer for å ivareta sine oppgaver. Regjeringen vil sørge for fortsatt inntektsvekst, slik at kommunene kan videreutvikle velferdstjenestene til innbyggerne sine.

Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 6 og 7 mrd. kroner i 2016. Av veksten i samlede inntekter legges det opp til at mellom 4,5 og 5 mrd. kroner er frie inntekter.

Kommunene har ansvaret for grunnleggende velferdstjenester som skole, barnevern og helse- og omsorgstjenester. For å realisere regjeringens mål om et sterkere sosialt sikkerhetsnett, et kunnskapsløft og et bedre tilbud til syke og eldre, er det nødvendig å styrke de kommunale tjenestene. I 2016 følger regjeringen opp styrkingen av rusomsorgen, helsestasjons- og skolehelsetjenesten og satsingen på fylkesveier fra fjorårets budsjett. 400 mill. kroner av veksten i kommunesektorens frie inntekter er begrunnet med en ytterligere satsing på rusfeltet. 200 mill. kroner av veksten i frie inntekter er begrunnet med en styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Regjeringen vil også følge opp den flerårige satsingen på fylkesveier, og 200 mill. kroner av veksten i frie inntekter er begrunnet med fornying og opprusting av fylkesveinettet. Det betyr at satsingen på fylkesveier er økt med i overkant av 1,2 mrd. kroner siden 2013.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre utvikling av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å ta ut effektiviseringspotensialet i sektoren, vil det kommunale tjenestetilbudet kunne styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Regjeringen ønsker å la kommunene beholde en større del av verdiskapningen lokalt og foreslår å tilbakeføre en del av selskapsskatten til kommunene fra og med 2016. Selskapsskatten vil føres tilbake til kommunene gjennom en ny inntekt basert på vekst i lønnssummen i privat sektor.

Storbyene er viktige for utviklingen i den enkelte landsdel, og en stadig større del av befolkningen bor i byer eller i byområdene. Regjeringen vil derfor føre en aktiv storbypolitikk, og en ny regionalpolitikk der storbyene og regionene omkring utvikler et samspill til det felles beste. For å ivareta en bærekraftig utvikling er det viktig at byene tar ansvar for god planlegging, og at staten legger til rette gjennom hensiktsmessige juridiske og økonomiske rammer.

Kommuner med sterk befolkningsvekst har særskilte utfordringer. I 2015 ble veksttilskuddet til kommunene økt, og flere kommuner fikk ta del i ordningen. Regjeringen vil videreføre denne satsingen på vekstkommuner i 2016.

1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Kommunene skal sørge for et bredt spekter av tjenester som er svært viktige for mennesker i ulike livssituasjoner og livsfaser.

Tjenestene kommunene skal yte til sine innbyggere er de siste tiårene blitt stadig mer komplekse og krever høy kompetanse. Mange kommuner har utfordringer knyttet til både å rekruttere og til å holde på arbeidstakere med etterspurt kompetanse.

Disse utfordringene vil bli enda større i årene framover. Det vil bli en økende konkurranse om kompetent arbeidskraft, og konkurransen vil spesielt merkes i offentlig sektor.

Den demografiske utviklingen vil gi økt behov for offentlige velferdstjenester de neste tiårene. Fram mot 2040 vil antall eldre over 67 år fordobles, og det vil være stadig færre personer i yrkesaktiv alder bak hver person over 67 år. Kommunene har ansvaret for de sentrale velferdstjenestene til innbyggerne, og vil i stor grad måtte håndtere virkningene av den demografiske utviklingen. Endringene i alderssammensetningen vil være krevende for alle kommuner, men vil spesielt gi store utfordringer for de minste kommunene.

Befolkningen i byområdene øker og forventes å øke kraftig i årene framover. Rask befolkningsvekst gir stort behov for utbygging av infrastruktur og offentlige tjenester. Mange kommunegrenser innenfor samme tettsted og integrerte arbeidsmarkeder kan også gjøre det utfordrende å planlegge, blant annet for en god utbygging av kollektivtrafikk.

Økt privat kjøpekraft og velferd bidrar til at innbyggernes forventninger til kvaliteten på og omfanget av det kommunale tjenestetilbudet vil øke. For mange offentlige tjenester øker etterspørselen med inntektsnivået i samfunnet.

Det er betydelig usikkerhet i anslagene for den økonomiske utviklingen. Veksten hos våre viktigste handelspartnere er lav, og petroleumssektoren vil ikke lenger være den vekstmotoren i norsk økonomi som den har vært. Produktivitetsveksten i norsk økonomi har også vært svakere enn det vi har vært vant til. Avtakende inntekter fra petroleumssektoren vil isolert sett minske handlingsrommet i de offentlige finansene på sikt.

Regjeringen prioriterer kommunesektoren og vil sørge for solide og forutsigbare inntektsrammer. For å sikre en bærekraftig drift er det imidlertid viktig at kommunene bidrar med god økonomistyring og planlegging for framtiden. Det er viktig at kommunene utnytter ressursene sine godt og til det beste for innbyggerne.

Produktivitetskommisjonen, som la fram sin første rapport i januar 2015, viser til analyser fra Senter for økonomisk forskning om potensialet for effektivisering i kommunesektoren. Potensialet for effektivisering i analysene anslås til 15 pst. for kommunene samlet innenfor sektorene barnehage, skole og pleie og omsorg, dersom alle kommuner blir like effektive som den mest effektive av sammenlignbare kommuner.

Norske kommuner påvirkes av regelverksutviklingen som følger av internasjonalisering og samarbeidet i EU og EØS. Det er viktig at kommunene holder seg oppdatert om regelverksutviklingen og utnytter de mulighetene som dette samarbeidet gir.

I takt med at kommunesektorens oppgaver har blitt flere og mer komplekse har den statlige detaljstyringen av kommunesektoren tiltatt. Mange kommuner har gått inn i interkommunale samarbeid for å kunne levere gode tjenester til innbyggerne. Utviklingen i retning av sterk statlig styring og omfattende interkommunale samarbeid bidrar til å snevre inn kommunenes handlingsrom, og til å flytte makt ut av kommunestyresalen.

1.3 Levende lokaldemokrati

For å ruste kommunene til å håndtere framtidens utfordringer har regjeringen tatt initiativ til en kommunereform. Kommunereformen vil gi sterkere kommuner med større kompetanse og kapasitet til å ivareta og videreutvikle velferdstjenestene til innbyggerne. Kommunereformen vil legge et grunnlag for at flere oppgaver kan løses nærmere innbyggerne og styrke det lokale selvstyret. Kommuner med større fagmiljøer vil lettere kunne tiltrekke seg og holde på kompetanse. Dette vil bidra til et bedre og mer likeverdig tjenestetilbud i hele landet.

Bykommuner og byområder har noen særskilte utfordringer, og det vil være like viktig å vurdere om kommunegrensene er hensiktsmessige i store som i små kommuner. Sammenhengende byområder er ofte splittet opp i flere kommuner, og både for innbyggere og næringsliv kan grensene i det daglige oppleves som lite funksjonelle. Det er også store utfordringer knyttet til å få til en helhetlig areal- og samfunnsplanlegging i byområdene, og ikke minst få til gode transportløsninger. Kommunegrenser som danner mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder vil styrke kommunenes mulighet til å gjennomføre en helhetlig areal- og samfunnsplanlegging.

Det er bred politisk enighet om behovet for en kommunereform. Etter Stortingets behandling av kommunereformen ble alle landets kommuner invitert til å starte lokale prosesser med sikte på vedtak om sammenslåing innen våren 2016. Stortinget ga sin tilslutning til at fylkesmannen skulle få oppdraget med å tilrettelegge for gode lokale prosesser, blant annet gjennom egne prosessveiledere i det enkelte fylkesmannsembete. Fylkesmannen skal samarbeide med KS regionalt og involvere andre aktører, som Sametinget, der det er aktuelt. Både KS og Sametinget har fått økonomisk støtte til arbeidet med kommunereformen.

Kommuner over hele landet har fulgt opp regjeringens invitasjon og er nå godt i gang med å diskutere hvordan framtidens kommuner skal se ut.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet en verktøykasse til bruk i de lokale prosessene. Veilederen Veien til en ny kommune viser hvordan kommunene kan gjennomføre en god prosess fram mot vedtak om sammenslåing. Departementet vil også lage en veileder for kommuner som har vedtatt å slå seg sammen, med råd om hva de bør gjøre fram til den nye kommunen er på plass, samt en veileder for styrket lokaldemokrati i den nye kommunen.

Nettløsningen Ny kommune gir kommunene mulighet til å få oversikt over hvordan en ny sammenslått kommune vil se ut med hensyn til blant annet befolkningsutvikling, arbeidskraftbehov i barnehage, skole og helse- og omsorgssektoren, pendlingstall inn og ut av kommunen samt ulike økonomiske indikatorer.

Innbyggerperspektivet på framtidens kommuner er viktig, og departementet har laget et opplegg for en innbyggerundersøkelse som kommunene kan bruke i høringen av sine innbyggere.

En kommunestruktur med sterkere kommuner gir et solid grunnlag for overføring av oppgaver til kommunene. Regjeringen ønsker at flere oppgaver skal løses nærmere innbyggerne. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene og dermed økt lokalt selvstyre og en mer effektiv drift. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til innbyggerne, samtidig som det vil kunne bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken.

Regjeringen foreslår i Meld. St. 14 (2014–2015) Nye oppgaver til større kommuner å overføre oppgaver til kommunene på en rekke områder. Større og mer robuste kommuner er en forutsetning for overføring av oppgavene.

I stortingsmeldingen vises det videre til at det vil kunne være gevinster å hente på at enkelte oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, kun overføres til de største kommunene. Oppgaver som i dag er splittet opp av forvaltningsmessige skiller, vil kunne ses i sammenheng på lokalt nivå, noe som vil gi et bedre og mer helhetlig tilbud for innbyggerne.

Større kommuner, med gjennomgående god kapasitet og kompetanse, vil kunne gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, og behovet for statlig detaljstyring vil reduseres. Overføring av oppgaver til kommunene vil følges av tilsvarende overføring av økonomiske ressurser. Rammestyring skal være prinsippet for statens styring, noe som vil gi kommunene større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Dette vil også gi en mer effektiv ressursbruk.

Regjeringen legger prinsippet om juridisk og økonomisk rammestyring til grunn, og detaljert styring gjennom lovverk eller øremerking bør bare benyttes når det er nødvendig for å sikre nasjonale hensyn. Regjeringen har satt i gang et arbeid med en gjennomgang av den statlige styringen av kommunene med sikte på å redusere statlig detaljstyring. Blant annet er det behov for bedre koordinering og effektivisering av det statlige tilsynet med kommunene. Større kommuner vil gi grunnlag for å redusere omfanget av landsomfattende statlige tilsyn. Resultatet av denne gjennomgangen vil presenteres for Stortinget våren 2017.

Rammefinansiering er og vil fortsatt være hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren. Rammefinansiering legger til rette for lokaldemokratiet ved at lokalpolitikere selv kan prioritere i tråd med lokale behov. Dette bidrar til en effektiv bruk av offentlige ressurser.

Internasjonale avtaler, og da særlig EØS-avtalen, påvirker kommunenes rammebetingelser og det kommunale selvstyret. Det pågår for tiden flere prosesser for å avklare problemstillinger hvor EØS-retten griper inn i og stiller krav til kommunesektoren og kommunenes organisering. Regjeringen er opptatt av å støtte opp om det lokale handlingsrommet og å finne helhetlige løsninger for kommunesektoren. Det er også viktig at kommunene utnytter de mulighetene internasjonale avtaler gir for utvikling og innovasjon.

Regjeringen ønsker å la kommunene beholde en større del av verdiskapningen lokalt, og å gi kommunene incentiver til å øke eget inntektsgrunnlag. Regjeringen foreslår å gi kommunene en ny inntekt basert på vekst i lønnssummen i privat sektor. Den nye inntekten vil innføres i 2016, men vil først gis virkning fra og med 2017.

For å styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst, har regjeringen styrket veksttilskuddet med virkning fra 2015. Regjeringen har både økt satsen på tilskuddet og sørget for at flere kommuner får ta del i ordningen. Regjeringen vil videreføre denne satsingen på vekstkommuner i 2016.

1.4 En enklere hverdag for folk flest

Regjeringen har ambisjoner om å fornye og forbedre forvaltningen og offentlig sektor, og innbyggere og næringsliv har forventninger om en enklere hverdag. Et av regjeringens åtte satsingsområder er En enklere hverdag for folk flest. I dette inngår flere temaer – digitalisering, regelverksforenkling, fjerning av tidstyver, økt valgfrihet samt bedre styring og ledelse.

Flere kommuner vurderer å etablere brukervalg for sine innbyggere. For å hjelpe kommuner som vurderer dette har Kommunal- og moderniseringsdepartementet fått utarbeidet en kunnskapsoppsummering i regi av Deloitte som gir en god oversikt over hvilke erfaringer kommuner har gjort med brukervalg de siste årene. På grunnlag av disse erfaringene har departementet utarbeidet veilederen Brukervalg i kommunal tjenesteyting til bruk for kommuner som vurderer å innføre brukervalg. I veilederen pekes det på både positive effekter og utfordringer ved å etablere brukervalg, og det gis konkrete råd for de vurderingene kommunene må gjøre.

For å støtte opp om samarbeidet mellom norske kommuner og frivillig sektor har departementet gått i gang med å utarbeide en veileder for samarbeid med frivillige. Veilederen vil etter planen være ferdig høsten 2015, og den vil inneholde konkrete råd for kommuner som ønsker å innlede samarbeid med frivillige aktører. I veilederen vil det være konkrete eksempler på samarbeid innen enkelte tjenester, hentet fra kommuner som har etablert vellykkede samarbeid.

Departementet vil utarbeide en ny Digital agenda, en stortingsmelding om nasjonal IKT-politikk. En vesentlig andel av offentlige tjenester til innbyggere og næringsliv er kommunale, men det er store ulikheter i hvor langt kommunene har kommet i utviklingen av digitale tjenester. Samtidig har staten utviklet en rekke fellesløsninger. Det er behov for å avklare forholdet mellom statlig og kommunal IKT-utvikling, og å utarbeide hensiktsmessige mekanismer som sikrer bedre styring og gjennomføring på tvers av forvaltningsnivåene.

Digital kommunikasjon er nå hovedregelen når offentlig forvaltning kommuniserer med innbyggere og næringsliv. Det er etablert et felles register for stat og kommuner med innbyggernes digitale kontaktinformasjon. Fra 1. februar 2016 er det obligatorisk for alle forvaltningsorganer, også kommuner, å benytte dette registeret. Digital post fra forvaltningen til innbyggere skal sendes til en sikker digital postkasse som innbyggerne velger selv. Mange kommuner har tatt i bruk SvarUt, som en løsning for å kunne sende digital post til innbyggere og næringsliv. Denne skal sommeren 2015 kobles til sikker digital postkasse, slik at innbyggerne vil få post fra stat og kommune i samme postkasse.