Retningslinjer om Sametingets internasjonale deltakelse gjennom Norges delegasjon overfor organer i FN-systemet

Utenriksdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Sametinget har 22. august 2013 kommet til enighet om Retningslinjer om Sametingets internasjonale deltakelse gjennom Norges delegasjoner ovenfor organer i FN-systemet.

Formålet med retningslinjene er å bidra til en enhetlig tilnærming i de ulike departementene til Sametingets deltakelse i delegasjoner til FN, samtidig som hensynet til norske forpliktelser overfor samene ivaretas i henhold til ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27.

Norge er blant annet forpliktet til å konsultere med samene i saker som kan påvirke deres interesser direkte. Et hovedformål med retningslinjene er at Sametingets rolle skal være mest mulig forutsigbar for Sametinget, statlige myndigheter og internasjonale aktører. Videre skal retningslinjene gi rammer for et konstruktivt og effektivt samarbeid mellom statlige myndigheter og Sametinget om saker som omhandler urfolksperspektivet på den internasjonale arenaen.

Bakgrunn
Sametingets internasjonale engasjement gjelder for mange politikkområder. Regjeringen og Sametinget har i de faste halvårlige dialogmøtene sett et gjensidig behov for å utforme et felles dokument som uttrykker rammene for Sametingets internasjonale arbeid.

Sametinget og Utenriksdepartementet har derfor gjennom konsultasjoner utarbeidet retningslinjer om Sametingets internasjonale deltakelse gjennom Norges delegasjon overfor organer i FN-systemet. Et hovedformål med retningslinjene er at Sametingets rolle skal være mest mulig forutsigbar for Sametinget, statlige myndigheter og internasjonale aktører.

I en del sammenhenger inngår Sametinget som del av statens delegasjoner, samtidig som Sametinget i andre sammenhenger kan ha legitime behov for å representere det samiske folkets interesser og rettigheter utenfor rammen av statlige delegasjoner. Det er i og for seg ikke noe nytt at Sametinget veksler mellom de to rollene, men det er behov for å skape en felles forståelse av de ulike rollene i internasjonale sammenhenger, ikke minst fordi det ofte kommer nye personer inn for å arbeide på feltet, både i departementene og i Sametinget. Det er videre et viktig hensyn å skape størst mulig klarhet og unngå misforståelser eksternt om de ulike rollene Sametinget kan ha opp mot FN-systemet.

Statenes representasjon overfor fremmede stater og internasjonale organisasjoner er gitt i de folkerettslige rammebetingelsene som er fastsatt for og av de sistnevnte. For representasjon overfor FN gjelder krav om kommunikasjon gjennom diplomatiske kanaler (de akkrediterte delegasjonene). Videre vises det til at Artikkel 41 i FNs erklæring om urfolks rettigheter anerkjenner at stater og mellomstatlige organisasjoner iverksetter tiltak for å sikre urfolks deltakelse i saker som angår dem.

Det samiske folkets deltakelse i internasjonale urfolkssammenhenger, for eksempel gjennom NGO-en Samerådet, har lang tradisjon. Etter etableringen av Sametinget i 1989 har Sametinget gradvis økt sin deltakelse i internasjonale urfolkssammenhenger. I henhold til sameloven § 2-1 har Sametinget et vidt arbeidsområde og myndighet. Sametinget er et folkevalgt myndighetsorgan som i henhold til lov skal representere det samiske folket i Norge og faller utenfor definisjonen av ikke-statlig aktører (NGO`er og nasjonale institusjoner for menneskerettigheter). Sametinget har, i kraft av sin frie og selvstendige stilling som folkevalgt organ, direkte kontakt med for eksempel FNs tre urfolksmekanismer (FNs spesialrapportør for urfolks rettigheter, FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter (EMRIP), FNs permanente forum for urfolksspørsmål (UNPFII)).

I henhold til Grunnloven § 26 er Kongen lederen for utenriksstyret, og derved også for Norges representasjon overfor fremmede stater og internasjonale organisasjoner. Norges representasjon i kontakten med fremmede folkerettssubjekter er derfor bestemt av regjeringen, innenfor de bevilgningsmessige rammer som er satt av Stortinget, samtidig som Sametingets uttrykte behov og hensyn blir behørig ivaretatt så langt dette er mulig. Grunnloven § 110a og Sameloven er grunnlaget for regjeringens målsetting om å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Forpliktelser overfor samene følger også av internasjonale konvensjoner, særlig FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Regjeringen avgjør hvem som representerer Norge og Norges interesser i internasjonale fora, herunder i bilaterale møter med andre lands myndigheter. Delegasjoner som representerer Norge, arbeider ut fra de instrukser som regjeringen gir. Andre lands deltagere mv. må også kunne gå ut fra at Norges delegasjoner fremfører regjeringens syn. Det har vært vanlig praksis i Norge at Sametinget, og i enkelte tilfeller andre samiske representanter, inviteres til å delta i de norske delegasjonene i internasjonale fora der samiske og andre urfolks interesser er framtredende. Dette har for eksempel vært praksis i bilaterale møter med andre stater, møter i Arktisk råd, Barentssamarbeidet og i Nordisk råd, under flere av FNs miljø- og menneskerettighetskonvensjoner og i arbeidet med FNs erklæring om urfolks rettigheter.

Utenriksdepartementet og Sametinget er enig om at disse retningslinjene avgrenser seg til de tilfeller der Sametinget deltar gjennom Norges delegasjon overfor organer i FN-systemet. Retningslinjene er utarbeidet på grunnlag av alminnelige regler og praksis som gjelder for statlige delegasjoner.

(Retningslinjene fortsetter under bildet)

Sametingets president, Egil Olli, og ambassadør Tine Mørch Smith fra den norske FN-delegasjonen under åpningen av FNs permanente forum for urfolkssaker, 2011. (Foto: FN-delegasjonen)

Retningslinjer om Sametingets internasjonale deltakelse gjennom Norges delegasjon overfor organer i FN-systemet

1. Formål

Formålet med retningslinjene er:

• å sikre at kontakt mellom statlige myndigheter og Sametinget om Norges instruks og/eller posisjonsnotat i forkant av FN-møter foregår i god tro med formål om å oppnå enighet om de deler av innholdet som kan påvirke samiske interesser direkte.
• å legge til rette for at statlige myndigheter og Sametinget samarbeider konstruktivt og effektivt innenfor retningslinjenes virkeområde.
• at Sametingets rolle skal være mest mulig forutsigbar for Sametinget, statlige myndigheter og internasjonale aktører.

2. Virkeområde

Retningslinjene gjelder for de tilfeller der Sametinget deltar gjennom Norges delegasjon overfor organer i FN-systemet.

3. Informasjon

Departementene og Sametinget avklarer i hvert enkelt tilfelle, så tidlig som mulig, hvorvidt Sametinget bør inviteres til å delta i Norges delegasjon til møter i FN der urfolkssaker behandles. Statlige myndigheter og Sametinget vil gi gjensidig informasjon om relevante forhold i forbindelse med forberedelser og avviklingen av slike møter.

4. Gjeldende praksis

Sametinget deltar, avhengig av kapasitet og egne budsjetter, som hovedregel i Norges delegasjon på følgende internasjonale møter i FN-systemet:

• Forhandlinger om den årlige resolusjonen om urfolks menneskerettigheter på ordinær sesjon i FNs menneskerettighetsråd (MR-rådet).
• Landhøringer i ”Universal Periodic Review” (UPR-høringer), som foregår i en arbeidsgruppe underlagt MR-rådet.
• Årlige sesjon i FNs permanente forum for urfolksspørsmål (UNPFII).
• Årlig sesjon i FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter (EMRIP).
• Norges delegasjoner til konvensjons- og/eller resolusjonsforhandlinger i FN-regi der urfolksperspektivet er en del av forhandlingene (Det kan for eksempel være møter under FNs konvensjon om biologisk mangfold, Verdens immaterialrettsorganisasjon (Wipo), FNs klimakonvensjon, FNs kvinnekommisjon mv.)

5. Særskilt om skyggerapporter og muntlige høringer av FN-konvensjonenes overvåkningskomiteer

Sametinget står fritt til å sende skyggerapporter eller gi innspill direkte til ulike overvåkningskomiteer/ konvensjonsorganer som senere foretar en muntlig høring av Norge. I utgangspunktet deltar ikke Sametinget i disse tilfellene i den offisielle statlige delegasjonen under høringen av Norge, fordi det er staten Norge som er ansvarlig for allerede gjennomført politikk på det aktuelle området.

I de tilfellene hvor Norge høres muntlig av FN-konvensjonenes overvåkningskomiteer, og urfolksspørsmål antas å bli sentrale temaer for høringen, vil det være naturlig at ansvarlig departementet søker å legge til rette for at Sametinget kan delta med direkte kontakt overfor komiteen i forkant av at staten høres. Alternativt vil det etter en konkret vurdering kunne være aktuelt at Sametinget deltar som observatør i den statlige delegasjonen. I begge tilfeller skal det ansvarlige departementet involvere Sametinget i den forberedende fasen.

Aktuelle overvåkningskomiteer kan være:

• Alle FNs medlemsland rapporterer og høres jevnlig om gjennomføringen av sine menneskerettighetsforpliktelser i landhøring i en arbeidsgruppe underlagt FNs menneskerettighetsråd. Ordningen har navnet Universal Periodic Review (UPR-høringer).
• Gjennomføringen av FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (ICCPR) overvåkes av FNs menneskerettskomité (CCPR)
• Gjennomføringen av FNs internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ICESCR) overvåkes av FNs komité om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (CESCR).
• FNs rasediskrimineringskonvensjon overvåkes av FNs rasediskrimineringskomité(CERD).
• Gjennomføringen av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon overvåkes av FNs kvinnediskrimineringskomité (Cedaw).
• Gjennomføringen FNs barnekonvensjon overvåkes av FNs barnekomité (CRC).

6. Særskilt om ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

Norge rapporterer om ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO-169) til ILOs ekspertkomité hvert 5. år. I 1996 ble det avtalt mellom regjeringen og ILO at Sametinget skal ha adgang til direkte kommunikasjon med ILOs ekspertkomité og kunne fremme egne rapporter om fortolking og etterlevelse av denne konvensjonen. Sametinget rapporterer derfor direkte til ILOs ekspertkomité om ILO-169 for samme periode som Norge gjør.

7. Offisielle statlige delegasjoner til FN

7.1 Generelle bestemmelser  

7.1.1 Når representanter fra Sametinget er del av en offisiell statlig delegasjon, gis Sametinget adgang til å gi innspill til delegasjonens eventuelle instruks, og er som alle delegasjonsmedlemmene underlagt instruksjonsmyndighet i henhold til Grunnloven § 26. I det daglige arbeidet utøves denne som regel av delegasjonsleder. En praktisk konsekvens er at når delegasjonsmedlemmer fra Sametinget holder innlegg, skjer det etter avtale med delegasjonsleder.

7.1.2 Alle delegasjonsmedlemmer er underlagt taushetsplikt om informasjon som de blir kjent med under forberedende møter og delegasjonsmøter.

7.1.3 Når det skal forhandles om en tekst som berører samiske interesser direkte på en slik måte at saken omfattes av konsultasjonsplikten, gjelder bestemmelsene i Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. I slike saker skal ansvarlig departement i forkant av møtet i FN og på egnet måte konsultere Sametinget om instruksen til delegasjonen og om norske posisjoner.

7.1.4 Sametingets delegasjonsmedlemmer skal i den grad det er praktisk mulig få anledning til å se og kommentere statens utkast til innlegg; beredskapsflak mv. om urfolksspørsmål i forkant av høringen eller møtet.

7.1.5 Når Sametinget deltar i den statlige delegasjonen til FN, kan Sametinget normalt stille med inntil tre personer dersom ikke særlige grunner tilsier noe annet. Retningslinjene i likestillingslovens § 21 får tilsvarende anvendelse på Sametingets deltakelse.

7.2 Norges delegasjoner til møter i FNs permanente forum for urfolk (UNPFII) og ekspertmekanismen for urfolks rettigheter (EMRIP).

7.2.1 I UNPFII og EMRIP vil det være aktuelt at både departementenes representanter og Sametingets representanter holder innlegg. Innlegg som Sametingets medlemmer i delegasjonen skal holde i UNPFII og EMRIP, forelegges delegasjonsleder på forhånd og før innlegget holdes. Sametinget klargjør selv i sin innledning at de holder innlegg i egen kapasitet. Punkt 7.1.1 kommer ikke til anvendelse når det gjelder innholdet i innlegget.

7.3 Norges delegasjoner til FNs Menneskerettighetsråd (MR-rådet) og til høring i UPR

7.3.1 Sametinget kan delta i statlige delegasjoner til MR-rådet jf. punkt 7.1.1 dersom tema som skal behandles vil kunne påvirke samiske interesser direkte.

7.3.2 Når det gjelder ”Universal Periodic Review” (UPR-høring) av Norge, som foregår i en arbeidsgruppe underlagt MR-rådet, kan det være aktuelt at Sametinget etter nærmere avtale med delegasjonsleder holder eget innlegg. Punkt 7.1.1. kommer ikke til anvendelse når det gjelder innholdet i innlegget.

7.4 Norges delegasjoner til konvensjons- og/eller resolusjonsforhandlinger i FN-regi

Det skal avklares gjennom dialog med Sametinget om de bør være en del av den offisielle statlige delegasjonen ved internasjonale forhandlinger dersom forhandlingstema kan påvirke samiske interesser direkte.