4 Mottakarane av supplerande stønad og stønadsutgiftene

4.1 Ot.prp. nr. 14 (2004–2005)

I Ot.prp. nr. 14 for 2004–2005 rekna ein med at mottakarane av supplerande stønad i alt vesentleg ville kome frå ei nærare avgrensa innvandrarbefolkning på omlag 6 400 personar i 2006. Ein rekna vidare med at gjennomsnittleg butid i Noreg som gjev rett til pensjon, ville utgjere 14,47 år i denne populasjonen i 2006.

Ein la til grunn at 43,6 prosent av populasjonen ikkje ville vere aktuelle for supplerande stønad på grunn av full grunnpensjon og/eller tilleggspensjon utover særtillegget. I tillegg rekna ein med ein mogleg effekt av prøving mot andre inntekter enn pensjon frå folketrygda.

På dette grunnlaget vart utgiftene til supplerande stønad på årsbasis berekna til 150 millionar kroner i 2006. I proposisjonen presiserte ein at talet var usikkert, og viste til fleire faktorar som ein ikkje hadde data på. I budsjettet for 2006 vart det løyvt 157 millionar kroner til supplerande stønad etter ein revisjon av overslaget i lovproposisjonen. I lovproposisjonen rekna ein med at talet på mottakarar dei første åra venteleg ville utgjere mellom 1 700 og 2 500 personar, medan ein i budsjettproposisjonen for 2006 la til grunn at det ville verte 2 300 mottakarar i dette året.

4.2 Mottakarane av supplerande stønad

4.2.1 Mottakarar i alt

Alle personar over 67 år som er busette i Noreg og har permanent løyve til å opphalde seg i Noreg, kan ha rett til supplerande stønad. Dei fleste i denne personkrinsen vil likevel ikkje få slik stønad av di dei sjølve eller ektemaken/sambuaren har inntekt over nivået på den supplerande stønaden.

Felles for dei som faktisk får supplerande stønad, er at dei har budd i utlandet i meir enn 11 år av livet sitt i yrkesaktiv alder. Det vil i regelen dreie seg om butid i land som ikkje har eit trygdesystem som kan samanliknast med folketrygda. Personar som ikkje er fødde i Noreg, er aktuelle for supplerande stønad dersom dei kom til Noreg etter fylte 27 år. Dei vil da ha ei kortare butid i yrkesaktiv alder enn 40 år, og opptent yting i folketrygda vil kunne vere lågare enn minste pensjonsnivå. Opptening på grunnlag av arbeidsinntekt kan føre til at ytinga likevel vert høgare, men etter reglane i dag må ein ha ei inntekt på minst 3,3 G (per 1. mai 2014 291 621 kroner) i 40 år for å kome over minste pensjonsnivå.

Tabell 4.1 viser talet på mottakarar av supplerande stønad i kvart av åra frå 2006 til 2013. Han viser òg kor i landet mottakarane bur. Ved utgangen av 2013 var heile 966 mottakarar, nær 30 prosent, busette i Oslo. Dette er i tråd med konsentrasjonen av innvandrarar generelt. Ifølgje SSB var 31 prosent av innbyggjarane i Oslo innvandrarar eller norskfødde med innvandrarforeldre per 1. januar 2014.1 Dersom ein tek med Akershus og Østfold i tillegg til Oslo, er om lag halvparten av mottakarane av supplerande stønad busette innanfor dette området på Austlandet.

Talet på mottakarar av supplerande stønad har auka for kvart år etter 2006, frå 2 401 personar ved utgangen av innføringsåret 2006 til 3 243 personar ved utgangen av 2013. Auken motsvarar 35 prosent av populasjonen i innføringsåret. Tabell 4.2 viser korleis utviklinga vore frå år til år.

Den største auken skjedde frå 2006 til 2007. Dette har rimelegvis samanheng med at ordninga vart innført i 2006 og det tok tid før ho vart kjend for alle som kunne få stønaden.

I Ot.prp. nr. 14 for 2004–2005 rekna ein med mellom 1 700 og 2 500 mottakarar, medan løyvinga for 2006 vart rekna ut frå 2 300 personar med supplerande stønad. Ein kan slå fast at talet på personar som har fått ytingar i den nye ordninga, er i samsvar med det ein venta seg ved etableringa.

Gjennom åra er det registrert mottakarar med statsborgarskap i meir enn 60 land. Den største gruppa mottakarar er norske statsborgarar, men dei aller fleste av desse er innvandrarar som har fått norsk statsborgarskap. Dei som opphavleg er norske, utgjer ikkje meir enn ca. 100 personar (sikre tal manglar). Ei anna stor gruppe er mottakarar frå Bosnia (i 2007 om lag 20 prosent av alle). Dei fleste i denne gruppa kom til Noreg i samband med den siste krigen på Balkan, og mange hadde da relativt høg alder.

Sett bort frå den store gruppa av personar frå Bosnia, kan ein slå fast at det er god spreiing når det gjeld landtilknytinga. Mottakarane kjem frå land i den tredje verda, slik som venta. Mange kan ha arbeidd fleire år i heimlandet sitt før dei kom til Noreg, men fordi heimlandet deira har lite utbygde sikringssystem, får dei ingen pensjon på grunnlag av tida før dei kom hit.

4.2.2 Aldersfordelinga

Tabell 4.3 viser aldersfordelinga blant mottakarane av supplerande stønad ved utgangen av dei tre åra 2006 (innføringsåret), 2010 og 2013.

Tala viser at det har skjedd ei viss endring frå 2006 til 2013 når det gjeld aldersfordelinga blant mottakarane av supplerande stønad. Det er no relativt sett fleire personar i dei høgare aldersintervalla enn da ordninga starta opp. Tala speglar elles at det ikkje er mange eldre i Noreg med innvandrarbakgrunn. Ved utgangen av 2013 var det om lag 30 000 innvandrarar2 over 67 år.

Ettersom berre 10,9 prosent av denne populasjonen fekk supplerande stønad, kan ein slutte at dei fleste av desse innvandrarane hadde inntekt over garantinivået i ordninga med supplerande stønad. Til dømes kan dei ha lang butid og/eller arbeidsperiodar i Noreg og dermed rett til ein pensjon frå folketrygda som minst motsvarar supplerande stønad, eventuelt i kombinasjon med ytingar frå andre land. Det kan òg vere at innvandrarar som fyller alderskravet, ikkje har rett til stønaden på grunn av inntekt hos ektemake eller på grunn av formue over 0,5 G. Supplerande stønad vert ikkje gjeven før ein finansformue over 0,5 G er brukt opp. Andre som kan fylle alderskravet utan å få stønad, er forsørgde familiemedlemer i oppstigande linje i den tida dei ennå ikkje har fått permanent løyve til å opphalde seg i Noreg.

4.2.3 Sivilstatus og forsørging

Tabell 4.3 viser sivilstatusen for mottakarane av supplerande stønad og saker med forsørging av ektemake eller barn i perioden 2011–2013.

Det går fram at einslege er den klart største gruppa blant mottakarane av supplerande stønad. Nær to tredelar av mottakarane er no einslege. Prosentdelen einslege er høgare i dag enn ved utgangen av 2006, slik at samansetnaden av populasjonen har endra seg noko.

Den andre store gruppa med supplerande stønad er personar med ektemake/sambuar over 67 år; om lag 26 prosent (mellom 800 og 900 personar) av mottakarane høyrer til i denne gruppa. Ein kan likevel ikkje utan vidare rekne med at begge partane i eit par får supplerande stønad. Tala viser berre kor mange saker det er der den eine ektemaken/sambuaren ikkje har høg nok inntekt til at retten til supplerande stønad fell bort for den andre.

Det er ikkje mange saker der stønaden vert gjeven med tillegg for forsørging av ektemake eller sambuar under 67 år (ca. 7,5 prosent av alle). Relativt sett er det noko færre slike saker i dag enn da ordninga vart etablert i 2006. Som venteleg kan vere ut frå alderen til mottakarane, er det få einslege eller gifte/sambuande mottakarar som får tillegg for forsørging av barn (for tida om lag 40 saker). Som nemnd i punkt 1, er det lagt fram forslag om å avvikle tillegga for forsørging av ektemake og/eller barn (Prop. 14 L (2014–2015)). Tabell 4.3 viser at endringa vil få verknad berre for eit fåtal av mottakarane av supplerande stønad.

4.2.4 Fordelinga på kjønn

Tala frå Arbeids- og velferdsdirektoratet syner at majoriteten av dei som får supplerande stønad, er kvinner. Fordelinga mellom kvinner og menn har vore om lag den same frå ordninga vart etablert i 2006, og fram til i dag. Dette speglar av at kvinner generelt lever lenger enn menn, og venteleg vil det difor vere fleire kvinner enn menn som fyller alderskravet i ordninga. Vidare har menn generelt hatt høgare yrkesdeltaking og høgare inntekt gjennom livet enn kvinner og har opptent høgare ordinær pensjon, slik at det vert mindre sannsynleg at dei har behov for supplerande stønad.

4.2.5 Kontinuiteten i mottaket av supplerande stønad

I ei undersøking for departementet som særleg skulle kartleggje endringane i bruken av økonomisk stønad (sosialhjelp) etter innføringa av supplerande stønad, fann Statistisk sentralbyrå mellom anna at det var 652 personar som hadde hatt supplerande stønad berre i eitt av åra 2006 og 2007 (sjå tabell 4.5). Dette kan tyde på at det er ei større utskifting frå år til år blant mottakarane av supplerande stønad enn til dømes blant mottakarane av alderspensjon.

Sikkert er at det er fleire tilhøve som kan føre til at retten til supplerande stønad fell bort, enn det er ved alderspensjon, til dømes flytting til utlandet. Tala viser likevel at mottakarane av supplerande stønad i hovudsak er dei same frå år til år. Til dømes var 90 prosent av mottakarane i 2006 mottakarar av supplerande stønad òg i 2007. Desse to åra må òg reknast som spesielle ettersom ordninga var i innføringsfasen.

4.3 Stønadsutgifter og inntektsprøving

4.3.1 Totale stønadsutgifter og gjennomsnittleg yting

Tabell 4.6 viser dei faktiske stønadsutgiftene og faktisk gjennomsnittleg stønadsbeløp i perioden 2006–2013. For å gje eit klarare inntrykk av den reelle utviklinga i perioden er stønadsutgiftene og det gjennomsnittlege stønadsbeløpet i tillegg rekna om til utgifter og stønadsbeløp med gjennomsnittleg grunnbeløp i 2006 under omsyn til utviklinga i G i perioden. Tala kan ikkje samanliknast heilt ut ettersom det ikkje er teke omsyn til opptrappinga av særtillegget frå 2008 til 2010 eller til endringar i samansetnaden av populasjonen.

Frå 2006 til 2013 har dei nominelle stønadsutgiftene auka med 92 prosent. Etter omrekning til G i 2006 motsvarar auken 41,5 prosent. Ein del av utgiftsauken kan førast tilbake til opptrappinga av særtillegget frå 2008 til 2010, i tillegg til at det var 35 prosent fleire mottakarar av supplerande stønad ved utgangen av 2013 enn ved utgangen av 2006.

Ved etableringa av ordninga i 2006 hadde ein venta seg klart lågare stønadsutgifter. Løyvinga for innføringsåret var på 157 millionar kroner, medan dei faktiske utgiftene vart 214 millionar kroner. Talet på personar med rett til supplerande stønad i 2006 var om lag som venta, slik at avviket i hovudsak må førast tilbake til at reduksjonen i ytingar på grunn av inntektsprøvinga vart mindre enn ein hadde rekna med.

Det gjennomsnittlege årlege stønadsbeløpet har nominelt auka frå 93 009 kroner i 2006 til 131 271 kroner i 2013, ein auke på 41 prosent. Rekna i G frå 2006, er auken berre vel 4 prosent, dette trass i at opptrappinga av særtillegget fram til 2010 førte til ei vesentleg heving av det fulle stønadsbeløpet. Målt med G frå 2006, hadde ein den høgaste gjennomsnittsytinga i 2009, men den reelle gjennomsnittsytinga er redusert for kvart av dei seinare åra. Dette heng saman med at ein aukande del av stønadstakarane får ytingar som er reduserte på grunn av inntektsprøvinga, sjå punkt 4.3.3. Frå 2011 av spelar det òg inn at satsane for minste pensjonsnivå ikkje heilt ut vert regulerte i takt med G (sjå folketrygdlova § 19-14 tredje leddet).

4.3.2 Månadlege utbetalingar av supplerande stønad

Figur 4.1 illustrerer variasjonane i dei månadlege utbetalingane av supplerande stønad. Reglane for ytinga gjer at dei månadlege totale stønadsutgiftene varierer meir enn ein kunne vente. Fordi ytingane vert regulerte per 1. mai, skulle ein kunne rekne med jamne utbetalte beløp fram til det nye grunnbeløpet får effekt, så ein månad med høgare utbetalingar som følgje av etterbetalingar på grunn av reguleringa, og resten av året jamne månadlege utbetalingar, men på eit høgare nivå enn før reguleringa.

Kjelde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Desse trekka finn ein att i figur 4.1. Figuren viser òg at utbetalingane i januar kvart år er lågare enn utbetalinga i desember året før, og vidare er det låge utbetalingar i juni kvart av dei tre åra. Desse tilhøva kan ha samanheng med at stønadsperioden på 12 månader går ut på om lag same tida for mange av mottakarane, og det kan vere at ein ny stønadsperiode ikkje tek til før ein eller fleire månader etter at den gamle slutta. Mottakaren er for seint ute med å søkje om forlenging, eller handsaminga av søknaden tek tid. Dette kan føre til etterbetalingar og høgare totale stønadsbeløp i andre månader. Slike effektar kan òg oppstå dersom stønadstakaren har hatt opphald utanlands utover tre månader, slik at ytinga vert stansa.

4.3.3 Inntektsprøving – reduserte ytingar

Inntektsprøvinga tek sikte på at den supplerande stønaden så langt som mogleg skal setjast ned når mottakaren har andre inntekter. Prosentdelen som får reduserte ytingar, er både eit mål på kor godt ein har lukkast med dette, og eit mål på kor stort behovet for supplerande stønad er. Tabell 4.8 viser mottakarar med redusert yting i perioden 2006–2013.

Størsteparten av dei som får supplerande stønad, får ytingar som er reduserte på grunn av inntekt. I 2006 fekk vel 62 prosent av dei kvinnelege mottakarane reduserte ytingar, medan det same gjaldt nær 69 prosent av dei mannlege mottakarane. Delen som får reduserte ytingar, har auka til respektive 73 og 79 prosent i 2013. Dette er i tråd med det som er sagt ovanfor om utviklinga når det gjeld gjennomsnittleg årleg stønadsbeløp.

Tabell 4.9 viser gjennomsnittleg utbetalt supplerande stønad i prosent av full stønad for hovudgruppene av mottakarar. Saker med forsørging av barn er ikkje tekne med. Det er få slike saker og stor variasjon mellom tilfella.

Tala viser at gjennomsnittleg utbetalt stønad rekna som del av full stønad har gått ned frå 2006 til 2013. Dette gjeld for alle tre hovudgruppene av mottakarar. I stor grad har det vore ein kontinuerleg reduksjon, men med einskilde unntak i perioden frå 2008 til 2010 på grunn av opptrappinga av særtillegget. Einslege fekk i gjennomsnitt utbetalt 83,9 prosent av full stønad i 2006, medan dei i gjennomsnitt fekk utbetalt 77,4 prosent av full stønad i 2013. For personar med ektemake/sambuar over 67 år var endringa frå 83,9 til 72,2 prosent av full yting. Tabellen viser vidare at inntektsprøvinga har klart størst effekt for mottakarane med ektemake/sambuar under 67 år. Denne gruppa fekk i 2013 gjennomsnittleg utbetalt 56,8 prosent av full supplerande stønad.

Forslaget i Prop. 14 L (2014–2015) om å avvikle tillegga for forsørging av ektemake og/eller barn (sjå punkt 1) vil føre med seg eit redusert stønadsnivå for mottakarar som har ektemake under 67 år. Inntektene som går til frådrag i stønaden vil vere like store eller eventuelt auke dersom ektemaken under 67 år får auka arbeidsinntekt, slik at prosentdelen av full stønad vert monaleg lågare enn det som går fram av tabell 4.8.

I mai 2006 utarbeidde det daverande Rikstrygdeverket statistikk over årsakene til reduksjon av supplerande stønad. Der går det fram kva for inntektstypar som veg mest ved inntektsprøvinga, sjå tabell 4.10. Ein har ikkje tilsvarande opplysningar for seinare år.

Det går fram at alle inntektstypane var inne ved inntektsprøvinga av ytinga. Det var i dei fleste tilfella pensjon frå folketrygda og andre pensjonar som førte til at den supplerande stønaden vart redusert, medan arbeidsinntekt og kapitalinntekt spela lita rolle. Det er ikkje grunn til å tru at dette har endra seg nemnande.

4.3.4 Mottak av alderspensjon frå folketrygda

Generelt er eigen opptent pensjon frå folketrygda den inntektstypen som tel mest ved prøvinga av supplerande stønad. Ved utgangen av 2013 hadde 2 283 av 3 243 mottakarar av stønaden alderspensjon – 70,4 prosent av populasjonen. Tabell 4.11 viser utviklinga frå 2006 til 2013.

Som oftast dreier det seg om små pensjonar frå folketrygda. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at den gjennomsnittlege trygdetida var 12,2 år blant dei som hadde alderspensjon ved utgangen av 2013. Tabell 4.12 viser fordelinga av stønadstakarane etter lengda av trygdetida per 31. desember i åra 2006 og 2013.

Tabellen viser at om lag 90 prosent av mottakarane av supplerande stønad med alderspensjon frå folketrygda ved utgangen av 2013 hadde ei trygdetid på inntil 20 år. Dette motsvarar ei yting på inntil 20/40 av full minsteyting (per 1. mai 2014 inntil 86 637 kroner for einslege), men dersom personen har hatt arbeidsinntekt, kan den faktiske ytinga vere høgare. I 2006 hadde opp mot 95 prosent ei trygdetid på mellom 1 og 20 år.

Løyvinga i budsjettet for 2006 bygde mellom anna på at alderspensjon til mottakarar av supplerande stønad ville verte rekna etter ei gjennomsnittleg trygdetid på 14,47 år. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at den faktiske gjennomsnittlege trygdetida i 2006 var 9,53 år blant dei som fekk alderspensjon. Dette var ei av årsakene til at utgiftene til supplerande stønad vart høgare enn ein la til grunn for innføringsåret (214 mot 157 millionar kroner). Det var elles venta at den gjennomsnittlege oppteninga i folketrygda ville auke i tida framover. Ut frå utviklinga til og med 2013 ser dette ut til å slå til, i alle fall til ein viss grad. Ein viser til det som er sagt om utviklinga i gjennomsnittleg stønadsbeløp.

Sjølv om delen med rett til både supplerande stønad og alderspensjon har auka, er det ei stor gruppe som ikkje får alderspensjon frå folketrygda. Ved utgangen av 2006 var det 931 mottakarar av supplerande stønad utan alderspensjon, medan det ved utgangen av 2013 var 960 personar i denne gruppa. Dette er personar som ikkje hadde 3 års butid i Noreg før dei fylte 67 år, og som heller ikkje kunne få 1/40 eller 2/40 pensjon etter samanlegging med tid i avtaleland. Slike saker kan mellom anna gjelde familiemedlemer i oppstigande linje som har fått opphaldsløyve av di dei er forsørgde av personar som oppheld seg her.