2 Petroleumsskatt – endringar i overgangsregel til friinntektsreduksjon
2.1 Innleiing og samandrag
Regjeringa foreslår nokre endringar i overgangsregelen til friinntektsendringa i lov 21.juni 2013 nr. 66 del IV. Ved behandlinga av Revidert nasjonalbudsjett 2013 vedtok Stortinget å redusere satsen for friinntekt i lov 13. juni nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v. (petroleumsskattelova) § 5 frå 7,5 pst. til 5,5 pst. over fire år. Endringa har verknad for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt frå og med 5. mai 2013. Samstundes vart det vedteke ein overgangsregel som inneber at den reduserte friinntektssatsen ikkje skal gjelde kostnader pådratt til erverv av driftsmiddel omfatta av plan eller søknad etter petroleumslova § 4-2 og § 4-3, kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013. Overgangsregelen omfattar likevel berre kostnader pådratt seinast i året for produksjonsstart for petroleumsførekomsten, eller året for driftsstart for innretninga.
Regjeringa foreslår å utvide overgangsregelen til å gjelde for samla prosjekt for utbygging og transportanlegg sjølv om berre plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) for den eine delen av det samla prosjektet er kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013. Når det er ein naudsynt samanheng mellom utbyggings- og røyrleidningsprosjektet, bør det samla prosjektet omfattast av overgangsregelen. For å fjerne uvisse når det gjeld EØS-retten, foreslår departementet vidare at overgangsregelen blir utvida så han på nærare vilkår får verknad for tilsvarande investeringar i EØS-statar. Til slutt gjer departementet framlegg om ei endeleg tidsavgrensing for overgangsregelen så han ikkje får verknad for kostnader pådratt frå og med inntektsåret 2021.
Provenytapet ved høg friinntektssats over investeringsperioden for dei prosjekta departementet kjenner til blir anslått til 1,1 mrd. kroner målt som noverdi. For 2014 blir provenytapet anslått til 35 mill. kroner påløpt og 30 mill. kroner bokført.
Utvidinga av overgangsregelen vil krevje auka oppfølging frå skattestyresmaktene, medan endeleg opphøyr av overgangsregelen for kostnader pådratt frå og med inntektsåret 2021 inneber ei lette i oppfølginga.
Endringane i overgangsregelen skal etter forslaget gjelde straks med verknad for kostnader pådratt frå og med 5. mai 2013.
Departementet viser til forslag til endring i ledd nr. 2 til nr. 6 i del IV i endringslov 21. juni 2013 nr. 66 til petroleumsskattelova.
2.2 Gjeldande rett
Etter petroleumsskattelova § 5 tredje ledd har petroleumsselskapa krav på frådrag for ei friinntekt ved fastsetjing av særskatt til staten. Friinntektssatsen i petroleumsskattelova § 5 fjerde ledd blei ved lovendring 21. juni 2013 nr. 66 redusert frå 7,5 pst. til 5,5 pst. Satsendringa vart vedteken med verknad for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt frå og med 5. mai 2013. For kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt før 5. mai 2013, skal det fastsetjast friinntekt med 7,5 pst. for den resterande delen av friinntektsperioden.
For kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt frå og med 5. mai 2013 som fell innanfor ein overgangsregel til friinntektsendringa, skal det likevel fastsetjast friinntekt med 7,5 pst. (i friinntektsperioden på fire år), jf. overgangsregelen i del IV i lovendringa.
Overgangsregelen gjeld kostnader til erverv av driftsmiddel som nemnt i petroleumsskattelova § 3 b omfatta av
plan for utbygging og drift (PUD) etter petroleumslova § 4-2 kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013, eller
plan for anlegg og drift (PAD) etter petroleumslova § 4-3 kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013, eller
søknad om fritak for PUD eller PAD etter petroleumslova § 4-2 sjette ledd og § 4-3 fjerde ledd, jf. § 4-2 sjette ledd, kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013, eller
skriftleg underretning (søknad) om vesentleg avvik eller endring av føresetnadene for framlagd eller godkjend PUD etter petroleumslova § 4-2 sjuande ledd, eller PAD etter § 4-3 fjerde ledd, jf. § 4-2 sjuande ledd, kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013, og der Olje- og energidepartementet godkjenner avviket eller endringa utan å krevje framlagd ny eller endra plan for godkjenning.
Etter ledd nr. 2 i overgangsregelen gjeld dette likevel berre kostnader pådratt seinast i året for produksjonsstart for petroleumsførekomsten, eller året for driftsstart for innretninga. Om plan eller søknad gjeld tilleggsinvestering på petroleumsførekomst som allereie er i produksjon, er det berre kostnader pådratt seinast i året for driftsstart for tilleggsinvesteringa som får behalde friinntektssatsen på 7,5 pst.
I ledd nr. 3 i overgangsregelen er det innteken ein heimel for departementet til å gi forskrift til utfylling og gjennomføring av overgangsregelen, derunder fastsetje kva som skal reknast som produksjonsstart eller driftsstart etter ledd nr. 2 for plan eller søknad som omfattar fleire trinn eller petroleumsførekomstar. Departementet har vedteke ei slik forskrift, jf. forskrift 25. april 2014 om utfylling og gjennomføring av overgangsregel i lov 21. juni 2013 nr. 66 om endringar i lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsførekomstar m.v.
2.3 Høyringa
Departementet sende 12. desember 2013 på høyring eit forslag til endringar i overgangsregelen til friinntektsendringa om samla prosjekt for utbygging og transportanlegg, og ei endeleg tidsavgrensing for kor lenge overgangsregelen kan få verknad. Forslag til forskrift til utfylling og gjennomføring av overgangsregelen blei sendt på høyring saman med forslaget til endringar i overgangsregelen. Forskrift til utfylling og gjennomføring av overgangsregelen har departementet allereie vedteke, jf. punkt 2.2 ovanfor.
Departementet har motteke høyringssvar med realitetsmerknader frå 13 høyringsinstansar, mellom anna Norsk olje og gass (NOG) og fleire petroleumsselskap. Dei fleste av petroleumsselskapa som hadde eigne høyringssvar, støtta merknadene frå NOG i tillegg til å komme med merknader til eigne prosjekt.
Tilbakemeldingane på dei delane av høyringsforslaget som omhandla utviding av overgangsregelen for samla prosjekt for utbygging og transportanlegg, og ei endeleg tidsavgrensing for kor lenge overgangsregelen kan få verknad, var i hovudsak positive.
Departementet kommenterer nærare konkrete merknader frå høyringsinstansane til lovforslaga i avsnitta under.
2.4 Vurderingar og forslag
2.4.1 Utviding for samla prosjekt for utbygging og transport
Gjeldande overgangsregel gjeld kostnader til erverv av driftsmiddel omfatta av plan eller søknad etter petroleumslova § 4-2 eller § 4-3 kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013.
I nokre tilfelle er det ein innbyrdes samanheng i eit samla prosjekt for utbygging og transport slik at både ein plan for utbygging og drift (PUD) etter petroleumslova § 4-2 første ledd og ein plan for anlegg og drift (PAD) etter petroleumslova § 4-3 første ledd, jf. andre ledd, er naudsynt for gjennomføringa av det samla prosjektet. I høyringsnotatet foreslo departementet at i slike tilfelle, der det er ein naudsynt samanheng mellom utbyggings- og røyrleidningsprosjektet, skal det samla prosjektet omfattast av overgangsregelen. Det gjeld sjølv om berre PUD eller PAD for den eine delen av det samla prosjektet, anten utbygging av førekomsten eller anlegg av røyrleidningen, er kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013. Eit vilkår for at overgangsregelen skal få verknad i desse tilfella er at det ikkje allereie har vore driftsstart eller produksjonsstart for planen kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013 når den andre planen kjem inn.
NOG med fleire støttar dette høyringsforslaget. Statoil meiner likevel at ein bør fjerne kravet om at det ikkje allereie har vore driftsstart eller produksjonsstart for planen kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013 når den andre planen kjem inn.
Departementet viser til at årsaka til at overgangsregelen skal få verknad for samla prosjekt, er at delprosjekta har så nær samanheng at den eine delen ikkje kan starte opp uavhengig av den andre. Departementet foreslår derfor at ein tek med vilkåret om at det ikkje allereie har vore driftsstart eller produksjonsstart for planen kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013 når den andre planen kjem inn.
Departementet viser til forslag til del IV ledd nr. 2 i overgangsregelen til endringa av friinntektssatsen.
2.4.2 Investeringar som fell utanfor petroleumslova
Enkelte høyringsinstansar peika i høyringsrunden på at ei investering i utlandet, til dømes ein terminal, i nokre tilfelle kan falle innanfor friinntektsreglane i petroleumsskattelova utan å vere omfatta av kravet om å sende inn plan eller søknad til norske styresmakter etter petroleumslova. I desse tilfella er det ikkje mogleg å oppfylle kravet om at investeringa skal vere omfatta av plan eller søknad kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013. To av høyringsinstansane, Maersk Oil og interessentskapet i Gassled, uttalte at ein slik regel kan innebere ulik behandling av investeringar i Noreg og andre EØS-statar, og dermed ein ulovleg restriksjon etter EØS-avtalen.
For å fjerne uvisse når det gjeld EØS-retten, foreslår departementet at overgangsregelen vert utvida på dette punktet. Det blir stilt krav om at investeringa er av ein slik karakter, og er komme i ein slik fase, at den ville ha oppfylt eitt av alternativa i ledd nr. 1 bokstav a til d dersom investeringa var omfatta av petroleumslova § 4-2 eller § 4-3. Prosjektet må dermed vere av ein slik art at dersom det var omfatta av petroleumslova, ville det ha vore krav om å sende inn plan eller søknad etter petroleumslova § 4-2 eller § 4-3 til Olje- og energidepartementet for godkjenning før gjennomføring av prosjektet. Tilleggsinvesteringar med vidare der det under norsk regelverk er tilstrekkeleg med meldingar til eller godkjenningar frå andre styresmakter, som til dømes Oljedirektoratet, er ikkje omfatta. Vidare må selskapa ha komme så langt i avgjerda med å gjennomføre prosjektet at krava for å sende inn plan eller søknad etter petroleumslova § 4-2 eller § 4-3 er fylde. Departementet legg til grunn at utvidinga av overgangsregelen på dette punktet i praksis vil ha svært avgrensa verknad.
Departementet viser til forslag til del IV ledd nr. 3 i overgangsregelen til endringa av friinntektssatsen.
2.4.3 Endeleg tidsavgrensing
Departementet uttalte i høyringsnotatet at det er naudsynt med ei endeleg tidsavgrensing for overgangsregelen, og foreslo at overgangsregelen ikkje skal ha verknad for kostnader pådratt frå og med inntektsåret 2021. Ifølgje forventa investeringsprofilar var inntektsåret 2019 det siste året det vart planlagt investeringar som kvalifiserte under overgangsregelen.
Mange av høyringsinstansane ser behovet for å ha ei endeleg tidsavgrensing for overgangsregelen. Fleire, mellom anna NOG, meiner likevel at den endelege tidsavgrensinga bør ta enda meir omsyn til moglege forseinkingar. Dei foreslår at den endelege avgrensinga bør setjast til inntektsåret 2024.
Departementet viser til at ei endeleg tidsavgrensing for kostnader pådratt i inntektsåret 2021 inneber at investeringane som er planlagde i inntektsåret 2019 kan bli forseinka med eit år, og framleis falle inn under overgangsregelen. Departementet meiner at tidsavgrensinga som er foreslått er tilstrekkeleg, og held fast ved høyringsforslaget. Kostnader pådratt i inntektsåret 2020 kan krevje friinntekt etter den høge satsen i heile friinntektsperioden på 4 år.
Departementet viser til forslag til del IV ledd nr. 6 i overgangsregelen til endringa av friinntektssatsen.
2.4.4 Spørsmål om vidare utviding av overgangsregelen
Fleire av høyringsinstansane gav uttrykk for at overgangsregelen bør utvidast til òg å omfatte tilfelle der skattytar kan dokumentere at investeringsavgjerder er tatt før 5. mai 2013 på andre måtar enn at investeringa er omfatta av plan eller søknad etter petroleumslova § 4-2 og § 4-3 som har kommen inn til Olje- og energidepartementet før 5. mai 2013. Eksempel på slik dokumentasjon er meldingar til Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet, eller anna skriftleg dialog med styresmaktene.
Departementet foreslår ikkje ei slik utviding av overgangsregelen. Overgangsregelen er allereie omfattande, og inneber at om lag halvparten av investeringane på sokkelen i 2014 får den høge friinntektssatsen. For ikkje å skape uvisse om verkeområdet for overgangsregelen, og redusere faren for krevjande likningsprosessar, er det dessutan avgjerande med klare kriterier. Vilkåret om at plan eller søknad etter petroleumslova § 4-2 og § 4-3 har kommen inn til Olje- og energidepartementet er enkelt å praktisere og etterprøve for skattestyresmaktene, i tillegg til å sikre at investeringsavgjerda er kommen langt og er endeleg.
2.5 Økonomiske og administrative følgjer
Utvidinga av overgangsregelen for samla prosjekt med innbyrdes avhengigheit er anslått å omfatte prosjekt med samla avskrivbare investeringar på 30 mrd. 2014-kroner. Provenytapet ved høg friinntektssats over investeringsperioden for desse prosjekta er anslått til 1,1 mrd. kroner målt som noverdi. For 2014 blir provenytapet anslått til 35 mill. kroner påløpt og 30 mill. kroner bokført. Inntektene frå petroleumsverksemda i Noreg blir overført til Statens pensjonsfond utland og har dermed ikkje direkte verknad på handlingsrommet for 2014.
Utvidinga av overgangsregelen vil krevje ei avgrensa auke i oppfølginga frå skattestyresmaktene, medan endeleg opphøyr av overgangsregelen for kostnader pådratt frå og med inntektsåret 2021 inneber ei lette i oppfølginga.
2.6 Iverksetjing
Overgangsregelen til endringa i friinntektssatsen vart sett i kraft med verknad for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt frå og med 5. mai 2013.
Departementet foreslår at endringane i overgangsregelen òg tek til å gjelde straks med verknad for kostnader pådratt frå og med 5. mai 2013. Utvidinga av overgangsregelen til å omfatte samla prosjekt for utbygging og transportanlegg, og enkelte investeringar i EØS-statar, er til føremon for selskapa ved at fleire investeringar skal ha den høge friinntektssatsen. Forslaget om ei endeleg tidsavgrensing for overgangsregelen har i praksis uansett ikkje verknad før i inntektsåret 2021.
Departementet viser til forslag til føresegn om iverksetjing.