5 Lovgjeving
5.1 Innleiing
Som det er gjort greie for i kapittel 4 Folkerettslege rammer, er Norge eitt av sju land som har gjort territoriale krav på delar av Antarktis. Norsk utøving av styringsmakt er regulert i lov 27. februar 1930 nr. 3 om Bouvet-øya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land m.m., forkorta «bilandslova». Sjølv om bilandslova òg gjeld for Bouvetøya, vert det i denne meldinga berre gjeve ei omtale av lovgjevinga for bilanda i Antarktis, Dronning Maud Land og Peter I Øy.
Figur 5.1 Kart over den nordlege delen av Dronning Maud Land. Legg merke til den norske namnesetjinga. Stadnamna i dei norske polarområda har konsekvent nynorsk språkdrakt.
Kjelde: Norsk Polarinstitutt.
Etter bilandslova § 1 er Dronning Maud Land og Peter I Øy underlagde norsk suverenitet som biland. Status som biland inneber at områda er ein del av norsk territorium, men områda er ikkje ein del av «Kongeriket Norge». I statsrettsleg samanheng kan ikkje territorium som er ein del av «Kongeriket Norge» avståast, mens det motsette er tilfelle for biland. Dette følgjer av Grunnlova § 1, der det står at «Kongeriket Norge er eit fritt, sjølvstendig, udeleleg og uavhendeleg rike.» Utover denne statsrettslege tydinga har ikkje statusen som biland i seg sjølv noko å seie for norsk lovgjeving i Dronning Maud Land og Peter I Øy.
Norsk lovgjeving må, som på alle andre område, vere i tråd med dei folkerettslege pliktene våre. I denne samanhengen er det særleg pliktene etter Antarktistraktatsystemet som er sentrale, jf. kapittel 4 Folkerettslege rammer. Generelt gjeld norske traktatplikter i utgangspunktet for bilanda, med mindre det er gjort særskilt unntak. Ofte vil det følgje av ei tolking av den aktuelle traktaten at han etter innhaldet sitt ikkje gjeld der, og eit slikt unntak vil då vere overflødig.
All privatrett, strafferett og prosessrett gjeld for bilanda i Antarktis. Dette er næmare omtala i kapittel 5.2.1 nedanfor. Når det gjeld andre rettsområde, har norske styresmakter tradisjonelt vore tilbakehaldne med å gjere lover og forskrifter gjeldande for bilanda i Antarktis. Dette er mellom anna grunngjeve i synsmåtar om føremål og praktiske omsyn, særleg på grunn av geografisk plassering, aktivitetsnivå og andre lokale tilhøve. I dei seinare åra har mellom anna genteknologilova og lova som regulerer elektronisk kommunikasjon (ekomlova), vortne gjort gjeldande i desse områda.
På same måte som at det er usemje om dei territorielle krava i Antarktis, jf. kapittel 4.1.1 ovanfor, er det òg usemje om jurisdiksjonsspørsmåla. Statane som har fremja krav på landområde i Antarktis (kravshavarstatane), gjer på prinsipielt grunnlag krav på jurisdiksjon over alle personar, fartøy osv. som oppheld seg i dei respektive kravsområda sine. Dette vert omtala som «territorialjurisdiksjon». Statar som ikkje godtek territorialkrava til kravshavarstatane, hevdar jurisdiksjon over eigne borgarar i heile Antarktis, omtala som «personaljurisdiksjon». I praksis er kontrollen med etterleving og handheving av nasjonal lovgjeving i Antarktis i stor grad basert på at kvart land kontrollerer sine eigne borgarar eller sine eigne ekspedisjonar, utan omsyn til kvar desse opererer.
Norsk lovgjeving i Antarktis byggjer på både prinsippet om territorial- og personaljurisdiksjon. Territorialprinsippet går ut på at lovgjevinga vert gjord geografisk gjeldande for Dronning Maud Land og Peter I Øy og alle som oppheld seg der. Personalprinsippet går ut på at lovgjevinga vert gjord gjeldande for alle norske statsborgarar utan omsyn til kvar i Antarktis dei måtte opphalde seg. I praksis har ein likevel ved fleire høve valt å ikkje gjere lovgjevinga gjeldande for personar som til dømes tek del i ein ekspedisjon som er organisert av ein annan stat som har tilsvarande regulering som den norske.
I tillegg til territorialjurisdiksjon og personaljurisdiksjon har Norge flaggstatsjurisdiksjon over fartøy som er registrerte i Norge. Flaggstatsjurisdiksjon vil mellom anna seie at Norge har rett til å regulere aktiviteten til norske fartøy på det opne havet.
Forskrift 26. april 2013 nr. 412 om miljøvern og tryggleik i Antarktis er eit godt døme på at alle dei prinsippa som er nemnde ovanfor, vert nytta. I § 4 i denne forskrifta er det òg ei eiga føresegn om tilhøvet til styresmaktene i andre statar. Det følgjer av denne forskrifta at rettsforfølging berre kan finne stad etter samtykke frå Utanriksdepartementet dersom handlinga er utført av ein person som ikkje er norsk statsborgar eller busett i Norge, eller dersom handlinga er utført utanfor Dronning Maud Land eller Peter I Øy. I denne samanhengen vil det vere naturleg å leggje vekt på om effektiv straffeforfølging er planlagd gjennomført av ein annan stat, til dømes på grunnlag av personaljurisdiksjon. Det finst ei meir utfyllande omtale av forskrifta i kapittel 5.3 nedanfor.
5.2 Bilandslova
5.2.1 Dei innleiande føresegnene i lova
Bilandslova er ei sentral lov for bilanda i Antarktis, både fordi § 1 slår fast den statsrettslege stillinga, og fordi § 2 gjev utgangspunktet for bruken av lover der. Etter bilandslova § 2 gjeld norsk privatrett og strafferett og den norske lovgjevinga om rettspleie («prosessrett») for bilanda i Antarktis. Det er Kongen som avgjer i kor stor utstrekning andre lover skal gjelde. Med andre ord gjev bilandslova § 2 det metodiske utgangspunktet for den lovteknikken som skal nyttast for å klargjere om ei konkret lov med tilhøyrande forskrifter gjeld i bilanda. Føresegna må forståast slik at dersom den aktuelle føresegna ikkje er å rekne som privatrett, strafferett eller prosessrett, gjeld ho ikkje i bilanda med mindre Kongen har fastsett dette.
Boks 5.1 Kort historikk
Bilandslova var opphavleg ei lov for Bouvetøya – lov 27. februar 1930 om Bouvetøya. Seinare vart Peter I Øy omfatta av lova ved lovendring 24. mars 1933, og deretter Dronning Maud Land 21. juni 1957.
Lova vart endra den 2. juni 1960 som følgje av at Norge slutta seg til Antarktistraktaten. Nye samarbeidsvedtak innanfor Antarktistraktatsystemet gjorde det naudsynt med lovendringar i 1972, 1990, 1991 og 2004. Ved lovendring 27. juni 2008 vart korttittelen «bilandsloven» lagd til i tittelen, slik at lova no heiter lov 27. februar 1930 nr. 3 om Bouvet-øya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land m.m. (bilandslova).
Metodikken med å skilje privatrett, strafferett og reglane om rettspleia frå anna lovgjeving er òg nytta i Svalbardlova og Jan Mayen-lova, jf. lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard og lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen.
I medhald av bilandslova § 2 andre og tredje leddet skal føresegnene i Svalbardlova § 4 nyttast tilsvarande for bilanda. Svalbardlova § 4 gjev Kongen kompetanse til å fastsetje forskrifter på ei rekkje område, medrekna til dømes turisme, luftfart og annan samferdsel. Vidare har Kongen kompetanse til å fastsetje føresegner om straff ved eventuelle brot på slike forskrifter. Det går òg fram av bilandslova § 2 at Kongen kan gje forskrifter om miljøvern, jf. tredje leddet.
I medhald av bilandslova § 7 andre leddet kan det dessutan gjevast føresegner som gjennomfører dei folkerettslege pliktene våre i norsk rett. Føresegna tek først og fremst sikte på pliktene etter Antarktistraktatsystemet. Difor kan føresegner som er gjevne i medhald av § 7 andre leddet, gjerast gjeldande både for norske biland og for andre delar av Antarktis, jf. Ot.prp. nr. 41 (1989–1990).
5.2.2 Andre føresegner i bilandslova
Forbodet i Antarktistraktaten mot kjernefysiske sprengingar og lagring av kjernefysisk avfall er gjennomført ved bilandslova § 4. Vidare inneheld § 5 reglar om inspeksjonsretten i medhald av traktaten. I medhald av føresegna kan norske styresmakter gje ein eller fleire personar fullmakt som tilsynsmenn slik at dei når som helst kan inspisere stasjonar og anlegg mv. i dei norske bilanda eller andre delar av Antarktis. Tilsvarande får òg observatørar som er utpeikte av ein annan part i Antarktistraktaten, høve til å inspisere dei same stasjonane, anlegga eller anna. Inspeksjonsretten er nærmare omtala i kapittel 4.1.4 i meldinga.
Figur 5.2 «Fire polfararar grip ikring døgnet» – Døme på aktivitet som er meldepliktig i samhøve med Antarktisforskrifta.
Foto: Stein Tronstad, Norsk Polarinstitutt.
5.3 Om forskrift om miljøvern og tryggleik i Antarktis
Forskrift 26. april 2013 nr. 412 om miljøvern og tryggleik i Antarktis (Antarktisforskrifta) gjev strenge reglar for vern av miljøet i Antarktis og bevaring av villmarkskarakteren og dei estetiske verdiane i Antarktis. Forskrifta inneheld òg reglar om tryggleik for all aktivitet. Pliktene som Norge har teke på seg under miljøprotokollen og andre vedtak innanfor traktatsystemet når det gjeld miljø og tryggleik, er i stor grad gjennomførte i denne forskrifta, men det finst òg anna regelverk som gjennomfører dei norske pliktene. Norsk Polarinstitutt er forvaltingsstyresmakt for Antarktis-forskrifta. Forskrifta har heimel i bilandslova § 7 og kjem i staden for den tidlegare forskrifta frå 1995 om vern av miljøet i Antarktis.
I forskrifta finst det mellom anna reglar om meldeplikt for all aktivitet som skal gjennomførast i Antarktis, og om beredskapsplanar og forsikring (sjå tekstboks).
Boks 5.2 Meldeplikt for aktivitet i Antarktis
Det skal sendast melding til Norsk Polarinstitutt seinast eitt år før den planlagde aktiviteten tek til. Ei slik melding skal mellom anna innehalde informasjon om kven som skal reise, føremålet med og omfanget av aktiviteten, planar for opprydding og kva verknader aktiviteten kan ha på miljøet i Antarktis. Det følgjer av forskrifta at aktivitetar i Antarktis skal planleggjast og gjennomførast på ein trygg og sjølvforsynt måte. Mogleg risiko for skade på liv og helse i samband med aktiviteten skal identifiserast og i størst mogleg grad reduserast. Den som er ansvarleg for organiseringa av aktivitet i Antarktis, må før avreise stille garantiar for utgifter som er knytte til eventuelle redningsoperasjonar, og ha beredskapsplanar for å syte for tryggleik for liv og helse. Dette er ei følgje av at det ikkje er bygd opp eigne redningsressursar i Antarktis, sjå nærmare omtale i kapittel 9.6.
Forskrifta set òg krav til beredskapsplanar for akutt forureining og forsikring for det økonomiske ansvaret som kan oppstå ved miljøskade. Den som er ansvarleg for ein aktivitet i Antarktis, har plikt til å gjere tiltak for å motverke akutt miljøskade som kan oppstå i samanheng med aktiviteten. Dersom slike tiltak ikkje vert gjorde, vil vedkommande kunne haldast økonomisk ansvarleg.
Både flora og fauna i Antarktis er svært sårbare og er freda i medhald av miljøprotokollen. I medhald av nasjonal forskrift er det forbode å samle inn eller på annan måte gjere skade på planter og dyr. Forskrifta opnar likevel for innsamling og fangst til forskingsføremål. Vidare må avfall som ekspedisjonane produserer, takast med ut av Antarktis ved heimreise. Dette er naudsynt for å bevare Antarktis som det største og mest urørte villmarksområdet i verda, med unike miljøkvalitetar. Reisande til Antarktis pliktar i medhald av forskrifta å gjere seg kjende med særleg utpeikte verne- og forvaltingsområde, kulturminne eller historiske stader og å følgje dei reglane som gjeld for det einskilde området.
5.4 Anna relevant lovgjeving
5.4.1 Føresegn om regulering av fiske
Norge fastsette den 13. mars 1998 ei føresegn om regulering av fiske med norske fartøy i Antarktis (CCAMLR-området). Føresegna gjeld for norske statsborgarar og personar som er busette i Norge, og som driv fiske med norske fartøy i havområda på den sørlege halvkula, som er underlagd konvensjonen av 20. mai 1980 for bevaring av levande marine ressursar i Antarktis. Det er forbode å drive fiske utan at det er innhenta løyve frå norske styresmakter. Alt fiske med norske fartøy skal gjennomførast med vitskaplege observatørar frå andre CCAMLR-partar om bord. På dette viset hjelper fiskefartøya til med å samle inn data som kan nyttast av vitskapskomiteen til CCAMLR.
Det er innført eit fangstdokumentasjonssystem for å overvake internasjonal handel og vise at patagonsk tannfisk som vert importert til eit medlem av organisasjonen, er fanga i samsvar med CCAMLR-regelverket eller teken utanfor CCAMLR-området. Det skjer ei kontinuerleg vurdering for å betre systemet og tette eventuelle smotthol.
5.4.2 Omtale av territorialfarvatn og økonomisk sone
Lov om Norges territorialfarvatn og tilstøytande sone skal òg nyttast på Dronning Maud Land og Peter I Øy, men har inntil vidare ikkje teke til å gjelde der. Norge har difor ikkje til no gjeve særlege føresegner om grunnlinjer og territorialfarvatn. Norge har heller ikkje etablert noka 200-mils økonomisk sone i desse områda.
5.5 Behov for gjennomgang av lovgjevinga
Røynsler mellom anna frå arbeidet med meldingane til Stortinget om høvesvis Antarktis og Bouvetøya har vist at det er behov for å gå gjennom lovgjevinga for bilanda. Dette gjeld først og fremst for sjølve bilandslova. Problemstillingar som særleg gjeld Bouvetøya, er omtala i meldinga til Stortinget om Bouvetøya, jf. kapittel 1.
Bilandslova ber preg av å vere endra i takt med at dei folkerettslege pliktene til Norge har auka i omfang. Difor er det naudsynt å sjå på lova for å vurdere om ho er tilpassa dei reguleringsbehova vi har i dag. Det er òg behov for å gjennomgå lova for å vurdere om ho gjev eit godt grunnlag for gjennomføring av Norges folkerettslege plikter, og då særleg dei pliktene som følgjer av Antarktistraktatsystemet. Som det er gjort greie for ovanfor har alle dei siste endringane av lova funne stad som følgje av utviklinga i Antarktistraktatsystemet. Nye folkerettslege plikter har kravd nye heimelsgrunnlag i lova. Difor bør det vurderast om lova kan utformast på ein slik måte at plikter som følgjer av nye vedtak innanfor traktatsystemet, og som krev heimel i lov, kan innførast i norsk rett utan at det er naudsynt å endre bilandslova.
Regjeringa vil:
Gå gjennom lovgjevinga for bilanda med sikte på opprydding og ajourføring av regelverk og administrative tilhøve.