3 Innsynsretten – grunngiving og forankring
3.1 Innleiing
Retten til innsyn i saksdokumenta i forvaltninga er eit grunnleggjande demokratisk prinsipp og er i dag solid forankra i lovgiving og praksis, både nasjonalt og internasjonalt, jf. punkt 2.7. Punkt 3.2 gjer greie for grunnlovfestinga av innsynsretten som vart vedteken i 2004. Omsyna som ligg bak innsynsretten blir behandla i punkt 3.3, medan dei kryssande omsyna som kan tilseie unntak frå denne retten, blir drøfta i punkt 3.4. Drøftinga leier i punkt 3.5 fram til eit forslag om ny formålsparagraf i offentleglova.
3.2 Grunnlovfesting av retten til innsyn i saksdokumenta i forvaltninga
Retten til innsyn vart grunnlovfesta i samband med endringa av Grunnlova § 100 som vart vedteken i Stortinget 30. september 2004. Den nye § 100 femte ledd har fått denne utforminga:
«Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.»
Den nye grunnlovsføresegna inneber ikkje i seg sjølv at det må gjerast endringar i gjeldande offentleglov. Fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen la til grunn at eventuelle innskrenkingar i innsynsretten ikkje burde skje gjennom ei ny grunnlovsføresegn, men heller gjennom endringar i vanleg lov, jf. Innst. S. nr. 270 (2003–2004) s. 59–60. Ein samla kontroll- og konstitusjonskomité uttalte i denne samanhengen:
«Komiteen er enig med departementet i at en grunnlovsfesting av offentlighetsprinsippet bør være mer enn en symbolsk markering. Prinsippet bør sette reelle skranker for lovgivernes myndighet, og grunnlovsbestemmelsen bør kunne håndheves av domstolene. Samtidig bør en ny grunnlovsbestemmelse etter komiteens oppfatning ikke være til hinder for å opprettholde dagens offentlighetslov. Komiteen er kjent med at et offentlig utvalg har utredet en ny offentlighetslov (NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov), og mener det kan være gode grunner for å vedta en mer vidtrekkende offentlighetslov.»
Fleirtalet i komiteen, som var representantane frå Høgre, Sosialistisk venstreparti og Kristeleg folkeparti, uttalte i tillegg (Innst. S. nr. 270 (2003–2004) s. 60 første spalte):
«Etter flertallets oppfatning bør det imidlertid kreves svært sterke grunner for å unnta et dokument fra offentlighet av andre grunner enn personvernhensyn. Flertallet forutsetter derfor at Regjeringen i proposisjonen om ny offentlighetslov vil foreslå innstramminger av adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighetsprinsippet.»
Også mindretalet, representantane frå Arbeidarpartiet og Fremstegspartiet, var einige i dette (Innst. S. nr. 270 (2003–2004) s. 60 første spalte):
«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet er enig i at adgangen til å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet innskrenkes og har merket seg Ytringsfrihetskommisjonens forslag som forutsetter lovmessige klart definerte grenser for eventuelle unntak kombinert med en vurdering av at tungtveiende hensyn gjør det nødvendig. Disse medlemmer anser Regjeringens forslag om at «tungtveiende grunner» skal være tilstrekkelig for å overlate for mye av vurderingen til skjønn.»
3.3 Omsyn bak innsynsretten
Prinsippet om rett til å krevje innsyn i saksdokumenta i forvaltninga er grunngitt i tre hovudomsyn: Demokratiomsynet, kontrollomsynet og rettstryggleikomsynet. I tillegg blir det ofte framheva at forvaltninga spelar ei rolle som informasjonsbank.
3.3.1 Demokratiomsynet
Innsynsretten kan på fleire måtar vere med på å styrkje demokratiet i samfunnet. Retten til innsyn i offentlege dokument er ein viktig del av den vidare informasjonsfridommen, og ein føresetnad for ein informert samfunnsdebatt. Ei open forvaltning vil medverke til å styrkje borgarane si innsikt i samfunnsspørsmål, og dermed til auka interesse for og deltaking i politiske debattar og prosessar. Retten til informasjon er ein føresetnad for å realisere den demokratiske retten til deltaking også mellom valperiodane. Prinsippet om at borgarane har rett til innsyn i saksdokumenta i forvaltninga er såleis eit fundamentalt prinsipp i vårt representative demokrati.
3.3.2 Kontrollomsynet
I forlenginga av demokratiomsynet må det framhevast at innsyn òg gir borgarane grunnlag for å utøve kontroll med verksemda og saksbehandlinga til forvaltninga. Ytringsfridomskommisjonen slo i NOU 1999: 27 fast at openheit er ein føresetnad for kontroll, og at innsyn er og blir den beste kontrollmekanismen. Forvaltninga treffer avgjerder som er viktige både for kvar enkelt borgar og for samfunnet i det heile, og det er derfor av stor verdi at ålmenta har rett til innsyn. I sin tur gir det grunnlag for å utøve kontroll med styresmaktene. Media speler òg ei sentral rolle i denne samanhengen ved at dei medverkar til at avsløringar av kritikkverdige høve kan gjerast kjende for ein større krins. I og med at innsyn kan krevjast allereie under saksførebuinga, kan kontrollen finne stad før det blir teke avgjerd. Jamvel ein etterfølgjande kontroll kan ha ein preventiv effekt, ved at ein motverkar uforsvarleg saksbehandling, og at forvaltninga tek usaklege omsyn.
Ein slik kontroll kan vere med på å hindre og avsløre tilfelle av usakleg forskjellsbehandling og utvikling av uheldige bindingar. Utvalet som tidleg i 1990-åra granska Oslo kommune, Smith-utvalet, la stor vekt på verdien av auka innsyn for å motverke korrupsjon og andre grove overtramp.
3.3.3 Rettstryggleik
Rettstryggleiken blir i dag hovudsakleg ivareteken av andre reglar og mekanismar enn offentleglova. Ei open forvaltning og rett til innsyn i saksdokumenta kan likevel vere viktig i rettstryggleikssamanheng. Partane i ei sak kan til dømes trenge å setje seg inn i andre saker for å skaffe seg kjennskap til forvaltningspraksis eller for å avdekkje usakleg forskjellsbehandling. Interesserte i ei sak som ikkje har partsstilling, er òg nøydde til å byggje kravet om innsyn på offentleglova. Vidare vil medium og interesseorganisasjonar kunne bruke innsynsretten til å sikre respekten for saksbehandlingsreglane og såleis medverke til å hindre at styresmaktene misbruker sin kompetanse, både i enkeltsaker og generelt.
3.3.4 Forvaltninga som informasjonsbank
Forvaltninga har også ein viktig funksjon som informasjonsbank. Innsynsretten er med på å sikre at borgarane får tilgang til offentleg informasjon som er kvalitetssikra på ein trygg måte. Offentleg informasjon kan vere ein verdifull ressurs for private. Retten til innsyn, og til å bruke offentleg informasjon i privat verksemd, kan medverke til god og effektiv bruk av informasjonsressursar og til auka verdiskaping.
3.4 Omsyn som kan gi grunnlag for unntak frå innsyn
Dei nemnde omsyna som ligg til grunn for innsynsretten, er grunnleggjande i eit demokratisk samfunn. Unntak frå innsynsretten må derfor byggje på reelle og saklege behov, og dei må ikkje gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta dei omsyna som ligg til grunn for unntaksheimelen. Dei omsyna som kan tilseie unntak frå innsynsretten, kan i hovudsak delast i to kategoriar: omsynet til private interesser og omsynet til offentlege interesser. Til den siste kategorien høyrer òg behovet for å sikre forsvarlege avgjerdsprosessar og ressursomsyn. Desse omsyna vil det bli gjort nærare greie for under gjennomgangen av dei enkelte unntaka. I det følgjande blir det gitt ein kort presentasjon av dei to kategoriane av omsyn og av dei mest aktuelle problemstillingane.
3.4.1 Private interesser
Innsynsretten må for det første vegast mot omsynet til ulike private interesser, særleg omsynet til personvern, vern om privatlivets fred og vern av økonomiske interesser. Norsk forvaltning er tufta på ein tradisjon om at styresmaktane skal utøve oppgåvene på ein omsynsfull måte overfor borgarane. Ein del opplysningar som styresmaktene sit inne med, bør med tanke på personane dei gjeld, ikkje bli gjort kjende for andre. Slike omsyn blir i dag ivaretekne gjennom reglane i forvaltningslova § 13 om teieplikt for personlege forhold og for visse opplysningar om næringsdrift. I tillegg inneheld offentleglova fleire føresegner som er gitt for å verne om private interesser, slik som unntaket for dokument i tilsetjingssaker, unntaket for melding, rapport og andre dokument om lovbrot, unntaket for personbilete som er inntekne i personregister, og unntaket for dokument som inneheld opplysningar innhenta ved vedvarande eller regelmessig personovervaking.
3.4.2 Offentlege interesser
Vidare kan det vere slik at ulike offentlege interesser veg tilstrekkeleg tungt til at ein må gjere unntak frå innsynsretten. For det første kan innsyn i nokre tilfelle skade rikets tryggleik eller samarbeidet med andre statar eller internasjonale organisasjonar. For det andre har forvaltninga ofte informasjon og opplysningar som er av ein slik karakter at dei ville kunne lette gjennomføringa av straffbare handlingar dersom dei vart kjende. Til dømes vil det ikkje vere ønskeleg at opplysningar om konstruksjonen av kvelvet i Noregs bank eller om sikringsanlegg for stavkyrkjer var offentlege. Til sist kan det nemnast at både den kommunale og statlege forvaltninga har mange oppgåver som det ville vere vanskeleg å ivareta fullt ut på eit forsvarleg vis dersom det skulle vere fullt innsyn. Ein uavgrensa innsynsrett kunne føre til at konkurranseevna til det offentlege på arbeids-, vare-, og tenestemarknadene blir svekt, eller til at regulerings- og kontrolltiltak blir motarbeidde.
3.4.3 Vern av avgjerdsprosessar
Omsynet til effektive avgjerdsprosessar i forvaltninga ligg til grunn for unntaka for interne dokument i gjeldande rett. Når det gjeld organinterne dokument, det vil seie dokument som er utarbeidde av eit forvaltningsorgan for eiga saksførebuing, kan innsyn vere til hinder for ein fri diskusjon om saka. Desse dokumenta vil ofte vere ueigna for presentasjon utanfor organet, og førebelse standpunkt som kjem til uttrykk i interne notat, kan skape forventningar om bestemte resultat, slik at det seinare kan vere vanskeleg for organet å endre meining. Liknande omsyn gjer seg til ein viss grad gjeldande i høve til dokument som er innhenta utanfrå til bruk i den interne saksførebuinga. Departementet viser elles til drøftinga i kapittel 6.
3.5 Forslag til ny formålsføresegn i offentleglova
Gjeldande offentleglov inneheld inga generell føresegn der det blir presisert kva omsyn som ligg til grunn for reglane om innsyn.
Offentlegutvalet gjer forslag om å ta ei slik formålsføresegn inn i den nye offentleglova. I føresegna skal det ifølgje forslaget gå fram at innsynsretten er grunngitt i dei nemnde omsyna i punkt 3.3.
Desse høyringsinstansane har uttalt seg om forslaget: Nærings- og handelsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Bærum kommune, Sør-Odal kommune, Øvre Eiker kommune, Oslo kommune, Narvik kommune, Klæbu kommune, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Hedmark, Politidirektoratet, Politimeisteren i Romerike, Brønnøysundregistra, Jernbarneverket, Vegdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Forskingsrådet, Forbrukarombodet, Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk teater- og orkesterforening, Norges Velforbundog Foreldreutvalet for grunnskolen.
Alle høyringsinstansane som har uttalt seg, er positive til at det blir teke inn ei formålsføresegn i den nye lova. Nokre av høyringsinstansane har innspel i høve til utforminga av føresegna og til kva omsyn som bør nemnast i ei slik føresegn.
Departementet er samd med utvalet i at det bør takast med ei formålsføresegn i den nye offentleglova. Føresegna speglar dei omsyna som det er gjort greie for i punkt 3.3.
Ei slik føresegn har verdi ved at ho gir føringar for tolkinga av dei enkelte unntaksføresegnene, og for den interesseveginga som skal gjerast når forvaltninga vurderer om eit dokument som det er høve til å nekte innsyn i, likevel skal gjerast kjend etter meirinnsynsregelen.
Ei føremålsføresegn vil også ha ein viktig symbolfunksjon og ein pedagogisk funksjon i høve til brukarane av lova.
For å markere det prinsipielle utgangspunktet og hovudregelen i lova har departementet valt å framheve dei omsyna som taler for at forvaltninga gir innsyn i saksdokumenta. Dette tyder ikkje at dei omsyn som taler for at det skal gjerast unntak frå innsynsretten, ikkje kan tilleggjast vekt der det kan vere tvil om tolkinga av ei unntaksføresegn. Den generelle formålsføresegna må sjåast i samanheng med dei enkelte unntaksføresegnene og dei omsyna som ligg til grunn for dei.
I tillegg til dei omsyna som utvalet hadde teke med i forslaget til føremålsføresegn, har departementet teke med omsynet til å leggje til rette for auka verdiskaping gjennom vidarebruk av offentleg informasjon. Tillegget er teke med for klarare å få fram omsynet til forvaltninga som informasjonsbank, og til at offentleg informasjon kan vere ein viktig ressurs for private og medverke til auka verdiskaping, jf. punkt 3.3.4 ovanfor. Tilføyinga har òg bakgrunn i gjennomføringa i offentleglova av EUs direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren, jf. punkt 11.