2 Bakgrunnen for proposisjonen
2.1 Fylkeskommunen og fylkesmannen. Gjeldande rett
Fylkeskommunen
Kvart fylke utanom Oslo utgjer ein fylkeskommune, jf. kommunelova § 3. Vallova regulerer korleis innbyggjarane i fylket vel representantane sine til fylkestinget. Kommunelova regulerer nærmare korleis fylkeskommunen skal organiserast. Av § 6 går det fram at fylkestinget er det øvste fylkeskommunale organet, og at det gjer vedtak på vegner av fylkeskommunen så langt ikkje anna følgjer av lov eller delegasjonsvedtak. Etter § 22 skal det i kvar fylkeskommune vere ein administrasjonssjef som fylkestinget sjølv tilset. Administrasjonssjefen er den øvste leiaren for den samla fylkeskommunale administrasjonen med dei unntaka som følgjer av lov og innanfor dei rammene fylkestinget set, jf. kommunelova § 23. Fylkestinget kan vedta å innføre parlamentarisk styringsform i fylkeskommunen, jf. § 18. I så fall fell ordninga med administrasjonssjef bort, og det blir i staden eit fylkesråd som får øvste leiinga av administrasjonen i fylkeskommunen. Dersom eit fleirtal av medlemmene i fylkestinget ønskjer det, skal rådet gå av og bli skifta ut med eit nytt.
Fylkeskommunen løyser dei oppgåvene han etter lov er pålagd å løyse, og kan elles ta på seg alle oppgåver som ikkje andre organ har som sitt ansvarsområde.
Fylkesmannen
For fylkesmannen som regionalt forvaltningsorgan er det ikkje gjeve generelle organisatoriske reglar ved lov. Eksistensen av organet er likevel rekna med mange stader i lovgjevinga gjennom tildeling av kompetanse. Det generelle organisatoriske hovudgrunnlaget for fylkesmannen er Instruks for fylkesmenn, fastsett ved kgl. res. 7. august 1981, endra seinast 6. juli 1999.
Etter fylkesmannsinstruksen er fylkesmannen Kongens og regjeringa sin representant i fylket, og skal på deira vegner arbeide for at politikken i Stortinget blir følgd opp. Det er ikkje gjeve noka positiv avgrensing når det gjeld kva for oppgåver som kan leggjast til fylkesmannen. Ein har som føresetnad at tildeling av oppgåver som forvaltningsorgan blir gjort ved lov eller på annan måte frå det enkelte departementet, som dermed har eit direkte styringsforhold inn mot fylkesmannen på sine fagområde.
Som Kongens representant i fylket har fylkesmannen særlege funksjonar i samband med besøk frå kongehuset i fylket og ved behandling av saker om tildeling av ordenar.
2.2 Forsøkslova; formål, system og avgrensingar
Lov 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning tok til å gjelde 1. januar 1993. Lovvedtaket bygde på framlegg fremja i Ot. prp. nr. 54 (1991-1992) Om lov om forsøk i offentlig forvaltning. Lova var i hovudsak eit resultat av røynslene frå «frikommuneforsøka» på 1980 og -90 talet, men gjeld alle delar av den offentlege forvaltninga, også den statlege. Den berande tanken er at det gjennom forsøk kan etablerast vedtaksgrunnlag for endringar som alternativ til å utvikle endringar gjennom teoretiske drøftingar i utgreiingar.
Systemet i forsøkslova byggjer på ei formålsformulering som seier kva som er formål med forsøk etter lova. Etter § 1 er dette å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i offentleg forvaltning og dessutan ei formålstenleg oppgåvefordeling. I denne samanhengen er offentleg tenesteyting, best mogleg ressursutnytting og gode demokratiske styringsformer viktig.
Kongen kan på denne bakgrunnen, med heimel i forsøkslova § 3, godkjenne forsøk med:
avvik frå gjeldande lover og forskrifter om korleis staten, fylkeskommunane eller kommunane skal organisere verksemda si og løyse oppgåvene sine.
avvik frå reglane om oppgåvefordelinga mellom statlege, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorgan.
unntak frå statlege kontrollordningar overfor kommunar og fylkeskommunar.
Kongens styringsrett etter § 3 er ved kgl.res. 11. desember 1992 delegert til Kommunal- og regionaldepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
I § 4 er det sett avgrensingar når det gjeld kva slags reglar det kan søkjast unntak frå. Det kan ikkje godkjennast forsøk med avvik frå
dei grunnleggjande reglane i kommunelova om organisering av verksemda i kommunar og fylkeskommunar
saksbehandlingsreglane i forvaltningslova
saksbehandlingsreglar i anna lovgjeving, når reglane er gjevne av omsyn til rettstryggleiken for enkeltpersonar, og Kongen ikkje finn at dette omsynet blir teke minst like godt vare på ved den framgangsmåten det blir søkt om samtykke til.
Det norske forvaltningssystemet er bygd på ei inndeling av styringsmakt og oppgåver mellom tre nivå: kommunen, fylkeskommunen og staten. På regionalt nivå utgjer fylkesmannen det sentrale statlege forvaltningsorganet overfor kommunesektoren. Forsøkslova er utforma med tanke på å opne for avvik frå det regelverket som regulerer korleis forvaltninga skal gå føre seg innanfor desse rammene. Forsøkslova §§ 3-4 byggjer såleis på ein føresetnad om at forsøksverksemda skjer innanfor eksisterande forvaltningsstruktur. Å gjere sjølve strukturen og dei ytre rammene til emne for forsøk utfordrar dermed systemet i forsøkslova.
I einskapsfylket vil fylkeskommunen og fylkesmannsembetet bli integrerte i eit felles regionalt organ, underlagt felles administrativ leiing. Ei slik organisatorisk justering ligg utanfor det forsøkslova direkte har teke sikte på å regulere. Etter departementet sitt syn vil eit forsøk med einskapsfylke ha eit slik omfang og endre det regionale forvaltningssystemet på ein slik måte at det er naturleg å ta inn ein særskild og eksplisitt heimel i forsøkslova.
2.3 Bakgrunnen for forsøk med einskapsfylke
Innleiing
I St. meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet, gav regjeringa si tilråding om oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa - stat, fylkeskommune og kommune. Det blei likevel uttalt eit ønske om å vurdere alternative måtar å organisere forvaltninga på gjennom forsøk. Gjennom forsøk kan ein hente inn erfaringar med ulike typar modellar, som kan gå inn i avgjerdsgrunnlaget for om ein ønskjer endringar eller reformer på brei basis. Eitt av forsøka regjeringa ønskte, var forsøk med einskapsfylke. Regjeringa la til grunn at slike forsøk burde prøvast ut i eit avgrensa tal fylke etter søknad frå fylka sjølve.
I Innst. S. nr. 268 (2001-2002) gav fleirtalet i kommunalkomiteen si tilslutning til framlegget frå regjeringa. Det blei likevel halde fram at det burde setjast i gang mange forsøk for å vinne breiast mogleg erfaring med ein ny administrativ modell.
Nærmare om einskapsfylket
I St.meld. nr. 19 (2001-2002) forklarer regjeringa nærmare kva ein modell med einskapsfylke vil innebere. Det er gjort ytterlegare greie for einskapsfylket i den invitasjonen til forsøk som gjekk ut til fylka 13. august 2002 frå Kommunal- og regionaldepartementet.
Ideen er at fylkesmannen (inklusive statens utdanningskontor og fylkeslegen) og fylkeskommunen blir integrerte i eitt felles organ med felles administrativ leiing. Dette vil føre til ei forenkling og effektivisering i organiseringa av det regionale nivået. Det overordna målet med forsøket vil vere å gje brukarane eit betre tenestetilbod.
Einskapsfylket vil få ansvaret for den samla forvaltningsporteføljen. Det vil derfor måtte ta seg av både tradisjonelt statlege oppgåver, som klage- og tilsynsoppgåver i forhold til kommunesektoren, og anna forvaltning, tenesteyting og regional utvikling. Administrasjonen i einskapsfylket vil såleis måtte vere underlagd og stå til ansvar for både staten og innbyggjarane i fylket, (gjennom fylkestinget). Det er sagt i stortingsmeldinga at klage- og tilsynsmynde må haldast separat i einskapsfylket av omsyn til rettstryggleiken for den einskilde.
Tanken bak einskapsfylket er altså at det vil verke med til å gjere den regionale forvaltninga meir brukarvennleg for kommunar, bedrifter og innbyggjarar. At dei får eitt organ å vende seg til og innrette seg etter, vil gjere systemet meir oversiktleg utetter. Einskapsfylket vil samstundes kunne hjelpe til med rasjonalisering og effektivisering gjennom reduksjon av dobbeladministrasjon og -kompetanse. Samstundes vil ein kunne samle faglege kompetansemiljø som i dag er sårbare, og på den måten styrkje dei.
Sjølv om organisering i eit einskapsfylke kan stå fram som ei forenkling for brukarane, blir det i stortingsmeldinga peikt på at ansvarsforholda vil kunne bli utydelege, ved at leiinga vil vere underlagd instruksjonsmynde både frå statleg og fylkeskommunalt hald. Departementet legg til grunn at det alternative regelverket som blir vedteke for forsøkseininga, blir utforma på ein måte som gjer det tydeleg kven som har instruksjonsmynde i ulike typar saker.
I stortingsmeldinga blir det lagt til grunn at det ved eventuelle forsøk vil vere opp til fylka sjølve å skissere korleis dei måla og omsyna som ligg til grunn for forsøka, skal bli sikra. Særleg viktig vil det vere å klargjere korleis oppgåver knytte til klage, tilsyn og kontroll skal organiserast og gjennomførast, slik at rettstryggleiken for den enkelte ikkje blir svekt. Det same gjeld korleis nasjonale mål og oppgåver som krev eit nasjonalt heilskapsgrep, blir handsama på ein god og formålstenleg måte i einskapsfylket. I søknaden må ein også ha teke stilling til kven som skal vere administrativ leiar i einskapsfylket, anten fylkesmannen eller fylkesrådmannen.
Eit særskilt forhold, som ikkje er omtalt i meldinga, er korleis leiarspørsmålet skal løysast dersom fylkeskommunen er parlamentarisk styrt. Etter departementet si oppfatning er det få alternativ til å gjere fylkesrådet til administrativ leiing i einskapsfylket. Elles vil ordninga med parlamentarisme ha lite for seg. Ei slik organisering vil føre med seg nokre ekstra utfordringar knytte til det å ta vare på dei omsyna som er omtalte ovanfor. Om desse omsyna kan sikrast på tilfredsstillande måte, må etter departementet sitt syn vurderast konkret i samband med den enkelte søknaden.
Kort om søknadene
Fylkeskommunane og fylkesmennene blei i brev frå Kommunal- og regionaldepartementet av 13. august 2002 inviterte til å gjennomføre forsøk med einskapsfylke. Det blei i invitasjonen sagt at det skulle vere ein todelt søknads- og godkjenningsprosess for forsøka. Fylka måtte innan 15. oktober 2002 melde si interesse for å delta i forsøk med einskapsfylke gjennom ein førebels søknad til Kommunal- og regionaldepartementet. Departementa vurderte deretter søknadene, og Kommunal- og regionaldepartementet gav fylka tilbakemelding. Dei av fylka som blei vurderte som aktuelle for forsøk med einskapsfylke, må innan 20. februar 2003 sende ein endeleg søknad til Kommunal- og regionaldepartementet. Kva for fylke som skal ha forsøk med einskapsfylke, skal vere avklart før kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2003. Det blir teke sikte på ei endeleg utveljing av fylka i løpet av våren 2003.
Det er i utgangspunktet fylkeskommunen som må vedta å sende ein søknad, men Kommunal- og regionaldepartementet har understreka kor viktig det er med eit godt samarbeid lokalt. Dei synspunkta fylkesmannen har på forsøk med einskapsfylke i det aktuelle fylket, skal følgje søknaden.
Kommunal- og regionaldepartementet fekk førebels søknad om forsøk med einskapsfylke frå desse fylkeskommunane: Akershus, Hedmark, Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Østfold. Søknaden frå Akershus blei avslått, medan Hedmark, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Østfold blei vurderte som aktuelle for forsøk, og kan arbeide vidare med den endelege søknaden, som altså har frist 20. februar 2003. Søknaden frå Nord-Trøndelag blei avslått, men fylket blei gitt moglegheit til å sende endeleg søknad om ein annen einskapsfylkemodell.