2 Om bakgrunnen for lovframlegget og om høyringa
2.1 Bakgrunnen for lovframlegget. Gjeldande rett
Høyringa skjer etter eit framlegg frå Olje- og energidepartementet om at oreigning til fordel for vindkraftverkformål «gis eksplisitt hjemmel i oreigningsloven». I brev 10. desember 1997 til Justisdepartementet skreiv Olje- og energidepartementet mellom anna dette:
«Bygging av vindkraftverk er nå aktuelt en rekke steder i landet. I den forbindelse har Norges vassdrags- og energiverk (NVE) fått en rekke henvendelser vedrørende den formelle behandling av slike anlegg, herunder er det reist spørsmål om det i dag finnes tilstrekkelig hjemmel for ekspropriasjon til fordel for vindkraftverk.»
Justisdepartementet byggjer på at etter gjeldande rett kan oreigning til vindkraftverkformål ikkje skje etter lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom, herifrå kalla oreigningslova. Oreigning kan likevel skje etter plan- og bygningslova 14. juni 1985 nr. 77 § 35 nr. 1 «til gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan». Det er då kommunestyret eller staten som lyt oreigne. I praksis skjer oreigning til kraftverkformål mest etter oreigningslova og vassdragslovverket sitt system. Ei oreigning kan då etter tilhøva setjast i verk tidlegare enn om oreigninga skal skje etter plan- og bygningslova. Det kan bli teke skritt for å oreigne allereie parallelt med ein kommunal planprosess. Blir oreigningslova § 2 endra slik at det blir klårt at det kan oreignast etter den, vil oreigningsinngrep kunne «setjast i verk etter vedtak av eller samtykke frå Kongen». Kongen sin kompetanse kan delegerast etter oreigningslova § 5, og Kongen i riksråd kan etter § 3 gi føresegner om at jamvel andre enn staten og kommunar etter samtykke kan få gjera oreigningsinngrep. For kraftverksektoren er heimelen til delegasjon nytta. Kongen sin kompetanse til å treffe vedtak eller gi samtykke til oreigning etter § 2 nr. 19 om «varmekraftverk, kraftliner, transformatorstasjonar og andre elektriske anlegg» er delegert til Olje- og energidepartementet, Norges vassdrags- og energiverk (NVE), og i ein viss mon til fylkesmennene. Desse kan då jamvel samtykke i oreigning til føremon for einkvar, altså til andre enn kommune eller stat. Mellom anna kan dette vere private kraftselskap eller andre privatfolk, til dømes grunneigarar som går saman om å nytte ut kraft.
Olje- og energidepartementet skreiv i brevet om spørsmålet om oreigningsheimel i oreigningslova mellom anna at:
«en ekspropriasjonshjemmel er nødvendig for å sikre at en økende og mest mulig rasjonell vindkraftutbygging kan ivaretas tilfredsstillende, med henblikk på å sikre en optimal plassering og utstrekning av vindmølleparker. Da vindforholdene er viktige for lønnsomheten av et vindkraftprosjekt, vil båndlegging og restriksjoner på bruk av arealer rundt slike anlegg kunne være nødvendig for å hindre tiltak som kan redusere energiutnyttelsen av et etablert anlegg».
Bakgrunnen for Olje- og energidepartementet sitt framlegg er eit tilsvarande framlegg frå NVE ved brev 24. oktober 1997. Statkraft SF hadde 14. oktober 1997 sendt brev til NVE og gått inn for at det vart gitt heimel til slik oreigning i oreigningslova. Statkraft SF viste mellom anna til at:
«bygging og drift av vindkraftverk som hovedregel vil innebære at det må erverves rettigheter i forhold til et stort antall grunneiere. Dette skyldes dels at et anlegg av noen størrelse vil kunne kreve erverv av ulike typer av rettigheter over et område på flere tusen mål. Videre er forholdet at disse i praksis vil bli etablert i utmarksområder, hvor grunn og rettigheter ofte ligger i sameie mellom et større eller mindre antall bruk. ... Erfaringsmessig vil det da være meget vanskelig å oppnå minnelige avtaler med alle grunn- og rettighetshavere. ...»
2.2 Justisdepartementet sitt høyringsbrev
Justisdepartementet sende 12. mai 1998 til høyring eit lovframlegg om at oreigning til vindkraftverk skulle kunne skje etter oreigningslova § 2 første leddet nr. 19. Oreigningslova § 2 første leddet nr. 19 ville etter framlegget gi følgjande regel: «Mot vederlag etter skjøn til den det råkar, kan oreigningsinngrep setjast i verk etter vedtak av eller samtykke frå Kongen, så langt det trengst til eller for: ... 19. Varmekraftverk, vindkraftverk,kraftliner, transformatorstasjoner og andre elektriske anlegg.» I høyringsbrevet hadde Justisdepartementet følgjande merknader til lovframlegget:
«Det er etter gjeldande rett høve til å oreigne til eller for kraftverk av ymse slag: atomkraftverk, varmekraftverk, vasskraftverk. Å byggje vindkraftverk har til no vore lite tenkt på. Det er etter Justisdepartementet sitt syn naturleg at det blir gitt høve til å oreigne etter oreigningslova til dette formålet når nytting av vindkraft no er blitt aktuelt. Ein må gå ut frå at ein heimel til oreigning etter oreigningslova vil leggje tilhøva betre til rette for mest mogleg samfunnstenleg utnytting av vindkrafta, enn om ein berre skulle ha eit meir avgrensa høve til oreigning etter plan- og bygningslova.
Oreigning til vindkraftverk er mest aktuelt i høve til tiltak sett i verk av andre enn stat og kommune. Ein heimel i oreigningslova vil då gi høve til å gi samtykke til å føre over eller skipe rettar direkte til eller for private tiltakshavarar.
Justisdepartementet vil halde fram at ved oreigning til vindkraftverk kan det mellom anna vere aktuelt å føre over eller skipe naudsynte rettar, utan at eigedomsretten til grunnen blir teke. Annan bruk av landbruksareal og utmark kan truleg ofte halde fram om lag som før, sjølv om det blir bygd vindkraftverk.
Om administrative og økonomiske konsekvensar og verknader for rettstryggleik og miljø har Justisdepartementet desse særlege merknadene:
Om oreigning konkret kan setjast i verk, vil måtte vurderast konkret på same måte som for andre slag oreigningsinngrep. Sjå særleg oreigningslova § 2 siste leddet: Oreigning kan ikkje skje «utan det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade». Den som oreigningsinngrepet råkar, får sin rettstryggleik sikra på vanleg måte etter reglane om sakshandsaming i oreigningslova. For inngrepet skal han ha skadebot etter lov 6 april 1984 nr 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom. Skadebota skal minst dekkje salsverdien av eigedomen eller rettane, eller etter nærare reglar bruksverdien eller utgifter til attkjøp. Om skadebota skal fastsetjast etter salsverdi, skal denne fastsetjast på grunnlag av det som ein må rekne med at vanlege kjøparar ville gi for eigedomen eller rettane ved friviljug sal, jf lova § 5 fyrste leddet.
Bygging av vindkraftverk vil gi offentlege styremakter ymse slag administrativt arbeid. Mellom anna kan konsesjonshandsaming etter energilova 29 juni 1990 nr 50 vere naudsynt, om kraftverket har ein viss storleik. Også andre lover vil eller kan få verknad ved bygging av vindkraftverk, særleg plan- og bygningslova 14 juni 1985 nr 77 og forureiningslova 13 mars 1981 nr 6. Dessutan kan kulturminnelova 9 juni 1978 nr 50 vere naturleg å nemne her. Administrativ handsaming av ei oreigningssak kjem i tillegg til dette. På grunn av dei skilnader som er mellom oreigning etter oreigningslova og etter plan- og bygningslova ... må ein gå ut frå at ei lovendring kan føre til at oreigningsinngrep kan bli sett i verk oftare enn om lova ikkje blir endra. Justisdepartementet har som føresetnad at eit mogleg administrativt meirarbeid skal skje innanfor vanlege budsjettrammer.
For utbyggjaren kan ein oreigningsheimel i oreigningslova etter tilhøva gjere at vindkraftverket kan bli lagt i terrenget på den måten som gir best driftstilhøve.
Ei endring i oreigningslova kan ha ein god miljøverknad fordi den legg til rette for å dekkje etterspurnad etter energi ved eit energislag som ålment må reknast som miljøvenleg. Ei endring vil òg gjere det lettare å leggje kraftverket i terrenget på den måten som er best for miljøet. Justisdepartementet føreset at ulemper for miljøet blir vurderte i samband med den einskilde oreigningssaka.»
Høyringsbrevet blei sendt til følgjande instansar:
Departementa
Fylkesmennene
Fylkeskommunane
Kommunane
Den Norske Advokatforeining
Den norske Dommerforening
Den Norske Turistforening
Energiforsyningens fellesorganisasjon (ENFO)
Fortidsminneforeningen
Forum for utvikling og miljø
Framtiden i våre hender
Friluftslivets fellesorganisasjon
Greenpeace Norge
Kommunenes Sentralforbund
Kulturvernets fellesorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og ungdom
Norges Bondelag
Norges Jeger- og fiskerforbund
Norges jordskiftekandidatforening, Lovutvalget
Norges Huseierforbund
Norges Hytteforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norges vassdrags- og energiverk (NVE)
Norsk allmenningsforbund
Norsk Biologforening
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk forening mot støy
Norsk Ornitologisk Forening
Norsk Vindmøllelag
Norsk Zoologisk Forening
Norske Reindriftssamers Landsforbund
Norske Samers Riksforbund
Næringslivets hovedorganisasjon
Regjeringsadvokaten
Samarbeidsrådet for naturvernsaker
Samenes Folkeforbund
Sametinget
Skogbruksforeningen av 1950
Statkraft SF
Statskog SF
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Verdens Naturfond (WWF Norge)
2.3 Høyringsfråsegnene
Departementet har motteke skriftlege realitetsfråsegner frå følgjande organ og organisasjonar:
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Vest-Agder
Finnmark fylkeskommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Austevoll kommune
Bergen kommune
Fræna kommune
Oslo kommune
Sørum kommune
Ålesund kommune
Den Norske Advokatforening
Energiforsyningens Fellesorganisasjon (EnFO)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Miljøstiftelsen Bellona
Norges Bondelag
Norges Hytteforbund
Norges Jordskiftekandidatforening (NJKF)
Norges Skogeierforbund
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Statkraft SF
Vindkraftforum Vest
I tillegg har fleire instansar heilt kort skrive at dei ikkje har merknader til framlegget.
Dei fleste som har merknader er positive til lovframlegget eller gir uttrykk for at dei ikkje har nokon innvendingar mot det. Dette er Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Fylkesmannen i Vest-Agder, Finnmark fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Bergen kommune, Fræna kommune, Oslo kommune, Sørum kommune, Ålesund kommune, Energiforsyningens Fellesorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, Miljøstiftelsen Bellona, Norges Jordskiftekandidatforening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Statkraft SFog Vindkraftforum Vest.
Berre Norges Skogeierforbunder vilkårslaust imot ei lovendring. Norges Bondelagkan berre på visse vilkår godta ei lovendring. Fleire instansar har ymse merknader, til dømes om handsaminga av saker om bygging av vindkraftverk etter anna lovverk. Fleire av desse tek ikkje eit eigentleg standpunkt til lovspørsmålet som er til høyring, men synest akseptere ei lovendring. Norsk Bonde- og Småbrukarlag føreset at landbruksinteressene blir tekne omsyn til, men «har utover dette ingen innvendinger mot» lovendringa. Ein liknande merknad kjem frå Norges Hytteforbund,som særleg ottast konfliktar mellom vindkraftverk og friluftsliv. Fylkesmannen i Sør-Trøndelagser «at det klart kan være behov for en ekspropriasjonshjemmel», men «mener ut fra et landbruksfaglig synspunkt at konsekvensene/virkningene av å innføre en ekspropriasjonshjemmel ..., er for dårlig utredet».
Departementet vil her trekkje fram nokre fråsegner:
Miljøstiftelsen Bellona har følgjande fråsegn:
«Norge har en unik fornybar energiressurs i form av vind langs kysten, og svært gode naturgitte forhold for utbygging av vindkraft. Resultatene av tørrår har vist at det norske elektrisitetssystemet mangler den ønskelige fleksibiliteten. I Norge kan det raskt bygges ut 14 TWh vindkraft i de mest optimale områdene, med en pris ned mot 20 øre per kWh. Det tilsvarer mer enn 10 prosent av dagens norske elektrisitetsproduksjon. Vindkraft i samspill med vannkraft er en ideell kombinasjon, fordi vannmagasinene kan fungere som lager for vindenergien. Vindkraft produserer også mest om vinteren når behovet er størst, slik at man i større grad slipper å tappe ned magasinene.
Økt satsing på vindkraft og annen fornybar energiproduksjon forutsetter at det legges til rette for slik produksjon.
En ekspropriasjonshjemmel kan være nødvendig for å sikre at en økende og mest mulig rasjonell vindkraftutbygging kan ivaretas tilfredsstillende, med henblikk på å sikre en optimal plassering og utstrekning av vindmølleparker. Da vindforholdene er viktige for lønnsomheten av et vindkraftprosjekt, vil båndlegging og restriksjoner på bruk av arealer rundt slike anlegg kunne være nødvendig for å hindre tiltak som kan redusere energiutnyttelsen av et slikt anlegg. Det er derimot ønskelig at det lages avtaler mellom utbygger og grunneier fremfor å ta i bruk ekspropriasjonshjemmelen.
Bellona ser det som viktig at det foreslåtte lovvedtaket blir gjennomført.»
Sør-Trøndelag fylkeskommuneer «usikker på nødvendigheten for å gi ekspropriasjonshjemmel for slike tiltak, ut over den hjemmel som allerede ligger i plan- og bygningsloven», men seier likevel at ein ikkje vil «gå i mot den foreslåtte endringen».
Fylkeskommunen peiker på arealbehovet ved bygging av vindmølleparkar med «interesse for de største energiselskapene», og seier at av eit areal på 5 - 10 km2, vil berre 1 - 2 % gå til vindturbinane og vegar. Vidare seier fylkeskommunen:
«Arealene for øvrig kan benyttes, men med restriksjoner. ... Det kan også reises spørsmål om en faktisk kan finne konfliktfrie områder i kystkommunene (i Trøndelag) som både dekker kriteriene til kraftproduksjon og som ikke fører til utilbørlige skader for andre parter ...».
Fylkeskommunen peiker likevel óg på at teknologien utviklast raskt; «mølleantallet [vil] reduseres og behovet for grunnavståelse» vil óg minke.
I fråsegna frå Møre og Romsdal fylkeskommuneheiter det mellom anna:
«Sjølv om oreigning ... kan skje på grunnlag av reguleringsplan [etter plan- og bygningslova], vil det nok vere upraktisk at kommunen i alle samanhengar må stå føre oreigninga, når (dersom) det likevel skal skje ei konsesjonsbehandling gjennom NVE.»
Fylkeskommunen peiker óg på at
«vindkraftanlegg vil framstå som betydelege fysiske konstruksjonar med spesielt store visuelle konsekvensar i forhold til den produksjonskapasitet desse har, samanlikna med andre el-produksjonsformål. Dette tilseier at denne type anlegg nok i større grad enn andre produksjonsanlegg må tuftast på kommunal planlegging og byggjesaksbehandling med tilhøyrande kommunale avgjerdsprosessar.»
Óg Norges Jordskiftekandidatforeningviser til at ordninga etter gjeldande rett kan vere problematisk. Foreininga viser til at vedtak om oreigning etter plan- og bygningslova i praksis «fattes ... overveiende av kommunestyret», og seier:
«Erfaringsmessig er enkelte kommunestyrer svært tilbakeholdne med å benytte seg av ekspropriasjon. Det kan medføre at etablering vanskeliggjøres i enkelte kommuner.»
Olje- og energidepartementetseier at departementet:
«holder fast ved at det bør gis en klar hjemmel for ekspropriasjon for vindkraftverk i oreigningsloven. En slik hjemmel er nødvendig dersom det ikke viser seg mulig å komme frem til en avtale med grunneier om rett til oppføring av slike anlegg.
Departementet legger til grunn at utbygging av vindkraftverk vil være godt egnet for deltagelse fra lokale interessenter som ofte også vil være rettighetshavere i de områder hvor oppføring kan være aktuelt. Departementet går derfor ut fra at det i de aller fleste tilfelle vil være mulig å oppnå nødvendige avtaler uten å måtte gå veien om ekspropriasjon.
Uavhengig av oreigningsloven vil ulempene for miljøet bli vurdert i forbindelse med at vindkraftverk av en viss størrelse krever konsesjon etter energiloven kap. 3, jf. § 3-1 i forskriftene til energiloven.»
Norsk Bonde- og Småbrukarlag har mellom anna denne kommentaren:
«Vi vet at vindkraftverk er plasskrevende. Ofte vil slike inngrep omfatte flere grunneiere og legge begrensninger i forhold til grunneiers bruk av arealene. Norsk Bonde- og Småbrukarlag forutsetter at landbruksinteressene blir tatt hensyn til i slike saker, slik at vindkraftverk ikke skaper konflikt med de som driver landbruk i de aktuelle områdene.
Norsk Bonde- og Småbrukarlag har utover dette ingen innvendinger mot at oreigningslovas § 2 første ledd nr. 19 endres i tråd med forslaget fra Justisdepartementet ...».
Norges Skogeierforbunder som sagt imot ei lovendring og seier mellom anna:
«Ekspropriasjon vil si at man tar eiendommen fra grunneieren med tvang dersom han ikke vil avstå frivillig. I et samfunn hvor vi bygger på privat eiendomsrett og har gitt denne et grunnlovsmessig vern (Grl. § 105) er det bare tiltak til viktige samfunnsmessige forhold som det bør være særskilt hjemmel til å ekspropriere. Når det i følge høringsbrevet allerede er hjemmel i plan- og bygningsloven for at stat eller kommune kan ekspropriere når det blir regulert til formål: «vindkraftverk», skulle det akutte behovet som samfunnet måtte ha være dekket. Det bør da være all grunn til at andre (kraftselskaper eller andre sammenslutninger) som ønsker å stå for slik utbygging, selv tar kontakt og forhandler med grunneiere om erverv av grunn til formålet. På denne måten vil vi få et marked som sier noe om hva slik grunn er verd. Vi kan ikke se noe behov for at det på det nåværende tidspunkt skal gis en ekspropriasjonshjemmel som nødvendigvis vil gripe forstyrrende inn i en ellers naturlig utvikling på området.
Foreløpig har utnyttelse av vindkraft lite omfang - nærmest på forsøksbasis - og er i overskuelig framtid ikke forutsatt å gi vesentlige bidrag til energiforsyningen samlet sett. Hittil er det også stor usikkerhet med hensyn til driftsøkonomi og produksjonspris pr kWh. Det finnes derfor neppe tungtveiende moment som taler for at det haster med å innføre den omtalte ekspropriasjonshjemmelen.
Dersom det viser seg at det blir vanskelig eller umulig å få gjennomført utbygging av vindkraft i en takt som er samfunnstjenlig, får man vurdere å innføre ekspropriasjonshjemmel på et senere tidspunkt når man ser hvordan markedet for slik kraft utvikler seg.
Vi kan også nevne at det i Danmark er vanlig fremgangsmåte ved erverv av grunn til vindmøllekraftverk, at det utarbeides avtale mellom energiverkene og landbrukets organisasjoner som fastsetter priser etter forhandlinger mellom partene.
Vi vil på dette grunnlag gå imot at det innføres en egen ekspropriasjonshjemmel i oreigningsloven nå, og vi er følgelig også imot den foreslåtte lovendring i oreigningslovens § 2 nr. 19.»
Norges Bondelaghar mellom anna desse merknadene:
«Dersom det skal gis en ekspropriasjonshjemmel for vindkraftverk, må denne ... være utformet slik at den gir adgang for grunneierne til en rimelig andel av den verdiøkningen som arealene rent faktisk får som følge av at en utbygger tar arealene i bruk. Vi viser i denne forbindelse til hva vi tidligere har uttalt i brev av 24.3. d.å. [1998] til Justisdepartementet:
«Norges Bondelag mener at innholdet i en eventuell ekspropriasjonshjemmel for grunn til vindkraftutbygging bør utformes slik at det fremmer aktivt lokalt eierskap og lokal virksomhet og utvikling.
Norges Bondelag kan ikke akseptere at en ekspropriasjonshjemmel eventuelt blir brukt av det offentlige eller til fordel for store selskaper, til å fortrenge grunneiere og lokale aktører og interessenter som ønsker å stå for utbygging og drift av vindmøller selv. Norges Bondelag kan heller ikke akseptere at hjemmelen blir brukt til å holde grunn og ulempeserstatninger på et minimumsnivå.
Norges Bondelag kan ikke akseptere at det innføres en hjemmel for ekspropriasjon av arealer til vindkraftutbygging som innebærer at grunneiere og lokalsamfunn ikke får en rimelig andel av verdiskapningen ved vindkraftproduksjon.»
På bakgrunn av ovennevnte bør Regjeringen opprette en bredt sammensatt gruppe med representanter fra bl.a. grunneierinteressene til å vurdere behovet for en egen ekspropriasjonshjemmel, sett i forhold til situasjonen uten ekspropriasjonshjemmel hvor da tilbud/etterspørsel etter arealet til vindkraft vil fastsette markedsverdien for de kommersielle interessene. Innholdet i en eventuell ekspropriasjonshjemmel bør isåfall omfatte hva nettoverdien av kraft vil utgjøre for utbygger som et moment i erstatningsoppgjøret med grunneier.»
Den Norske Advokatforeningtek likeins opp skadebotproblematikken:
«Vindkraftanleggene forutsettes å utnytte naturkrefter til produksjon av elektrisk energi. Samtidig forutsettes at denne produksjonen skal skje på kommersiell basis av private investorer som anført av [Olje- og energidepartementet].
På lignende måte som for vannkraftverk, vil det være naturlig å utvide vederlagsreglene slik at grunneierne her også får en rimelig andel av de verdier eiendommen representerer som produksjonsgrunnlag for denne virksomheten. Vederlaget kan sikres gjennom tillegg til ekspropriasjonserstatningene (prosenttillegg) eller som en godtgjørelse pr. produsert enhet, slik en har sett eksempler på gjennom frivillige avtaler mellom grunneiere og investorer som ønsker å bygge vindkraftanlegg.
Utvalget [Den Norske Advokatforening] antar at slike regler bl.a. vil kunne skape positive holdninger til disse anleggene til tross for de betydelige miljøskadene som her kan oppstå. ...».