3 Forslag om endra plassering av føresegna om tilpassa opplæring
3.1 Bakgrunnen for lovforslaget
NOU 2007: 6 Formål for framtida, Formål for barnehagen og opplæringen (Bostadutvalet) har hausten 2007 vore til offentleg høring. I utgreiinga er det foreslått ei ny formålsføresegn for grunnopplæringa utan formuleringa av prinsippet om tilpassa opplæring slik den gjeldande formålsføresegna i opplæringslova inneheld, jf. opplæringslova § 1-2 femte ledd. Utvalet legg til grunn at tilpassa opplæring som prinsipp er like viktig som før, men uttaler at det tek omsyn til signal om at prinsippet skal omtalast særskilt i opplæringslova og ikkje som del av formålet. Utvalet viser til at Kunnskapsdepartementet i St.meld. nr. 16 (2006-2007) uttaler at «for å bidra til å tydeliggjøre prinsippet om tilpasset opplæring vil departementet i forbindelse med revisjonen av formålsparagrafen i opplæringsloven gjennomgå prinsippet om tilpasset opplæring og vurdere om det bør omtales særskilt og ikke som del av lovens formålsparagraf». På denne bakgrunn vurderer ikkje utvalet i NOU 2007: 6 den nærmare plasseringa av prinsippet om tilpassa opplæring i opplæringslova. I samsvar med tiltaket, varsla i St.meld. nr. 16 (2006-2007), har forslaget til alternativ plassering av prinsippet vore på offentleg høring saman med dei andre forslaga til lovendringar som er omtalte i denne proposisjonen.
3.2 Gjeldande rett
Femte ledd i gjeldande formålsføresegn i opplæringslova § 1-2 lyder:
«Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten.»
Dette uttrykkjer prinsippet om tilpassa opplæring. Prinsippet gjeld for alle som får grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring i skole og bedrift. Det inneber at innanfor ramma av dei ressursane som i kvart tilfelle er stilte til disposisjon, har skolen plikt til å sørgje for at opplæringa blir lagt til rette etter den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten sine evner og føresetnader. Dette inneber også at organiseringa av skolen, bruken av pedagogiske metodar og progresjonen i opplæringa skal vere tilpassa dei individuelle evnene og føresetnadene hjå elevane, lærlingane og lærekandidatane.
3.3 Høringa
3.3.1 Høringsforslaget frå departementet
I høringsnotatet vart det foreslått at kapittel 5 i opplæringslova om spesialundervisning blir endra til eit kapittel som omfattar både tilpassa opplæring for alle og spesialundervisning for den enkelte. Forslaget omfatta på denne bakgrunnen både ei endring i kapitteloverskrifta, slik at ho nemnde både tilpassa opplæring og spesialundervisning, og ei flytting av § 1-2 femte ledd til § 5-1 i opplæringslova. Den noverande § 5-1 i opplæringslova om spesialundervisning vart foreslått flytta til § 5-2, som i dag ikkje er i bruk. Dei etterfølgjande føresegnene i opplæringslova kapittel 5 vil etter forslaget ha same paragrafnummerering som før.
I høringsnotatet vart det presisert at forslaget berre er ei rettsteknisk flytting av prinsippet om tilpassa opplæring, og ikkje inneber noka realitetsendring i gjeldande rett.
Som følgje av forslaget om å innarbeide prinsippet om tilpassa opplæring i opplæringslova kapittel 5, vart det i høringsnotatet foreslått å endre tilvisingane andre stader i lova. Dette gjeld opplæringslova § 2-12 (om private grunnskolar som ikkje har rett til statstilskott), § 4-2 (om særlege rettar for lærlingen og lærekandidaten) og § 4A-2 (spesialundervisning for vaksne på grunnskolens område).
3.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane
Det er 81 høringsinstansar som har uttalt seg om forslaget. 35 instansar støttar forslaget utan å kommentere det nærmare. 6 høringsinstansar støttar forslaget på bestemte vilkår eller med særskilde kommentarar. 40 høringsinstansar går imot forslaget.
Dei høringsinstansane som støttar forslaget utan å kommentere det nærmare, er Justisdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Vest-Agder, 6 fylkeskommunar, 19 kommunar, Norsk Skolelederforbund, Utdanningsforbundet Oppland, Universitetet i Oslo, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Aglo videregående skole .
2 fylkesmenn, 1 fylkeskommune, 2 kommunar og Norsk Forbund for Utviklingshemmede støttar forslaget på bestemte vilkår.
Somme av dei støttar forslaget på det vilkår at det følgjer med statlege midlar.
Andre støttar forslaget og vil at det blir gjort presiseringar i lovtekst eller førearbeid. Fylkesmannen i Østfold uttaler:
«Fylkesmannen støtter forslaget om at kapittel 5 i opplæringsloven om spesialundervisning blir gjort om til et kapittel som både omfatter tilpasset opplæring og spesialundervisning, idet tilpasset opplæring og spesialundervisning hører tematisk nært sammen. I den forbindelse ser vi gjerne at forarbeidene til lovendringen klart sier noe om forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning, herunder at spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring, men at ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning.
Høringsnotatet sier at flyttingen av innholdet i § 1-2 ikke medfører noen realitetsendring. Vi vil likevel bemerke at forslaget til § 5-1 får en overskrift som eksisterende § 1-2 ikke har, og at denne overskriften presiserer et viktig poeng med tilpasset opplæring, nemlig at den er for alle.»
Dei høringsinstansane som går imot forslaget om plassering i opplæringslova kapittel 5, og grunngir dette nærmare, er m.a. Utdanningsdirektoratet, Barneombudet, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Telemark, 5 fylkeskommunar, 11 kommunar, KS, Elevorganisasjonen, Utdanningsforbundet, Skolenes landsforbund, Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG), Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Norges Handikapforbund, Norsk Lærerakademi Lærerhøgskolen, Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring, Nettverk for tilpasset opplæring, Møller kompetansesenter, Samfunnsviternes fagforening for PPT i Oslo, Cerebral Parese-foreningen, Høgskolen i Hedmark, Handikappede barns foreldreforening og Åkra ungdomsskole i Karmøy kommune.
Mange av desse instansane seier seg usamde i høringsforslaget med tilvising til at prinsippet om tilpassa opplæring gjeld alle elevar, er overordna og grunnleggjande for all opplæring, og derfor ikkje bør lovfestast saman med retten til spesialundervisning. Somme viser til at dersom prinsippet om tilpassa opplæring blir heimla i ny § 5-1 i opplæringslova, vil det vere fare for at prinsippet blir oppfatta som gjeldande først og fremst for elevar som ikkje meistrar dei ordinære krava i skolen. Ifølgje desse instansane kan forslaget gi assosiasjonar om at dette er eit prinsipp som primært gjeld dei som får spesialundervisning, og ikkje det store fleirtalet av elevar som berre treng tilpassing av den ordinære opplæringa. Det blir vist til at forslaget på denne bakgrunn vil ramme m.a. ressurssterke elevar som har behov for tilpassa opplæring i form av auka faglege utfordringar.
Somme høringsinstansar uttaler at flytting av prinsippet til opplæringslova kapittel 5 kan føre til at den ordinære undervisninga for alle blir mindre tilpassa, og at dette kan auke behovet for spesialundervisning. Andre meiner forslaget kan medføre at elevar med betydelege lærevanskar får ei tilpassa opplæring, der dei blir utsette for krav som følgjer av dei vanlege læreplanane i staden for spesialundervisning med individuelle læringsmål, og på den måten vil få redusert det høvet til meistring av grunnopplæringa som dagens regelverk legg til rette for. Enkelte hevdar at å flytte prinsippet i tråd med forslaget vil innebere ei grunnleggjande endring i norsk skolelovgiving, og noko langt meir enn ei lovteknisk justering.
Det er eit gjennomgåande syn hjå dei høringsinstansane som går imot høringsforslaget, at tilpassa opplæring og spesialundervisning bør haldast klart skilde i opplæringslova. Standpunktet blir grunngitt med at det i dag er ei utbreidd oppfatning innanfor skolesektoren at «tilpasset opplæring» er ei anna nemning for «spesialundervisning» som støtte til elevar med spesielle behov. Det blir hevda at forslaget om å plassere prinsippet om tilpassa opplæring i same kapittel i opplæringslova som føresegnene om spesialundervisning kan sementere denne oppfatninga. Faren for ei slik tolking av omgrepet tilpassa opplæring hjå ulike grupper i skolesektoren blir av enkelte høringsinstansar trekt fram som eit hinder for at prinsippet om tilpassa opplæring framleis skal gjelde alle elevar, både sterke og svake.
Elevorganisasjonen seier dette i høringsfråsegna:
«Elevorganisasjonen støtter ikkje forslaget om å flytte tilpassa opplæring under spesialundervisning. Tilpassa opplæring er eit viktig verkty for alle elevar, lærlingar og lærekandidatar for å gi dei ei best mogleg opplæring og eit best mogleg læringsutbytte. I tillegg er tilpassa opplæring ein viktig motivasjonsfaktor som sett fokus på den enkelte elev, lærlingen eller lærekandidaten sine føresetnadar, ynskjer og behov.
Tilpassa opplæring skal vere ein naturleg del av opplæringa, noko som er viktig for at elevar både skal lære dei grunnleggjande ferdigheitene og tileigne seg så mykje kunnskap som eleven har føresetnadar for. Internasjonale undersøkingar som PISA og PIRLS viser at vi frontar mange store utfordringar. I arbeidet med desse utfordringane er det viktig at skulen satsar på tilpassa opplæring som eit viktig verktøy. Ved å plassere tilpassa opplæring saman med spesialundervisning vil statusen til tilpassa opplæring som eit læringsverktøy for alle elevar svekkast. <...>»
Nettverk for tilpassa opplæring, eit kompetansenettverk i universitets- og høgskolesystemet som er etablert av Utdanningsdirektoratet som ledd i direktoratet sin kompetanseutviklingsstrategi, seier:
«Tilpasset opplæring skal innenfor gitte rammer gjelde all opplæring, ikke bare spesialundervisning. (...) Tilpasset opplæring er et overordnet virkemiddel i skolen, og dette bør gi begrepet en mer fremtredende plass enn forslaget åpner for. Faren er at forslaget svekker betydningen og verdien av begrepet.
Å knytte tilpasset opplæring nært opp til bare spesialundervisning er med på å understreke et individuelt fokus også for tilpasset opplæring. Det er uheldig, fordi mye av den tilpassete opplæringen faktisk skjer i forhold til elevkollektivet, og ikke som spesialiserte opplegg for enkeltelever. (...)
Selv om det er lovens bokstav som gjelder når loven skal tolkes, legger vi likevel vekt på den kommunikative funksjonen i formuleringene. Ved å koble tilpasset opplæring og spesialundervisning forsterkes en forståelse av at det dreier seg om en relasjon mellom relativt likestilte begreper, og at tilpasset opplæring er det samme som, eller noe nært beslektet med spesialundervisning. Det er en tendens som faktisk vil fungere mot lovens hensikt, og mot Kunnskapsløftets intensjon om å løfte fram tilpasset opplæring for alle.»
Mellom høringsinstansane er det 15 som meiner at prinsippet om tilpassa opplæring bør stå anten i formålsføresegna eller i ei anna, særskild føresegn i opplæringslova. Av desse peikar 9 instansar på formålsføresegna som einaste alternativ. Det er to fylkeskommunar, ein kommune, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Statens råd for funksjonshemmede, Norges Handikapforbund, Dysleksiforbundet, Foreldreutvalet for grunnskolen og Høgskolen i Hedmark. Det kan også nemnast at det i dei høringsmøta som vart haldne i samband med den separate høringa av ny formålsføresegn, var høringsinstansar som argumenterte for å la prinsippet om tilpassa opplæring bli ståande i formålsføresegna i opplæringslova.
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) seier:
«FFO mener at bestemmelsen om at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte elev, lærling og lærekandidat, er så viktig at den må omtales i formålskapitlet. Bestemmelsen fastsetter et generelt mål for opplæringen, og er ingen individuell rett for den enkelte elev. Derimot er den å regne som en plikt for skoleeier, skolens ledelse, skolens personale og lærebedriften til å arbeide for best mulig tilpasning av opplæringen til den enkeltes evner og forutsetninger.»
Fleire høringsinstansar har synspunkt på plasseringa av føresegna om tilpassa opplæring i ei eiga, særskild føresegn i opplæringslova. Dette gjeld Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Telemark, 4 fylkeskommunar, 7 kommunar, Barneombudet, Utdanningsforbundet, Skolenes Landsforbund, Nasjonalt senter for flerkulturell læring og Norsk Lærerakademi Lærerhøgskolen.
Felles for alle høringsinstansane i denne gruppa er at dei grunngir det å plassere prinsippet i ei særskild føresegn i opplæringslova utanfor formålsføresegna, med at det er svært viktig at føresegna kjem klart fram som overordna og grunnleggjande prinsipp for all opplæring for alle elevar, lærlingar og lærekandidatar.
Det er eit fleirtal i denne gruppa som ønskjer prinsippet plassert i opplæringslova kapittel 1. Enkelte ønskjer det plassert i opplæringslova kapitla 2 og 3, og viser til at prinsippet samtidig må vurderast omtalt i kapittel 4 i lova. I tillegg er det 2 høringsinstansar som foreslår plassering i kapittel 8 i opplæringslova, og 1 instans som meiner at prinsippet bør stå i opplæringslova kapittel 13.
Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler:
«Tilpasset opplæring må sikres en tydelig plassering i lovverket, enten som eget hovedpunkt, eller på et overordnet nivå.»
Utdanningsforbundet seier :
«Utdanningsforbundet støtter at lovfestinga av prinsippet om tilpassa opplæring legges inn i en egen paragraf. Den nye paragrafen må legges inn i kapittel 1 i lova, der tilpassa opplæring er lovfestet i dag. Vi mener det er å gå i feil retning å knytte tilpassa opplæring så sterkt til retten til spesialundervisning, som er en individuell rett etter enkeltvedtak.
Tilpassa opplæring er et grunnleggende prinsipp for all opplæring i skolen. Begrepet ligger i skjæringspunktet mellom individ og fellesskap. Tilpassa opplæring skal fremme den enkeltes og fellesskapets læring. Utdanningsforbundet har støttet omtalen av tilpassa opplæring i St. meld. nr. 16 (2006-2007) ... og ingen stod igjen. Vi oppfatter meldinga som en justering av kursen i Kunnskapsløftet for å få til en bedre balanse mellom individualisering og fellesskap i opplæringa. Kunnskapsløftet har i relasjon til prinsippet tilpassa opplæring hittil i for stor grad vært opptatt av det individuelle på bekostning av fellesskapet.»
Fylkesmannen i Telemark uttaler:
«I høringen om ny formålsparagraf for grunnopplæringen hevdes det at formulering om prinsippet om tilpasset opplæring, jf. 1-2 femte ledd, hører mer naturlig hjemme et annet sted i loven. Forslaget om å legge det inn i kapittel 5 bør etter Fylkesmannen i Telemarks oppfatning vurderes nøye.
Det viser seg dessverre at kommunene ikke i tilstrekkelig grad har samordnet forståelsen av tilpasset opplæring som et grunnleggende element og en generell rett, jf. resultatet av Nasjonalt tilsyn 2007 om nettopp dette temaet.
Det er etter vår kjennskap en utbredt oppfatning at spesialundervisning er synonymt med tilpasset opplæring. Tilpasset opplæring som generelt prinsipp viser det seg altså at skoler ikke har en ensartet oppfatning om. Ved å legge formålet om tilpasset opplæring for alle inn i et rettighetskapittel som kap. 5, frykter Fylkesmannen i Telemark at det vil bidra til en enda større forvirring rundt begrepene tilpasset opplæring og spesialundervisning. Skolene hevder nettopp at «vi trenger ikke noe enkeltvedtak her, for eleven får jo tilpasset opplæring». Resultatet er de mange gråsoneelevene som Riksrevisjonen viser til i sin rapport fra juni 2006, elever som rektorene selv hevder ikke får den opplæringen de har rett på. (...)
Hvis man derimot plasserer utsagnet om tilpasset opplæring i et rettighetskapittel, vil det kunne mistolkes dit hen, at tilpasset opplæring bare er for dem som trenger noe ekstra. Denne misforståelsen er som tidligere nevnt allerede utbredt. Det er viktig at det kommer tydelig fram i loven at alle skal ha tilpasset opplæring, og at det er et bærende prinsipp uavhengig av behov for spesialundervisning eller ikke.
KD sier på side 4 i høringsutkastet at spesialundervisning også er en form for tilpasset opplæring, men ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning. Nettopp derfor er det viktig å skille dette fra hverandre i loven.»
Hammerfest kommune seier:
«Vi støtter forslaget om at opplæringsloven skal ha en egen bestemmelse om tilpasset opplæring. Høringsforslaget framstilles kun som et redaksjonsmessig grep. Vi er usikre på om dette er en tilstrekkelig forståelse. Vi vurderer det slik at kravet om tilpasset opplæring slik dette er formulert i dagens lov i § 1-2, bør stå fram som et overordnet perspektiv for all virksomhet som dekkes av loven. Opplæringsloven har flere bestemmelser som inneholder krav om innhold og organisering av opplæring - se her lovens kap 2. Vi mener at en bestemmelse om tilpasset opplæring bør plasseres innenfor denne delen av loven. En innplassering i dagens kap. 5 vil kunne føre til en for sterk kobling mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. Dette er ikke ønskelig fordi det kan føre til en for snever forståelse av begrepet tilpasset opplæring. Vi mener at dette prinsippet skal gjelde for alle elever - også skolefaglig sterke elever - og vi er redd at en innplassering i kap 5 vil føre til en for snever tolkning av begrepet.»
Fylkesmannen i Buskerud uttaler m.a.:
«Fylkesmannen støtter ikke forslaget om å plassere bestemmelsen om rett til tilpasset opplæring i kap. 5 om spesialundervisning. Tilpasset opplæring er en rettighet for alle elever og en plassering i kap. 5 kan fort lede til en forståelse om at tilpasset opplæring er lik som spesialundervisning. Bestemmelsen hører derfor etter vår vurdering hjemme for eksempel i § 2-1 om rett og plikt til grunnskoleopplæring eller § 8-2 om organisering av elevene i grupper.»
3.4 Vurderingar og forslag frå departementet
I dag er prinsippet om tilpassa opplæring nedfelt i formålsføresegna i opplæringslova, jf. § 1-2 femte ledd. Bostadutvalet har vurdert gjeldande formålsføresegner for barnehagen og for grunnopplæringa, og la 9. juni 2007 fram rapporten, NOU 2007:6 Formål for framtida, Formål for barnehagen og opplæringen, med forslag til endringar i gjeldande formålsføresegner. Utgreiinga, med forslaga frå utvalet til nye formålsføresegner for barnehagen og opplæringa, har vore til offentleg høring med frist for fråsegn 1. november 2007. I løpet av våren 2008 vil departementet i eigen proposisjon komme tilbake med lovforslag om ny formålsføresegn for opplæringa.
I forslaget frå Bostadutvalet til ny formålsføresegn for opplæringa er prinsippet om tilpassa opplæring ikkje teke med. I utgreiinga legg utvalet til grunn at tilpassa opplæring som prinsipp er like viktig som før, men at utvalet tek omsyn til signal om at prinsippet skal omtalast særskilt i opplæringslova og ikkje som del av formålet. Konkret viser utvalet til det arbeidet som er varsla i St.meld. nr. 16 (2006-2007). Der står det om dette at for å bidra til å tydeliggjøre prinsippet om tilpasset opplæring vil departementet i forbindelse med revisjonane av formålsparagrafen i opplæringsloven gjennomgå prinsippet om tilpasset opplæring og vurdere om det bør omtalast særskilt og ikkje som del av lovens formålsparagraf. Departementet varsla også ei nærmare vurdering av dagens lovforankring av plikten til å gi tilpassa opplæring i samband med ei eventuell endring av formålsføresegna i opplæringslova.
Denne fråsegna i stortingsmeldinga utelukkar likevel ikkje at prinsippet kan takast inn i ei ny formålsføresegn i opplæringslova. Ved ulike høve har det også vore vurdert å sjå nærmare på innhaldet i prinsippet om tilpassa opplæring, og om det skal gjerast endringar i dette. Enkelte høringsinstansar har vore inne på dette. Det er derimot ikkje tema i denne proposisjonen. Her blir berre forslaget om å endre plasseringa av føresegna som lovfestar prinsippet om tilpasset opplæring vurdert, dvs. ei rettsteknisk flytting av prinsippet utan endring av innhaldet.
Forslaget frå departementet, som har vore på offentleg høring, er å flytte prinsippet om tilpassa opplæring frå opplæringslovas formålsføresegn til kapittel 5 i lova, slik at dette blir eit felles kapittel om tilpassa opplæring for alle og om spesialundervisning for den enkelte. Eit alternativ er å la prinsippet bli ståande i ei endra formålsføresegn i lova, eventuelt å flytte prinsippet til ei anna lovføresegn. Aktuelle stader som er nemnde av ulike høringsinstansar, er opplæringslova kapitla 1, 2, 3, 4, 8 og 13, eventuelt i fleire av dei.
Alternativa vil i det følgjande bli drøfta fortløpande.
Prinsippet om tilpassa opplæring plassert i opplæringslova kapittel 5
Forslaget frå departementet om å flytte prinsippet om tilpassa opplæring til opplæringslova kapittel 5 har i høringa møtt lite støtte. Ein stor del av høringsinstansane har framheva at prinsippet om tilpassa opplæring er overordna, gjeld all grunnopplæring og alle elevar. Opplæringslova kapittel 5, derimot, handlar om retten til spesialundervisning, som er ein individuell rett for den enkelte som ikkje får tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa. Omgrepa spesialundervisning og tilpassa opplæring blir i praksis blanda saman innafor grunnopplæringa. Mange av høringsinstansane meiner at dette problemet vil auke i utstrekning dersom lovføresegna om tilpassa opplæring blir teken inn i same kapittel i opplæringslova som føresegnene om spesialundervisning.
Somme høringsinstansar har lagt lita eller inga vekt på at prinsippet om tilpassa opplæring i høringa ikkje blir foreslått flytta til opplæringslova kapittel 5 om spesialundervisning, men til eit felles kapittel 5 i lova om tilpassa opplæring for alle og spesialundervisning. Departementet understrekar at høringsforslaget sondrar klart mellom tilpassa opplæring og spesialundervisning. Prinsippet om tilpassa opplæring for alle vart av den grunn foreslått teke inn i opplæringslova § 5-1, medan føresegnene elles i kapittel 5 etter forslaget vil gjelde spesialundervisning spesielt. I forslaget går sondringa fram både av formuleringa av lovteksten og av kapitteloverskrifta. Prinsippet om tilpassa opplæring gir utrykk for ei plikt for kommunane og fylkeskommunane, men gir ingen individuell rett til den enkelte. Dersom det gjennom ordinær opplæring ikkje blir oppnådd tilfredsstillande utbytte av opplæringa for den enkelte eleven/lærekandidaten, har den det gjeld, rett til å få opplæringa tilpassa i form av særskilde tiltak med heimel i føresegna om spesialundervisning. Denne individuelle retten må fastsetjast i eit enkeltvedtak. Til eit slikt vedtak er det knytt rett til å klage. Departementet understrekar at høringsforslaget ikkje tek sikte på materielle endringar, verken i innhaldet i lovføresegna om tilpassa opplæring eller i lovføresegnene om spesialundervisning.
Gjennom plasseringa av prinsippet om tilpassa opplæring i formålsføresegna i opplæringslova har det prinsippet føresegna uttrykkjer, vore sett på som ei målsetjing. Det bør også understrekast at prinsippet like mykje er eit verkemiddel i opplæringa som skoleeigarane har plikt til å leggje til grunn i all opplæring og for alle elevar, lærlingar og lærekandidatar.
Prinsippet om tilpassa opplæring plassert i formålsføresegna i opplæringslova
Eit alternativ til forslaget i høringsnotatet er å la prinsippet om tilpassa opplæring bli ståande i formålsføresegna til opplæringslova. Det som er sagt i St.meld. nr. 16 (2006-2007), er ikkje til hinder for ei slik løysing.
Ein del høringsinstansar har gitt støtte til å plassere prinsippet i formålsføresegna. Somme høringsinstansar har også foreslått dette alternativet i den separate høringa hausten 2007 om ny formålsføresegn for grunnopplæringa. Da prinsippet i si tid vart plassert i dagens formålsføresegn, var det eit medvite val frå lovgivaren si side. Intensjonen var å markere prinsippet som grunnleggjande for all opplæring. Alternativet å halde fast ved å plassere prinsippet om tilpassa opplæring i formålsføresegna vil ikkje falle saman med forslaget frå Bostadutvalet. I dette forslaget er nettopp prinsippet om tilpassa opplæring teke ut av formålsføresegna i opplæringslova for å bli tydeleggjort gjennom regulering i ei særskild føresegn. Dette harmonerer godt med å sjå prinsippet om tilpassa opplæring også som eit organisatorisk og pedagogisk verkemiddel for å nå målet om eit læringsutbytte i form av kunnskap, dugleik og holdninger.
På same måte som i dag kan alternativet å behalde prinsippet om tilpassa opplæring i formålsføresegna medføre at prinsippet blir «bortgøymt» i formålsføresegna i opplæringslova. Det kan også verke lite konsekvent å la eitt verkemiddel, som tilpassa opplæring, bli verande i formålsføresegna, medan eit anna sentralt verkemiddel, forsvarleg skolemiljø, er regulert utanfor.
Prinsippet om tilpassa opplæring plassert i opplæringslova kapittel 1
Eit tredje alternativ er å flytte prinsippet til eit anna kapittel i opplæringslova enn kapittel 5. Det kan vere aktuelt å ta prinsippet inn i ei eiga føresegn i opplæringslova kapittel 1. Den overordna karakter prinsippet har, kan tale for plassering i eiga lovføresegn i kapittel 1 for å framheve den sentrale betydninga prinsippet har i grunnopplæringa. Mange høringsinstansar har foreslått ei slik plassering. Dette er også i tråd med anna lovgiving der føresegner om formål, målsetjingar og verkeområde ofte er samla i eit innleiingskapittel. Det vil også gi føresegna om tilpassa opplæring ein framståande plass innleiingsvis i opplæringslova. Denne plasseringa vil støtte opp under dei omsyna ein del høringsinstansar har peika på, nemleg at føresegna gir uttrykk for eit overordna prinsipp som gjeld for all opplæring. Føresegna vil få karakter av ei slags «faneføresegn» som slår fast eit viktig prinsipp innleiingsvis i opplæringslova. Ei plassering i kapittel 1 kan likevel bli oppfatta som ei oppdeling av dagens formålsparagraf i to separate formålsføresegner. Den føresegna som inneheld prinsippet om tilpassa opplæring, kan bli oppfatta som ei slags «blandingsføresegn», dvs. som ein del av formålet, sjølv om ho står som ei eiga føresegn. Ser ein tilpassa opplæring meir som eit verkemiddel enn som eit overordna formål, kan det hevdast at lovføresegna passar mindre godt saman med formålsføresegna i opplæringslova kapittel 1. Dersom dette alternativet veljast, krev det at kapitteloverskrifta blir endra slik at ho blir dekkjande for alle lovføresegnene i kapitlet.
Prinsippet om tilpassa opplæring plassert i opplæringslova kapitla 2 og 3, eventuelt også i kapittel 4
Somme høringsinstansar har foreslått andre alternativ enn dei som er nemnde ovanfor, mellom desse å ta prinsippet inn både i opplæringslova § 2-1 om rett og plikt til grunnskoleopplæring, i opplæringslova § 3-1 om rett til vidaregåande opplæring, eventuelt også i opplæringslova § 4-2 om særlege rettar og plikter for lærlingen og lærekandidaten. Til dette er å seie at ved samtidig plassering i opplæringslova kapitla 2 og 3, eventuelt også i kapittel 4, vil prinsippet bli nedfelt i to eller tre føresegner. Desse løysingane vil innebere ei regulering av same forhold fleire stader i opplæringslova, noko som ikkje harmonerer med omsynet til eit enkelt og oversiktleg regelverk, og er derfor ikkje vurderte som reelle alternativ til å plassere føresegna om tilpassa opplæring.
Prinsippet om tilpassa opplæring plassert i opplæringslova kapittel 8
To høringsinstansar har foreslått å ta prinsippet om tilpassa opplæring inn i opplæringslova kapittel 8 om organisering av undervisninga. Reint tematisk kan prinsippet etter departementet si vurdering passe der, og ei slik plassering er parallell med den løysinga som er vald i privatskolelova, der prinsippet står i same føresegn som omhandlar organisering av elevane i grupper. Prinsippet om tilpassa opplæring omhandlar i ei viss utstrekning skoleeigaren sitt val av undervisningsmetode. Av den grunn kan det med ein viss rett seiast at organiseringa av elevane i grupper og val av undervisningsmetode i enkelte samanhengar er to sider av same sak. Når spørsmålet om organisering av elevane i grupper skal vurderast, er det nødvendig samtidig å sjå på undervisningsmetoden, og omvendt.
Ei innvending mot plassering i kapittel 8 er at eit sentralt og overordna prinsipp som tilpassa opplæring i så fall blir plassert bak i opplæringslova, noko som kan tolkast som nedprioritering av den betydning prinsippet har.
Prinsippet om tilpassa opplæring plassert i opplæringslova kapittel 13
Ein høringsinstans har foreslått å ta prinsippet inn i opplæringslova kapittel 13 om ansvaret til kommunen, fylkeskommunen og staten. Mot dette alternativet taler dei same omsyna som mot plassering i opplæringslova kapittel 8. Føresegna blir ståande langt bak i lova og noko «bortgøymd». Ved ei slik plassering kan tilpassa opplæring miste noko av si betydning som overordna prinsipp for all opplæring. Prinsippet om tilpassa opplæring passar heller ikkje godt saman med føresegnene i kapittel 13, som inneheld føresegner om dei administrative og økonomiske pliktene for skoleeigarane, og ikkje direkte knyter seg til sjølve opplæringa.
Konklusjon og forslag frå departementet til plassering av prinsippet om tilpassa opplæring
På bakgrunn av det ovannemnde foreslår departementet at prinsippet om tilpassa opplæring får ny plassering i opplæringslova kapittel 1, nærmare bestemt i ny § 1-3. Gjeldande § 1-3 i opplæringslova blir foreslått flytta til ny § 1-5. Overskrifta over kapittel 1 i opplæringslova blir foreslått endra i samsvar med dette, slik at det der går klart fram at kapitlet omfattar formål, verkeområde og tilpassa opplæring.
For opplæring spesielt organisert for vaksne gjeld opplæringslova kapittel 4A, jf. opplæringslova § 1-1 tredje ledd. Dette kapitlet skal innehalde ei uttømmande regulering av dei føresegnene i opplæringslova som gjeld for opplæring spesielt organisert for vaksne. I opplæringslova kapittel 4A er det inga tilvising til gjeldande formålsføresegn i opplæringslova § 1-2, heller ikkje til femte ledd om tilpassa opplæring. Departementet legg til grunn at årsaka er ein inkurie, og foreslår at det blir presisert i ny § 4A-12 at føresegna om tilpassa opplæring gjeld for opplæring etter opplæringslova kapittel 4A.
Forslaget om å plassere føresegna om tilpassa opplæring i opplæringslova kapittel 1 avvik frå høringsforslaget, samtidig som det kjem synspunkta frå mange av dei høringsinstansane som har uttalt seg, i møte. Plasseringa vil etter departementet sitt syn stå fram som klargjerande i praksis og for brukarane av opplæringslova. Valet av ei slik plassering vil vonleg medverke til å markere skiljet mellom tilpassa opplæring og spesialundervisning. Plasseringa kan i alle fall vanskeleg seiast å sementere den samanblandinga av omgrepa tilpassa opplæring og spesialundervisning som fleire høringsinstansar uttaler er utbreidd innanfor grunnopplæringsområdet, og som det opphavlege forslaget ifølgje desse instansane kunne medføre. Ved å plassere føresegna om tilpassa opplæring i kapittel 1 vil dette prinsippet bli lyfta fram og uttalt som overordna og grunnleggjande for all opplæring, innleiingsvis i lova. Dette forholdet står for departementet som avgjerande for forslaget til plassering av prinsippet om tilpassa opplæring i opplæringslova.
Departementet viser elles til lovforslaget og merknadene til føresegna i kapittel 10.