8 Særlege reglar for gjennomføringsfasen

8.1 Gjeldande rett

Nåverande lov har svært få reglar om gjennomføring av inndelingsvedtak. Med «gjennomføring» er meint perioden mellom vedtakstidspunktet og sjølve iverksetjinga av vedtaket. Lengda på denne perioden vil variere, men i saker om samanslåing av kommunar vil det i praksis dreie seg om frå eitt til to år. Gjeldande lov har ein generell regel, § 17, som gir Kongen fullmakt til å gjere dei nødvendige vedtaka om gjennomføring og iverksetjing av ei grenseendring. Fullmakt etter denne regelen er lagt til departementet.

I § 17 andre punktum er teke inn ein regel som gir Kongen høve til å gjere unntak frå gjeldande lovgiving for å gjennomføre grenseendringar. Denne delegeringsfullmakta ligg til Kongen i statsråd.

Departementet vil i det følgjande gi ein konsentrert omtale av det som i praksis har vore teke med i gjennomføringsresolusjonane. Frå dei seinare åra har vi berre erfaringar frå grensejusteringar og samanslåingar, men i 70-åra gjekk det føre seg nokre kommunedelingar. Dei blei også gjennomførte med bruk av kongeleg resolusjon. Fleire av dei spørsmåla som blir tekne opp i resolusjonane om samanslåingar, vil også vere aktuelle ved deling. Ved grensejustering (der eit område blir overført frå ein kommune til ein annan) har resolusjonar vore nytta i nokre tilfelle. Dei har i praksis vore knytte til gjennomføring av ekstraordinært kommunestyreval og føring av manntal (det vil seie unntak frå reglane i vallova).

Særleg desse tilhøva har vore regulerte i resolusjonane om samanslåingar:

• namnet på den nye kommunen

• talet på representantar i det nye kommunestyret

• særreglar om manntalsføring og gjennomføring av val til kommunestyre utanom ordinære kommuneval

• pålegg til Fylkesmannen om å innkalle det nyvalte kommunestyret til konstituerande møte snarast mogleg etter (det ekstraordinære) valet

• heimelsgrunnlag for å opprette fellesnemnd ved samanslåingar og høve for kommunane til å gi nemnda avgjerdsfullmakt. Nemnda skal planleggje, førebu og samordne prosessen fram mot iverksetjing av samanslåing av kommunar

• regel om at tidlegare vedtekter i samanslutta kommunar gjeld vidare inntil nye, felles vedtekter kjem på plass

• at val etter domstolslova av domsmenn og forliksråd skal gjerast av det nyvalte kommunestyret

• at kostnader som samlar seg opp som følgje av initiativ frå berre éin av kommunane, blir dekte av denne kommunen

• at det blir tillate å opprette ein felleskonto til disposisjon for fellesnemnda, etter nærmare avtale mellom kommunane

Ved dei siste samanslåingane har departementet i tillegg ved brev orientert kommunane om enkelte spørsmål og dessutan gitt visse tilrådingar. Vi nemner dei summarisk her:

• nærmare om at kommunane har høve til å leggje vedtaksfullmakt til fellesnemnda, til dømes høve til å inngå avtalar. Departementet har likevel hatt som hovudprinsipp at det bør vere dei ordinære, folkevalde organa i dei kommunane som skal slå seg saman, som tek dei endelege, nødvendige avgjerdene i samanheng med iverksetjinga. Konsekvensen av dette har vore ein vedtaksrunde i alle dei aktuelle kommunane. I prosessen rundt samanslåinga til nye Fredrikstad kommune fekk fellesnemnda tilsetjingsfullmakt i samanheng med rådmann og anna toppleiing i den nye kommunen. Departementet har elles ikkje pålagt kommunane å opprette ei slik fellesnemnd, men gitt ei klar tilråding om dette.

• om reglane i arbeidsmiljølova om stillingsvern og andre reglar som er viktige for stillinga til dei tilsette

• om overgangsordninga i inntektssystemet (særskilde vedtak i Stortinget på grunnlag av St.prp.)

• om avgjerd av Finansdepartementet (oppfølging av stortingsvedtak) om å slette statlege krav på avgifter og gebyr som følgje av samanslåing

• om fortolking av eigedomsskattelova

• om statlege tilskot for å kompensere dei eingongsutgiftene kommunane har ved samanslåingane

• om skjerpa tilsyn frå Fylkesmannen si side med dei økonomiske disposisjonane til kommunane før samanslåing blir sett i verk

Ved deling av kommunar har resolusjonane handla om følgjande tilhøve:

• tidspunkt for delinga (iverksetjingsdato)

• om ekstraordinært kommunestyreval i dei to kommunane inkludert dato for felles valdag

• om talet på representantar til dei to kommunestyra

• om manntalsføring, valstyre og fråviking av diverse fristreglar i vallova

• om namn på den utskilde/nye kommunen

• om at vedtektene for tidlegare kommune skal gjelde også for den utskilde kommunen inntil nye vedtekter blir vedtekne (ikkje fastsett særskilt dato)

• om innkalling til konstituerande møte i det nye kommunestyret (oppgåve for Fylkesmannen)

• om at det nyvalte kommunestyret i den nye kommunen kan utøve nødvendig styringsmakt før iverksetjingsdatoen

• om at dei nyvalte kommunestyra skal vedta budsjettet for det komande året og om fråviking av fristane for budsjettbehandling

• om at val etter domstolslova (til forliksråd, meddommarar, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn) skjer i dei to kommunane - og om kortare funksjonstid for dei valte (dette vil ha samanheng med når i valperioden deling går føre seg; vanleg funksjonsperiode er 4 år frå og med 1. mai året etter eit lokalval.)

Gjennomføringsresolusjonar blir utarbeidde etter at ein har innhenta synspunkt på dei ulike spørsmåla frå dei kommunane saka gjeld. Ved vedtak om deling av kommunar har det vore vanleg at Fylkesmannen har kalla inn kommunestyret (i den da udelte kommunen) til eit førebuande møte. Her har medlemmene i kommunestyret delt seg etter bustad (det vil seie framtidig kommunetilknyting) og drøfta talet på kommunestyremedlemmer i sin framtidige kommune. Representantane frå området til den vedtekne nye kommunen har dessutan drøfta namnet på kommunen.

8.2 Departementet sine vurderingar og forslag i høyringsnotatet

Departementet vurderte behovet for lovfesting av særskilte reglar for gjennomføringsfasen. Departementet fann at det framleis vil vere nødvendig å gi Kongen fullmakt til å gjere visse unntak frå lovreglar for å sikre ei mest mogleg fleksibel gjennomføring av ulike typar grenseendringar. Siktemålet må likevel vere å finne fram til reglar som sikrar partane ei meir føreseieleg vurdering enn systemet i dag. Utgangspunktet bør derfor vere at spørsmål som gjennom praksis alltid viser seg å dukke opp, bør nedfellast i sjølve lova. Dette gjeld særleg i samanheng med gjennomføring av samanslåingar.

8.2.1 Felles kommunestyre- eller fylkestingsmøte

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om at den nye inndelingslova skal ha ein regel om at det skal kallast saman til eit felles kommunestyremøte eller fylkestingsmøte så snart som mogleg etter at det er gjort vedtak om samanslåing. Ved samanslåing av kommunar som ligg i same fylke, vil det vere aktuelt å gi Fylkesmannen høve til å kalle saman dei aktuelle kommunestyra. Ved samanslåing av fylke (fylkeskommunar) og kommunar som ligg i ulike fylke, bør departementet sørgje for samankalling til fellesmøte. I dette møtet bør desse spørsmåla drøftast:

• namn på den nye kommunen/fylket

• storleiken på det framtidige kommunestyret/fylkestinget

• kriterium for samansetjing av og funksjonar for fellesnemnda med eventuelle underorgan

• val av revisjonseining for verksemda til fellesnemnda

Etter kommunelova § 3 nr. 3 er det Kongen som avgjer endringar i namnet på ein kommune. Drøftinga av namnespørsmålet i det felles kommunestyremøtet inneber dermed ikkje ei endeleg avgjerd. Kommunelova § 7 nr. 3 slår fast at endring av medlemstalet i kommunestyre eller fylkesting blir vedteken av kommunestyret eller fylkestinget sjølv, med verknad frå komande valperiode. Denne regelen kan ikkje brukast i ein samanslåingssituasjon. Det trengst dermed heimel for departementet/Kongen til å gjere vedtak om medlemstalet for den første valperioden etter ei samanslåing. Fråsegna frå det felles kommunestyremøtet om dette spørsmålet er dermed heller ikkje den endelege avgjerda. Når det gjeld kriteria for funksjonane og samansetjinga av fellesnemnda, vil det felles kommunestyremøtet vise retninga for den vidare behandlinga av reglementet for nemnda - som må vedtakast i det enkelte kommunestyret for at kommunen rettskraftig skal kunne gi frå seg fullmakt, jf. kapittel 8.2.3. Ei drøfting på førehand i eit felles møte mellom dei aktuelle kommunestyra (eller fylkestinga) vil truleg leggje betre til rette for ein rask og smidig prosess med sjølve reglementet. Fellesmøtet har dermed ikkje avgjerdskarakter, men er først og fremst tenkt å vere eit tiltak av «prosessleiande» karakter. Det er ikkje noko i vegen for at Fylkesmannen etter avtale med dei aktuelle kommunane overlet innkalling og gjennomføring av eit slikt møte til kommunane sjølve.

Også ved deling av kommunar/fylkeskommunar vil det vere nødvendig med særskilte prosedyrar før vedtaket blir sett i verk. Mellom anna var det ved delingane i 1970-åra vanleg å halde eit møte der medlemmene i (det udelte) kommunestyret fordelte seg etter bustad, det vil seie etter framtidig kommunetilknyting. På desse møta har medlemmene frå den «nye» kommunen diskutert namn på kommunen og talet på representantar i kommunestyret. Departementet meinte det ikkje er nødvendig å lovfeste noko særskilt om slike situasjonar i ny lov. Gjennomføring av deling og grensejustering må kunne skje på grunnlag av rettleiing og eventuelle reglar gitt av departementet i tilknyting til den enkelte saka.

8.2.2 Pålagt fellesnemnd ved samanslåingar

Ved dei siste samanslåingane mellom kommunar har det blitt oppretta eit særskilt organ med representasjon frå kommunane, ei fellesnemnd, for å planleggje, førebu og samordne aktiviteten i samband med iverksetjing av samanslåinga. Til ein viss grad har kommunane fått høve - gjennom reglar gitt av Kongen/departementet - til å gi nemnda direkte vedtakskompetanse på vegner av kommunane. Evalueringa som blei gjennomført etter dei siste samanslåingane, gir uttrykk for positive erfaringar med ei slik fellesnemnd, men det blir påpeika at nemnda gjerne kunne hatt større fullmakter for å gjere prosessen meir smidig og mindre tidkrevjande.

Ut frå desse erfaringane kom departementet til at ein bør gjere framlegg om at slik fellesnemnd skal opprettast når det er vedteke å slutte saman to eller fleire kommunar eller fylkeskommunar. Å innføre eit lovpålegg om eit bestemt folkevalt organ i kommunesektoren, krev ei sterk reell grunngiving. Departementet fann likevel at det ligg føre tungtvegande grunnar for eit slikt lovpålegg, særleg basert på praktisk erfaring. Lova bør likevel ikkje innehalde særleg mange reglar om funksjonen, samansetjinga og arbeidsoppgåvene til nemnda, sidan slike spørsmål primært bør drøftast og avgjerast mellom dei aktuelle kommunane. Departementet vil gi kommunane høve til å gi nemnda relativt vide fullmakter, slik at lovgrunnlaget er til stades for å gjere fellesnemnda til eit effektivt organ som kan gjere nødvendige vedtak «på vegner av» den nye kommunen i fasen mellom samanslåingsvedtaket og tidspunktet for iverksetjing av vedtaket.

I tillegg til gode erfaringar med bruk av fellesnemnd, blei det i vurderinga lagt vekt på at kommunane vil vere i ein svært spesiell situasjon når det er gjort vedtak om samanslåing. Nemnda vil dessutan fungere i ein avgrensa tidsperiode - i praksis rundt eitt år. Det vil vere tungvint for kommunane å førebu samanslåinga utan å ha eit felles organ, ettersom alle vedtak om førebuing av den nye organisasjonen i tilfelle må gjerast (parallelt) i begge/alle kommunar for å vere rettsgyldige. Det vil med andre ord vere stor fare for forseinkingar og dobbeltarbeid dersom ein ikkje har eit særskilt gjennomføringsorgan på politisk nivå i denne fasen. Departementet understreka likevel i høyringsnotatet at det er viktig å sikre at nemnda ikkje får innverknad på drifta i dei eksisterande kommunane. Dei valte kommunestyra må vere ansvarlege for den daglege verksemda i kommunane så lenge kommunane består som sjølvstendige einingar.

Departementet la til grunn at kommunane/fylkeskommunane sjølve formar ut eit avtalt reglement om samansetjinga og oppgåvene til fellesnemnda. Det blei likevel peika på at det er viktig at nemnda har tett tilknyting til dei ansvarlege organa i sin kommune, og departementet føreslo derfor at nemndmedlemmene må veljast av og blant medlemmene i kommunestyret/fylkestinget, jf. prinsippet ved val av formannskap og fylkesutval. Dei fellesnemndene som har vore i funksjon hittil, har vore samansette av formannskapa. Departementet fann det likevel ikkje formålstenleg å føreslå dette som eit obligatorisk system, sidan storleiken og funksjonen til formannskapet kan variere mykje frå kommune til kommune og uavhengig av storleiken på kommunestyret eller folketalet i kommunen. (Dette gjeld tilsvarande i fylkeskommunane i forhold til funksjonen og storleiken til fylkesutvala.) Departementet meinte det bør vere fastsett i inndelingslova at talet på representantar i fellesnemnda frå den enkelte kommunen/fylkeskommunen skal spegle av innbyggjartalet, og at minimumstalet bør vere det same som for formannskapet og fylkesutvalet, det vil seie fem frå kvar kommune/fylkeskommune, jf. kommunelova § 8. Valet av medlemmer til nemnda frå den enkelte kommunen må skje der etter dei vanlege valreglane i kommunelova kapittel 6.

Departementet føreslo at kommunane eller fylkeskommunane kan opprette andre felles organ som kan hjelpe eller supplere verksemda i fellesnemnda. Mest aktuelt vil det truleg vere å opprette eit arbeidsutval som kan gjere visse disposisjonar på vegner av fellesnemnda. Det blei lagt til grunn at fellesnemnda sjølv kan opprette arbeidsutval dersom ikkje reglementet har fastsett noko anna. Departementet fann at det også kan vere aktuelt å opprette eit felles partssamansett utval, jf. kommunelova § 25, for eventuelt å gjere vedtak og førebu spørsmål som gjeld forholdet mellom den framtidige kommunen som arbeidsgivar og dei tilsette.

Departementet meinte vidare at det kan vere ønskjeleg med andre felles organ for å sikre gjennomføringa av ei samanslåing. Det mest nærliggjande dømet er truleg eit «felles fellesråd» etter kyrkjelova. Departementet fann likevel ikkje tilstrekkeleg grunnlag til å føreslå lovpålegg om eit slikt organ ved alle samanslåingar, og meinte det er meir formålstenleg å bruke Kongens fullmakt til å gi reglar og unntak frå gjeldande lovgiving dersom det er behov for andre fellesorgan i den enkelte konkrete situasjonen.

Møte- og talerett i folkevalde organ har etter kommunelova ordførar, administrasjonssjef og representantar for tilsette (med visse avgrensingar). Det er naturleg å leggje dei same kriteria til grunn i forhold til fellesnemnda med eventuelle underorgan.

8.2.3 Funksjonane til fellesnemnda

Departementet la til grunn at kommunane/fylkeskommunane sjølve i størst mogleg grad bør fastsetje området for arbeidet til fellesnemnda og drøfte den funksjonen ho skal ha. Formelt sett må dette skje i form av vedtekter/reglement som det enkelte kommunestyret eller fylkestinget må vedta.

Departementet vurderte om ein bør gi heimel til at reglementet for fellesnemnda kan vedtakast av dei aktuelle kommunestyra/fylkestinga med kvalifisert fleirtal, det vil seie 2/3 av dei som dette gjeld. Dette vil i så fall innebere at eit fleirtal av dei aktuelle kommunestyra/fylkestinga kan binde eit mindretal av kommunane eller fylkeskommunane, til dømes slik at to kommunar kan gjere vedtak om fullmakt for fellesnemnda som den tredje kommunen ikkje er samd i. Sjølv om eit krav om semje om reglementet for funksjonane til fellesnemnda inneber fare for at ein kommune «blokkerer» løysingar, kom departementet likevel til at grunnlaget for samarbeid i fellesnemnda blir best om det faktisk er semje mellom dei aktuelle partane om oppgåvene og fullmaktene til nemnda.

Det blei føreslått at fellesnemnd etter inndelingslova skal vere underlagt dei vanlege saksbehandlingsreglane i kommunelova, jf. denne lova § 29. Dermed skal mellom anna prinsippet om opne møte og reglane om kjønnsrepresentasjon gjelde (i høve til representantane for den enkelte kommunen/fylkeskommunen).

Erfaring tilseier at fellesnemnda bør ha fullmakt til å tilsetje folk i visse nøkkelstillingar i den nye kommunen, slik at det ikkje går for lang tid før den nye kommunen er operativ. Dette vil omfatte også administrasjonssjef og revisor som etter reglane i kommunelova må tilsetjast av kommunestyret eller fylkestinget sjølv (altså eit delegeringsforbod). For å gjere det mogleg for kommunestyra eller fylkestinga å leggje slik fullmakt til fellesnemnda, føreslår departementet dette teke inn i inndelingslova.

I høyringsutkastet blei det vidare føreslått at nemnda bør førebu grunnlaget for den politiske og administrative organiseringa i den nye kommunen, som grunnlag for endeleg vedtak av det nyvalte kommunestyret eller fylkestinget. Det kan også vere praktisk at nemnda førebur og i nødvendig utstrekning inngår avtale om leige av kontorlokale, innkjøp av utstyr og liknande. Samtidig med at kommunestyra/fylkestinga drøftar oppnemning og oppgåver for fellesnemnda, bør dei også ta standpunkt til eventuelt budsjett for nemnda og drøfte om nemnda skal kunne inngå avtalar på vegner av den nye kommunen.

Ein (ny) kommune eller fylkeskommune bør vere mest mogleg operativ frå og med tidspunktet for iverksetjing. Det inneber mellom anna at budsjettet for første driftsår bør vere vedteke. I kapittel 8.2.4 er det gjort nærmare greie for konstituering av det nye kommunestyret eller fylkestinget og vedtaking av budsjett o.a. Fellesnemnda bør få ansvaret for å koordinere arbeidet med førebuinga av eit fellesbudsjett for det første driftsåret. Etter val av formannskap/fylkesutval i det konstituerande møtet (alternativt kommuneråd/fylkesråd) kan så desse organa fremje den formelle innstillinga til budsjettet, som på vanleg måte bør vere vedteke før årsskiftet.

Av reglementet for fellesnemnda bør det gå fram kva for revisjonseining som skal kontrollere verksemda i nemnda. Det er nødvendig å ta standpunkt til dette dersom dei kommunane/fylkeskommunane som skal slåast saman, høyrer under ulike revisjonseiningar, til dømes ulike distriktsrevisjonar. Når det gjeld folkevalt kontroll med verksemda i fellesnemnda, bør den liggje til den enkelte kommunen sitt kontrollutval, som kan føre kontroll på vegner av sin kommune. Dermed må revisor rapportere til alle dei aktuelle kommunane/fylkeskommunane. Dette er i prinsippet same ordninga som ved interkommunalt samarbeid etter kommunelova.

Reglane om lovlegkontroll etter kommunelova § 59 bør også gjelde i samanheng med avgjerder som fellesnemnda tek. Det inneber at minimum tre medlemmer frå det enkelte kommunestyret eller fylkestinget kan be departementet/Fylkesmannen om å ta ei sak opp til lovlegkontroll. Departementet/Fylkesmannen har høve til å ta ei avgjerd opp til lovlegkontroll av eige tiltak også når det gjeld vedtak i fellesnemnda. Departementet la likevel til grunn at fellesnemnda i liten grad vil gjere vedtak der det vil vere aktuelt med lovlegkontroll av eige tiltak.

Oppgåvene for fellesnemnda skal knyttast opp mot den framtidige kommunen/fylkeskommunen og det vil dermed ikkje vere aktuelt å leggje ordinær vedtaksmynde (etter særlov osb.) til ei slik nemnd. Dermed vil spørsmålet om enkeltvedtak ikkje vere aktuelt, med unntak av personalvedtak. Etter forvaltningslova § 3 andre ledd, er vedtak om tilsetjing, oppseiing og avskil haldne unna frå klageretten til partane.

8.2.4 Konstituering av nytt kommunestyre eller fylkesting

Samanslåingar av kommunar har til vanleg vore sette i verk med verknad frå årsskiftet. Som nemnt er dette eitt av dei tilhøva som blir regulert ved gjennomføringsresolusjonane (jf. § 17 i gjeldande lov). Årsskiftet er det mest praktiske tidspunktet for iverksetjing, og kan nok reknast som «normalsituasjonen». Det er viktig at den nye kommunen eller fylkeskommunen er mest mogleg operativ frå samanslåingstidspunktet. Dette inneber mellom anna at den nye eininga har eit vedteke budsjett og at hovudtrekka i den nye organisasjonsplanen er på plass før sjølve iverksetjinga av samanslåinga.

Ut frå dette bør det haldast kommunestyreval (eventuelt fylkestingsval) hausten før samanslåinga skal skje. Departmentet vil ha mynde til å fastsetje særskilt val om det er naudsynt. Det nyvalde kommunestyret eller fylkestinget bør så bli konstituert innan den vanlege fristen i kommunelova, det vil seie innan utgangen av oktober månad. Det øvste folkevalde organet for den nye kommunen/fylkeskommunen vedtek budsjettet for det første driftsåret før årsskiftet, jf. kommunelova § 45 nr. 1. Vidare blir det gjort vedtak om val av ordførar og varaordførar og likeins formannskap eller fylkesutval, jf. kommunelova § 17 (om vedtak i konstituerande møte).

I tillegg kan/bør det nyvalte kommunestyret eller fylkestinget gjere vedtak om politisk og administrativ organisering slik at den nye eininga er operativ så raskt som mogleg etter årsskiftet. Det siste er det likevel ikkje formålstenleg å regulere nærmare i den nye lova, ettersom det er tilretteleggjinga i regi av fellesnemnda som mykje vil avgjere om det blir mogleg å gjere slike vedtak før årsskiftet - og tilretteleggjinga vil også vere avhengig av dei fullmaktene nemnda har hatt. Det nye kommunestyret/fylkestinget kan likevel ikkje gjere vedtak som bind dei eksisterande kommunane i deira siste driftsår. Her bør framleis kvart kommunestyre/fylkesting ha fullmakt, inntil tidspunktet for samanslåing. Funksjonstida deira blir dermed om lag to månader lengre enn normalsituasjonen etter lokalval. Rekneskapane for siste driftsåret til kommunane før samanslåinga må godkjennast av kommunestyret i den nye kommunen (tilsvarande for fylkeskommunen).

Dersom spørsmålet om innføring av parlamentarisk styringsform har vore behandla i alle dei tidlegare kommunane etter reglane i kommunelova § 18 nr. 2, kan det nyvalde kommunestyret eller fylkestinget vedta å innføre slik styringsform. Dette kan tidlegast skje på det konstituerande møtet. Dersom alle dei tidlegare kommunane eller fylkeskommunane har hatt slik styringsform, trengst det ikkje særskilte vedtak for å føre denne forma vidare. Situasjonen kan også vere at nokre av dei tidlegare kommunane har hatt slik styringsform, men ikkje alle. I slike tilfelle må det krevjast at den/dei av kommunane som har formannskapsmodellen, drøftar spørsmålet om overgang til parlamentarisme i god tid før valet. Dersom det ikkje har vore nokon slik behandling, vil det nye kommunestyret faktisk ikkje ha råderett over styringsforma i den første perioden, jf. reglane i kommunelova § 18 om mellomliggjande val ved skifte mellom formannskapsmodell og parlamentarisk styringsform. Departementet må i slike tilfelle sjå til at slik behandling går føre seg, jf. føreslått § 17 om å gi reglar for å sikre gjennomføring av ei vedteken samanslåing. Tilsvarande spørsmål vil også oppstå ved deling av ein kommune med parlamentarisk styringsform.

8.2.5 Fullmakter for Kongen

Gjeldande lov har ein regel om at Kongen har høve til å gi reglar for å sikre gjennomføring av ei grenseendring. Departementet føreslo i høyringsnotatet å føre denne regelen vidare. Døme på slike vedtak er fastsetjing av nytt namn på kommunar ved samanslåing eller deling, jf. kommunelova § 3 nr. 3. Vedtak om dekning eller fordeling av kostnader som samlar seg opp som følgje av grenseendringa, er eit anna døme på reglar ein kan gi utan at dei inneber avvik frå gjeldande lov. Regel om ekstraordinær valdato for å «sikre» val av kommunestyre til ein samanslått kommune, er eit anna nærliggjande døme på denne typen reglar.

Som nemnt vil det også vere aktuelt å fastsetje meir generelle fristar for harmonisering av lokalt regelverk - forskrifter/vedtekter - ved samanslåing eller deling av kommunar eller fylke. I nokre tilfelle kan dette også innebere regelavvik. Gjeldande lov inneheld ein lovregel om fullmakt for Kongen til å gjere unntak frå gjeldande lovgiving i ein slik situasjon. Derogasjonsfullmakter er ikkje vanlege i norsk rett, men har i praksis vist seg heilt nødvendig for å tilpasse regelverket mellom tidlegare og nye einingar og skape ein mest mogleg fleksibel overgang både ved samanslåing, deling og større grensejusteringar. Departementet føreslo derfor at denne fullmakta blir ført vidare i ny lov, men slik at det blir noko klarare rammer for bruk av fullmakta enn det som er situasjonen nå.

Konkret blei det føreslått at høvet til å gjere unntak frå gjeldande lovreglar blir knytt til desse tilhøva:

1. unntak frå reglar om oppretting, samansetjing, storleik og arbeidsområde for kommunale, fylkeskommunale og statlege organ

2. unntak frå lovfesta fristar og tekniske gjennomføringsreglar

3. (eventuelt) unntak frå arbeidsrettsleg regelverk

Døme på reglar under bokstav a) kan vere oppretting av felles valstyre etter vallova i ein samanslåingssituasjon og eventuelt avvik frå regelen om at formannskapet utgjer valstyret. I konkrete situasjonar kan det vere formålstenleg å opprette eit mindre valstyre enn det som vil bli resultatet av ei «samansmelting» av alle formannskap når fleire kommunar skal slåast saman. Høve til å opprette felles organ etter kyrkjelovgivinga for kommunar som skal slåast saman, er eit anna mogleg døme på bruken av regelen under bokstav a).

Under bokstav b) kan det vere aktuelt å endre reglar om fristar for val som skal gjerast av kommunestyret eller fylkestinget til lekdommarar og forliksråd og liknande. Vidare viser erfaring at det ofte vil vere nødvendig å tilpasse ulike fristreglar og andre teknisk prega reglar i vallova for å gjennomføre lokalval ved ulike typar grenseendringar. Det kan mellom anna dreie seg om ein kortare valperiode enn dei vanlege fire åra dersom tidspunktet for kommunesamanslåing - og dermed ekstraordinært kommunestyreval - skjer til andre tidspunkt enn ved starten av ein ordinær valperiode. Det kan til dømes vere praktisk å halde ekstraordinært kommunestyreval samtidig med stortingsval - da blir ombodsperioden for dei nyvalde representantane i tilfelle berre to år. Reglane om manntalsføring kan det også vere behov for å tilpasse. Ved samanslåing vil ein kunne fastsetje at føring av manntal og gjennomføring av kommunestyreval før iverksetjing av samanslåinga, går føre seg som om samanslåing var gjort. Ved grensejustering vil det vere aktuelt å la innbyggjarane i eit område som skal overførast, gi røysta si til den kommunen som dei skal innlemmast i.

Under bokstav b) kan det også vere aktuelt å vurdere avvik frå fristreglar i tilknyting til revisjon av kommunale eller fylkeskommunale planar (bortsett frå arealplanar), skatte- og avgiftsvedtak og liknande.

Dersom ei samanslåing av kommunar blir sett i verk med verknad frå eit anna tidspunkt enn årsskiftet, trengst det avvik frå reglane i kommunelova om konstituering av kommunestyre og vedtak av årsbudsjettet. Det same vil gjelde ved deling av ein kommune i to eller fleire nye einingar.

Bokstav c) om fråvik frå arbeidsrettslege reglar er å sjå som ein tryggingsventil. Departementet legg i utgangspunktet til grunn at det ikkje skal vere behov for å gjere unntak frå arbeidsmiljølova eller tenestemannslova som følgje av grenseendring. Det har heller ikkje vore aktuelt i praksis. Heimelen for Kongen til å gjere unntak frå gjeldande lover vil likevel ikkje inkludere avtalar mellom arbeidstakarorganisasjonane og kommunesektoren v/KS eller staten som arbeidsgivar.

8.3 Høyringsinstansane

13 av høyringsinstansane har gitt fråsegn til denne delen av høyringsnotatet og dei fleste gir uttrykk for at dei er samde i hovudtrekka av framlegget. Merknadene rettar seg i all hovudsak mot dei føreslåtte reglane om fellesnemnda sin funksjon.

Justisdepartementet er noko skeptisk til at kvart kommunestyre eller fylkesting skal ha vetorett når det gjeld fastsetjing av reglement for fellesnemnda, og uttaler at:

«Når det først er vedtatt samanslåing, er det viktig at prosessen fram mot samanslåing kjem i gang så raskt som råd. Dersom ein kommune eller eit fylkesting bruker vetoretten med tanke på mynde og arbeidsoppgåver til fellesnemnda, vil prosessen kunne bli unødig forseinka. Lovforslaget seier uansett ikkje noko om korleis ein skal løyse ein slik tvist, dersom dei involverte kommunar og fylkesting ikkje vert samde. Justisdepartementet føreslår at kvar enkelte av dei involverte kommunar eller fylkesting kan bringe spørsmålet inn for departementet dersom ein ikkje vert samde, slik at departementet kan avgjere spørsmålet endeleg».

Karmøy kommune meiner det må vere nok med tilslutning frå 2/3 av dei aktuelle kommunane, og uttalar at:

«Å gi vetorett til eksempelvis ¼ kan neppe sies å være spesielt demokratisk».

Jølster kommune meiner det bør vurderast å ta inn i sjølve lovteksten at fellesnemnda, etter fullmakt frå kommunestyra, kan opprette arbeidsutval eller anna underutval, samt at fellesnemnda kan få mynde til å tilsetje i andre sentrale stillingar enn administrasjonssjef og revisor.

Lierne kommune uttalar at fellesnemnda

«må komme i funksjon så tidlig at ikke kommuner misbruker tiden fram mot kommunesammenslåing til for eksempel å investere ekstra mye i sin «egen» kommune før sammenslåingen».

Røyrvik kommune påpeiker det same i si høyringsfråsegn.

Åfjord kommune meiner det er uklart når nemnda skal tre i funksjon, og føreslår at dette blir nærmare presisert i lova.

Styringsgruppa for samanslåing av Ramnes og Våle kommunar viser til si eiga erfaring og peiker på at fellesnemnda normalt bør vere oppretta langt tidlegare enn tidspunktet for avgjerder om namn eller talet på kommunestyrerepresentantar. «Dersom dette møtet kun er ment å være av forberedende art, ikke for formelle vedtak om navn etc., bør dette klargjøres bedre i teksten».

Bømlo kommune uttaler at:

«Framlegg til § 24 har fått ei litt uklår utforming når det gjeld kva status vedtak gjorde i fellesmøte skal ha. Det bør her gå mykje klårare fram på kva område fellesmøtet skal ha kompetanse til å gjera vedtak (om møtet i det heile skal ha slik kompetanse), og på kva område det berre kan koma med fråsegn eller framlegg. Ordet «behandle» er etter vår meining for upresist.»

Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal finn det betenkjeleg at innbyggjartalet aleine skal avgjere talet på medlemmer i nemda, og skriv at:

«I tilfeller der det er stor ulikhet på antall innbyggere i to/flere kommuner som skal slås sammen kan dette slå uheldig ut. Andre kriterier, eventuelt at kommuner med lite innbyggertall får et kompensasjonstillegg, bør også vurderes. En annen modell vil være å sette tak for antall medlemmer i nemnda, slik at minimumstallet på 5 fra en kommune ikke blir urimelig lågt i forhold til samlet antall medlemmer. Regionrådet føreslår at formannskapa skal utgjøre fellesnemnda». Regionrådet meiner også at nemnda bør bli oppfordra til å nytte underutval og arbeidsutval, mellom anna for å sikre best mogleg kompetanse på ulike områder.

Fylkesmannen i Rogaland meiner lova uttrykkjeleg bør seie at kommunelova § 59 om lovlegkontroll skal gjelde for avgjerder i fellesnemnda.

8.4 Departementet si endelege vurdering og forslag

Departementet opprettheld dei fleste framlegga i høyringsnotatet uendra, men har likevel gjort enkelte justeringar i lovteksten.

Sjølv om fellesnemnda, som nemnt tidlegare, har enkelte lovbestemte funksjonar, skal ho i første rekkje vere alle kommunane sitt eige organ for planleggjing, samordning og førebuing av iverksetjinga av samanslåinga. Det er derfor dei sjølve som bør bestemme kva for oppgåver nemnda skal ha. Kravet om at alle kommunane skal vere samde om reglementet for fellesnemnda sine funksjonar, vil kunne innebere moglegheiter for at ein kommune kan hindre løysingar om dette. Departementet meiner framleis at semje vil gi det beste grunnlaget for konstruktivt samarbeid mellom dei involverte kommunane. Likevel ser departementet at det kan vere situasjonar der ein kommune i urimeleg grad kan kome til å blokkere løysingar andre er einige om. Dette vil kunne bli særleg tydeleg i prosessar der fleire enn to kommunar er involverte. Departementet har såleis kome til at det bør vere ei opning i lova for å bringe usemje inn for departementet, og har tatt dette inn som eit nytt punkt i regelen om fellesnemnda. Målet må vere å kunne bringe ei prosess som er gått i stå, vidare. Det er ikkje meininga å gi departementet nokon rolle i prosessen, eller ei plikt til å finne løysing på problem som er oppstått i arbeidet med å skape eit reglement for fellesnemnda. Føresetnaden er såleis at det må liggje føre eit fullverdig forslag til løysing på det aktuelle problemet frå kommunane eller fylkeskommunane, når usemje skal bringjast inn for departementet.

Utkastet til ny lov opnar for at fellesnemnda kan bli tillagt kommunestyret/fylkestinget si fullmakt til å tilsetje administrasjonssjef og revisor i den nye eininga. Som nemnt i kapittel 8.2.3, meiner departementet at kommunane/fylkeskommunane bør kunne gi fellesnemnda fullmakt til å tilsetje alt nøkkelpersonale i den nye kommunen/fylkeskommunen. For å gjere dette tydeleg, har departementet teke dette inn i sjølve ordlyden i regelen om fellesnemnda.

Som omtalt i kapittel 8.2.2, vil det kunne vere eit behov for andre felles organsom kan hjelpe eller supplere verksemda i fellesnemnda. Mest aktuelt vil det truleg vere å opprette eit arbeidsutval som kan gjere visse disposisjonar på vegner av fellesnemnda. Det kan også vere aktuelt å opprette eit felles partssamansett utval, jf. kommunelova § 25, for eventuelt å gjere vedtak og førebu spørsmål som gjeld forholdet mellom den framtidige kommunen som arbeidsgivar og dei tilsette.

Departementet ser det som ein fordel at lova er mest mogleg klar og informativ, og føreslår derfor at det går fram uttrykkeleg av lova at fellesnemnda kan opprette arbeidsutval og at nemnda kan få fullmakt til å opprette partsamansette utval.

Skulle det vere behov for andre fellesorgan i den enkelte konkrete situasjonen, kan Kongen nytte fullmakta til å gi reglar og unntak frå gjeldande lovgiving om det.

Utkastet til lovregel inneheld ikkje nokon frist for når fellesnemnda skal vere i funksjon. Etter at vedtaket om samanslåing er gjort, skal Fylkesmannen/departementet snarast mogleg kalle saman til eit felles møte med dei aktuelle kommunestyra/fylkestinga. Her skal mellom anna kriterium for samansetjing av fellesnemnd og eventuelle fullmakter for fellesnemnda drøftast. Etter dette skal saka tilbake til kvart kommunestyre/fylkesting, som gjer dei endelege vedtaka om samansetjing og fullmakter. Kor lang tid denne prosessen tar, vil kunne variere ein god del, mellom anna ut i frå kor mange kommunar/fylke som er involverte og behovet for avklaringar kommunane imellom og internt i den enkelte kommune.

Departementet har av den grunn kome til at lova ikkje bør setje nokon frist for oppretting av fellesnemnd. Men det er klart at det vil vere ein fordel om fellesnemnda kjem i funksjon så snart som mogleg, for at kommunane/fylkeskommunane kan få eit effektivt planleggjings- og samarbeidsforum fram mot samanslåinga. Fellesnemnda må i alle fall vere oppretta såpass tidleg at ho blir i stand til å førebu arbeidet med budsjettet for det første driftsåret etter iverksetjing av samanslåinga, og å kunne ivareta oppgåva med å gi fråsegn til Fylkesmannen om budsjetta for dei involverte kommunane. Dette er ei oppgåve fellesnemnda har direkte i medhald av lova.

Departementet finn grunn til å presisere at det felles kommunestyre- eller fylkestingsmøtet som er nemnt i § 25 ikkje er meint å skulle treffe vedtak på vegner av kommunane/fylkeskommunane. Reglementet for fellesnemnda skal, som nemnt i kapittel 8.2.3, vedtakast i det enkelte kommunestyret/fylkestinget. Det same vil gjelde val av revisjonseining for verksemda i fellesnemnda og spørsmålet om oppretting av eventuelle andre fellesorgan for å sikre gjennomføringa av samanslåinga. Kongen/departementet gjer dei endelege vedtaka om namn på den nye kommunen eller det nye fylket, samt talet på medlemmer i det nye kommunestyret eller fylkestinget.

Etter departementet si oppfatning vil det vere behov for ei form for samordning/drøfting av sakene forut for dei endelege vedtaka i det enkelte kommunestyret/fylkestinget. Dette vil vere med på å leggje til rette for ein meir smidig prosess i den vidare saksgangen. Prosessen vil truleg bli mindre tidkrevjande dersom kommunestyra/fylkestinga på førehand har diskutert seg fram til ei (tilnærma) felles oppfatning av dei mest grunnleggjande spørsmåla. Det er ikkje noko til hinder for at kommunestyra/fylkestinga har fleire enn det lovfesta fellesmøtet. Ut i frå det formålet fellesmøtet er meint å ha, bør likevel det første felles kommunestyre- eller fylkestingsmøtet kome før eit formelt møte i fellesnemnda.

Det er meininga at reglane om lovlegkontroll i kommunelova § 59 også skal gjelde for avgjerder som fellesnemnda tek. For å gjere dette klart føreslår departementet at dette blir tatt inn i lova. Når det gjeld spørsmålet om automatisk lovlegkontroll av budsjettet, viser vi til drøftinga i kapittel 10.2.

For øvrig har departementet funne det nødvendig ta inn ein ny bokstav d) i § 17 om Kongen sine fullmakter. Kongen må også ha høve til å gjere unntak frå lov når det gjeld reglar for fristar og vilkår for å krevje inn eigedomsskatt. Endringa er nærmare omtalt under punkt 7.5.