4 Forholdet til EØS-retten

Eit spørsmål som må reisast, er om det ligg føre nokon rettslege hinder mot at Noreg gjennomfører ILO-konvensjon nr. 94 i offentlege kontraktar. Dette gjeld først og fremst forholdet til EØS-retten, irekna ei tolking av artikkel 36 i EØS-avtalen om fri rørsle for tenester (tilsvarer artikkel 49 i EF-traktaten). Dersom eit krav om norske lønns- og arbeidsvilkår er ein restriksjon på prinsippet om fri flyt av tenester reiser det fleire underspørsmål, blant anna om tiltaket likevel kan vere i samsvar med EØS-avtalen ut frå læra om allmenne omsyn og om tiltaket er proporsjonalt (spørsmål om ein kan nå det same formålet med mindre inngripande middel).

ILO-konvensjon nr. 94 er ratifisert av 60 statar. Av desse er 9 medlemmer av EU (Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Italia, Kypros, Nederland, Spania og Austerrike). EU-kommisjonen har ikkje stilt krav overfor nokon av dei nemnde medlemsstatane om å fjerne eventuell motstrid mellom ILO-konvensjon nr. 94 og EF-traktaten. Dette kan tolkast som at Kommisjonen har akseptert måten medlemsstatane har gjennomført konvensjonen på, men det kan like gjerne vere at det ikkje har oppstått nokon konkret situasjon som har gitt grunnlag for tiltak frå Kommisjonen si side. Det er såleis vanskeleg å trekkje nokon konklusjon ut frå dette.

Eit berande prinsipp i EØS-avtalen er forbodet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Eit krav om minstelønn er diskriminerande dersom det berre gjeld for utanlandske aktørar og ikkje for norske aktørar. Kravet om minstelønn etter ILO-konvensjon nr. 94 gjeld både for nasjonale og utanlandske aktørar. Konvensjonen sitt krav kan likevel vere i strid med EØS-avtalens artikkel 36 om fri rørsle for tenester. Artikkelen lyder:

«Innen rammen av fellesbestemmelsen i denne avtale skal det ikke være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen avtalepartenes territorium for statsborgere i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg i en annen av EFs medlemsstater eller EFTA-stat enn tjenesteytelsens mottager.»

Artikkelen er utforma som eit restriksjonsforbod. Omgrepet restriksjon blir brukt både om diskriminerande handelshindringar og om nasjonale ordningar som verkar handelshindrande utan å innebere ei slik diskriminering. Det følgjer av fast praksis frå EF-domstolen at tiltak som gjer tenesteyting over landegrensene mindre attraktivt, i utgangspunktet er forbodne sjølv om dei ikkje er diskriminerande.

Føresegner om minstelønn kan påføre den gjestande tenesteytaren auka kostnader dersom minstelønnsnivået er høgare i vertslandet enn i det landet tenesteytaren er etablert. I tillegg til auka lønnsutgifter kan det òg knyte seg administrative kostnader til å måtte ta omsyn til to lønnsregime, eitt i vertslandet og eitt i opphavslandet. Det er såleis nærliggjande å gå ut frå at eit pålegg om at tenesteytarane må overhalde vertslandet sine reglar om minstelønn, kan vere ei konkurranseulempe som utgjer ein restriksjon på den frie flyten av tenester. Dette følgjer òg implisitt av EF-domstolen sine fråsegner i saker om minstelønn.

EF-domstolen har likevel akseptert visse restriksjonar på den frie rørsla for tenester. Restriksjonane må i så fall oppfylle dei krava som følgjer av den ulovfesta, domstolskapte læra om tvingande allmenne omsyn.

For at ein restriksjon skal vere lovleg, må den i tillegg til å vere grunna i allmenne omsyn, gjelde for kvar person eller kvart selskap som driv verksemd på vertslandet sitt område, dei aktuelle omsyna må ikkje allereie vere tilgodesette i føresegner i tenesteytaren sitt opphavsland, og restriksjonen må vere eigna til å ivareta det formål ein ønskjer og den må ikkje gå lenger enn det som er nødvendig.

EF-domstolen har blant anna godkjent vern av arbeidstakarar som eit allment omsyn som kan grunngi innskrenkingar i den frie rørsla av tenester. Jamvel vern av den nasjonale arbeidsmarknaden mot illojal konkurranse frå føretak som betaler under minstelønn, har blitt akseptert av EF-domstolen, så lenge reguleringa objektivt sett òg fremjar vernet av utstasjonerte arbeidstakarar.

Moglegheita for å sikre utanlandske arbeidstakarar skikkelege lønns- og arbeidsvilkår er eit viktig verkemiddel for å hindre utnytting av arbeidstakarar og for å sikre ordna forhold i blant anna byggjebransjen. ILO-konvensjon nr. 94 har til formål å verne arbeidstakarane ved å sikre at lønns- og arbeidsvilkåra blir haldne på eit normalt nivå for samanliknbart arbeid. På område der ein har allmenngjort tariffavtalar (bygg og anlegg), er det desse som blir lagde til grunn for kva som er eit normalt nivå. På andre område må det takast stilling til kva som er normal lønn. EF-domstolen har ikkje teke direkte stilling til forholdet mellom tarifflønn og minstelønn, men etter praksis frå domstolen har statane normalt stor skjønnsfridom med omsyn til kva vernenivå som skal gjelde nasjonalt. Ein veit likevel ikkje om EF-domstolen vil meine at eit krav til tarifflønn eller normal lønn går ut over det som er nødvendig for å verne arbeidstakarane, og såleis er i strid med kravet til proporsjonalitet.

Hausten 2006 fekk EF-domstolen ei sak til behandling som er relevant for denne problemstillinga. Spørsmålet i saka er om ein tysk delstatslov, som fastset at offentlege styresmakter berre kan inngå byggjekontraktar med verksemder som forpliktar seg til å betale arbeidstakarar i samsvar med tariffavtale på staden der oppdraget blir utført, er i samsvar med EF-retten. ILO-konvensjon nr. 94 er ikkje direkte relevant i saka ettersom Tyskland ikkje har ratifisert konvensjonen, men det tyske regelverket som EF-domstolen skal prøve, er i tråd med prinsippa i konvensjonen. Avgjerda i saka vil derfor ha betydning for den norske ordninga som i dag er gjennomført i rundskriv nr. 2/2005 og som regjeringa no foreslår å gjennomføre ved lov. Norske styresmakter har gitt innlegg i saka, der det blir argumentert for at prinsippa i den tyske delstatsloven ikkje er i strid med EF-retten. Generaladvokaten har uttalt at korkje utstasjoneringsdirektivet (Dir. 96/71/EF) eller artikkel 49 i EF-traktaten om tenester er til hinder for nasjonal lov som set krav til bruk av lønsvilkår i offentlege kontraktar som minst svarer til løn fastsett i gjeldande tariffavtale på staden der tenesta vert ytt. Generaladvokaten sin utsegn er avgrensa til løn etter tariffavtale. Sjølv om den ikkje omtaler rettstilstanden der det ikkje ligg føre ein slik avtale, kan den likevel tyde på at EF-retten ikkje utan vidare skal tolkast restriktivt i kampen mot sosial dumping. Endeleg avgjerd i EF-domstolen er ennå ikkje teken.

Departementet ser at det ikkje er rettsleg avklart om ei gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 94 er i tråd med Noregs forpliktingar etter EØS-avtalen. Det ligg føre blant anna ei offentleg utgreiing frå Sverige, SOU 2006:28, som inneheld ei lengre utgreiing om forholdet mellom ILO-konvensjon nr. 94 og EF-retten. Denne utgreiinga konkluderer med at det ikkje er mogleg å trekkje nokon sikker konklusjon med omsyn til om EF-retten er eit rettsleg hinder for å gjennomføre ILO-konvensjon nr. 94. Departementet meiner likevel at det ligg føre gode argument for at dei omsyn som konvensjonen skal ivareta, er omsyn som legitimt bør kunne grunngi ein restriksjon på den frie flyten av tenester. At 60 statar, av desse 9 EU-medlemmer, har ratifisert konvensjonen, er ein sterk indikasjon på at bruk av arbeidsklausular i offentlege kontraktar er eit allment akseptert verkemiddel i offentleg internasjonal rett. Ein viser òg til EUs anskaffingsdirektiv 2004/18/EC artikkel 26, som er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser § 3-11 andre ledd, spesifikt anerkjenner kontraktsvilkår som omhandlar sosiale omsyn. Dette kan for eksempel vere vilkår knytte til arbeidsvilkår. Departementet meiner òg at det offentlege har eit spesielt ansvar for å sikre at offentlege oppdragsgivarar ikkje sjølve medverkar til utnytting av arbeidstakarar. Moglegheita for å sikre utanlandske arbeidstakarar akseptable lønns- og arbeidsvilkår er eit viktig verkemiddel for å hindre utnytting av arbeidstakarar og for å sikre ordna forhold. Etter departementet si meining blir ikkje denne moglegheita avgrensa av EF-rettens reglar om høvet til å yte tenester på tvers av landegrensene.