8 Høyringsfråsegner

8.1 Lovfesting av eit nasjonalt forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg

Departementet har fått 638 høyringssvar. Det er 150 organisasjonar og verksemder som har innspel til forslaget. Av desse er det 85 organisasjonar som støttar forslaget. Dette er blant andre Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi), Norsk Lektorlag, Likestillings- og diskrimineringsombodet (støttar ikkje eit forbod for studentar), LIM (Likestilling, integrering, mangfold), Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG), Foreldreutvalet for barnehagar (FUB), fleire aktørar frå helsesektoren, Landsorganisasjonen i Noreg (LO), Næringlivets Hovedorganisasjon (NHO), Abelia, Norske fag- og friskolers landsforbund, Norsk Leirskoleforening og Hørselshemmedes landsforbund. I tillegg får forslaget støtte frå 34 universitetslærarar ved 4 av dei største universiteta i landet, som har sendt inn eit felles høyringssvar. Dei aller fleste kommunane, altså offentlege barnehage- og skoleeigarar, støttar forslaget. 28 av 30 kommunar og 7 av 12 fylkeskommunar som har uttalt seg i høyringa, er positive til forslaget. Det er berre to fylkesmenn, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, som har uttalt seg i høyringa. Begge uttrykkjer støtte til forslaget, med unntak av forslaget som gjeld ordningane etter introduksjonslova.

Det er 62 organisasjonar og verksemder som ikkje støttar forslaget. Dette er blant andre Barneombodet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Utdanningsforbundet, Elevorganisasjonen, Universitets- og høgskulerådet (UHR), Kommunenes Sentralforbund (KS), Human-Etisk Forbund, Kyrkjerådet, Arbeidsgivarforeininga SPEKTER, Norsk studentorganisasjon og ei rekkje andre organisasjonar for studentar og fagskolestudentar. Også universiteta og høgskolane som har gitt høyringsinnspel, med unntak av Nord universitet og til dels Høgskolen i Østfold, uttaler at dei ikkje støttar forslaget. Det er fire fylkeskommunar som ikkje støttar forslaget. Dei resterande organisasjonane og verksemdene har innspel utan at dei gir uttrykk for om dei støttar forslaget eller ikkje.

Det er 468 privatpersonar som har sendt inn høyringssvar. Av desse støttar 441 personar forslaget. 7 personar uttrykkjer at dei er imot forslaget. Dei resterande personane har ingen merknader til forslaget.

Dei aller fleste høyringsinstansane som støttar forslaget, gir uttrykk for støtte til heile forslaget, altså til å lovfeste eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i alle åtte lovene. Dei fleste høyringsinstansane, uavhengig av om dei støttar forslaget eller ikkje, uttrykkjer at bruk av ansiktsdekkjande plagg ikkje er ønskjeleg i utdanningssektoren. Det går eit skilje mellom høyringsinstansane som meiner at dagens ordning med moglegheit for lokale forbod er tilstrekkeleg til å vareta utfordringa med tildekking av ansiktet, og høyringsinstansane som meiner at eit nasjonalt forbod er nødvendig og formålstenleg. Mange av høyringsinstansane som støttar forslaget, særleg privatpersonar, tek samtidig ikkje uttrykkjeleg stilling til om ansiktsdekkjande plagg bør bli forbode på lokalt eller nasjonalt nivå.

Av dei høyringsinstansane som støttar forslaget om å lovfeste eit nasjonalt forbod, er det fleire høyringsinstansar som viser til at eit nasjonalt forbod vil sikre like reglar og sørgje for likebehandling av elevar og studentar. Vidare er det fleire høyringsinstansar som viser til at eit nasjonalt forbod gir føreseielege forhold for dei som vil arbeide ved ein utdanningsinstitusjon, og at eit nasjonalt forbod sender eit signal til elevar og studentar om at det er forventa at dei stiller til undervisning utan at ansiktet er dekt til. Fleire av desse høyringsinstansane viser òg til at vi ønskjer eit ope samfunn i Noreg, der det er sjølvsagt at ein viser ansiktet.

Likestillings- og diskrimineringsombodet (LDO) viser i høyringssvaret sitt til at det er få personar som nyttar ansiktsdekkjande plagg, og at det derfor kan vere unødvendig å innføre eit nasjonalt forbod. LDO viser samtidig til at eit slikt forbod vil gi føreseielege vilkår:

«Ombudet er imidlertid enig i departementets vurdering om at det vil være lite tilfredsstillende å vedta regler først på et tidspunkt hvor det er langt flere som bruker det. Det kan i seg selv også være positivt at spørsmålet får sin løsning generelt, noe som gir en forutberegnelighet for alle parter. […]

Et forbud for ansatte mv. vil skape forutsigbarhet for både arbeidsgiver og arbeidstaker, og begrunnelsen for forbudet er direkte knyttet til utførelsen av arbeidsoppgavene for ansatte i barnehager og utdanningsinstitusjoner. Ombudet kan ikke se at det er behov for å ta hensyn til lokale behov ved utformingen av et forbud for ansatte i barnehage og for personer som skal undervise. Selv om det ikke er dokumentert gjennom forskning at bruk av ansiktsdekkende plagg virker negativt på læringsmiljøet, er det etter ombudets oppfatning rimelig å legge til grunn at slike plagg kan være til hinder for god kommunikasjon, slik departementet gjør.»

Også Norsk Lektorlag viser i høyringssvaret sitt til at omfanget av bruk av ansiktsdekkjande plagg i dag er vurdert som relativt lite, men at det likevel er viktig å få på plass eit nasjonalt regelverk. Norsk Lektorlag viser blant anna til at eit nasjonalt forbod vil kunne verke preventivt:

«Selv om omfanget av nikab-bruk og bruk av andre ansiktsdekkende plagg i skolen i dag vurderes som relativt lite, mener vi det er viktig å få på plass et nasjonalt forbud. Nettopp i en situasjon der bruken av ansiktsdekkende plagg ikke er særlig utbredt, vil et forbud kunne virke preventivt. Et nasjonalt forbud vil sikre like regler, og sørge for likebehandling av elever. Det gir også en forutsigbarhet for dem som vil arbeide i skolen, og det sender et signal til elever om at en forventer at elever stiller på skolen uten at ansiktet er dekket til. Vi ønsker ikke at dagens situasjon og praksis skal få fortsette, hvor en lett vil få uønskede variasjoner og vilkårlighet hvis ulike skoleeiere vektlegger ulike hensyn forskjellig i fastsetting og oppfølging av ordensreglement. Vi mener samfunnet, gjennom myndighetene, bør sende signaler om like forventninger til elevene og ansatte, uavhengig av hvor i landet de befinner seg.»

IMDi viser til målsetjinga om å auke deltakinga i arbeidslivet blant kvinner med innvandrarbakgrunn og at opplæringsmyndigheitene og kommunane har behov for felles nasjonale retningslinjer for særleg krevjande problemstillingar, i tillegg til omsynet til samhandling og kommunikasjon i læringssituasjonar. IMDi viser til at felles nasjonale retningslinjer gir meir føreseielege vilkår for både institusjonar og enkeltindivid. Eit forbod i opplæringssituasjonar, som introduksjonsprogrammet, vil òg bidra til at deltakarar lærer seg normene i det norske arbeidslivet på eit tidleg tidspunkt i kvalifiseringa. IMDi presiserer at det med eit forbod må følgje ei plikt for utdanningsinstitusjonane og eventuelt andre aktørar om å gjennomføre samtalar med dei som ikkje rettar seg etter forbodet, før dei vurderer eller set i verk andre reaksjonar.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG) viser i høyringssvaret sitt til at openheit og tillit er verdiar som gjeld alle skolar i heile grunnopplæringa, og at ulikskapar mellom kommunar og skolar kan skape unødvendige gnissingar i noko som bør vere likt over heile landet. Foreldreutvalet for barnehagar (FUB) uttaler at det er avgjerande for samarbeidet og dialogen med foreldra at alle tilsette har eit utildekt ansikt.

Helse Midt-Noreg RHF, Akershus universitetssjukehus HF og Universitetssjukehuset Nord-Noreg HF er òg blant instansane som støttar forslaget. Akershus universitetssjukehus HF viser blant anna til at openheit og tydeleg kommunikasjon er viktig i samfunnet, og at dette føreset at vi ser ansiktsuttrykka til kvarandre.

Det er òg enkelte høyringsinstansar som meiner at forslaget ikkje går langt nok, og at det bør innførast eit forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i det offentlege rommet.

Av dei høyringsinstansane som ikkje støttar forslaget, er det mange som viser til at det ikkje er ønskjeleg at ansiktsdekkjande plagg skal brukast i studiesituasjonar. Desse høyringsinstansane meiner likevel at lovregulering er uheldig eller unødvendig, ut frå at bruken av ansiktsdekkjande plagg i utdanningssektoren er særs avgrensa i dag. Fleire av høyringsinstansane viser til at dagens ordning, der bruk av ansiktsdekkjande plagg kan regulerast med lokale forbod og eventuelt løysast ved dialog, er best eigna til å møte problem med tildekking i utdanningssektoren. Fleire av universiteta og høgskolane peikar òg på at forslaget strir mot prinsippa om at alle skal ha lik rett til utdanning og til å vere ein del av samfunnet uavhengig av religion, kultur, etnisitet og legning. Fleire høyringsinstansar som er imot forslaget, peikar dessutan på at det manglar forsking på feltet. Dei meiner at konsekvensane for den enkelte som bruker religiøst grunngitte plagg, og for samfunnet som heilskap, burde vore betre utgreidde før eit nasjonalt forbod blir innført.

Utdanningsforbundet seier dette i høyringssvaret sitt:

«Etter ei samla vurdering meiner Utdanningsforbundet at bruken av ansiktsdekkjande plagg er så marginal og dei lokale utfordringane så varierte, at vi ikkje ser behov for ei lovregulering med eit felles nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og utdanningsinstitusjonar som omfattar både elevar, studentar og tilsette. Vi meiner dagens ordning som opnar for innføring av lokale forbod er tilstrekkeleg.

Utdanningsforbundet meiner at framlegget om forbod mot ansiktsdekkjande plagg vil undergrave den grunnleggjande demokratiske retten og plikta barn, unge og vaksne har til opplæring. Det er ikkje etisk, pedagogisk og juridisk forsvarleg.»

Fleire høyringsinstansar peikar på behovet for betre kunnskapsgrunnlag, både om bruk av ansiktsdekkjande plagg i undervisningssamanheng og om konsekvensane av eit forbod. Fleire peikar òg på manglande dokumentasjon av at eit nasjonalt forbod vil fungere betre enn lokale reglar, og på moglege negative konsekvensar for integrering. Mange peikar på at fagskole-, universitets- og høgskolesektorane bør ha rom for mangfald og vere opne og inkluderande, og at utdanning er viktig for integrering.

Dei fleste fagskolane, universiteta, høgskolane og studentorgana og -organisasjonane som har uttalt seg, avgrensar høyringsfråsegnene til å omfatte forslaget som gjeld fagskoleutdanning og høgare utdanning. Fleirtalet av desse høyringsinstansane ønskjer ikkje eit nasjonalt forbod, men meiner det er formålstenleg at institusjonane sjølv har høve til å fastsetje forbod. Fleire viser til høyringssvaret frå Universitets- og høgskulerådet (UHR), som stiller spørsmål ved behovet for å innføre eit generelt forbod i barnehagar og utdanningsinstitusjonar på alle nivå. UHR meiner at innføring av eit generelt forbod er eit drastisk tiltak. UHR etterlyser betre kunnskap om konsekvensane av innføringa av eit slikt forbod og viser til at det er særs få kvinner i Noreg som bruker nikab og burka. UHR meiner at argumentasjonen for eit generelt forbod inneheld ei rekkje påstandar om korleis plagg som dekkjer heile eller delar av ansiktet, påverkar moglegheiter for kommunikasjon og samhandling, som ikkje er tilstrekkeleg nyanserte. Enkelte av medlemsinstitusjonane i UHR har innført, eller har vurdert å innføre, forbod mot at studentar heilt eller delvis dekkjer ansiktet, men det har vore særs få tilfelle der det har vore behov for eit slikt regelverk. Eit fleirtal av medlemsinstitusjonane i UHR har ikkje vore borti problemstillinga eller ser det som formålstenleg med dialog med den enkelte søkjaren eller studenten og vurdering av kvart enkelt tilfelle. UHR viser til at studia på norske universitet og høgskolar har ulike læringsmål og er særs ulike i innhald og krav til gjennomføring. UHR uttaler at vurderinga av om det er mogleg å gjennomføre studiet i tråd med forventningar og krav i den enkelte utdanninga, bør gjerast av det enkelte fagmiljøet.

Norsk studentorganisasjon (NSO) meiner at høyringsnotatet viser at departementet ikkje har eit fagleg grunnlag for å hevde at eit forbod vil bidra positivt for dei som måtte bli hindra frå å bruke ansiktsdekkjande plagg. NSO meiner at forslaget synest å vere styrt av politisk vilje uavhengig av det faglege grunnlaget. NSO argumenterer mot eit forbod, ikkje som eit forsvar for ansiktsdekkjande plagg, men som eit forsvar for retten studentar har til å bestemme sjølv korleis dei ønskjer å gå kledde, så lenge det ikkje er til hinder for undervisninga. NSO er samde med departementet i at god samhandling, kommunikasjon og eit godt læringsmiljø er sjølve grunnsteinen for ein god utdanningssituasjon, men meiner at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg ikkje er i tråd med prinsippet om lik rett til utdanning. NSO viser at dagens lovverk opnar for lokale vurderingar, og meiner at dette er det beste for universitet og høgskolar.

Helsedirektoratet støttar intensjonen til departementet om å tydeleggjere at bruk av ansiktsdekkjande plagg ikkje er ønskjeleg, men meiner at forslaget manglar tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag om eventuelle konsekvensar av å innføre eit forbod. Oslo universitetssjukehus HF meiner det er vanskeleg å sjå behov for eit nasjonalt forbod.

Likestillings- og diskrimineringsombodet (LDO) er blant instansane som støttar forslaget om å innføre eit nasjonalt forbod, men stiller spørsmål ved om likestillingsaspekta er tilstrekkeleg utgreidde til at ein kan seie at eit forbod er eigna til å oppnå formålet om likestilling.

«Departementet viser også til at et nasjonalt forbud på dette området vil gi et signal om at samfunnet ikke aksepterer en praksis som kan begrense kvinners frihet til å delta på lik linje med menn i samfunnet. Det kan argumenteres for at en slik tilleggsbegrunnelse vil være i tråd med statens forpliktelse til å iverksette tiltak ‘for å endre menns og kvinners sosiale og kulturelle adferdsmønstre med sikte på å avskaffe fordommer og skikk og bruk og all annen praksis som bygger på forestillingen om at det ene kjønn er mer eller mindre verd enn det andre, eller på stereotype roller for menn og kvinner’, jf. FNs kvinnekonvensjon artikkel 5 (a). På den annen side viser utvalgte studier fra Storbritannia, Canada, Frankrike og Danmark at mange muslimske kvinner bruker ansiktsdekkende plagg frivillig, og at deres valg er uttrykk for personlig identitet og tro.

Samtidig vil det være vanskelig å se bort fra den religiøse og/eller kulturelle begrunnelsen for ansiktsdekkende plagg, at det i utgangspunktet kun er kvinner slike plagg er ment for, og den betydning bruk av ansiktsdekkende plagg generelt har for deltakelse i samfunnet, uavhengig av om den enkelte kvinne velger å benytte slike plagg av egen fri vilje.

På denne bakgrunn kan det derfor stilles spørsmål ved om likestillingsaspektene ved et forbud er tilstrekkelig utredet til at man kan si at et forbud er egnet til å oppnå formålet om likestilling.»

Barneombodet viser i høyringsfråsegna si til at barn og unge ikkje har vore høyrde i samband med lovforslaget. Barneombodet undrast over at departementet ikkje har vareteke barns rett til å bli høyrde etter artikkel 12 i barnekonvensjonen. Lovforslaget vedkjem religionsutøvinga, ytringsfridommen og opplæringsretten til barn og unge. Dette er forhold som barn og ungdom har rett til å uttale seg om. Barneombodet tilrår departementet å gjennomføre ei barne- og ungdomshøyring for å høyre kva barn og ungdom sjølv tenkjer om saka, og for å høyre kva konsekvensar dei sjølv trur eit forbod vil innebere for dei og religions- og ytringsfridommen deira.

8.2 Moglege konsekvensar for integrering

Nokre høyringsinstansar har uttalt seg om følgjene eit nasjonalt forbod vil kunne ha for enkeltpersonar som vil bli omfatta av forbodet, og for integreringa i samfunnet.

Vest-Agder fylkeskommune viser til at forslaget kan få uønskte konsekvensar, som at kvinner i større grad blir haldne utanfor utdanning og arbeidsliv. Vest-Agder fylkeskommune meiner derfor det er viktig at dei nye føresegnene blir følgde opp og evaluerte.

Karmøy kommune støttar forslaget. Kommunen viser til at likestilling mellom menn og kvinner står sterkt her i landet, og at eit nasjonalt forbod slik det er skissert i høyringsnotatet, vil gi signal om at det norske samfunnet ikkje aksepterer ein praksis som kan avgrensa kvinners fridom til å delta i samfunnet på lik linje med menn.

Tromsø kommune støttar forslaget, men viser til at forbod mot ansiktsdekkjande plagg i Frankrike ikkje hindra at kvinner brukte nikab, og at nokre til og med tok til å bruke nikab etter at forbodet hadde tredd i kraft. Tromsø kommune ber Kunnskapsdepartementet følgje nøye med på utviklinga, slik at forbodet eller andre tiltak kan vurderast vidare, for å unngå auka diskriminering og radikalisering.

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner støttar ikkje forslaget, men meiner det er basert på urettmessig symbolpolitikk som framfor å fremje integrering og likestilling bidrar til ytterlegare framandgjering og stigmatisering av enkelte grupper. Senteret har snakka med fleire titals kvinner eit forbod vil ha direkte følgjer for. Desse uttrykkjer at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg i blant anna vaksenopplæringa vil setje ein stoppar for dei vidare planane deira for utdanning, og at dei kjenner seg diskriminerte.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) viser i høyringssvaret sitt til at eit nasjonalt forbod kan vere til hinder for at kvinner med innvandrarbakgrunn deltek i utdanning:

«En viktig bærebjelke i det norske samfunnet er at det skal være like rettigheter til å påvirke og delta i samfunnet uavhengig av etnisitet, sosial bakgrunn, kjønn, religion og seksuell orientering. Utdanning er et av de viktigste tiltakene for å oppnå integrasjon og tillit i samfunnet og lik rett til utdanning skal gjelde for alle, også de som tar personlige valg som kan være vanskelig å forstå eller vanskelig å like. Utdanningsinstitusjoner er sentrale arenaer for integrering, deltakelse og demokratibygging. Kunnskap er avgjørende i kampen mot fordommer og for menneskerettigheter. Utdanningsinstitusjoner er arenaer hvor en vil møte et mangfold av medstudenter og ansatte, tilegne seg kunnskap og få utfordret egne holdninger og perspektiver. Bufdir mener at vi bør unngå et nasjonalt forbud som vil kunne skyve studenter og deltakere ut av disse arenaene eller vanskeliggjøre deres deltakelse. Flere av de med ansiktsdekkende plagg er kvinner med innvandrerbakgrunn. For denne gruppen er utdanning en viktig nøkkel for styrke deres frihet, deltakelse i samfunnet og øke muligheten for inntektsgivende arbeid – samtlige er viktige likestillingsparametere. Det vil ha en større integrerings- og likestillingsfremmende effekt at disse kvinnene deltar på denne utdanningsarenaen enn et nasjonalt forbud som kan være til hinder for deltakelse.»

LIM (Likestilling, integrering, mangfold) er ein ikkje-statleg organisasjon som arbeider for å fremje deltaking, tillit og tilhøyrsle for innvandrarar i det norske samfunnet. LIM støttar forslaget og meiner konsekvensane av å behalde dagens ordning elles vil kunne vere at ikkje-praktiserande muslimar kan bli utsette for press og stigma dersom dei ikkje dekkjer seg til. LIM trekkjer fram at eit nasjonalt forbod kan fremje likestilling og integrering. Organisasjonen ser på burka og nikab som kvinnediskriminerande plagg. Eit slikt forbod vil etter deira meining kunne signalisere at Noreg er eit likestilt land som ikkje godtek usynleggjeringa av kvinner i det offentlege rommet.

LDO peikar på faren for at eit forbod kan resultere i auka avstand mellom majoritets- og minoritetsbefolkninga og slik få uheldige konsekvensar for integreringsprosessen, fordi forbodet i særleg grad vi ramme muslimske kvinner som ber nikab og burka.

Islamsk Råd Norge uttrykkjer i høyringa bekymring for mogleg auka trakassering av muslimar som følgje av eit nasjonalt forbod. Rådet viser til at eit nasjonalt forbod vil kunne føre til auka ekskludering av muslimar frå sosiale arenaer og diskriminering innanfor utdannings- og arbeidsliv. Islamsk Råd Noreg fryktar òg at verbal og fysisk trakassering som i dag rammar kvinner som bruker nikab og hijab, vil auke med eit nasjonalt forbod.

8.3 Forholdet til Grunnlova og internasjonale konvensjonar til vern av menneskerettane

Nasjonal institusjon for menneskerettar (NIM) er eit uavhengig offentleg organ og «har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig». NIM skal blant anna gi råd til Stortinget, regjeringa og andre offentlege organ om gjennomføringa av menneskerettane.

NIM har gitt ei utfyllande fråsegn i høyringa, der dei menneskerettslege sidene ved høyringsforslaget er grundig vurderte. NIM tek ikkje stilling til om institusjonen støttar forslaget eller ikkje, men peikar på at det er positivt at det er lagt opp til ei brei høyring, og at departementet har gjort greie for dei menneskerettslege rammene for forslaget i høyringa. NIM uttrykkjer vidare at det verkar mest nærliggjande å gå ut frå at forslaget, som eit utgangspunkt, vil liggje innanfor dei forpliktingane som følgjer av religionsfridommen etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Spørsmålet om alle delane av det foreslåtte forbodet er i samsvar med religionsfridommen etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP), er ifølgje NIM noko meir usikkert. Den menneskelege vurderinga vil avhenge av korleis eit forbod verkar inn i ein konkret situasjon – og lar seg derfor ikkje vurdere ut frå korleis forbodet er utforma i lovverket.

Departementet kommenterer fleire av synspunkta til NIM under punkt 9 i lovproposisjonen.

Rettspolitisk forening er ei uavhengig foreining av juristar, studentar i juridiske fag og andre interesserte. Foreininga arbeider blant anna for å forsvare rettsstatlege verdiar og for å betre den rettslege situasjonen for sosialt vanskelegstilte grupper.

Rettspolitisk forening støttar ikkje forslaget og uttaler følgjande om forholdet til den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP):

«Lovavdelingens behandling av saken er gjengitt relativt grundig i notatet, men slik foreninga ser det er i stor grad lagt vekt på EMDs avgjørelse i saken S.A.S mot Frankrike når det kommer til behandlingen av forholdet til menneskerettighetene. Rettspolitisk forening er av den oppfatning at det er mye større usikkerhet rundt forslagets forhold til FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP).

[…]

Foreninga mener det i notatet ikke er tilstrekkelig problematisert om den argumentasjonskjeden som fremgår i S.A.S. mot Frankrike også vil stå seg etter SP art. 18 (3). Unntaksgrunnene oppramset i henholdsvis EMK art. 9 (2) og i SP art. 18 (3) er ansett å være uttømmende, og det er bred enighet om at ‘living together’-alternativet i S.A.S. mot Frankrike utgjorde en utvidende tolkning av hensynene opplistet i EMK art. 8 (2) og 9 (2)1. Det kan derfor ikke generelt legges til grunn at samme begrunnelse vil stå seg etter SP.

Både EMD og Menneskerettighetskomiteen har konstatert brudd på henholdsvis EMK og SP, fordi de gjeldende inngrepene ble ansett for å ikke være tilfredsstillende begrunnet. Eksempelvis har Menneskerettighetskomiteen konstatert brudd på art. 18(3) for manglende legitim begrunnelse for inngrepet i Hudoyberganova mot Usbekistan.

[…]

Generelt vil vekten av Lovavdelingens konkrete forholdsmessighetsvurdering avhenge av de kilder den har hatt tilgjengelig da uttalelsen ble skrevet. Den kan derfor ikke generelt legges til grunn, dersom departementet er kjent med et større og mer komplekst sett fakta som innvirker på spørsmålet. Det vises særlig til to forhold; inngrepets egnethet og det minste inngreps prinsipp. Det gis i notatet eksplisitt uttrykk for at det ikke er empirisk belegg for at et forbud er egnet til å oppfylle de formål som forslaget bygger på. Foreninga mener også at notatet ikke argumenterer tilfredsstillende for hvorfor dagens ordning ikke er tilstrekkelig for å ivareta de hensyn som søkes beskyttet.

Foreninga mener at det ovenstående gir vektige argumenter for at et inngrep ikke vil være forholdsmessig.»

8.4 Kven som bør vere omfatta av forbodet

Det er fleire høyringsinstansar som har innspel til kven som bør vere omfatta av forbodet.

Ski kommune uttaler at barna i barnehagen bør nemnast i barnehagelova, for å sikre ei lik regulering i opplæringslova og barnehagelova. Vidare uttaler Ringerike kommune at barnehagebarn må få sjå ansiktet på kvarandre.

KS viser i høyringssvaret sitt til at når lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar i opplæring i bedrift blir rekna som arbeidstakarar i lærebedrifter, fell dei inn under styringsretten til arbeidsgivaren. Dersom ein vel å overstyre styringsretten til arbeidsgivaren med føresegner i opplæringslova, må det slik KS ser det, gjelde alle arbeidstakarar. KS viser òg til at forbodet skal gjelde dei som arbeider på skolen og som er i kontakt med elevane, og uttrykkjer at det er uklart om forbodet vil omfatte pedagogisk-psykologisk teneste.

Likestillings- og diskrimineringsombodet (LDO) støttar fleire element i forslaget, men når det gjeld studentar, tilrår ombodet å behalde dagens regelverk med moglegheit for lokale forbod mot ansiktsdekkjande plagg i undervisnings- og eksamenssituasjonar. Ombodet viser til at ein kan sjå det som uheldig at forbodet er utforma utan moglegheit for unntak og utøving av skjønn i det enkelte tilfellet. Ombodet har òg merka seg at fleire av dei store utdanningsinstitusjonane ønskjer at det skal vere mogleg med lokale tilpassingar. Utdanningsinstitusjonane som tilbyr høgare utdanning, bruker i varierande grad undervisningsformer som krev samhandling mellom deltakarar i undervisninga. At forbodet til dømes vil gjelde for studentar i samband med alle former for undervisning, kan føre til at forbodet rekk vidare enn det formålet om god kommunikasjon og godt læringsutbytte tilseier. Ombodet meiner derfor at å behalde dagens regelverk med moglegheit for lokale forbod i større grad vil bidra til å oppfylle formålet om å vareta god kommunikasjon og godt læringsutbytte tilpassa den enkelte institusjonen. På denne måten kan den enkelte utdanningsinstitusjonen som tilbyr høgare utdanning, sjølv avgjere om det er behov for og om det er ønskjeleg å vedta eit forbod, og bestemme korleis forbodet skal utformast.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser til at personar som regelmessig oppheld seg i barnehagen, og som det kan krevjast politiattest for, bør vere omfatta av forbodet. Det same bør gjelde for tilsette i skolen som ikkje har direkte kontakt med elevane, som vaktmeistrar og reinhaldsarbeidarar, som oppheld seg på skolen i skoletida.

8.5 Kvar og i kva situasjonar forbodet skal gjelde

Det er òg fleire høyringsinstansar som har innspel til kvar og i kva situasjonar forbodet bør gjelde.

KS viser i høyringssvaret sitt til at det ikkje er nokon grunn til at barnehagetilsette skal kunne bruke ansiktsdekkjande plagg i foreldremøte, mens lærarar i grunnskolen ikkje skal kunne gjere det, eller at forbodet blir avgrensa til situasjonar der barn er til stades i barnehagen, men ikkje til situasjonar der elevar er til stades i skolen.

Vidare meiner KS at forslaget om at forbodet skal gjelde for lærarar i skolane i arbeidstida, er problematisk på grunn av arbeidsavtalen til lærarane, som skil mellom arbeidstid på skolen og arbeidstid utanom skolen, men der læraren fysisk likevel kan opphalde seg på skolen. KS føreset at departementet ikkje har meint at arbeidsgivarar skal følgje opp lærarar som i arbeidstida si utanom skolen oppheld seg utanfor skoleområdet.

Avgrensinga mot skoleveg i lovforslaget i opplæringslova skaper slik KS ser det, òg ei utfordring og samsvarer lite med at kommunane og fylkeskommunane skal fastsetje ordensreglement som gjeld på skolevegen, og at dei er rekna for å ha eit ansvar når det gjeld mobbing som skjer på skolevegen.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser til at forbodet for barnehagetilsette bør gjelde i heile arbeidstida.

«Departementet foreslår at forbudet for ansatte i barnehagen bør være situasjonsbetinget, og at det ikke er hensiktsmessig med et forbud i situasjoner der barna ikke er tilstede. Planleggingsmøte er nevnt som et eksempel. Som departementet selv skriver er god kommunikasjon innad i personalgruppen viktig, for å planlegge, vurdere og utvikle virksomheten på en tilfredsstillende måte. I lovforslaget til opplæringsloven § 9-7 heter det at ansatte ikke skal bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet i arbeidstiden. Vi mener tilsvarende må gjelder for barnehageansatte, og at lovverkene bør være likt utformet på dette punktet.»

Justis- og beredskapsdepartementet stiller i høyringssvaret sitt spørsmål ved korleis ein skal forstå uttrykket «friminutt» i høyringsforslaget til folkehøgskolelova § 5 b. Ei ordlydsfortolking vil peike i retning av at det er sikta til pausar mellom undervisningstimar, og ikkje til resten av fritida til elevane. På folkehøgskolar bur elevane på skoleområdet, og Justis- og beredskapsdepartementet viser til at skiljet mellom fritida til elevane og aktivitetar i regi av skolen kan vere uklart.

Kompetanse Noreg støttar ikkje eit generelt forbod i introduksjonslova, men ser eit behov for å regulere påkledning i visse situasjonar knytte til avsluttande prøver i norsk og samfunnskunnskap, og i tillegg statsborgarprøva, deriblant identifisering av kandidatar og gjennomføring av delprøve i munnleg kommunikasjon.

8.6 Reaksjonar ved brot på forbodet

Justis- og beredskapsdepartementet spør i høyringssvaret sitt etter ei nærmare grunngiving for at forslaget overlèt til styra ved dei enkelte friskolane, skolar godkjende etter vaksenopplæringslova kapittel 4 og folkehøgskolar å fastsetje kva reaksjonar som kan påleggjast ved brot på forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg. Justis- og beredskapsdepartementet meiner det kan vere problematisk å overlate reguleringa av reaksjonar på eit rettsområde som dette til styret ved den enkelte private utdanningsinstitusjonen. Til samanlikning er det i barnehagelova, universitets- og høgskolelova, fagskolelova og introduksjonslova foreslått å regulere høvet til å påleggje reaksjonar direkte i lova. I opplæringslova er det fastsett rammer for reguleringa av reaksjonar ved ordensreglement, sjå § 9 A-11, som legg klare avgrensingar for høvet til å nytte bortvising som reaksjon. I tillegg viser Justis- og beredskapsdepartementet til at ordensreglement etter opplæringslova skal fastsetjast av kommunen eller fylkeskommunen, noko departementet meiner gir ei meir forsvarleg saksbehandling og ei einsarta regulering i den enkelte kommunen eller fylkeskommunen. Offentleg høyring er eit av fleire element Justis- og beredskapsdepartementet meiner er viktige i denne samanhengen.

Justis- og beredskapsdepartementet har òg stilt spørsmål ved at høyringsforslaget i barnehagelova, opplæringslova, friskolelova, folkehøgskolelova og introduksjonslova legg opp til at styret, barnehageeigaren eller skoleeigaren har i oppgåve å påpeike og følgje opp brot på forbodet ved å krevje at vedkommande fjernar plagget, eller eventuelt å vise vedkommande bort frå utdanningsinstitusjonen. Justis- og beredskapsdepartementet peikar på at det kan vere ønskjeleg å vurdere om lovteksten samsvarer godt med realitetane i kvardagen ved dei ulike institusjonane, med tanke på kor rask respons ein kan vente frå styret, kommunen og så vidare.

Justis- og beredskapsdepartementet peikar i høyringssvaret sitt på drøftinga i høyringsnotatet av type reaksjonar for brot på forbodet overfor elevar i skolen. Justis- og beredskapsdepartementet viser til at lovverket bør gi klare rammer for reaksjonane, både etter opplæringslova, friskolelova, vaksenopplæringslova og folkehøgskolelova. På dette rettsområdet, der religionsfridommen står sentralt, er det menneskerettsleg viktig kva reaksjonar som kan nyttast. Forholdet til høvet opplæringslova § 9 A-11 gir til å fastsetje i ordensreglementet at bortvising kan nyttast, bør slik Justis- og beredskapsdepartementet ser det, omtalast i særmerknadene. Ein bør òg vurdere å omtale om bruk av ansiktsdekkjande plagg etter omstenda skal kunne reknast som «særleg alvorlege» brot på ordensreglementet, noko som i vidaregåande skole kan gi grunnlag for bortvising for resten av skoleåret, jf. opplæringslova § 9 A-11 andre ledd og tredje ledd andre punktum.

KS meiner at dersom forbodet er nasjonalt og reaksjonane fastsette i kommunale og fylkeskommunale ordensreglement, er det stor sjanse for ulike reaksjonar for same regelbrot. KS meiner at eit nasjonalt forbod grunngitt i at kommunar og fylkeskommunar, barnehagar og skolar skal sleppe lokale vanskar, òg fell gjennom fordi ein lokalt uansett må fastsetje reaksjonane. Eventuelle nasjonale reaksjonsreglar som ikkje gir høve for skjønn, vil ifølgje KS vere urimelege overfor både elevar og tilsette.

Endeleg peikar KS på at det i forslaget til lovtekst for barnehagen og grunnopplæringa er omtalt konkret saksgang for korleis arbeidsgivarar skal handtere det når tilsette bryt føresegna. KS meiner detaljerte reglar om reaksjonar frå arbeidsgivar overfor arbeidstakarar ikkje høyrer heime i særlover.

UHR viser til at lovverket må vareta rettstryggleiken til studentane, og meiner tap av moglegheiter til utdanning er så inngripande for den det gjeld, at det bør gjerast enkeltvedtak som kan klagast på.

LDO framhevar i høyringssvaret sitt at dei sluttar seg til forslaget om forbod mot ansiktsdekkjande plagg i introduksjonslova, men påpeikar at det er særlege omsyn som gjer seg gjeldande i denne opplæringa. Det er ei interesse for samfunnet at opplæring etter introduksjonslova blir gjennomført, og å stanse opplæringa er inngripande for den enkelte deltakaren. Ombodet meiner derfor det er avgjerande at kommunane går i dialog med den det gjeld, for å finne løysingar som gjer at opplæringa kan gjennomførast, slik departementet legg opp til.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser til at reaksjonane som er foreslått for ordningane etter introduksjonslova, vil slå urimeleg ut. Tap av rett til å delta i introduksjonsordningane kan føre til manglande statsborgarskap og tap av inntektsgrunnlag, som er alvorleg for den enkelte.

NIM uttaler at det framstår som uklart om det vil finnast aktørar som kan tilby opplæring i tråd med introduksjonslova til personar som bruker ansiktsdekkjande plagg. Dersom det foreslåtte forbodet i realiteten utelukkar personar frå obligatorisk opplæring i norsk eller samfunnskunnskap, vil konsekvensane kunne vere monalege.

IMDi peikar på at det må finnast alternativ, slik at dei som er omfatta av forbodet, har ei reell moglegheit til å oppfylle plikta si til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Brot på forbodet bør først søkjast løyst gjennom samtalar og ikkje sanksjonar som bortvising eller utvising.