Prop. 91 L (2015–2016)

Endringar i utlendingslova (pågriping og fengsling i samband med 48-timarprosedyren)

Til innhaldsliste

6 Synet til høyringsinstansane

6.1 Pågriping og fengsling på grunnlag av 48-timarprosedyre

Advokatforeningen er «klart uenig i å innføre bestemmelser som åpner for pågripelse og fengsling kun som følge av en asylsøknad alene», og uttaler mellom anna at «bestemmelser som dette [vil] kunne bidra til å undergrave asylinstituttet ved at man i verste fall også skremmer bort reelle asylsøkere med et klart beskyttelsesbehov».

Advokatforeningen viser også til døme på at UNE har vore usamd i UDI si vurdering av ein søknad som openbert grunnlaus og dermed har omgjort vedtak. Foreininga meiner det «vil bli klart uforholdsmessig dersom personer i denne gruppen også skal risikere fengsling ved ankomst». Foreininga gjer gjeldande at grensa for «åpenbart grunnløs» er flytande og gjev utilstrekkeleg klarheit og rettstryggleik.

Advokatforeningen meiner vidare at forslaget vil kunne medføre store kostnader, utan at det er gjeve ei tilstrekkeleg grunngjeving. Foreininga meiner at dei omsyna departementet har framheva, er ivaretekne i det gjeldande regelverket. Etter Advokatforeningen sitt syn kan den foreslegne fengslingsheimelen «unnlates ved at man innfører ny § 105 første ledd bokstav e slik departementet har foreslått». Ved brot på pålegg etter § 105 vil ein kunne pågripe og fengsle med heimel i § 106 første ledd bokstav c.

Bergen tingrett «er enig i at det er behov for en ordning med fengsling i «hurtigprosedyresaker» fordi så mange asylsøkere av denne kategorien unndrar seg uttransportering». Tingretten påpeiker elles at hurtigprosedyresakene kan medføre auka behov for dommarressursar, særleg i dei største byane, og etterlyser ei vurdering av kva for arbeidsmengd forslaget vil innebere for ulike domstolar.

Feministisk Initiativ Bergen/Hordaland er imot lovforslaget og «mener det er uholdbart at frihetsberøvelse benyttes ovenfor individer som ikke har brutt straffelova, særlig da hensikten med innføringen av hjemmelen syntes å være av symbolsk art». Ein er kritisk til at politiet «har fått en økende rolle i håndteringen av utlendingspolitiske saker». Det vert også vist til at Noreg har blitt kritisert av FNs torturkomité for tilhøva ved utlendingsrettsleg fengsling. I lys av dette vil Feministisk Initiativ

«(…) på det sterkeste fraråde en innføring av muligheten til å fengsle utlendinger i påvente av behandling av asylsøknaden da det er grunnlovsstridig å frarøve mennesker sin frihet på preventivt grunnlag, basert på en presumptiv antagelse om at søknaden er grunnløs, og at det strider mot retten til å søke om beskyttelse og svekker asylsøkeres rettsikkerhet ytterligere.»

FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR Stockholm) framhevar, når det gjeld hurtigprosedyrar generelt, «the importance of ensuring that procedural safeguards are in place» for å sikre at asylsøknader med substans vert tekne ut av prosedyren. UNHCR aksepterer klassifisering av «trygge land», så sant dette er basert på ei grundig vurdering som ein raskt vil kunne reversere om omstenda tilseier det. UNCHR framhevar at «there should be no negative impact on the procedural safeguards».

Under General Observations uttaler UNHCR at fengsling i samband med hurtigprosedyrer kan vere legitimt, men på nærare vilkår:

«Detention in connection with accelerated procedures may under certain conditions be for a legitimate purpose. However, because of the hardship that it entails for the individual concerned, it is subject to safeguards in international human rights law.»

UNHCR meiner derimot at slik fengsling ikkje kan grunngjevast med kriminalitetsførebygging eller effektivitetsomsyn:

«The other stated purpose of the Proposal, that is, crime prevention and administrative expediency, are in UNHCR’s view not legitimate purposes for detention and are inconsistent with Norway’s international obligations under international refugee and human right law.»

På side 5 i høyringssvaret understrekar UNHCR at det er fullt lovleg å søkje asyl, og at flyktningar har rett til rørslefridom, med dei avgrensingar som kan følgje av flyktningkonvensjonen artikkel 31. Fengsling av asylsøkjarar bør difor «normally be avoided and be a measure of last resort». UNHCR uttaler vidare at

«(...) there are three purposes for which detention may be necessary in an individual case, and which are generally in line with international law, namely public order, public health or national security. (…) The detention of an asylum-seeker on the sole ground of his or her nationality would be discriminatory and inconsistent with Article 3 of the 1951 Convention and international human rights law.
(…) UNHCR observes that detention of applicants to prevent absconding and in connection with accelerated procedures for manifestly unfounded claims falls under the category of public order and may be legitimate, however, such detention must be regulated by law and, as required by proportionality considerations, must weigh the various interests at play.»

UNHCR ser positivt på at mindreårige og barnefamiliar er unntekne frå den foreslegne fengslingsheimelen, og at det vil gjelde vilkår om nødvendigheit og forholdsmessigheit (jf. utlendingslova § 99). UNHCR meiner likevel det er uklart «how the necessity test will be applied in practice», og viser til at andre reglar i utlendingslova «require a necessity and proportionality assessment in all cases».

UNHCR meiner også at «the existing legal grounds for detention would be sufficient to cover the detention of asylum-seekers in the accelerated procedure for whom this measure has been determined». UNHCR understrekar at kommissæren sine Detention Guidelines «do not consider a provision allowing for systematic detention to facilitate an accelerated asylum procedure as being in compliance with international law or the Guidelines». Høgkommissæren åtvarar mot «the use of detention as a general rule in cases channeled in the accelerated procedure».

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO) er imot forslaget. INLO meiner at det skjer ei kriminalisering av migrasjon og at «denne måten til å håndtere de typene situasjoner bare åpner muligheten for brudd på grunnleggende menneskerettigheter».

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) etterlyser ei nærare vurdering av kva for følgjer lovforslaget vil ha for kapasitetsutnyttinga på Trandum utlendingsinternat. KDI «er bekymret for at et økt press på utlendingsinternatet vil kunne ha en konsekvens for den allerede manglende kapasiteten i kriminalomsorgen». Det vert vist til at utlendingslova § 107 opnar for at personar som vert fengsla på utlendingsrettsleg grunnlag, unntaksvis kan bli plassert andre stadar enn på utlendingsinternat. KDI ønskjer difor å gjere departementet merksam på at eventuell kapasitetsmangel på Trandum vil kunne medføre ytterlegare utfordringar for Kriminalomsorgen.

MiRA Ressurssenter for minoritetskvinner «er svært bekymret for endringene som foreslås og anbefaler departementet å trekke forslaget».

Norsk Folkehjelp støttar ikkje forslaget om ein ny heimel for pågriping og fengsling. Dei er «svært kritiske til ein tendens mot auka bruk av fridomsrøving ovanfor personar som søkjer asyl. (…) Norsk Folkehjelp meiner auke fridomsrøving i dette tilfelle vil medverke til å kriminalisere ei gruppe asylsøkjarar på bakgrunn av kva land dei kjem frå». Norsk Folkehjelp meiner at det å ha levert ein grunnlaus asylsøknad ikkje kan vere tilstrekkeleg grunnlag for fengsling, og at forslaget ikkje er i tråd med EMK artikkel 5 og kravet om «good faith».

Norsk Folkehjelp framhevar også at den britiske hurtigprosedyren, som er omtalt høyringsnotatet, vart suspendert i juni 2015 grunna ein «unacceptable risk of unfairness».

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) støttar ikkje lovforslaget, og uttaler innleiingsvis følgjande:

«Vi mener forslaget, hvis det blir gjennomført, vil være i strid med Grunnlova og Norges internasjonale forpliktelser, og det vil være diskriminerende på bakgrunn av statsborgerskap. Forslaget er etter vår vurdering hverken presist eller hensiktsmessig for å fremme kriminalitetsbekjempelse, noe som synes å være departementets hovedformål.»

NOAS si erfaring er at dei fleste personar i 48-timarprosedyren subjektivt meiner at dei har grunnlag for å få opphald i Noreg, og framhevar at ei feilaktig oppfatning av regelverket «innebærer (…) ikke at de misbruker asylsystemet eller at de har som mål å bedrive kriminalitet». I lys av dette meiner NOAS at «En generell hjemmel som åpner for å frihetsberøve personer som kommer fra antatt trygge land er derfor etter vår oppfatning et upresist virkemiddel for å bekjempe kriminalitet, og kan heller ikke legitimeres innenfor dette formålet».

NOAS viser vidare til at lovforslaget ikkje har unndragingsfare som vilkår, og meiner dette «ikke kan karakteriseres annerledes enn som et forsøk på å omgå den grunnleggende rettssikkerhetsgarantien om at frihetsberøvelse må være nødvendig i hvert enkelte tilfelle (…). Fravik fra nødvendighetsprinsippet vil innebære vilkårlighet, noe som er i strid med Grunnlova og Norges internasjonale forpliktelser». NOAS stiller vidare spørsmål ved om lovforslaget vil stå seg mot diskrimineringsforbodet i diskrimineringslova § 4 og UNHCR sine retningslinjer om internering.

Politiets utlendingsenhet (PU) er positive til den foreslegne heimelen for fengsling, men ser utfordringar knytt til maksimalgrensa på 72 timar, jf. nærare omtale i avsnitt 7.1.4 nedanfor. PU finn det ikkje naudsynt eksplisitt å unnta mindreårige i den foreslegne fengslingsheimelen, slik departementet foreslår.

Politidirektoratet (POD) viser i stor grad til PU sitt høyringssvar, mellom anna når det gjeld 72-timargrensa og unntaket for mindreårige. POD peiker elles på at den foreslegne prosessen med utvida registrering har verknad på PU sin ressursbruk, og viser til at

«I forbindelse med utarbeidelsen av UDIs rundskriv 2015-006 [Utvidet registrering ved søknad om beskyttelse på grunn av sosioøkonomiske forhold/ arbeidsledighet] påpekte PU at en økning i saker der det kun anføres sosioøkonomiske forhold/arbeidsledighet ville ha stor innvirkning på hvor mange asylregistreringer de har kapasitet til å gjennomføre per dag. Det har i tiden etter dette ankommet mange albanske søkere som anfører slike forhold.»

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) «stiller seg bak de foreslåtte lovendringene».

Riksadvokaten «har ikke innvendinger mot forslaget, og antar at det kan ha en viss kriminalitetsdempende effekt».

Utlendingsdirektoratet (UDI) ser positivt på forslaget om ein ny fengslingsheimel for å styrke utlendingskontrollen, effektivisere sakshandsaminga og få til hurtig uttransportering. UDI «ser ingen betenkeligheter med forslaget så lenge rettssikkerhetsgarantiene er til stede og forslaget ligger innenfor rammene av våre internasjonale forpliktelser».

Utlendingsnemnda (UNE) ser det som i utgangspunktet positivt med ein regel som kan bidra til å redusere kriminalitet og misbruk av asylsystemet. Nemnda understrekar samstundes at det er viktig at regelen ikkje vert brukt på ein vilkårleg, uforholdsmessig eller diskriminerande måte. UNE framhevar at omgrepet «åpenbart grunnløs» er vagt og skjønnsmessig, og kan by på tvil. Det er difor viktig at søknader vert vurdert konkret.

6.2 Særskilt om framstilling for fengsling

Bergen tingrett viser til at det ikkje er foreslått ei særskilt regulering av spørsmålet om framstilling, jf. punkt 4.5 i høyringsnotatet, og oppmodar departementet om «å vurdere den foreslåtte 72 timers-fristen i forhold til oppfatningen som påtalemyndigheten mener gjelder for framstilling for varetektsfengsling etter straffeprosesslova». Det vert vist til at Riksadvokaten har uttalt at framstillingsfristen i straffesaker som praktisk hovudregel er 48 timar.

Den norske Dommerforening tek også opp den endra forståinga av framstillingsfristen i straffeprosesslova:

«Denne innstrammingen har ikke betydning for utlendingsfengslingene ettersom bestemmelsen om fremstillingsfrist i SP artikkel 9 uttrykkelig er avgrenset til å gjelde frihetsberøvelse som ledd i etterforsking for en straffbar handling. (…)
Det er således fullt mulig å anvende fremstillingsfristen i utlendingsloven § 106 etter sin ordlyd, selv om den tilsvarende bestemmelse i straffeprosessloven nå må tolkes innskrenkende. Slik ordlyden i § 106 nå er, vil dette bli løsningen. Hvis meningen derimot er å ha samme fremstillingsfrist i utlendingssaker som i straffeprosessen, bør formuleringen «snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen» i utlendingsloven § 106 tredje ledd endres til «snarest mulig, og senest 48 timer etter pågripelsen».»

6.3 Pålegg om meldeplikt og bestemt opphaldsstad

Advokatforeningen meiner, som nemnt ovanfor, at den foreslegne endringa i § 105 inneber at fengslingsheimelen ikkje er naudsynt. Foreininga er såleis positiv til forslaget.

UNHCR minner om at fengslingssurrogat ikkje kan påleggast utelukkande på grunn av nasjonalitet. Vidare bør fengslingssurrogat «not be used as alternative forms of detention; nor should alternatives to detention become alternatives to release». UNHCR er positive til lovforslaget, men understrekar at også tiltak som nemnt i § 105 utgjer menneskerettslege inngrep og at individuelle rettstryggleiksgarantiar må vere på plass.

MiRA Ressurssenter for minoritetskvinner meiner at pålegg om meldeplikt eller bestemt opphaldsstad «i enkelttilfeller bør kunne vurderes – fremfor at en hjemmel for fengsling og pågripelse innføres», men understrekar at dette må skje etter ei grundig vurdering og innanfor dei menneskerettslege rammene.

Politiets utlendingsenhet (PU) er negative til at lovforslaget ikkje opnar for å bruke pålegg om meldeplikt eller bestemt opphaldsstad overfor mindreårige i samband med hurtigprosedyre, jf. tilsvarande innvending mot fengslingsheimelen ovanfor. Det vert særleg vist til at dette har blitt gjort overfor albanske barnefamiliar i seinare tid, på grunnlag av unndragingsfare.

Politidirektoratet (POD) sluttar seg til PU sitt syn.

6.4 Endring i § 106 a om unndragingsfare

Advokatforeningen meiner at forslaget om endring i § 106 a er akseptabelt:

«Det må kunne anerkjennes at det foreligger en reell unndragelsesfare knyttet til asylsøkere som har fått endelig avslag på en søknad som har vært vurdert som åpenbart grunnløs, og at dette må kunne knyttes opp mot fengslingshjemmelen i eksisterende § 106 første ledd bokstav b.»

UNHCR uttaler følgjande om den foreslegne endringa i utlendingslova § 106 a:

«While statistics may show that persons who have had their application for asylum rejected in the accelerated procedure are more likely to abscond, (…) UNHCR wishes to emphasize that such a risk does not necessarily exist in every individual case. (…) UNHCR is therefore concerned that introducing this element explicitly in the law may create a presumption that all applicants who have had their claim rejected are at risk of absconding. (…) it might lead to a rather automatic prolongation of the detention, without a thorough evaluation of the necessity and proportionality in each case.»

Norsk Folkehjelp støttar ikkje forslaget om ei endring i utlendingslova § 106 a om unndragingsfare, og meiner at «det å levere inn ein presumptivt grunnlaus asylsøknad ikkje er tilstrekkeleg for å hevde at personen vil unndra seg retur. Det er også grunn til å stille spørsmålsteikn ved om dette forslaget kan innebere diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet».

NOAS er også imot forslaget. Etter NOAS sitt syn «gir fremleggelse av en asylsøknad som blir vurdert å være åpenbart grunnløs i utgangspunktet ikke en indikasjon på at søkeren har en intensjon om å oppholde seg ulovlig i landet eller unndra seg retur – heller tvert imot. (…) Hvis disse [asylsøkerne] skulle ha som formål å begå kriminelle handlinger eller oppholde seg ulovlig i landet, ville det være lite hensiktsmessig å søke asyl (…)».

Politiets utlendingsenhet (PU) stiller seg positive til den foreslegne endringa i utlendingslova § 106 a. Gitt 72-timarfristen i fengslingsheimelen, «vil en endring i § 106 a være av stor betydning for å få effektuert vedtak i disse sakene. Dette skyldes at vedkommende utlending, som redegjort for over, vil måtte (re)fengsles, men da på et annet grunnlag, først og fremst grunnet unndragelsesfare». PU meiner at regelen i § 106 a vil vere lett å praktisere.

Politidirektoratet (POD) støttar forslaget om endring i utlendingslova § 106 a.

6.5 Registrering og rettsleg bistand

Advokatforeningen uttaler følgjande om rettshjelp:

«Ettersom de her aktuelle saker behandles med utgangspunkt i gjeldende hurtigprosedyre, og ettersom myndighetene dermed allerede i utgangspunktet har inntatt en holdning om at søknaden er grunnløs, er det desto viktigere at utlendingen er sikret kvalifisert rettshjelp med tanke på det utlendingsrettslige nettopp for å fange opp de tilfeller der myndighetene også i denne type saker kan komme til å trå feil. En vil derfor klart fraråde en ordning som innebærer at det kun skal benyttes advokater som i hovedsak har strafferettslig erfaringsbakgrunn.»

Advokatforeningen har erfart at «en lang rekke av de saker som i dag tildeles advokatene som såkalt åpenbart grunnløse saker, og som dermed har begrenset stykkpris til tre ganger den offentlige salærsatsen, innebærer betydelig mer arbeid enn det som dekkes gjennom stykkprisen». I lys av dette er meiner foreininga at departementet sitt forslag om (avkorta) godtgjersle til advokaten er utilstrekkeleg.

Domstoladministrasjonen (DA) har ikkje noko syn på kva for advokatar som bør nyttast. DA foreslår derimot ein alternativ ordlyd i forslaget til ny § 17-20 a første ledd i utlendingsforskrifta. Etter forslaget i høyringsnotatet «skal» ein oppnemne same advokat i både fengslings- og asylsak. DA meiner dette legg unødig strenge føringar, då det kan tenkjast tilfelle der det vil vere tenleg med separate advokatar. Ei formulering som til dømes «som hovedregel», vil vere meir open samstundes som ho gjev ei klar føring om å oppnemne éin advokat med mindre det er noko i vegen for dette.

UNHCR er kritiske til forslaget om at aktuelle saker skal vere gjenstand for «utvida registrering» hjå PU: «UNHCR is of the strong view that all these tasks [intervju, sakshandsaming m.m.] should be performed by a single central authority». UNHCR er urolege for at ein forenkla prosedyre aukar risikoen for urette avgjerder, og meiner at eit «personleg intervju» er ein essensiell del også av ein hurtigprosedyre. Dersom forslaget vert gjennomført, oppmodar UNCHR om at aktuelle tenestemenn i politiet får opplæring i mellom anna menneskerettar og intervjuteknikk.

Fylkesmannen i Nordland foreslår ei anna plassering av den foreslegne regelendringa i stykkprisforskrifta, der departementet foreslår å regulere godtgjersla til ein advokat som skal handtere både asylsak og fengslingssak i ei 48-timarsak.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har følgjande kommentar når det gjeld rettshjelp:

«(…) Vi har merket oss forslaget om å lovfeste at en og samme advokat skal håndtere både fenslingssak og utlendingssak. Vi forstår at dette er hensiktsmessig. Vi legger til grunn at det er samme instans som utbetaler salær i fengslingssaker som også skal utbetale i nevnte saker.»

MiRA Ressurssenter for minoritetskvinner er skeptisk til forslaget om at éin advokat skal handtere både asylsak og fengslingssak og som hovudregel veljast blant advokatar som handterer fengslingssaker.

Politiets utlendingsenhet (PU) er positiv til forslaget om at éin advokat skal handtere både asylsaka og fengslingssaka. PU erfarer at mange utlendingar finn det vanskeleg å skilje mellom sakene, og truleg vil finne det lettare å forholde seg til éin advokat. Vidare taler det korte tidsperspektivet imot å bruke separate advokatar.

Statens sivilrettsforvaltning (SRF) har levert eit omfattande høyringssvar om godtgjersla til advokaten, der ein peikar på ei rekkje problemstillingar knytt til departementet sitt forslag til avkorta godtgjersle. SRF stiller mellom anna spørsmål ved kva for reglar i stykkprisforskrifta det eventuelt bør gjerast ei endring i og kva for utbetaling som skal avkortast. SRF problematiserer praktiseringa av vilkåra for utvida fritt rettsråd og kva for del av advokaten sitt arbeid som skal inngå i berekningsgrunnlaget for overskriding av stykkprisen. SRF finn det også noko uklart korleis betalinga reint praktisk skal skje, i lys av at betalinga i utlendingssaker og fengslingssaker høvesvis vert gjort av fylkesmannen og domstolen. Riktig og lik praktisering vil avhenge av god informasjonsflyt og dokumentasjon.

Utlendingsdirektoratet (UDI) støttar forslaget om at politiet skal foreta utvida registrering. UDI meiner vidare at det i utgangspunktet kan vere ein fordel å bruke berre éin advokat i aktuelle saker, men er skeptisk til at det bør veljast ein advokat som primært handterer fengslingssaker:

«Vi er imidlertid usikre på hvilke fordeler man i så fall kan oppnå ved kun å bruke advokater som arbeider med fengslingssaker. Vi mener det er utlendingssaken som er det sentrale temaet, jf. at utlendingen har blitt pågrepet fordi han eller hun har fremsatt en asylsøknad som antas å være åpenbart grunnløs og som derfor vil bli behandlet i en særskilt hurtigprosedyre. Selv om de aller fleste slike saker vil være enkle for utlendingsmyndighetene å ta stilling til, mener vi det vil være en rettssikkerhetsmessig fordel for søkerne at advokaten har erfaring med utlendingssaker, asylsaksbehandling og asylprosedyrer når klage og eventuelt utvisning skal vurderes. Vi viser til at det i mange av disse sakene vil et utvisningsvedtak være en etterfølgende konsekvens av at utlendingens asylsøknad blir avslått som åpenbart grunnløs. Det vil i en del av sakene også kunne være andre brudd på utlendingsloven som avdekkes, for eksempel uriktige opplysninger/ID, som vil innebære en utvidelse av innreiseforbudet samt innmelding i SIS. Departementet mener det sentrale temaet i slike saker i første rekke vil være om saken eventuelt skal ut av hurtigprosedyren, og at det i så fall kan være aktuelt med bytte av advokat. Vi mener imidlertid det vil være en fordel for utlendingen å ha en advokat med erfaring fra utlendingssaker på plass så tidlig i prosessen at hun eller han kan vurdere om spørsmålet kan bli aktuelt. UDI antar også at spørsmålene knyttet til fengsling ikke vil være spesielt kompliserte i disse sakene, slik at hvilken erfaring advokaten har på området ikke vil ha så stor betydning at det oppveier fordelene ved å benytte en som arbeider med utlendingssaker.»

UDI er tvilande til om departementet sitt forslag til advokatgodtgjersle er tilstrekkeleg:

«Siden advokaten også håndterer fengslingssaken til samme person, og er kjent med klienten og saksforholdene, mener departementet det er nærliggende å redusere bistanden til to ganger salærsatsen, i motsetning til tre, som er det normale i åpenbart grunnløse saker. Vi er usikre på om en slik reduksjon vil reflektere den økte arbeidsmengden en advokat i 48-timersprosedyren tross vil alt vil få om forslaget til ordning blir innført, og mener at bistanden for åpenbart grunnløse saker i så fall fortsatt bør være tre ganger salærsatsen.»
Til forsida