2 Om eige, tilsyn og struktur for finansmarknaden

2.1 Forvaltninga av statens eigardelar i bankane gjennom Statens Bankinvesteringsfond

2.1.1 Bakgrunn

Staten er den største eigaren i Den norske Bank og Kreditkassen. Eigardelane vert forvalta gjennom Statens Bankinvesteringsfond (SBIF). Om føremålet med verksemda i SBIF heiter det mellom anna i St.meld. nr. 39 (1993 - 94) (side 127):

«Formålet med et statlig medeierskap skal være å bidra til å sikre et stabilt eierskap i de to største norske forretningsbankene. Et slikt eierskap forutsettes å sikre at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten om utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes. En statlig eierandel på over 1/3 er tilstrekkelig for å nå de angitte målene for det statlige eierskapet. Med en slik eierandel vil staten kunne utøve en betydelig innflytelse over strategiske veivalg i banken, samt kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser. Det forutsettes at det statlige medeierskapet baseres på at bankene skal drives på et ordinært forretningsmessig grunnlag.»

I St.prp. nr. 76 (1998 - 99) fremma Regjeringa forslag om samtykke til godkjenning av plan for fusjon mellom Den norske Bank ASA og Postbanken AS. Forslaget fekk støtte i komiteen, jf. Innst. S. nr. 216 (1998 - 99), og det vart vedteke i Stortinget 15. juni 1999. Den 30. juni 1999 blei det òg klart at generalforsamlinga til DnB gjekk inn for ei slik samanslåing.

Konsesjonssøknaden er blitt behandla av Finansdepartementet på vanleg måte. Det inneber at søknaden er blitt lagd fram for Kredittilsynet for ei førebuande behandling. Som ledd i behandlinga av konsesjonssøknaden er det òg blitt bedd om ei utsegn frå Noregs Bank, samt ei vurdering av Konkurransetilsynet om fusjonen i forhold til konkurranselova. Løyve til fusjon mellom DnB Postbanken ble gjeve av Finansdepartementet 14. oktober 1999.

Strukturen i DnB-konsernet vil i alle høve bli endra som følgje av pålegg frå Finansdepartementet i samband med at DnB kjøpte Vital Forsikring ASA, jf. brev frå Finansdepartementet til DnB av 2.7.1998. DnB blir etter omorganiseringa dotterselskap av eit nyoppretta holdingselskap. Postbanken kjem til å bli fusjonert inn i dette dotterselskapet.

Statens eigardel i det nyoppretta holdingselskapet blir på 60,6 prosent (etter fusjonen). Ved behandlinga av statsbudsjettet 1998 vedtok Stortinget Regjeringa sitt forslag om at den statlege eigardelen i dei to bankane skulle reduserast ned mot ein tredel, jf. Budjett-innst. S. nr. 6 (1997 - 98) og punkt 3.4.14 i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (1997 - 98) om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden. Det framgår av St.prp. nr. 76 (1998 - 99) at statens uttrykte intensjon om å redusere eigardelane ned mot ein tredel står ved lag, òg etter at Postbanken er fusjonert inn i DnB-konsernet. Statens eigardel i Kreditkassen blei elles redusert til 34,67 prosent i mars 1999.

I St.prp. nr. 76 (1998 - 99) står det under punkt 6.2 på side 20 følgjande:

«Det legges til grunn at statens eierandel i den fusjonerte banken vil bli samlet i Statens Bankinvesteringsfond. Retningslinjene for Statens Bankinvesteringsfonds utøvelse av eierrollen vil i den forbindelse bli vurdert, bl.a. sett i lys av at fusjonspartene har foreslått at de styrende organer i det nyopprettede holdingselskapet skal bli sammensatt på en måte som tar hensyn til partenes relative størrelse, jf. omtale i kap 5.1.»

I kap. 5.1 går følgjande fram:

«Partene er likevel enige om at man vil foreslå at de styrende organer i det nyopprettede holdingselskapet skal bli sammensatt på en måte som tar hensyn til partenes relative størrelse, dog slik at med hensyn til aksjonærvalgte representanter i styret i holdingselskapet bør to representanter nomineres fra Postbankens side. Det vises for øvrig til kommentarene i kap. 6.2.»

Den nomineringa av styrerepresentantar som er omtala i St.prp. nr. 76 (1998 - 99), refererer seg til representasjon i det nyoppretta holdingselskapet som DnB er pålagt å opprette, slik som nemnt ovanfor.

I neste avsnitt, avsnitt 2.1.2, blir det drøfta kva for retningslinjer ulike lovforarbeid legg for korleis staten skal forvalte eigardelane sine i bankane gjennom Statens Bankinvesteringsfond. I avsnitt 2.1.3 er det ein omtale av forholdet mellom Bankinvesteringsfondet og Statens Banksikringsfond. I avsnitt 2.1.4 finn ein så departementet si vurdering.

I avsnitt 2.2 er det ei omtale av organiseringa av tilsynsverksemda for finansmarknaden, og avsnitt 2.3 omhandlar eigarskap og struktur for finansmarknaden.

2.1.2 Forvaltninga av statens eigarinteresser i bankane

Det følgjer av lov 29. november 1991 nr. 78 om Statens Bankinvesteringsfond § 1 (formålsparagrafen) at:

«Statens Bankinvesteringsfond (Investeringsfondet) har til formål å bidra med ansvarlig kapital til norske banker med utgangspunkt i forretningsmessige vurderinger.»

Vidare følgjer det av § 4 første ledd i lova at:

«Styret forestår forvaltningen av Investeringsfondets midler.»

Det er fastsett generelle retningslinjer for staten si eigarrolle i bankane i ulike proposisjonar og meldingar. Det er vidare gitt retningslinjer i SBIFs vedtekter som er fastsette av Finansdepartementet 29. november 1991 med heimel i bankinvesteringsfondlova § 3 tredje ledd.

I Ot.prp. nr. 8 (1991 - 92) «Om lov om Statens Bankinvesteringsfond, endringer i lov 15. mars 1991 nr. 2 om Statens Banksikringsfond m.v.» er det sagt følgjande om verksemda til fondet på side 4:

«Fondet vil utøve sine eierfunksjoner i generalforsamling og forstanderskap, herunder medvirke ved oppnevning av styre. Fondet vil medvirke til solid og nøktern bankdrift.»

Og på side 31 heiter det:

«Formålet (med SBIF)er i første rekke å bidra til å styrke den ansvarlige kapital i norske banker. Formålet med Investeringsfondet innebærer at de bevilgede midlene kan variere. Styrets arbeid vil i hovedsak bestå i å beslutte når Investeringsfondet skal kjøpe og selge aksjer og grunnfondsbevis, samt når det skal yte lån eller stille garanti. I tillegg vil Investeringsfondet utøve alminnelige rettigheter som aksjeeier og kreditor.»

I Innst. O. nr. 14 (1991 - 92) «Om lov om Statens Bankinvesteringsfond, endringer i lov av 15. mars nr. 2 om Statens Banksikringsfond og endringer i lov av 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker m.v.» uttala fleirtalet i finanskomiteen på side 14:

«Flertallet mener at det i den nåværende situasjonen er viktig å reise debatten om den eierrolle staten skal ha i et mer langsiktig perspektiv. Flertallet mener at dette bl.a. må sees i lys av den faktiske utviklingen fremover i finansmarkedet. Flertallet vil understreke at det er et viktig mål å sikre solide norskeide banker med langsiktig eierskap. Flertallet mener at dette kan gjøre det nødvendig med et langsiktig statlig medeierskap av banker av særskilt betydning i norsk økonomi. Flertallet mener at en vurdering av omfanget av statlig eierskap bør foretas i større sammenheng. Flertallet mener at staten må utøve slikt eierskap på en profesjonell og forretningsmessig måte og kunne stille krav i kraft av sin eierrolle. Det legges i alle høve til grunn at staten som eier av bankaksjer ikke skal gripe direkte inn i den daglige forretningsmessige drift av banken.»

I Ot.prp. nr. 33 (1994 - 95) «Om lov om endringer i lov 29. november 1991 nr. 78 om Statens Bankinvesteringsfond m.v.»(jf. òg Revidert nasjonalbudsjett 1997) blei det foreslått endringar i lov om Statens Bankinvesteringsfond som understreka at verksemda i fondet skal skje etter forretningsmessige vurderingar. I Ot.prp. nr. 33 (1994 - 95) står det på side 6 mellom anna at:

«Investeringsfondet vil utøve sin eierfunksjon i generalforsamlingen, herunder medvirke ved valg til de styrende organer. Fondet skal som medeier søke å bidra til at bankene driver bankdrift som er forretningsmessig fundert, og slik at statlig og privat eierkapital kan få en forretningsmessig avkastning. Herunder skal fondet ta stilling til at kapitaltransaksjoner som berører aksjonærene, så som kapitalforhøyelse, kapitalnedsettelse og utbytte, også er i samsvar med eiernes interesser. Ved eventuelle kapitalutvidelser i markedet skal Investeringsfondet ivareta statens eierinteresser, slik at den statlige eierandel utvikles som forutsatt i St.meld. nr. 39 (1993 - 94). <...>Fondet skal ikke gripe inn i forhold til den løpende bankdrift. Fondet skal derfor etter dette opplegg heller ikke være direkte representert i bankenes styre. Opplegget bygger på at eiernes interesser reflekteres på en tilfredsstillende måte, i første rekke i styrets beslutninger. Dette gjelder særlig krav til lønnsom drift og avkastning på investert kapital.»

Av innstillinga til Ot.prp. nr. 33 (1994 - 95); Innst. O. nr. 56 (1994 - 95), går det fram at Stortinget ikkje slutta seg til endringa av formålsføresegna som departementet foreslo. Komitéfleirtalet hadde elles ingen merknader til at fondet skal arbeide for forretningsmessig fundert drift, eller til at fondet ikkje skulle vere representert i styra i bankane.

I Innst. O. nr. 56 (1994 - 95) er det vidare lagt til grunn at SBIF kan vere medlem av mellom anna representantskapa i bankane. I innstillinga (side 7) heiter det:

«Også behovet for å kunne medvirke på en passende måte ved valg til styrene i bankene tilsier at Investeringsfondet bør være direkte representert i representantskapet samt i generalforsamlingen og representantskapets valgkomiteer.»

SBIF kan såleis ta del i dei avgjerder som skal gjerast av representantskapet. I dag har Bankinvesteringsfondet berre ein medlem i representantskapet i dei to bankane. Det er likevel ikkje noko til hinder for at Bankinvesteringsfondet kan ha fleire medlemmer i representantskapet.

2.1.3 Forholdet mellom Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond

Det er SBIF som forvaltar aksjane til Statens Banksikringsfond (SBF). Av forvaltningsavtalen av 12. januar 1995 § 2 følgjer det at:

«Aksjene skal forvaltes på forretningsmessige vilkår og i samsvar med det regelverk som gjelder for de to fond. Forvaltningen skal for øvrig skje i samsvar med vedtak og retningslinjer som er eller måtte bli vedtatt av Stortinget, regjeringen og Finansdepartementet. Det vises i denne forbindelse særlig til Stortingsmelding nr. 39 for 1993 - 94 og finanskomiteens innstilling i saken Innst. S. nr. 213 for 1993 - 94 og stortingets behandling av disse dokumentene.»

I St.meld. nr. 39 (1993 - 94) er det sagt på side 127:

«Det statlige eierskapet i Den norske Bank og Kreditkassen skal utøves av Statens Bankinvesteringsfond. Fondet skal utøve sine eierfunksjoner i generalforsamlingen og medvirke ved oppnevnelsen av de styrende organer. Fondet skal - som et statlig styringsinstrument - medvirke til at bankene driver solid og nøktern bankdrift som er forretningsmessig fundert, og slik at statlig og privat eierkapital kan oppnå en forretningsmessig forrentning.»

Tilsvarande formuleringar finn ein i Innst. O. nr. 56 (1994 - 95) der det går fram at (side 2) «Komiteens flertall <...>har merket seg at statens eierinteresser skal forvaltes av Statens Bankinvesteringsfond...». Departementet kan ikkje sjå at forarbeida eller forvaltningsavtalen indikerer at det skal leggjast andre prinsipp til grunn for forvaltninga av aksjane i SBF enn aksjane i SBIF. Departementet legg såleis til grunn at det som ovanfor er sagt om forvaltninga av aksjane til SBIF, òg gjeld for forvaltninga av dei aksjane som SBF eig.

2.1.4 Departementet si vurdering

Det er viktig å ha eigarar i bankane som har god kjennskap til norsk økonomi, og som veit kva slags behov norske aktørar har for finansielle tenester. Slike eigarar kan vere med på å skape ei strategiutvikling i bankane som støttar opp under utviklinga i norsk økonomi, og såleis skape stabile marknadsforhold for bankane. Etter departementet si oppfatning er det brei semje om at staten skal gjere sitt til dette gjennom forvaltninga av statlege eigarinteresser, og at ein skal leggje avgjerande vekt på forretningsmessige omsyn.

Ut frå retningslinjene for utøvinga av eigarinteressene, som det òg har vore brei semje om, legg departementet til grunn at den økonomiske styringa av offentleg forretningsverksemd er skild reelt og formelt frå moglege spørsmål av meir politisk eller samfunnsmessig art. Dette legg departementet vidare til grunn i samband med utøvinga av statens eigarinteresser.

Ved utforminga av lovverket for både Kredittilsynet og Statens Bankinvesteringsfond er det lagt vekt på å skilje staten si rolle som konsesjonsmyndigheit og som utøvar av eigarskapen i bankane. Departementet viser til at eventuelle søknader om fusjonar må leggjast fram for Finansdepartementet (jf. avsnitt 2.1.1). I tillegg til soliditets- og konkurransemessige forhold, kan ein leggje vekt på andre viktige strukturelle omsyn i konsesjonsbehandlinga. Om fusjonspolitikken og anna står det i Kredittmeldinga 1997 mellom anna dette:

«I den samla konsesjonsvurderinga vil departementet såleis leggje opp til å følgje ei restriktiv linje med omsyn til oppkjøp og konsentrasjon av dei størst norske finansinstitusjonane og grupperingane. Ein vil i denne samanheng leggje vekt på at det finst solide og konkurransedyktige institusjonar og grupperingar med regional forankring heimehørande her i landet og å søkje å unngå utflytting eller svekking av finansmiljøet i Noreg.»

Retningslinjene for utøvinga av eigarinteressene inneber såleis at eit selskapsorgan som styret, og eventuelle medlemmer der nominert av staten, får konsentrere seg om forretningsmessige oppgåver. Dersom det er ønskjeleg å få oppfylt andre offentlege målsetjingar, bør ein nytte andre meir direkte verkemiddel enn eigarforholdet i bankane til dette. Dette blir òg understøtta av omtalen i St.prp. nr. 76 (1998 - 99) der det står følgjande:

«Postnettet anses fra partenes side å være en attraktiv og kostnadseffektiv distrubisjonskanal for enkle banktjenester, og det er et mål at fusjonen skal bidra til å styrke bruken av postnettet. Den inngåtte forretningsavtalen har varighet frem til 1. mai 2002. Ut over dette har ikke partene forpliktet seg til å tilby grunnleggende banktjenester i hele landet gjennom postnettet. Det er like viktig nå som før å sikre personkunder og bedrifter i hele landet et godt tilbud av bank- og betalingstjenester. Samferdselsdepartementet anser imidlertid ikke lenger eierskapet til Postbanken som et nødvendig virkemiddel for å sikre dette. Regjeringen har imidlertid i Ot.prp. nr. 53 (1998 - 99) foreslått at Posten Norge BA pålegges å inngå en avtale med en finansinstitusjon hvor denne gis enerett og pålegges plikt til å tilby grunnleggende banktjenester gjennom hele Postens ekspedisjonsnett.»

I Stortinget si behandling av St.prp. nr. 76 (1998 - 99), går det fram at fleirtalet i finanskomiteen sluttar seg til Samferdselsdepartementet si vurdering. Departementet legg difor til grunn at forretningsmessige omsyn skal vere avgjerande òg i framtida.

Stortinget har i Innst. O. nr. 14 (1991 - 92) lagt til grunn at staten som eigar av bankaksjar ikkje skal gripe direkte inn i den daglege forretningsdrifta av banken. Fondet har ikkje vore direkte representert i bankstyra.

Ein viktig del av retningslinjene for staten som aksjeeigar er at staten i første rekkje bør opptre finansielt ved å stille krav til avkastning. Dersom staten ønskjer å opptre som ein finansielt aktiv eigar, er dei styrande organa særskilt viktige, og spesielt styret. Styret si formelle rolle i eit aksjeselskap er å fungere som eit bindeledd mellom eigarane og leiinga av selskapet. Det skal ta hand om eigarane sine interesser og formidle deira syn, samtidig som styret skal ha kontrollfunksjonar overfor leiinga. Føresetnaden for å kunne ha ei finansielt aktiv eigarrolle er at sjølve drifta blir overlaten til leiinga, mens eigarane kan delta i større strategiske avgjerder.

Statens eigarskap har likskapstrekk med eigarskapane til private institusjonelle investorar. Desse eigarane er i mange tilfelle forretningsmessig passive. Dersom dei er misfornøgde med leiinga for selskapet, kan eit alternativ for dei vere å selje aksjane sine. Statens eigarskap skil seg likevel frå ordinær porteføljeforvaltning, ettersom føremålet er å sikre ein stabil, langsiktig eigarskap. Når omfanget av den langsiktige eigarskapen no er avklara, kan difor behovet for å medverke til dei val som har noko å seie for dei strategiske avgjerdene, vere viktigare enn tidlegare. Departementet meiner såleis at det er fleire argument for at staten som eigar skal kunne nominere representantar til styret i DnB og Kreditkassen.

I St.prp. nr. 76 (1998 - 99) er det lagt opp til at to representantar skal bli nominerte frå Postbanken si side. Dette må ein sjå på som ei overgangsordning knytt til sjølve infusjoneringa av Postbanken i DnB-konsernet. Deretter bør det vere Statens Bankinvesteringsfond som, slik ein generelt frå no av legg til grunn, foreslår eit tal representantar ut ifrå staten sin eigardel i DnB og Kreditkassen. St.meld. nr. 39 (1993 - 94) legg opp til at ein representasjon i styret bør bli praktisert ut ifrå kva representanten/representantane som representerer staten, meiner er til beste for banken. Ein legg til grunn at dette best blir gjort ved at representantane som er nominerte frå Bankinvesteringsfondet, rettar seg etter dei generelle retningslinjene som Statens Bankinvesteringsfond har, og som legg vekt på den forretningsmessige drifta. Etter omstende skal desse retningslinjene, eller endringar i dei, leggjast fram for departementet.

Departementet ser det som nødvendig at det er medlemmer i styret og representantskapet i bankane som har ein kompetanse og ein allsidig bakgrunn, som ivaretek det langsiktige forretningsmessige synet og interessene til Bankinvesteringsfondet, slik dei er trekte opp i retningslinjene frå Stortinget og regjeringa. Styremedlemmer bør vere profesjonelle og i minst mogleg grad knytte til grupper med andre interesser enn eigarane. Ein viser her til det som er sagt om val av styremedlemmer til Statens Banksikringsfond og Statens Bankinvesteringsfond. Av Ot.prp. nr. 20 (1990 - 91) (side 10) «Om lov om Statens Banksikringsfond» går det fram at medlemmene i styret til SBF må vere høgt kvalifiserte innanfor fagområda økonomi og jus og rå over rekneskaps- og revisjonsrettsleg kompetanse. I Ot.prp nr. 8 (1991 - 92) «Om lov om Statens Bankinvesteringsfond <...>m.v.» viser ein til side 10 i Ot.prp. nr. 20 (1990 - 91), og frå Ot.prp nr. 8 (1991 - 92) følgjer det at òg styret i SBIF bør ha kompetanse særleg innanfor fagområda jus og økonomi. Når ein set saman styret i Bankinvesteringsfondet, skal det dermed leggjast vekt på kvalifikasjonar som etter departementet si vurdering i første rekkje er nødvendige for å ivareta dei forretningsmessige sidene ved forvaltninga.

I ulike samanhengar er det òg - jf. mellom anna i Bankkrisemeldinga (St.meld. nr. 39 (1993 - 94)) - slått fast at ingen medlemmer i styret eller representantskapet som er oppnemnde direkte eller indirekte av Bankinvesteringsfondet, har noka rapporteringsplikt til Bankinvesteringsfondet. Dei tillitsvalde skal ivareta bankens generelle interesser. Departementet er difor av den oppfatning at Bankinvesteringsfondet skal prøve å finne fram til kompetente kandidater som har den nødvendige tyngda og erfaringa til å vere aktivt med i dei styrande organ. Dei bør vere med å syte for ei positiv, men kritisk vurdering av resultatar og dei strategiske vegvala banken gjer, og medverke til at banken driv solid og nøktern bankdrift som er forretningsmessig fundert.

I bankinvesteringsfondlova § 4 er det gitt særskilde reglar om plikt til å leggje saker fram for departementet og reglar om departementet sin instruksjonsrett overfor fondet. Etter omstende skal slike saker såleis leggjast fram for departementet.

2.2 Organiseringa av tilsynsverksemda for finansmarknaden

2.2.1 Innleiing

Ein viser til Innst. S. nr. 141 (1998 - 99) «Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen», Dokument nr. 17 (1997 - 98). Innstillinga blei behandla i Stortinget 6. mai 1999. Kontroll- og konstitusjonskomiteen tilrår at «Stortinget oversender rapport fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å gjennomgå ulike årsaksforhold knyttet til bankkrisen til Regjeringen for oppfølging, i samsvar med kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader». Ein gjennomgang av innstillinga viser at kontroll- og konstitusjonskomiteen føreset følgjande vurdering/oppfølging frå Regjeringa:

1. gjennomgang av dagens tilsynsregelverk med sikte på eventuelle endringar dersom dagens regelverk ikkje synest tilstrekkeleg.

2. vurdering av dagens reglar for tapsavsetning med sikte på eventuelle forbetringar av desse reglane, for å førebyggje kriser under nedgangskonjunkturar.

3. vurdering av om det er grunnlag for endringar i reglane om eigarskap i finansinstitusjonane, på bakgrunn av mellom anna det kommisjonen og banklovutvalet peikar på etter å ha gått gjennom desse forholda.

4. vurdering av om det er grunnlag for å etablere eit system der bankaksjonærar får fastsett verdien av aksjane sine gjennom eit uavhengig organ, slik som granskingskommisjonen foreslår.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen er samd med granskingskommisjonen i at det er viktig å skape og halde ved like klare førestellingar om det rettslege og politiske ansvaret for å følgje med og varsle om eventuelle faresignal med omsyn til framtidige bankkriser. Dette ansvaret er i dag delt mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Noregs Bank, og slik bør det etter komiteen si meining også vere i framtida. Komiteen understreka i denne samanheng at det er viktig at systemansvaret blir fordelt på ein slik måte at råd og åtvaringar kan kome fram i tide, uavhengig av dei underliggjande forhold.

Granskingskommisjonen har òg meint at banktilsynet bør utviklast «i retning av større aktivitet», til dømes med bakgrunn i den danske modellen med regelmessig og intensivt tilsyn gjennom inspeksjonar og anna, og eit løyve for Kredittilsynet til mellom anna å fastsette individuelle minstekrav til eigenkapitaldekninga.

Komiteen ber om at Regjeringa «i samsvar med de respektive organer» går gjennom dagens regelverk på dette området, for å kome tilbake til Stortinget med eventuelle endringar dersom dagens regelverk ikkje synest tilstrekkeleg.

I tillegg understrekar komiteen «viktigheten av at Regjeringen i samarbeid med de berørte aktører gjennomgår kommisjonens råd og anbefalinger på best mulig måte».

Noregs Banks formål, virkeområde og forhold til statsmyndigheitene følgjer av sentralbanklova. Der går det fram at banken skal vere eit utøvande og rådgjevande organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken, overvake penge-, kreditt- og valutamarknaden, samt mellom anna fremme eit effektivt betalingssystem innanlands. Sentralbanken har mellom anna gjennom betalingssystemet eit ansvar for å medverke til eit robust og effektivt finansielt system. Banken gjer sitt til dette, ved å overvake og analysere finansinstitusjonane og finansmarknadene med sikte på effektiv kapitalformidling og finansiell stabilitet, ved å arbeide for å redusere risikoen i betalings- og oppgjerssystema og gjere dei meir robuste overfor sjokk, og ved å ivareta funksjonen som «lender of last resort» for det finansielle systemet.

Det er regelmessig kontakt mellom Noregs Bank, Finansdepartementet og Kredittilsynet for å utveksle informasjon om den finansielle stabiliteten. Gjennom utøvinga av pengepolitikken har Noregs Bank eit utgangspunkt for å vurdere og varsle om faktorar som kan true den finansielle stabiliteten. Noregs Bank presenterer sine vurderingar i ein halvårleg rapport om finansiell stabilitet, kalla «Finansielt utsyn», jf. avsnitt 4.1.2.2.

I dette kapittelet er dagens tilsynsregelverk gjennomgått, jf. punkt 1 ovanfor. I brev 30. juni 1999 bad Finansdepartementet Kredittilsynet om å gi merknader til dei synspunkta og forslaga som kjem fram i Innst. S. nr. 141 (1998 - 99) frå kontroll- og konstitusjonskomiteen om granskingskommisjonen sin rapport om årsaksforholda knytte til bankkrisa. Dei andre forholda som Stortinget har bedd Regjeringa vurdere, jf. punkt 2, 3 og 4 ovanfor, blir lagde fram for Stortinget på eit seinare tidspunkt.

2.2.2 Kredittilsynet si vurdering

2.2.2.1 Forholdet mellom dei ulike myndigheiter og verdien av klare ansvarsforhold

I Kredittilsynet sitt brev til Finansdepartementet av 16.08.99 uttalar Kredittilsynet at det er samd med kommisjonen i at det er viktig med klare ansvarsforhold mellom Kredittilsynet og Finansdepartementet. Kredittilsynet sitt brev følgjer denne meldinga som utrykt vedlegg. Kredittilsynet meiner at det i tillegg til det som følgjer av eksisterande lovgiving, i dei seinare åra er utvikla retningslinjer og praksis som gir eit klart ansvarsforhold. Finansdepartementet har ansvar for lover, reglar og dei økonomiske rammene for Kredittilsynet si verksemd. Departementet står òg for utnemninga av styret og tilsetjinga av kredittilsynsdirektør. Innanfor desse rammene har Kredittilsynet eit sjølvstendig fagleg ansvar for utføringa av verksemda.

Kredittilsynet viser til at Finansdepartementet gir uttrykk for sine retningslinjer og prioriteringar i tildelingsbrevet som er knytt til det årlege budsjettet. På grunnlag av dette tildelingsbrevet og strategiplanen som trekkjer opp retningslinjer for ein lengre periode, utarbeider Kredittilsynet ein konkret plan for verksemda for kvart enkelt år. Planen vert sendt til departementet for eventuelle merknader. I tillegg til at det blir utarbeidd ei grundig årsmelding for verksemda, blir det gitt rapportar til departementet om ressursbruken og forvaltninga av den myndigheita som Finansdepartementet har delegert til Kredittilsynet.

I samband med det finansielle systemansvaret har Kredittilsynet utvikla eit program for makroøkonomisk overvaking og analyse. Formålet med programmet har mellom anna vore å gi ei vurdering av utsiktene til moglege finansielle stabilitetsproblem i norsk finansnæring på bakgrunn av utviklinga i norsk og internasjonal økonomi. Som nemnt ovanfor er det regelmessig kontakt mellom Noregs Bank, Finansdepartementet og Kredittilsynet for å utveksle informasjon om den finansielle stabiliteten. Kredittilsynet har òg regelmessig kontakt med andre offentlege institusjonar og økonomiske fagmiljø nasjonalt og internasjonalt.

Kredittilsynet meiner at organiseringa av tilsynet i Noreg er i samsvar med den internasjonale utviklinga, og konkluderer i samband med ansvarsforholda at:

«Generelt er Kredittilsynet av den meining at den praksis som er etablert, gir klare ansvarsforhold mellom departement og tilsyn, og at det såleis ikkje er noko stort behov for nye retningslinjer. <...>

Kommisjonen reiser også spørsmål om det er hensiktsmessig å ha eit eige styre for Kredittilsynet. Styret i Kredittilsynet er ein del av Kredittilsynet og ikkje noe sjølvstendig organ fråskilt frå tilsynet elles. Det er Kredittilsynet si generelle erfaring at grundig førebuing til og oppfølging av saker i eit kompetent styre bidrar til kvalitetssikring av tilsynets vurderingar og vedtak og underbygger tilsynet sitt faglege sjølvstende. Eit fleirtal av tilsvarande tilsynsorgan i andre land har også funne det hensiktsmessig med eit eige styre eller ein «kommisjon» som bidrar til å understreka uavhengigheita og seriøsiteten til tilsynets saksbehandling.

Når det gjeld spørsmålet om tilknyting til Noregs Bank, synes det som om trenden internasjonalt er at tilsynsorgana vert skilt ut frå sentralbankane samtidig som tilsynet med områda bank, forsikring og verdipapirområdet vert slått saman. Eit velorganisert samarbeid mellom tilsynsmyndigheita og sentralbanken, slik ein nå har det i Noreg, er viktig for å kunne førebygge finansielle kriser, <...>.»

2.2.2.2 Hovudreglar i gjeldande kapitaldekningsregelverk

I Kredittilsynet sitt brev av 16.08.99 vart spørsmål om individuelle minstekrav til kapitaldekning teken opp. I brevet heiter det mellom anna:

«Etter Kredittilsynsloven kan Kredittilsynet pålegge de institusjoner det har tilsyn med, «å ha en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav». Ut fra forarbeidene kan bestemmelsen bare nyttes overfor enkeltinstitusjoner og etter en konkret vurdering. Loven gir Kredittilsynet hjemmel til å stille vilkår om tiltak for å sikre et nivå utover de lovbestemte minstekrav for egenkapital dersom det foreligger en reell trussel for at utviklingen og risikoen i de samlede utlån kan sette en finansinstitusjon i fare ved at den ikke lenger vil tilfredsstille de lovbestemte minstekrav.»

Frå Basel-komiteen ligg det no føre eit utkast til nytt rammeverk for kapitaldekningsreglar som er sendt på høyring med frist 31. mars 2000. Det byggjer ifølgje Kredittilsynet på tre grunnpilarar, der den første er nye reglar om minimumskrav til kapitaldekning. Den andre grunnpilaren er at tilsynsmyndigheitene skal vere i stand til å overprøve om kapitaldekninga er tilstrekkeleg i kvar enkelt bank. I denne vurderinga meiner Kredittilsynet at det må takast omsyn den totale risikoprofilen for kvar enkelte bank og evna til å handtere risiko. Formålet er ifølgje Kredittilsynet å kunne gripe inn på eit tidleg tidspunkt. Den tredje pilaren er marknaden sin eigen disiplin ved at det blir oppmuntra til openheit omkring banken si økonomiske stilling.

EU arbeider parallelt med Basel-komiteen med desse spørsmåla. Dersom dette forslaget får tilslutning, og blir ein del av EU-regelverket, får det òg konsekvensar for Noreg. Kredittilsynet skriv at denne saka kan takast separat, eller i samband med oppfølginga av nytt internasjonalt regelverk.

2.2.2.3 Nærare om den danske modellen og ei samanlikning med Kredittilsynet sin arbeidsmetode

I motsetning til Noreg, Sverige og Finland opplevde ikkje Danmark noka bankkrise i første halvdel av nittiåra, trass i at dei samla tapa i danske bankar ikkje var særleg mindre enn i norske bankar. I Innst. S. nr. 141 (1998-99) under punkt 4.4 om handteringa av bankkrisa i andre land, står det på side 50 følgjande:

«Komiteen har merket seg kommisjonens påpeking av at Finanstilsynet i Danmark har gått langt grundigere til verks enn tilsynet i Norge. Komiteen registrerer at Finanstilsynet blant annet har ført meget aktivt tilsyn med at bankene løpende foretok avsetninger til forventede tap slik at bankenes regnskaper på best mulig måte avspeilet den reelle situasjon, herunder jevnlig oppsøkt bankene og foretatt gjennomganger på stedet.

Komiteen viser til at en særskilt utarbeidet rapport om Finanstilsynets tilsyn med danske bankers låneengasjementer fant sted på en hensiktsmessig måte konkluderer med at Finanstilsynets arbeid var en viktig årsak til at danske banker kom gjennom nedgangskonjunkturen uten større problemer.»

Ifølgje Kredittilsynet sitt brev av 16.08.99 er den største ulikskapen mellom Danmark og Noreg når det gjeld stadleg tilsyn, at det i Danmark blir brukt meir ressursar på banksida. Det blir ifølgje Kredittilsynet nytta meir tid på kvar enkelt bank, særleg når det gjeld å gå gjennom enkeltengasjement. Elles seier Kredittilsynet at forskjellen i tilsynsmetodikken i Danmark og Noreg neppe er så stor som kommisjonen synest å gi uttrykk for. Kredittilsynet peiker på at det òg gjennomfører regelmessige inspeksjonar. Kredittilsynet skriv vidare:

«Hovudforskjellen er at ein i Danmark legg mykje større vekt på å vurdere om eigendelane er rett vurderte i rekneskapen, og om tapsavsetningane er tilstrekkelege. Dette inneber at Finanstilsynet bruker mykje tid og ressursar på å gjennomgå enkeltengasjement og vurdere tapsavsetningar. Ein har fått opplyst frå Finanstilsynet i Danmark at det for 1997 vart brukt 15,7 årsverk på stadleg tilsyn i bankar. Ved gjennomgang av ein større bank, vil eit inspeksjonsteam i Danmark bruke opptil eit par månader i banken. I tillegg vert noko ressursar nytta på stadleg tilsyn i kredittforetak. På andre område som forsikring og verdipapirverksemder vert det brukt svært lite ressursar på stadleg tilsyn.

Ved stadleg tilsyn i Noreg vert det lagt vekt på internkontroll innan alle aktivitetsområde, medan ein har avgrensa engasjementsgjennomgangen til eit utval enkeltengasjement; dei største, dei største misleghaldne og dei mest tapsutsette blant ikkje misleghaldne. Normalt vil eit inspeksjonsteam vere to - tre dagar i banken. Føre- og etterarbeid vil normalt ta 3 - 5 gonger så lang tid. Dersom det vert avdekt mangelfulle tapsavsetningar i desse gjennomgangane, vert dette påpeika overfor styret i ei form som ligg svært nær eit formelt pålegg. Formålet har likevel i første rekke vore å teste om bankane sine retningslinjer for kredittgiving, klassifisering, oppfølging, tapsavsetning osv. fungerer og er fylgde; altså teste internkontroll på kredittområdet.

Ein slik tilsynstilnærming har vore grunna i at hovudansvaret for den enkelte institusjon og verksemda der ligg hos styret og leiinga i institusjonen, og som skal sørgje for at det økonomiske grunnlag er tilfredsstillande, at lover og regler blir fylgd og at verksemda vert driven på forsvarleg måte.»

2.2.2.4 Kredittilsynet sin konklusjon

Kredittilsynet er i brevet av 16.08.99 samd med Smith-utvalet i at bankane sin soliditet er heilt avgjerande for å hindre at auka tap skal utvikle seg til nye finanskriser. Kredittilsynet skriv vidare at i ein situasjon der bankane sine tap blir liggjande på eit høgt nivå over ein lang periode, er det viktig at det finst støytputer som kan absorbere tapa etter kvart som dei oppstår. I prinsippet kan bankane sjølve berre dekkje tapa sine ved å nytte driftsresultat, tapsavsetningar eller ansvarleg kapital. Heile den ansvarlege kapitalen kan heller ikkje brukast til dekning av tap. Ifølgje Kredittilsynet er det difor viktig for tilsynsmyndigheitene å sjå til at bankane har tilstrekkeleg lønsemd, tilstrekkelege tapsavsetningar og overskot av kjernekapital.

I brevet frå Kredittilsynet går det òg fram at den danske tilsynspraksisen truleg fører til at tapsavsetningane blir noko høgare enn etter den norske modellen. Dersom det er eit generelt ønske å auke tapsavsetningane, kan dette ifølgje Kredittilsynet gjennomførast også ved regelendringar, og ikkje åleine ved å innføre den danske tilsynsmodellen i Noreg. Ei dansk løysing har etter tilsynet si oppfatning den ulempa at tilsynet blir direkte ansvarleg for at tapsavsetningane er tilstrekkelege, både for institusjonane som heilskap og for dei ulike delane av verksemda deira, som følgje av at tilsynet kan gi pålegg om kor store dei skal vere.

I brevet frå 16.08.99 hevdar Kredittilsynet at det ikkje er sikkert at den danske modellen er løysinga i dag, og meiner det truleg er betre å byggje tilsynet på internasjonalt kjende standardar for tilsynsarbeid framover. Den internasjonale utviklinga synest å gå i retning av å leggje vekt på det totale risikobiletet og ikkje berre på kredittrisiko. Det blir lagt vekt på krav til kjernekapital utover minimumsnivå, sjølv om det blir understreka at tilstrekkelege tapsavsetningar òg er viktig.

2.2.3 Departementet si vurdering

Erfaringar frå mange land har vist at det er store kostnader knytta til bankkriser og andre kriser i det finansielle systemet. Etter departementet si vurdering er det viktig å prioritere ein løpande overvaking av makroøkonomiske forhold og sannsynlege verknader for finanssektoren av endringar i utforminga av den økonomiske politikken med sikte på å førebyggje slike kriser. Erfaringar frå mange land har såleis vist at det er viktig å ha eit godt tilsyn med utviklinga i finansmarknaden. Dei siste åra har det skjedd ei generell opprusting av tilsynsverksemda i Noreg. I samband med dette arbeidet har Kredittilsynet fått auka ressursar. Tilsynet hadde i 1992 99 fast tilsette medarbeidarar, mens talet ved utgangen av 1998 var på 139. I tillegg til at talet på tilsette er auka dei siste åra, har dei auka ressursane òg medført meir satsing på IT, informasjon og eit auka internasjonalt engasjement. Dei samla utgifter til Kredittilsynet var i 1998 på 86,9 millioner kroner. Dette var ein auke på 10,7 prosent frå 1997. Vedteke budsjett var i 1999 på 91,9 millionar kroner. Det svarar til ein auke på 5,7 prosent frå 1998.

Finansdepartementet er samd med Kredittilsynet i at det er viktig med eit klart ansvarsforhold mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet. Departementet meiner, som Kredittilsynet, at dette blir godt ivareteke av eksisterande praksis og retningslinjer. Det er i dag etablert ein ryddig styringsdialog mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet. Ramma for verksemda i Kredittilsynet er lagt i kredittilsynslova. Sentrale retningslinjer for den faste verksemda blir trekte opp av Finansdepartementet i dei årlege tildelingsbreva for budsjettet. Det er òg eit fast etablert system for skriftleg og munnleg kontakt mellom tilsyn og departement om faglege og administrative saker.

Etter departementet si vurdering er det ei generell tilsynsoppgåve å vurdere soliditeten i finansinstitusjonane, og eventuelt treffe tiltak dersom soliditeten blir vurdert som uforsvarleg. Etter bankkrisa har tilsynsmyndigheitene difor lagt stor vekt på å sikre soliditeten i mellom anna bankane. Kapitaldekninga er sentral for soliditeten i finansinstitusjonane. Kapitaldekningsregelverket har såleis ein viktig plass i tilsynsarbeidet. For ein gjennomgang av det gjeldande regelverket viser ein til Revidert nasjonalbudsjett 1998, der det står på side 112 at:

«Hovedhensikten med regelverket for kapitaldekning er at finansinstitusjonene skal ha en støtpute i form av ansvarlig kapital for å stå imot den risiko for tap som de påtar seg ved sin virksomhet. I tillegg til å tjene som en buffer og vern for innskytere og andre kreditorer, samt et vern for kunder generelt, er kapitaldekningsregelverket en del av et sikkerhetsnett som er etablert for å sikre stabiliteten i det finansielle systemet. For bankene må reglene også ses i sammenheng med deres spesielle rolle i betalingsformidlingen og som mottakere av innskudd og ytere av utlån, og den nasjonale og regionale betydningen av at de enkelte banker kan møte etterspørselen etter finansielle tjenester fra andre sektorer i samfunnet.

Kapitaldekningsregelverket er internasjonalt harmonisert gjennom den omforente internasjonale standarden fra Basel-komiteen (komitéen for bankreguleringer og tilsynspraksis i regi av Bank for International Settlements - BIS) og EU-direktiver. Formålet med standarden fra Basel-komitéen som kom i 1988, er å styrke soliditeten og stabiliteten i det internasjonale bankvesen og å redusere ulikheter i konkurransevilkår som følge av ulike kapitaldekningskrav. Det var et nært samarbeid mellom EU og BIS med sikte på samordning av regelverket, men i motsetning til BIS-standarden gjelder EU-direktivene alle kredittinstitusjonene og ikke bare internasjonale banker. Norge har i hovedsak samme krav til kapitaldekning som andre land innenfor EØS-området.»

Etter departementet si vurdering er det viktig at kapitaldekningsreglane har ein generell karakter. Dette er med på å gi ei likebehandling av aktørane i marknaden. I Revidert nasjonalbudsjett 1998 blir det lagt vekt på at det er ei generell oppgåve for tilsynet å vurdere soliditeten i finansinstitusjonane og eventuelt treffe tiltak dersom soliditeten blir vurdert å vere uforsvarleg. Med bakgrunn i den liberaliseringa av internasjonale vare- og kapitalstraumar som har skjedd dei siste åra, har finansinstitusjonar i aukande grad blitt integrerte over landegrensene. Stabiliteten i innanlandske finansmarknader er difor i større grad avhengig av utviklinga i utanlandske marknader. Dette medfører auka behov for internasjonale minstestandardar og samordning av tilsyn med finansmarknadene mellom land. Departementet ser det difor som viktig at Noreg aktivt deltek i internasjonalt arbeid omkring tilsyn og regulering av finansmarknadene, og at ein støttar arbeidet med å gjennomføre dei anbefalte minstestandardane.

Departementet legg stor vekt på Kredittilsynet si rolle som eit sjølvstendig tilsynsorgan for finansmarknadene. Finansmarknaden består av ei mengd aktørar, og funksjonane deira kan vere komplekse. Det kan til tider føre til at marknaden framstår som uoversiktleg. Departementet vurderer det difor som formålstenleg at Noregs Bank og Kredittilsynet legg uavhengige vurderingar til grunn for sine oppfatningar omkring saker som gjeld finansmarknaden. Departementet viser her òg til Stortinget si behandling av St.meld nr. 48 (1991 - 92) «Organisering av det offentlige tilsynet med finansnæringen», jf. Innst. S. nr. 246 (1991 - 92) side 9:

«Komiteen mener at det prinsipielt er en fordel med flere, sterke, uavhengige institusjoner ved reguleringen av finansmarkedene. Det sikrer hver enkelt institusjon uavhengighet i utøvelsen av sin oppgave uten at andre interesser kan innvirke på institusjonens beslutninger. Det sikrer videre mulighet for i større grad å bringe frem alternative analyser og synspunkter på utviklingen av finansnæringen. <...>

Komiteen mener at man må opprettholde Kredittilsynet som eget forvaltningsorgan.»

Eit slik sjølvstende mellom sentralbanken og tilsynet synest å vere i samsvar med den internasjonale utviklinga. Samtidig meiner departementet at det er viktig at det eksisterer eit velorganisert samarbeid mellom dei to, slik det synest å vere i dag.

Departementet meiner òg at styret i Kredittilsynet er viktig for å gi Kredittilsynet styrke og integritet. Eit slikt styre er etter departementet si oppfatning med på å sikre at arbeidet som blir gjort av tilsynet, har den kvaliteten ein forventar av eit nasjonalt tilsynsorgan. Departementet vil her òg vise til Innst. S. nr. 246 (1991 - 92) side 9, der det står følgjande:

«Komiteen mener det er viktig at Kredittilsynet får et styre som kombinerer faglig innsikt og bredde. Hensynet til Kredittilsynets uavhengighet bør etter komiteens mening bl.a. føre til at ingen oppnevnes som medlem av styret som representant for andre institusjoner.»

Kredittilsynet peikar på at nivået på tapsavsetningane er viktige for soliditeten til finansinstitusjonane. Departementet sluttar seg til denne vurderinga, og understrekar at tapsvurderingane er ei viktig oppgåve for finansinstitusjonane. Departementet vil vise til Revidert nasjonalbudsjett 1998 side 123, der følgjande står:

«I tilknytning til Norges Banks synspunkter om at det bør nedsettes et utvalg som kan utrede en ordning med tilleggsavsetninger sett i sammenheng med regelverket for tapsavsetninger, kan det nevnes at Kredittilsynet nylig har sendt en utredning om regnskapsmessig behandling av tap på utlån, garantier mv. på høring. En hovedkonklusjon i denne utredningen er at det norske tapsregelverket er på linje med det som i hovedsak gjelder internasjonalt. Det framgår videre av utredningen at det ut fra en regnskapsfaglig vurdering foreløpig er lite hensiktsmessig å endre gjeldende tapsforskrift.»

Sitatet ovanfor er knytta til Noregs Bank sin omtale av eit opphavleg forslag frå Kredittilsynet, jf. brev frå Noregs Bank til Finansdepartementet av 1. april 1998. I brevet går det fram at Noregs Bank uttrykker skepsis til at slike avsetningar skal gi skattefritak.

Departementet legg vekt på at den internasjonale utviklinga synest å gå i retning av å leggje vekt på det totale risikobildet. Difor er det viktig å fokusere arbeidet omkring eit samla regelverk, i staden for dei ulike delane isolert. Det vil òg bli lagt fram for Stortinget ei nærare vurdering av tapsregelverket (jf. punkt 2 i avsnitt 2.2.1) på eit seinare tidspunkt.

Departementet vil til slutt understreke at det først og fremst er bankane sjølve, som er ansvarlege for ei forsvarleg drift. Ein viser i denne samanhengen til Innst. S. nr. 141 (1998 - 99) side 15:

«Komiteens flertall, <...>, viser videre til at konjunkturomslaget - som utløste mislighold av banklån i stort omfang - ble forsterket av bankenes egen adferd. Flertallet konstaterer at dermed vil heller ikke en argumentasjon som legger vekt på betydningen av den innenlandske konjunkturnedgangen, frita bankene fra hoveddelen av ansvaret for de store tapene.»

2.3 Om eigarskap og struktur for finansmarknaden

2.3.1 Bakgrunn

Sidan først på 1980-talet har hovudmålet for strukturpolitikken vore å leggje til rette for ein velfungerande og solid finansiell sektor i Noreg, med høg konkurranse mellom dei enkelte institusjonane. Samtidig har det òg vore ei målsetjing å ha eit godt tilbod av finansielle tenester i alle regionar. Dei noverande retningslinjene for strukturpolitikken finn ein i Kredittmeldinga 1997. Av dei går det òg fram at det blir sett på som viktig å ha sentrale finansinstitusjonar med hovudkontor plasserte i Noreg.

Formålet med den statlege eigarskapen, slik det går fram av St.meld. nr. 39 (1993-94), er å vere med og sikre ein stabil langsiktig eigarskap i dei to største forretningsbankane. I meldinga går det vidare fram at målet med ein slik eigarskap er å sikre at sentrale avgjerdsfunksjonar blir verande i Noreg.

Strukturen på finansmarknaden har endra seg raskt dei siste åra. Mellom anna har meir internasjonal integrasjon og bransjegliding auka konkurransen mellom finansinstitusjonane, og særleg innanfor banksektoren har konkurransen medverka til å drive marginane nedover og tvinga aktørane til å effektivisere og redusere kostnadene. Dette har ført til restrukturering og konsolidering i finanssektoren. Det har òg vore ei utvikling i retning av blanda finanskonsern med bank og forsikring.

Deregulering, teknologiske innovasjonar og endra sparemønster, med ei dreiing frå tradisjonelle bankinnskot over mot forsikringsprodukt og verdipapirfonddelar, er viktige drivkrefter bak den utviklinga ein har sett i finanssektoren. Vidare har gjennomføringa av den indre marknaden i EU og EØS-reglane om mellom anna etableringsrett for filialar og grensekryssande verksemd ført til auka integrasjon og konkurranse i dei europeiske finansmarknadene. Truleg har òg innføringa av fellesvalutaen «euro» frå 1. januar 1999 påskunda prosessen omkring restrukturering og konsolidering av det finansielle systemet i Europa. Desse drivkreftene bak endringane i strukturen på finansmarknaden kjem truleg til å gjere seg gjeldande også i tida framover.

Den raske endringa i finansmarknaden gjer at Regjeringa ser eit behov for å vurdere kva utviklinga i den finansielle sektoren kan ha å seie for korleis ein kan oppfylle måla for strukturpolitikken, slik dei er presenterte i Kredittmeldinga 1997. Bodet frå MeritaNordbanken på aksjane i Kreditkassen har ytterlegare aktualisert dette spørsmålet.

2.3.2 Utviklinga i finansmarknaden

2.3.2.1 Nokre generelle trekk ved finansmarknaden internasjonalt

Den utviklinga som den finansielle sektoren for tida gjennomgår i mange land, har særleg gitt seg utslag i oppkjøp/fusjonar mellom bankar, men også mellom bankar og forsikringsselskap. Fusjonane og oppkjøpa har i første rekkje vore mellom konsern heimehøyrande i same land, men det er òg tilfelle av transaksjonar på tvers av landegrensene. Dei store marknadsleiarane i Europa har såleis sikra seg posisjonar som dominerande aktørar i sine heimemarknader.

Av tabell 2.1 går det fram at talet på bankar er redusert sidan starten på 1990-talet, men samstundes viser tabellen at det har skjedd ei viss oppbremsing i reduksjonen, og at talet på fusjonar og oppkjøp er redusert i løpet av 1990-åra. I ein del land, som til dømes Noreg og Sverige, har etableringa av utanlandske filialar i heimlandet vore ei årsak til denne oppbremsinga, og det har i perioden 1995-1997 isolert sett medverka til ein auke i talet på institusjonar.

Dei samla verdiane av fusjonane og oppkjøpa har likevel auka kraftig dei siste åra for landa som inngår i tabell 2.1, både målt i nominelt beløp og målt som prosent av fusjonar og oppkjøp i alle sektorar. Verdien på transaksjonane har òg auka kraftig, mellom anna i dei nordiske landa i tabellen, om ein justerer tala for kursutviklinga i verdipapirmarknaden for finansaksjar i same periode. Sett i lys av at talet på transaksjonar har vore fallande i same periode, tyder desse tala på at utviklinga dei siste åra har vore i retning av konsolidering mellom større institusjonar (målt etter forvaltningskapital) enn tidlegare.

Rentenettoen kan vere ein indikator på konkurransen i bankmarknaden. Tabell 2.2 viser utviklinga i rentenettoen i bankar i ulike land som prosent av gjennomsnittleg forvaltningskapital. Ein kan for dei fleste europeiske landa sjå ein gradvis reduksjon av rentenettoen, noko som tyder på auka konkurranse i bankmarknaden. Nivået på rentenettoen varierer elles ein del mellom landa i tabellen, men reduksjonen i rentemarginane som dei fleste av landa har opplevd, kan likevel tyde på at konkurransen utviklar seg i same retning.

Av tabell 2.3 ser ein at talet på banktilsette er redusert for dei fleste landa sidan 1990. I same periode har marknadskonsentrasjonen auka for fleire av landa. Når det gjeld utviklinga i marknadsdelane til dei største institusjonane, så går det fram av tabellen at Noreg er eit unntak i dette utvalet, med ei utvikling i retning av lågare marknadskonsentrasjon for dei fem og ti største institusjonane for perioden sett under eitt.

Den fallande rentenettoen som fleire land har hatt i ein periode med fusjonar, oppkjøp og auka marknadskonsentrasjon, kan så langt tyde på at konsolideringa ikkje har svekt konkurransen innanfor tradisjonell bankverksemd vesentleg.

Tabellane ovanfor viser at finansmarknaden i dei nordiske landa har utvikla seg i same retning som i andre land. Likevel er dei nordiske konserna små i internasjonal samanheng. Som det går fram av tabell 2.4, som viser storleiken på dei største nordiske og norske finanskonserna målt ved forvaltningskapital, og sju store europeiske konsern, er det eit solid sprang mellom dei større europeiske og dei største nordiske konserna når det gjeld storleiken på forvaltningskapitalen. Handelsbanken, som er størst i Norden, er til dømes nummer 44 i Europa målt ved forvaltningskapital.

Det synast som internasjonaliseringa ikkje har kome så langt på forsikringsmarknaden som på bankmarknaden. Samstundes har internasjonaliseringa førebels kome lenger for produkt innanfor skadeforsikring enn innanfor livsforsikring. Det heng mellom anna saman med at produkt innanfor skadeforsikring er enklare å selje på tvers av grenser, medan livsforsikring i større grad må tilpassast skattereglane i kvart enkelt land.

Tabell 2.5 viser dei største skadeforsikringsselskapa i Europa og Norden målte etter brutto premie. Som det går fram av tabellen, er dei største nordiske konserna små jamført med dei europeiske i denne marknaden òg.

2.3.2.2 Nærare om utviklinga i bank- og forsikringsnæringa i Norden og Noreg

Utviklinga i den norske finansmarknaden har dei siste åra trekt i retning av at blanda finanskonsern og samarbeidande grupper har fått ein sentral plass. I tabell 2.6, som viser marknadsdelane til finanskonsern i ulike segment av finansmarknaden målt i prosent av forvaltningskapitalen, går det fram at meir enn to tredelar av dei innanlandske finansielle tenestene blir distribuerte av blanda konsern (grupperingar).

Som det går fram av tabell 2.6, er finanskonserna særs ulike i struktur og samansetnad. DnB-konsernet er det største av finanskonserna totalt sett, og konsernet har særleg ein sterk posisjon innanfor banksektoren. Gjensidige NOR har den største marknadsdelen innanfor skadeforsikring (litt større enn Storebrand), målt i forhold til forvaltningskapital. Om ein ser på marknadsdelar målte etter premie for eiga rekning, er Storebrand størst, jf. figur 2.2. Storebrand er klart størst i livsforsikring. Tabellen viser òg at grupper av sparebankar til saman har opparbeidd seg marknadsdelar, særleg innan bankverksemd, som er på nivå med posisjonane til dei store forretningsbankane.

Den faktiske marknadsstrukturen er av interesse når ein skal vurdere konkurransen i marknaden. Konsentrasjonen i marknaden kan seie noko om konkurranseforholda, og dermed kva slags endringar i strukturen som kan vere i samsvar med konkurransemessige omsyn. Dei åtte største konserna har i høve til tabell 2.6 ein marknadsdel som varierer frå i underkant av 40 prosent for finansieringsføretak til over 70 prosent for bank og livsforsikring.

Ein alternativ måte å måle marknadskonsentrasjonen på er å samanlikne dei største bankane sin del av totale bankutlån og utlån fordelte etter publikumssektor, jf. tabell 2.7.

Tabell 2.7 viser at dei fleste av finanskonserna har ei ujamn fordeling av utlån mellom hushaldningar og føretak. Dette kjem mellom anna fram hos dei to største forretningsbankane. Isolert sett har DnB (utanom Postbanken) til dømes ein marknadsdel i brutto utlån til ikkje-finansielle føretak som ligg ti prosentpoeng høgare enn tilsvarande tal for utlån til hushaldningar. Ser ein på utlånsveksten DnB og Kreditkassen har hatt frå 2. kvartal 1998 og ut 2. kvartal 1999, har begge bankane i denne perioden hatt ei fordeling av nye utlån som truleg har forsterka profilen til utlånsporteføljen i retning av auka prosentdel lån til ikkje-finansielle føretak. Kreditkassen hadde til dømes i denne perioden eit fall i brutto utlån til hushaldningar med ein prosent, medan utlåna til ikkje-finansielle føretak steig mens 13 prosent. Samtidig kan ein vente at dei strukturendringane som har skjedd, har auka konkurransen i sektoren ikkje-finansielle føretak.

I vurderingane av bankstrukturen kan det òg ha interesse å sjå på konsentrasjonen innanfor geografiske regionar. I tabell 2.8 er landet delt inn i seks geografiske regionar. Konsentrasjonen er målt ved at ein har sett på kor stor del av totale utlån dei til kvar tid tre største bankane har innanfor kvar einskild region. I tabellen er sektoren «publikum» delt inn i utlån til lønsmottakarar (personmarknaden) og utlån til sjølvstendig næringsdrivande, ikkje-finansielle føretak og kommunar (næringsmarknaden). Av dei totale utlåna til sektoren «publikum» frå forretnings- og sparebankane utanom Postbanken og dei utanlandske filialane til norske bankar, har forretningsbankane ein prosentdel på om lag 52,5 prosent ved utgangen av 1998. Ser ein på forretningsbankane sin prosentdel av totale utlån til alle sektorar, er den på om lag 56,7 prosent på same tidspunkt.

Sparebankane har ein vesentleg større del av sine utlån til personkundemarknaden enn forretningsbankane. Sparebankane hadde ved utgangen av 1990 ein marknadsdel tilsvarande 24,9 prosent av utlåna i personkundemarknaden. Dette talet var ved utgangen av 1998 auka til 25,8 prosent. Dei tilsvarande tala for forretningsbankar i same periode er høvesvis 21,6 og 20,8 prosent.

Tabell 2.8 viser at marknadsdelen til dei tre største bankane i perioden 1993 til 1998 har falle i personmarknaden og næringsmarknaden, når ein ser heile perioden under eitt. Dette gjeld både i landet som heilskap og i alle regionar med unntak av Nord-Noreg og Trøndelag. Der har marknadsdelane til dei tre største bankane auka svakt i personmarknaden. Det framgår av tabellen at marknadsdelen til dei tre største bankane er størst i Austlands-området.

Konkurransen frå utanlandske institusjonar har auka dei siste åra innanfor banksektoren, og ved utgangen av 2. kvartal 1999 var det åtte filialar av utanlandske bankar i Noreg. Denne utviklinga har særleg samanheng med føresegner i EØS-avtalen som gir bankar og kredittinstitusjonar som er etablerte i eit anna EØS-land rett til å tilby banktenester i Noreg utan å måtte etablere dotterselskap her. Slik verksemd kan skje anten i form av grenseoverskridande verksemd eller gjennom filialetablering, jf. omtalen i Kredittmeldinga 1997.

Den grenseoverskridande verksemda frå utanlandske finansinstitusjonar har i den norske finansmarknaden særleg vore retta mot sektoren ikkje-finansielle føretak. For å få eit heilskapleg inntrykk av konkurransen på utlånsmarknaden kan det difor vere av interesse å ta omsyn til denne grenseoverskridande verksemda frå utanlandske finansinstitusjonar. Dette har ein gjort i kolonnen «justert prosentdel» i tabell 2.7. Som det går fram der er marknadskonsentrasjonen på utlånsmarknaden til ikkje-finansielle føretak vesentleg lågare når ein tar med alle norske og utanlandske finansinstitusjonar som har utlån til denne sektoren. Marknadsdelane for brutto utlån til ikkje-finansielle føretak for dei utvalde finanskonserna i tabell 2.7 fell med heile 27 prosentpoeng når ein justerer for grenseoverskridande verksemd.

Når det gjeld dei utanlandske bankane og filialane som er etablerte i Noreg, er deira del av det totale utlånet til publikum framleis liten, jf. tabell 2.9. Ved utgangen av 1998 var talet på fire prosent. Likevel går det fram av tabellen at talet var dobbelt så høgt når ein ser isolert på prosentdelen av utlån til ikkje-finansielle føretak på same tidspunkt. Det går òg fram av tabell 2.9 at prosentdelen av utlån til publikum frå dei utanlandske bankane og filialane, og prosentdelen til dei ikkje-finansielle føretaka og hushaldningane, har auka i heile perioden.

Ved utgangen av 1998 hadde dei nordiske bankane ein prosentdel av utlåna til ikkje-finansielle føretak på om lag 6 prosent. Av denne delen stod Handelsbanken for nesten halvparten.

Som det går fram av tabell 2.1, har talet på bankar blitt redusert gjennom fusjonar og oppkjøp både nasjonalt og internasjonalt. Mens det i 1980 var 24 forretningsbankar i Noreg, var talet ved utgangen av 2. kvartal 1999 redusert til 14. Talet på sparebankar blei i same periode redusert frå 322 til 132. Det har òg vore ein sterk nedgang i talet på skadeforsikringsselskap. Ved utgangen av 1998 var talet 52, og det svarer til ein reduksjon på om lag 55 prosent sidan 1980. Talet på livselskap har vore meir stabilt, og ved utgangen av 1998 var det ti livselskap i Noreg - to færre enn i 1980. I tillegg har seks livsforsikringsselskap med investeringsval løyve til å drive verksemd.

Strukturen i den norske finansmarknaden er påverka av fleire større hendingar i 1999. Den 22. januar fekk FöreningsSparbanken AB løyve av Finansdepartementet til å overta 25 prosent av aksjane i Sparebanken 1-gruppa. Den 7. mai fekk Den Danske Bank løyve av Finansdepartementet til å kjøpe alle aksjane Fokus Bank ASA, gjennom det norske holdingselskapet DDB/Fokus Invest. Konsesjonen byggjer på at Fokus Bank blir halden oppe som eigen bank. Den 4. juni gav departementet Sparebanken NOR, Gjensidige Skadeforsikring og Gjensidige Livsforsikring løyve til å etablere finanskonsernet Gjensidige NOR. Finanskonsernet er basert på samarbeidsavtalar og felles vedtektsfesta selskapsorgan. I slutten av juli fekk Storebrand konsesjon av Finansdepartementet til å kjøpe alle aksjane i Finansbanken, og den 14. oktober godkjende Finansdepartementet fusjonen mellom Den norske Bank ASA og Postbanken AS.

For tida vurderer Finansdepartementet Storebrand sin søknad av 30. juli 1999 om å etablere eit felles nordisk skadeforsikringskonsern beståande av Storebrand Skade og det heilåtte dotterselskapet Europeiske Reiseforsikring, svenske Skandia og finske Pohjola. Søknaden er på visse punkt endra og vesentleg utvida i forhold til opphavleg søknad frå Storebrand og Skandia av 16. april same år. Departementet vurderer òg ein søknad frå Vesta Forsikring og selskap i Skandia-konsernet av 26. mai 1999 om løyve til fisjon av Vesta Forsikring og endringar av konsernstruktur. I tillegg vurderer departementet for tida ein søknad av 11. juni 1999 om løyve til oppkjøp av Bergensbanken frå den svenske Handelsbanken.

MeritaNordbanken offentleggjorde 20. september eit tilbod om kjøp av alle aksjane i Kreditkassen. Prisen som er tilboden er 44 kroner per aksje, og bodfristen går ut 29. oktober 1999.

Det har særleg vore dei største nordiske finanskonserna som har teke aktiv del i utviklinga av den norske finansmarknaden i 1999. Det kan difor vere av interesse å sjå nærare på kor store marknadsdelar dei største nordiske bankane har i sine heimland, i kor sterk grad dei er etablerte i andre nordiske land, og når banken blei etablert i Noreg, jf. tabell 2.10.

Av tabell 2.10 går det fram at Finland er det landet der ein enkelt bank, MeritaNordbanken, har den største marknadsdelen av dei nordiske bankane i sine heimland, målt som prosentdel av utlån til publikum frå bankar, kredittforetak og finansieringsselskap. Marknadsdelen på 34 prosent er om lag som den samla prosentdelen til DnB og Kreditkassen. Av tabellen går det òg fram at Sverige har tre bankar som kvar for seg har marknadsdelar som er større enn den største norske. Størst marknadsdel målte i prosent av utlån til publikum har Handelsbanken. Banken hadde ved utgangen av 2. kvartal 1999 16 kontor i Noreg, og etablerte første kontor i Noreg i 1988.

Det går fram av tabell 2.10 at Den Danske Bank er den banken med størst marknadsdel i Danmark, målt i prosent av utlån til publikum. Ein gjer oppmerksom på at kredittforetak har ein monaleg del av utlånsmarknaden i Danmark. Den Danske Bank er elles den banken som har etablert flest kontor i andre nordiske land.

Dei nordiske bankane sin marknadsdel som prosent av utlån er noko forskjellig frå marknadsdelen som prosent av forvaltningskapital, men hovudtrekka er dei same.

Tabell 2.3 viste mellom anna at Noreg hadde ein noko lågare marknadskonsentrasjon enn dei andre nordiske landa i tabellen, målt ved dei fem og ti største bankane sin del av total forvaltningskapital. Tabell 2.10, som viser marknadsdelane til dei største nordiske bankane i heimlanda deira, målte i prosent av utlån til publikum, gir det same inntrykket.

I motsetning til det som gjeld for marknadskonsentrasjonen for bankar, er den norske forsikringsmarknaden jamt over meir konsentrert enn marknadene i Sverige, Danmark og Finland.

Tabell 2.11 viser mellom anna kor stor marknadsdel, målt etter opptent premie, dei fem og ti største livselskapa har i kvart enkelt nordisk land. I figur 2.1 blir dei fem største nordiske livsforsikringsselskapa samanlikna med dei største norske selskapa, målt etter opptent premie.

Kjelde: Dei nordiske tilsynsmyndigheitene.

Det går fram av tabell 2.11 at dei fem største norske livselskapa har ein høgare marknadsdel enn kva tilfellet er for dei største selskapa i dei tre nabolanda våre. Samstundes går det fram av figur 2.1 at det største norske livselskapet, Storebrand Livsforsikring, er om lag halvparten så stort som dei to største nordiske selskapa, målt etter opptent premie.

Tabell 2.12 viser mellom anna kor stor marknadsdel, målt etter opptent premie, dei fem og ti største skadeforsikringsselskapa har i kvart enkelt nordisk land. I figur 2.2 blir dei fem største nordiske skadeforsikringsselskapa samanlikna med dei største norske selskapa, målt etter opptent premie.

^*Storebrand Skadeforsikring Storebrand har i sin søknad av 30. juli 1999 søkt om løyve til å etablere eit felles nordisk skadeforsikringskonsern beståande av Storebrand Skade og det heilåtte dotterselskapet Europeiske Reiseforsikring, svenske Skandia og finske Pohjola. Tala for Skandia i figuren er inklusive Vesta Forsikring og Skandia Danmark.

Kjelde: Dei nordiske tilsynsmyndigheitene.

Av tabell 2.12 går det vidare fram at marknadskonsentrasjonen i skadeforsikring, målt etter dei fem største selskapa, er vesentleg høgare i Noreg enn i Finland og Danmark, men litt lågare enn i Sverige. Av figur 2.2 går det fram at Noregs største skadeforsikringsselskap målt etter opptent premie, Storebrand Skade, er nest størst i Norden, etter Skandia.

2.3.3 Tidlegare behandling av den statlege eigarskapen

2.3.3.1 Om statleg eigarskap

Statens Bankinvesteringsfond forvaltar statens eigarinteresser i bankane. Det følgjer av lov 15. mars 1991 nr. 2 om Statens Banksikringsfond og lov 29. november 1991 nr. 78 om Statens Bankinvesteringsfond. Som det òg går fram av avsnitt 2.1, er formålet med Statens Bankinvesteringsfond i første rekkje å styrke den ansvarlege kapitalen i norske bankar, og verksemda i fondet skjer etter forretningsmessige vurderingar.

Ein politikk for den statlege eigarskapen i banknæringa blei første gong formulert i Revidert nasjonalbudsjett 1992, der det heiter:

«Statens eierskap i forretningsbankene er basert på to ulike roller med tilhørende institusjoner: Statlig eierskap som ledd i krisehåndtering. Dette er tilfeller der statlig eierskap er en hensiktsmessig måte å sikre innskyterne og det finansielle system. Statens Banksikringsfond ivaretar denne rollen. Staten som investor på forretningsmessig grunnlag sammen med private investorer. Denne rollen er fortrinnsvis tillagt Statens Bankinvesteringsfond. <...>Det legges opp til at statens eierskap med basis i Statens Bankinvesteringsfonds investorrolle skal ha et mer langsiktig siktemål. Fondet vil, sammen med øvrige statlige og private norske investorer, bidra til å sikre et vesentlig nasjonalt eierskap i norske banker. Fondet kan legge et forretningsmessig langsiktig tidsperspektiv til grunn for sine investeringsvalg.»

Formålet med den statlege eigarskapen er seinare utdjupa i Bankkrisemeldinga, St.meld. nr. 39 (1993-94):

«Formålet med det statlige medeierskapet skal være å bidra til å sikre et stabilt eierskap i de to største forretningsbankene. Et slikt eierskap forutsettes å sikre at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten mot utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes. En statlig eierandel på over 1/3 er tilstrekkelig for å nå de angitte målene for det statlige eierskapet. Med en slik eierandel vil staten kunne utøve en betydelig innflytelse over strategiske veivalg i banken, samt kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser. Det forutsettes at det statlige medeierskapet baseres på at bankene skal drives på et ordinært forretningsmessig grunnlag. På mellomlang sikt og i inneværende stortingsperiode tas det sikte på å beholde en statlig eierandel på over 50 pst. i disse to bankene. Før det ev. blir aktuelt å redusere eierandelen under 50 pst., vil Regjeringen legge spørsmålet om omfanget av det statlige eie fram for Stortinget til fornyet vurdering.»

I Bankkrisemeldinga la ein òg retningslinjer med omsyn til korleis fondet skulle tilpasse sine eigardelar til målsetjinga ovanfor:

«Salg av aksjer vil skje med henblikk på at Statens Bankinvesteringsfond skal ivareta det langsiktige statlige eierskapet i disse bankene. Transaksjoner mellom de to statlige fondene skal utelukkende finne sted til ordinære markedsmessige vilkår. De øvrige bankaktiva i fondene vil bli realisert fortløpende. Ethvert salg av statlig eide aktiva vil bli tatt under hensyn til forretningsmessige vurderinger.»

I innstillinga til Bankkrisemeldinga, Innst. S. nr. 213 (1993-94), slutta eit fleirtal i finanskomiteen seg til at det i den aktuelle stortingsperioden skulle takast sikte på å behalde ein statleg eigardel på over 50 prosent i DnB og Kreditkassen.

Den planlagte fusjonen mellom Storebrand og Kreditkassen gjorde at spørsmålet om lågare eigardel enn 50 prosent blei aktualisert tidlegare enn det som var lagt til grunn i Bankkrisemeldinga. Utan ytterlegare oppkjøp ville ein slik fusjon gitt staten ein eigardel på vel 25 prosent i den fusjonerte eininga. Regjeringa la i samband med dette avgjerande vekt på at ein skulle føre vidare ein politikk som legg vekt på ein stabil nasjonal eigarskap. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 heiter det:

«En nasjonal forankring innebærer at forretningskontor og sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge. Utflagging av et aksjeselskap slik at forretningskontoret blir lokalisert utenfor Norge fordrer endring i vedtektene. Etter aksjeloven §2-2 skal bl.a. lokalisering av selskapets forretningskontor og selskapets formål framgå av vedtektene. Også selskapets aksjekapital skal framgå av vedtektene. Beslutning om å endre vedtektene fattes av generalforsamlingen, jf. aksjeloven § 9-14. Det er ikke foreslått vesentlige endringer i reglene om hvilke beslutninger som krever kvalifisert flertall og kravene til kvalifisert flertall i allmennaksjeselskaper i forslaget til ny allmennaksjelov. Aksjeeiere som representerer minst en tredjedel av stemmene og aksjekapitalen representert på generalforsamlingen har såkalt negativ kontroll fordi de kan hindre vedtektsendringer. Negativ kontroll innebærer også mulighet til å forhindre reduksjon av eierandelen gjennom aksjekapitalutvidelser og fusjon. Den statlige eierandelen bør ved en eventuell fusjon være så stor at vedtektsendringer kan hindres, dvs. at uønskede beslutninger om fusjon, aksjekapitalendringer og utflagging kan stoppes. Eierandelen bør dermed være så stor at det kan påregnes kontroll med om lag en tredjedel av stemmene på generalforsamlingen i en eventuelt fusjonert finansinstitusjon. Hvilken faktisk eierandel Statens Bankinvesteringsfond ut fra dette bør ha, må vurderes bl.a. ut fra eierstrukturen for øvrig.»

Regjeringa Jagland la i Statsbudsjettet 1998 opp til sal av aksjar i DnB og Kreditkassen ned mot 1/3 eigardel. Dette forslaget inngjekk også i Regjeringa Bondevik sitt budsjettforslag som blei fremma same haust, jf. omtale i avsnitt 2.1. I retningslinjene for dei sala som er gjorde av Bankinvesteringsfondet, har det vore lagt vekt på god spreiing av salet, og at småinvestorar når alt anna er likt, blir prioriterte ved tildelinga.

I samband med at Regjeringa behandla omdanning av Postbanken til eit aksjeselskap og ein fusjon mellom DnB og Postbanken AS, blei det vedteke at Samferdselsdepartementet sin eigardel i den fusjonerte eininga skal førast over til Bankinvesteringsfondet, og at statens samla eigardel i dette føretaket skal reduserast ned mot 1/3, jf. St. prp. nr. 76 (1998-99) «Om samtykke til godkjenning av fusjonsplan for fusjon mellom Den norske Bank ASA og Postbanken AS» og omtala av fusjonen i avsnitt 2.1.

2.3.3.2 Om strukturpolitikken for finansmarknaden

Med strukturpolitikken for finansmarknaden meiner ein dei retningslinjene som myndigheitene følgjer når dei behandlar mellom anna konsesjonssøknader om samanslåingar og omdanningar. Sidan starten på 1980-talet har utforminga av strukturpolitikken i første rekkje vore innretta mot å sikre tilfredsstillande konkurranse og soliditet. Samtidig har det heile tida vore eit mål å sikre eit godt tilbod av finansielle tenester i alle regionar. Retningslinjene har gjerne lege fast ein del år inntil endringar i marknadsforhold eller skifte av regjering har ført til ei fornya drøfting.

I Kredittmeldinga 1997, avsnitt 2.6, er det gitt ei oversikt over utviklinga i strukturpolitikken tilbake til først på 1980-talet. Frå den oversikta kan ein få inntrykk av at det til tider har vore ein viss konflikt mellom målsetjinga om å sikre ein god tilgang på finansielle tenester i hele landet, og å halde oppe ein viss grad av konkurranse. I St.meld. nr. 39 (1993-94), side 128, heiter det mellom anna:

«Formålet med strukturpolitikken har særlig vært å sikre hele landet en god tilgang på finansielle tjenester, samtidig som man opprettholdt en viss grad av konkurranse. Inntil begynnelsen av 80-tallet syntes det å være en viss konflikt mellom disse to målene. Den geografiske dekning av banktjenester ble sikret ved opprettholdelsen av et nett av banker med lokal forankring. Disse lokale og regionale bankene måtte i en viss utstrekning skjermes mot konkurransen fra store landsdekkende forretningsbanker, med hovedsete i Oslo eller Bergen. Samtidig la myndighetene vekt på at bankkundene skulle ha en valgmulighet mellom flere banker også utenom de sentrale strøk. Resultatet var at etablering av nye ekspedisjonssteder og filialer var gjenstand for en omfattende offentlig regulering.»

I Bankkrisemeldinga går det òg fram at strukturpolitikken for alle typar finansinstitusjonar blei drøfta i samband med vedtak av ny lov om finansieringsverksemd, jf. Ot.prp. nr. 41 (1986-87), der det mellom anna står at:

«En struktur på finansmarkedet med et tilstrekkelig antall selvstendige og gjensidig uavhengige finansinstitusjoner er et hovedvilkår for at konkurransen på finansmarkedet er effektiv på varig basis. Det bør til enhver tid være et rimelig stort antall reelt konkurrerende enheter på markedene for finans- og forsikringstjenester, slik at en unngår at enkeltselskaper kan utøve betydelig markedsmakt.»

I Ot.prp. nr. 41 (1986-87) blei det stadfesta ein restriktiv praksis for dei tilfella der ein av dei tre største forretningsbankane ønskte å fusjonere med ein annan bank. Det blei òg lagt til grunn ein restriktiv praksis for fusjonar der ein av dei fire største forsikringskonserna/gruppedanningane er involverte.

På slutten av 1980-talet fekk mange finansinstitusjonar store innteningsproblem. Det førte til at dei måtte redusere kostnadene. I Nasjonalbudsjettet 1993 heiter det mellom anna:

«Strukturendringer vil kunne vise seg å være nødvendig for å redusere overkapasiteten i banknæringen. Konkurransehensyn og hensynet til den geografiske dekning av banktjenester og bankkompetanse må ivaretas.»

Dermed blei det lagt vekt på at strukturelle endringar kunne kome som følgje av moglege stordriftsfordelar. Samstundes gjekk ein over frå kvantitative til meir kvalitative retningslinjer.

I Nasjonalbudsjettet 1996 blei det lagt fram ei vurdering av konkurranseforholda og strukturpolitikken på finansmarknaden. Det blei mellom anna uttala (s. 165-166):

«Hovedinntrykket er at fusjoner og fisjoner foretas fordi eierne finner dette lønnsomt. Myndighetene har adgang til å gripe inn, hvis disse strukturendringene går på tvers av de spesifikke hensyn som skal ivaretas gjennom strukturpolitikken. Myndighetene tar gjennom konsesjonsbehandlingen ikke stilling til om en fusjonsplan er forretningsmessig lønnsom. Dette er hensyn som det tilligger den enkelte institusjons styrende organer å vurdere. Den enkelte institusjonens soliditet vil imidlertid bli tillagt vekt. Myndighetene har heller ikke nødvendigvis et ønske om å bestemme at det skal være et bestemt antall tilbydere i markedet. De hensyn som myndighetene skal ivareta, og som er regulert gjennom lovgivningen, er å bidra til at konkurransen og soliditeten er forsvarlig. Tilstrekkelig konkurranse må være et premiss for den videre utvikling av strukturen på finansmarkedet. Men det er også viktig at finansinstitusjonene har et godt inntjeningsgrunnlag.»

Samanhengen mellom den statlege eigarskapen og strukturpolitikken blei nemnt av finanskomiteen i innstilling til forslag frå Einar Steensnæs om praktiseringa av eigaravgrensingsregelen i finansieringsverksemdslova, Innst. S. nr. 287 (1996-97). Der uttalar fleirtalet:

«Flertallet finner det ikke ønskelig at staten ved sitt bankeierskap skal bidra til en ytterligere sentralisering og eierkonsentrasjon i norsk finansnæring.»

Noverande retningslinjer blei lagde fram for Stortinget i Kredittmeldinga 1997 som blei lagd fram hausten 1998. I meldinga heiter det mellom anna:

«Hovudmålet i strukturpolitikken blir framleis å sikre at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse mellom institusjonane. Konkurranseomsyn tilseier såleis at ein bør unngå at enkeltinstitusjonar får ein dominerande posisjon, totalt eller i marknadssegmenta sine. Det er dessutan eit mål å halde ved like spreidd aktivitet og kompetanse i næringa med sjølvstendige institusjonar utafor Oslo. <...>Departementet meiner og at det er viktig å ha sentrale finansinstitusjonar med hovudkontor plasserte i Noreg. Som nemnt ovafor (jf. tabell 1.8) er norske finansinstitusjonar små i internasjonal målestokk. Hovudkontoret i eit eventuelt fusjonert selskap blir dermed sannsynlegvis lagt til utlandet, og såleis også leiings-, strategi- og utviklingsfunksjonar. I så fall aukar det avstanden til den staden dei strategiske avgjerdene blir fatta, noko som kan innebere at det blir lagt mindre vekt på kunnskap om lokale forhold i Noreg og spesielle behov norske kundar måtte ha. Det har truleg mest å seie for hushaldninger, små og mellomstore bedrifter og kommunar, som i mindre grad enn større bedrifter har den internasjonale marknaden som eit reelt alternativ.»

Vidare heiter det:

«I den samla konsesjonsvurderinga vil departementet såleis leggje opp til å følgje ei restriktiv linje med omsyn til oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske finansinstitusjonane og grupperingane. Ein vil i denne samanheng leggje vekt på at det finst solide og konkurransedyktige institusjonar og grupperingar med regional forankring heimehørande her i landet og å søkje å unngå utflytting eller svekking av finansmiljøet i Noreg.»

Fleirtalet i finanskomiteen sluttar seg til retningslinjene, men kommenterer i si innstilling til meldinga, Innst. S. nr. 66 (1998-99), ikkje den nasjonale eigarskapen i finansnæringa.

2.3.4 Departementet si vurdering av retningslinjene for struktur- og eigarskapspolitikken

Finansnæringa har ein sentral plass i ein moderne økonomi, der effektiv formidling av finansielle tenester er nødvendig for å sikre utvikling og stabilitet. Bankane har som oppgåve å transformere kortsiktige innskot til langsiktige utlån, dei utferdar pengar og dei står for oppgjer av betalingar. Slik sett er finansnæringa meir integrert i økonomi og samfunnsliv enn mange andre næringar. Skadeverknadene kan òg bli store om tilgangen på relevante tenester skulle svikte, med smitteeffektar til andre aktørar og med realøkonomiske konsekvensar.

Eit hovudmål i strukturpolitikken er, slik det er nemnt i innleiinga til dette avsnittet, å sikre at Noreg har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse mellom institusjonane. Ein føresetnad for ei konkurransedyktig og velfungerande finansnæring er effektiv drift av institusjonane, og at institusjonane har finansiell og kompetansemessig styrke til å hevde seg i konkurransen.

Det skjer ei rask internasjonalisering av finansmarknaden, mellom anna som følgje av den teknologiske utviklinga og opprettinga av ØMU-området, der det blei innført ein felles valuta frå 1. januar 1999. Konkurransen over landegrensene aukar. Tilfanget av nye produkt, tenester og aktørar er truleg også med på å auke konkurranseintensiteten. Det har mellom anna skjedd endringar i sparemønsteret, med ei dreiing frå tradisjonelle bankinnskot over mot verdipapirfonddelar og forsikringsprodukt. Institusjonelle investorar som forsikringsselskap og verdipapirfond har såleis blitt stadig viktigare som konkurrentar til bankar og andre tradisjonelle kredittinstitusjonar.

Kundane har dermed fått fleire valmoglegheiter, og auka konkurranse er med på å halde prisane lågare enn dei elles ville ha vore. Dette gjeld særleg for store kundar som har den internasjonale marknaden som eit reelt alternativ.

For å vere konkurransedyktig i den nye marknaden står finansnæringa overfor krav til effektivisering og reduksjon av kostnader, samtidig som det er behov for utvikling av drift og strategi. Dette er nødvendig for å sikre ei tilfredsstillande inntening, og for å kunne tilby dei produkt og tenester som kundane spør etter i ein stadig meir utvikla marknad.

Som det går fram av avsnitt 2.3.2.1, er det både i Noreg og internasjonalt ei utvikling i retning av stadig større einingar innanfor bank og forsikring gjennom oppkjøp og fusjonar. Moglege stordrifts- og breiddefordelar i bank- og forsikringsdrift er eit motiv. Empirisk har det vore vanskeleg å finne klare haldepunkt for stordrifts- og breiddefordelar. I enkelte segment kan det likevel vere stordriftsfordelar knytte til mellom anna utbygging og drift av teknologiske system, særleg der det er store investeringar. Ein viss kritisk storleik kan òg vere nødvendig for at det skal vere lønsamt å opparbeide kompetanse for å hevde seg i marknaden for nye, avanserte produkt og tenester. Tilsvarande kan det vere visse breiddefordelar i distribusjon av bank- og forsikringsprodukt. Mange fusjonar og oppkjøp er nok likevel først og fremst motiverte ut frå meir strategiske omsyn. Ein større institusjon kan mellom anna ha større finansiell moglegheit til å kjøpe opp andre institusjonar, og såleis stå friare i val av strukturelle løysingar. Dei kan også vere mindre utsette for uønskte oppkjøp frå andre.

Men det har òg blitt vist til problem som ofte kan oppstå ved fusjonar og oppkjøp, og som truleg er med på å forklare at det er vanskeleg å talfeste fusjonsgevinstar empirisk. Mellom anna kan kulturane i dei institusjonane som skal vere med i eit nytt selskap, vere svært ulike. Vidare kan kostnadene til sjølve fusjonen eller oppkjøpet og den etterfølgjande integreringa vere høge. Det har blitt vist til at ein ved danning av større, meir samansette institusjonar kan spreie risiko, men ein kan òg ta på seg nye risiki som ein manglar erfaring med å handtere.

Det er såleis ikkje haldepunkt for at det finnast ein bestemt strategi for å lykkast, og at storleik er noko kriterium i ein slik strategi. Det viktigaste er truleg å ha ein klar og truverdig forretningsstrategi. Det er òg viktig å utvikle høg kompetanse på kjerneområda for den strategien som er valt, og å bli god på marknadsføring og drift av denne verksemda.

Dersom ein meiner at storleik er viktig for å kunne vere konkurransedyktig, må dette vurderast opp mot dei verknader høg konsentrasjon kan ha. Det må mellom anna vurderast ut frå at større institusjonar kan føre til større systemproblem, dersom det oppstår ei krise i institusjonen. Den norske marknaden er liten. Det er difor også grenser for kor langt ein kan gå i å tillate større norske institusjonar å slå seg saman, utan at dei får ein for dominerande marknadsposisjon, totalt eller i større segment. Eit alternativ om ein meiner det er viktig med store institusjonar, er å tillate samanslåing med utanlandske institusjonar. Ettersom norske institusjonar er små i internasjonal målestokk, vil hovudkontoret i eit eventuelt slikt fusjonert føretak truleg bli lagt til utlandet.

Departementet vil understreke at det ikkje er noko mål i seg sjølv å oppretthalde ein bestemt struktur på finansmarknaden. Endringar i strukturen vil vere ein viktig og naturleg del av utviklinga i alle marknader, og oppstår som følgje av ei rekkje enkeltvedtak som eigarane gjer på bakgrunn av vurderingar av mellom anna lønsemd og strategi. For myndigheitene er det eit mål å utforme ein strukturpolitikk som gir finansnæringa tilstrekkelege moglegheiter til vidare utvikling, samtidig som ein unngår at strukturutviklinga kjem i konflikt med viktige samfunnsmessige omsyn.

Dei verkemidla staten har i strukturpolitikken er konsesjonspolitikken og den statlege eigarskapen i dei to største forretningsbankane.

I konsesjonssaker på finansmarknadsområdet blir det lagt vekt på soliditets- og konkurransemessige omsyn. Det følgjer av Kredittmeldinga 1997 at departementet vil leggje opp til ei restriktiv linje med omsyn til oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske finansinstitusjonane og grupperingane. Det er dessutan eit mål å ha grupperingar med regional forankring heimehøyrande her i landet og å søkje å unngå utflytting eller svekking av finansmiljøet i Noreg. Norske og utanlandske institusjonar vil i samsvar med Noreg sine internasjonale skyldnader bli handsama likt i høve til dei strukturpolitiske retningslinjene.

Den statlege eigarskapen i norske forretningsbankar har opphav i bankkrisa først på 1990-talet. Etter at situasjonen på finansmarknaden normaliserte seg igjen, blei eigardelane reduserte eller selde ut. Staten har nå ein eigardel i DnB på 52,2 prosent (60,6 prosent medrekna Postbanken). Eigardelen skal reduserast ned mot 1/3, tilstrekkeleg til å hindre utflytting av hovudkontorfunksjonar. Staten har ein eigardel i Kreditkassen på 34,67 prosent. Desse eigardelane er grunna i omsynet til stabil norsk eigarskap i finansnæringa.

Det er viktig å skilje staten si rolle som regulator og som eigar. Staten sine eigarinteresser i DnB og Kreditkassen blir ivaretekne av Statens Bankinvesteringsfond. I retningslinjene for verksemda til Bankinvesteringsfondet er det lagt vekt på at fondet ikkje skal delta i den daglege drifta av bankane. I avsnitt 2.1 i denne meldinga er det lagt opp til at Bankinvesteringsfondet skal nominere representantar til styret i DnB og Kreditkassen i samsvar med staten sin eigardel. I sine vurderingar skal Bankinvesteringsfondet leggje forretningsmessige kriterium til grunn. Saker av særleg vekt skal leggjast fram for departementet før Bankinvesteringsfondet treffer vedtak.

Det å redusere eigardelen i DnB eller Kreditkassen under 1/3, ville vere i strid med dei retningslinjene Stortinget har gitt for den statlege eigarskapen. På denne bakgrunnen er tilbodet frå MeritaNordbanken på aksjane i Kreditkassen, og der fristen for å akseptere var sett til 29. oktober 1999, ikkje akseptert. Statens Bankinvesteringsfond har vurdert MeritaNordbanken sitt bod. Då denne avgjerda vart lagt fram for departementet, viste fondet til at det ikkje er grunnlag for å slutte at Bankinvesteringsfondet ville ha konkludert annleis om avgjerda skulle ha vore fatta på reint forretningsmessig grunnlag.

Regjeringa viser til at dei aller fleste utvikla land har sentrale finansinstitusjonar med nasjonal eigarskap. Regjeringa meiner at det også i Noreg er viktig at det blir oppretthalde ein langsiktig norsk eigarskap i dei sentrale finansinstitusjonane som i omfang er tilstrekkeleg til å kunne forhindre ei uønskt utvikling. Spørsmålet om nasjonal eigarskap er knytt til dei spesielle funksjonane finansnæringa har i økonomien. Det går fram av Kredittmeldinga 1997 at formålet med nasjonal eigarskap er å sikre nærleik mellom kundane og leiings-, strategi- og utviklingsfunksjonar i finansinstitusjonen. Det kan vere viktig å ha institusjonar der den øvste leiinga også på sikt har tilstrekkeleg kjennskap til særskilde forhold knytte til norsk økonomi og kundeforhold i Noreg. Ein må tru at hovudkontor i same land som kundane bur, i særleg grad kan ha mykje å seie for hushaldningar, små og mellomstore føretak og kommunar, som i motsetning til større føretak i liten grad har den internasjonale marknaden som eit reelt alternativ.

Private investorar kan ikkje påleggjast å oppretthalde eigarskapen sin i norske finansinstitusjonar verken på kort eller lang sikt, og ein må gå ut frå at dei gjennomgåande vurderer sin eigarskap ut frå marknadsmessige forhold til ei kvar tid. Regjeringa meiner difor at staten er den einaste som kan sikre ein langsiktig norsk eigarskap i dei sentrale finansinstitusjonane med den eigarkontroll som ein eigardel på over 1/3 vil gi. Regjeringa sitt utgangspunkt er at dei største institusjonane i denne og andre samanhengar bør ha mest mogleg like rammevilkår. Det er difor naturleg å ha ei felles haldning til spørsmål om norsk eigarskap og eigarkontroll når det gjeld dei to største bankane der staten allereie eig aksjar. Det er opp til staten sjølv å avgjere om den vil behalde eller avhende eigardelar som ledd i gjennomføringa av den eigarstrategien som det blir lagt opp til for å sikre det nivået på norsk eigarkontroll i desse to bankane som blir rekna som nødvendig. Regjeringa går i samsvar med dette inn for å føre vidare eigarskapsstrategien med eige av minst 1/3 som det blei lagt opp til mellom anna i Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Statsbudsjettet 1998.

Raske endringar både i samfunnet generelt og i finansmarknaden understrekar at norske finansinstitusjonar må ha høve til strategiske og strukturelle tilpassingar som kan vere nødvendige for å sikre ei tilfredsstillande inntening. Det gjeld også løysingar der andre nordiske bankar deltar. Noko av den interessa utanlandske institusjonar nå viser for å overta norske institusjonar, kan ha samanheng med norske reglar for eigarskap. Etter gjeldande hovudregel kan ikkje eigardelen overstige 10 prosent, om ikkje føretaket er heilått. Det visast til nærare omtale av gjeldande rett i Ot. prp. nr. 9 (1999-2000).

Regjeringa ønskjer å leggje til rette for nordiske samarbeidsavtalar og strategiske alliansar på finansmarknaden ved i slike tilfelle å opne for større eigardelar enn det den generelle 10 prosentregelen gir moglegheit for. Banklovkommisjonen har i NOU 1998:14, Finansforetak m. v., foreslått å utvide høvet til å få dispensasjon til å eige større minoritetspostar i samband med strategisk samarbeid. Utreiinga frå Banklovkommisjonen har vore på høyring, og forslaget har fått brei tilslutning frå høyringsinstansane. Departementet fremmar i dag ein proposisjon der ein i hovudsak sluttar seg til dette forslaget, jf. Ot.prp. nr. 9 (1999-2000).

Det er foreslått at vedkomande store minoritetseigar også skal kunne stemme for aksjane sine. Banklovkommisjonen har foreslått at eigardelane skal kunne vere på inntil 30 prosent. Det er vist til at dette er noko under den eigardelen som vil gi negativ kontroll på generalforsamlinga. Ein minoritetseigar med 30 prosent vil kunne få stor innverknad, avhengig av korleis resten av aksjane er fordelte. Det er ikkje vanleg at alle aksjonærane møter eller er representerte på generalforsamlingane i større, børsnoterte selskap. Dette vil mellom anna innebere at ein stor aksjonær vil kunne oppnå negativ kontroll med ein eigardel som ligg eit stykke under 1/3 av aksjane. Departementet foreslår difor at grensa for slike store eigarpostar blir sett til 25 prosent.

I Ot.prp. nr. 9 (1999-2000) blir det òg foreslått nærare krav til korleis avgjerder om å inngå slik avtale om strategisk samarbeid skal bli fatta i finansinstitusjonane og hos konsesjonsmyndigheitene. På grunn av at avtalen både skal vere langsiktig og ha eit omfattande innhald, meiner departementet at vedtak bør treffast av generalforsamlinga, med fleirtal som for vedtektsendring. Dette vil normalt innebere eit krav om 2/3 av dei gjevne stemmene. Tilsynsmyndigheitene vil måtte vurdere dei enkelte avtalane konkret i samband med eventuelle søknader om dispensasjon.

2.3.5 Oppsummering

Ut frå ei samla vurdering meiner Regjeringa at dei retningslinjene for strukturpolitikken som er trekte opp i Kredittmeldinga 1997, gir eit godt utgangspunkt også framover.

I eigarskapspolitikken vil Regjeringa leggje til grunn at:

• det er eit mål å sikre langsiktig norsk eigarskap

• staten er den einaste som kan sikre at tilstrekkeleg norsk eigarskap og eigarkontroll oppretthaldast. Staten må difor eige over 1/3 av aksjane i dei to største forretningsbankane og såleis handsame dei på same måten i høve til målet om nasjonal eigarskap.

I konsesjonspolitikken vil Regjeringa byggje vidare på retningslinjene frå Kredittmeldinga 1997 og leggje til grunn at:

• dei gjeldande retningslinjene er kvalitative og utelukkar ikkje bestemte strukturelle løysingar. Når søknader om konsesjon handsamast, vil det bli lagt stor vekt på omsynet til konkurranse og soliditet. Utviklinga internasjonalt mot større einingar og med auka konkurranse over landegrensene vil ha mykje å seie for konkurransesituasjonen. Konsesjonssøknader om oppkjøp og konsentrasjon av dei største norske finansinstitusjonane og grupperingane vil bli vurderte ut frå marknads- og konkurransetilhøva. Med dagens marknadssituasjon synest det ikkje vere aktuelt å tillate at dei to største forretningsbankane blir slått saman.

Retningslinjene stenger ikkje for nordiske/internasjonale samarbeidsløysingar med norsk deltaking, og der den utanlandske eigardelen er noko større (inntil 25 prosent) enn forutsett i gjeldande lovgjeving.

Ein moglegheit til å gi konsesjon til store eigardelar, slik det er omtala ovanfor, vil opne for samarbeid mellom norske og enten andre norske eller utanlandske finansinstitusjonar, kombinert med ein vesentleg minoritetseigarskap, enten einsidig eller gjensidig.

Ut frå desse retningslinjene vil det vere opp til institusjonane å finne fram til organisasjons- og driftsformer som gir grunnlag for lønsam drift. Det må understrekast at eventuelle søknader om fusjonar eller oppkjøp må vere forretningsmessig funderte. I tilfelle med institusjonar der staten har eigardelar, må løysingane vere forretningsmessig interessante, også for staten som eigar. Det er opp til myndigheitene sitt skjønn å avgjere kva for konkrete forslag som er i samsvar med retningslinjene.