3 NOU 2004: 23 Barnehjem og spesialskoler under lupen – innhald, konklusjonar og tilrådingar

Kartleggingsutvalet hadde som mandat å skaffe fram kunnskap om omsorgssvikt og overgrep i institusjonar der barnevernet plasserte barn i tidsrommet 1945–80. Formålet med kartlegginga var å få fram ei meir heilskapleg oversikt over omfanget av omsorgssvikt og overgrep, bakgrunnen for at dette kunne skje, og korleis tilsynsfunksjonane blei utførte.

I dette kapitlet følgjer ei oppsummering frå kartleggingsutvalet av innhaldet og sentrale konklusjonar i NOU 2004: 23, kapittel 1. Vidare følgjer tilrådingane om sjølve erstatningsspørsmålet frå punkt 12.4 i rapporten. For ei nærare utgreiing blir det vist til til NOU 2004: 23 i sin heilskap.

3.1 Sentrale konklusjonar

Kartleggingsutvalet har samanfatta dei sentrale konklusjonane. Sitatet under er henta frå NOU 2004: 23, kapittel 1 Sentrale konklusjoner.

1.1 Barnevernsinstitusjonene i historisk lys

Utvalget har tatt for seg grunntrekkene i barnevernsinstitusjonenes historiske utvikling fram til 1980. Her er det trukket linjer tilbake til middelalderen, da opprettelsen av de første barnehjem i Europa fant sted, og det er gitt en beskrivelse av hvordan et differensiert institusjonssystem som skilte mellom ulike kategorier av nødlidende og omsorgstrengende barn, etter hvert vokste fram. Deretter rettes søkelyset mot de norske private institusjonstiltakene på 1800-tallet, barnehjemmene og oppdragelsesanstaltene, som skulle bli forløpere til 1900-tallets barnevernsinstitusjoner. I epoken mellom vergerådslovens innføring i 1900 og barnevernlovens innføring i 1954 skulle barnehjem og skolehjem bli de viktigste institusjonene for plassering av vanskeligstilte barn. Flere ganger i denne perioden ble det reist sterk kritikk mot disse institusjonene. Institusjonene hadde trange vilkår både med hensyn til økonomi og personell. Epoken etter barnevernlovens innføring i 1954 fram til 1980 var i starten preget av optimisme og nye faglige perspektiver, men etter hvert skulle konflikter og kritikk dominere bildet, særlig knyttet til spesialskolene for barn og ungdom med tilpasningsvansker og til verneskolene.

Et viktig trekk ved barnevernsinstitusjonene er den defensive rollen de har inntatt, selv om de har stått overfor krevende samfunnsoppgaver. Dette er uttrykk for at de befant seg inneklemt mellom myndighetenes passivitet i oppfølgingen av lov- og regelverket og et stadig kritisk lys som ble rettet mot dem fra ulike samfunnsaktører. Det siste gjelder ikke minst en årvåken presse, som i mange tilfeller har framstått som talerør for barna og fungert som en institusjonskritisk kraft. I slike sammenhenger har myndighetenes rolle i stor grad vært preget av forsøk på å tilsløre eller skjule det som har blitt framlagt som kritikkverdige forhold. I liten grad har vi sett at styresmaktene har maktet å møte kritikken på en konstruktiv måte ved å initiere de prosessene som kunne medføre forbedringer. Derimot har vi flere ganger sett, når kritikken har latt seg tilbakevise ved at sakkyndige vurderinger har kommet inn i bildet, at svaret på kritikken har bestått i å legge ned de enkeltinstitusjonene som har sittet på anklagebenken. Det gjelder flere barnehjem, men i særlig grad spesialskolene.

1.2 Redningen

Til tross for kritikk og ulike vanskeligheter er det hevet over tvil at plassering i barnehjem var redningen for mange barn. Det er viktig å slå fast at mange barnehjem fungerte som gode erstatningshjem, og at mange institusjonsbestyrere og ansatte framstår som oppofrende mennesker som brukte tid og krefter langt utover det som kunne forventes.

1.3 Metode

Kartleggingen bygger på tre hovedkilder: For det første arkivmateriale – i det vesentlige fra Riksarkivet og Sosialdepartementets arkiv. Dernest selvbiografiske opplysninger fra tidligere barnehjemsbarn og spesialskoleelever. For det tredje norsk og utenlandsk forskning. Det knytter seg begrensninger til alle disse tre kildene i lys av utredningens formål. Her kan det særlig pekes på at selv om arkivmaterialet har vært av grunnleggende betydning for denne utredningen, så har det vesentlige mangler, dels som følge av dårlige arkivrutiner, men også som en konsekvens av at opplysninger har blitt slettet.

1.4 Omsorgssvikt og overgrep

Utredningen har avdekket at omsorgssvikt og overgrep av til dels alvorlig karakter har funnet sted i barnehjem og skolehjem/spesialskoler for barn og ungdom med tilpasningsvansker i hele mandatperioden 1945–1980. Ved mange av disse institusjonene var fysiske overgrep en del av hverdagen. En del av de metodene som ble anvendt, må betegnes som svært graverende. Det selvbiografiske materialet fra tidligere institusjonsbarn levner heller ingen tvil om at mange har blitt utsatt for seksuelle overgrep. Disse krenkelsene kan hovedsakelig knyttes til ansatte enkeltpersoner, men også til eldre elevers overgrep mot yngre. Omsorgssvikt og fysiske overgrep har hatt et atskillig større omfang enn seksuelle overgrep. Omsorgssvikten har hovedsakelig bestått i en generell mangel på ivaretakelse av barns behov for mat og klær, for stimulering, helsetilsyn, trygghet, nærhet og varme. Hovedinntrykket er at mange av institusjonsbarna ikke opplevde at noen brydde seg om dem og var glade i dem. Det er òg viktig å peke på at overgrep i form av alvorlig fysisk mishandling, som slag, spark og innesperring i mørke kjellerrom, synes å ha avtatt i mandatperioden. Utvalget finner det nødvendig å understreke at barnehjemmene varierte med hensyn til den omsorg de maktet å gi barna. Her er det også variasjoner over tid.

1.5 Seksuelle overgrep

Dette utgjør et stort spekter, fra intime berøringer, tukling med kjønnsorganer til gjennomført samleie og voldtekt. Kartlegging av slike handlinger kan referere til antall institusjoner hvor det har forekommet overgrep mot barn, hvor mange overgripere som har vært i aktivitet, hvor mange barn som har vært offer, eller hvor ofte dette totalt sett kan ha forekommet. Her skal vi først vise til Bergensrapporten, som oppgir at fem av elleve undersøkte barnehjem var beheftet med historier om seksuelle overgrep.

Det er forbundet med stor usikkerhet å skulle anslå hvor mange barn som har vært offer for slike overgrep. Utenlandsk forskning har anslått at 2 % av guttene og 4 % av jentene i den vanlige barnebefolkningen kan ha vært utsatt for seksuelle overgrep, og at denne hyppigheten er vesentlig større blant barnehjemsbarn. Det foreligger ikke tilsvarende norske vitenskapelige studier. Av de selvbiografiske opplysningene utvalget har hatt til rådighet, framgår det at ca. 1/3 har opplyst at de har blitt utsatt for seksuelt overgrep fra en ansatt eller andre barn ved institusjonen. Men disse selvselekterte opplysningene må forventes å ha en sterk overrepresentasjon av dem som har vært offer for omsorgssvikt og overgrep, da dette utgjør den sentrale bakgrunnen for at de har søkt om erstatning eller henvendt seg til de forskjellige instansene.

Det som er prinsipielt viktig i denne sammenhengen, er at det er hevet over tvil at ansatte ved flere barnehjem og spesialskoler gjorde seg skyldig i seksuelle overgrep overfor barn. Samlet vurdert har det vært en betydelig forekomst av seksuelle overgrep i barneinstitusjoner i mandatperioden. I barnehjemmene har de aller fleste offer blitt utsatt for overgrep fra ansatte. I skolehjem og spesialskoler har det i tillegg til overgrep fra ansatte også forekommet mange overgrep fra andre elever.

1.6 Troverdighet

Hukommelsesforskning har konkludert med at en i stor grad kan feste lit til retrospektive rapporter om overgrep. Folk som har blitt utsatt for traumatiske opplevelser, husker disse hendelsene både godt og lenge. Det er derfor lite sannsynlig at de som forteller om overgrep, fabrikkerer historier. Det er mer sannsynlig at mange av dem som var offer, ikke gir seg til kjenne. Vi kan regne med at 95 % av dem som har vært utsatt for alvorlige overgrep, forteller en troverdig historie.

1.7 Hvem barna var

I mandatperioden var det til enhver tid mellom 1500 og 1900 barn i barnehjem. I samme periode var det ca 400 elever i skolehjem/spesialskolene for barn og ungdom med tilpasningsvansker/verneskoler. Det foreligger ikke nøyaktige opplysninger om antall barnehjem før 1960. I 1960-årene varierte antallet fra 134 til 157, for så å synke til 89 i 1975 og 60 i 1980. Antall skolehjem/spesialskoler varierte fra 8 til 14.

Tidlig i mandatperioden var mangel på forsørger en hyppig plasseringsgrunn, for så å endre seg til i hovedsak å være oppvekst under skadelige forhold. Barn og unge ble vanligvis plassert i spesialskoler på grunn av en problematisk oppvekstsituasjon kombinert med rapporterte tilpasningsvansker i skole og samfunn. Begrunnelsen for bortplassering på skolehjem/spesialskoler var til en viss grad kjønnsspesifikk. For jenter handlet det om usedelig oppførsel, og for guttene handlet det ofte om småkriminell virksomhet. Mange barn og unge hadde lange institusjonskarrierer bak seg. Veien kunne gå fra barnehjem til spesialskole.

1.8 Tilsyn

Det var ulike instanser som skulle føre tilsyn med barnehjemmene: Sosialdepartementet ved barnevernsinspektørene, fylkesmannen ved barnevernssekretæren og kommunene ved barnevernsnemnda eller den som nemnda oppnevnte. De kommunale barnevernsnemndene skulle etter lov om barnevern av 1953 være bindeleddet mellom institusjonene og kommunale og statlige myndigheter. De skulle blant annet oppnevne en tilsynsfører for hvert barnehjem, og det skulle avlegges skriftlige rapporter etter tilsynsbesøk. Dette ble ikke fulgt opp.

Det statlige tilsynet var preget av en ambisiøs målsetting med krav om oppfølging, kontroll og rapportering, både skriftlig og muntlig, til overordnede instanser. Tilsynsarbeidet ble til en viss grad svekket da en fra 1955 fikk opprettet barnevernssekretærstillinger i en rekke fylker. Barnevernssekretærene var ment å skulle være en erstatning for barnevernsinspektørene og skulle arbeide på fylkesplan. I hovedtrekk fikk de dårlige arbeidsbetingelser, blant annet ved at de ble avhengige av fylkesmannens prioriteringer. Dessuten var det ofte en stor grad av bekjentskap mellom de som skulle utføre tilsynet, og lederne for institusjonene. Dermed var det ingen formell garanti for uavhengighet. På 40- og 50-tallet avdekket barnevernsinspektørene graverende forhold ved enkelte hjem. Tilsynet skulle ha en kontrollerende og korrigerende funksjon, men når uakseptable forhold ble avdekket, førte det sjelden til endret praksis, derimot til nedleggelse.

Det var Kirke- og undervisningsdepartementet som hadde plikt til å føre tilsyn med spesialskolene. Dette ansvaret lå hos direktøren for spesialskolene. I tillegg skulle hver spesialskole ha tilsatt en lege som «fører tilsyn med sunnhetsforholdene». Utvalget finner at det i perioden var vanskelig å etablere et tilsyn ved spesialskolene som kunne forhindre at det utviklet seg en egen og uforsvarlig institusjonskultur.

En generell svakhet ved tilsynsordningene var at det ikke innebar noen garanti for at det ble en direkte kontakt mellom de som skulle føre tilsyn og de enkelte barn i de ulike institusjonene.

1.9 Bakgrunn for at dette kunne skje

1.9.1 Straffetradisjonen

For å forstå noe av bakgrunnen for at fysiske overgrep kunne skje, må en ta i betraktning den straffetradisjonen vi står i, der ulike former for krenkelser har inngått i den pedagogiske praksis både i hjem og skole. Fra 1700-tallet møter vi en straffepedagogisk tradisjon som har gjort det legitimt å påføre barn ubehag og smerte, fysisk og psykisk, med det formål å oppnå positive oppdragelses- og læringskonsekvenser. Med folkeskolelovene av 1936 ble det innført forbud mot bruk av korporlig straff i skolen. Dette ble ikke gjort gjeldende for de daværende skolehjemmene. Utvalgets arkivmateriale viser også at det ved skolehjemmene/spesialskolene fantes et stort register av mer eller mindre finurlige sanksjonsmetoder som stod til rådighet for de ansatte, og som dermed skapte en uoversiktlig og utrygg situasjon for barna. Selv om det ble totalforbud mot fysisk refselse i barneinstitusjoner etter spesialskoleloven av 1951 og barnevernloven av 1953, hang straffepraksisen ved til langt opp på 60-tallet.

Et holdepunkt for å forstå forventninger og forhold i barnehjemmene har en i foreldrelovgivningen. Barnehjemmene ble vurdert som familielignende institusjoner, og langt på vei finner vi her en legitimering av korporlig straff som ledd i oppdragelsen. Først i 1987 kom det et lovforbud mot fysisk avstraffelse av egne barn. På de fleste barnehjem var underskuddet på personale så stort at det kunne ligge til rette for at ansatte i hjelpeløshet kunne utøve handlinger som normalt vil være utenkelige for dem. Faktorer knyttet både til en lang straffetradisjon, til enkeltpersoner og til vanskelige situasjoner, kunne således til sammen føre til ulike former for fysiske overgrep.

1.9.2 Ressurser

Mangelen på personale med adekvat kompetanse, sammensetningen av barn og unge, mangelfullt utstyr, økonomiske vanskeligheter, overbelegg i institusjonene og mangelfullt tilsyn framtrer som en vesentlig bakgrunn for at omsorgssvikt og overgrep kunne skje. Både barnehjemmene og skolehjemmene/spesialskolene kunne lide under ressursknapphet og underbemanning, men mangelen synes å ha vært størst i barnehjemmene. Da kallsbevisstheten ble skjøvet i bakgrunnen, ble det vanskelig å få noen til å gå inn i et krevende og forpliktende arbeid i barnehjemmene. Det var lange arbeidsdager, dårlig bemanning og dårlig betaling.

Spesialskolene for barn og ungdom med tilpasningsvansker, og verneskolene, var institusjoner preget av vedvarende uløste systemproblemer. Noen generelle kjennetegn var her ressurs- og kompetanseunderskudd, organisatoriske og pedagogiske problemer, hyppige feilplasseringer og overbelegg. Elevene i spesialskolene var en svært uensartet gruppe. Dette gjorde det pedagogiske arbeidet vanskelig. Disse problemene var størst tidlig i mandatperioden. Tidlig på 1950-tallet fikk man Bjerketun og Foldin verneskoler, som skulle avlaste systemet, men disse institusjonene ble ikke fulgt opp med kompetanse og ressurser, og systemet kollapset tidlig på 1960-tallet.

1.9.3 Totale institusjoner

Begrepet «den totale institusjon» kan være formålstjenlig for å forstå noe av barnevernsinstitusjonenes interne dynamikk. De ansatte og barna levde sammen som i et isolert og lukket samfunn. Selv om det fra samfunnets side ble fastlagt regler for hvordan tilsynet med disse institusjonene skulle utføres, bidro blant annet institusjonenes lukkethet til barnas usynliggjøring. Ledelsen, eller styreren, hadde i det daglige virke svært vide fullmakter. Etter utvalgets oppfatning synes det hevet over tvil at det i mange barnehjem, også i de mindre, kunne utvikle seg en uheldig institusjonskultur preget av rutiner, interne strategier og løsninger som kunne gå på bekostning av barnas livskvalitet, omsorgsbehov og rettssikkerhet.

Spesialskolene var trolig enda mer lukkede miljøer enn barnehjemmene, og derfor også vanskeligere å kontrollere og mindre tilgjengelige for innsyn. Slike institusjonskulturer, når de fikk utvikle seg over tid uten noe særlig innsyn fra omverdenen, kunne skjule omsorgssvikt og fysiske overgrep eller stilltiende la det finne sted. Dette er forhold som må vurderes i lys av en neglisjerende holdning til disse institusjonene fra ansvarlige myndigheter, både med hensyn til et sviktende tilsyn og når det gjelder manglende oppfølging og tilførsel av ressurser.

1.9.4 Myndighetenes rolle

I hele mandatperioden kan det spores en politisk tilbakeholdenhet i oppfølgingen av regelverket for barnevernet. Dette er særlig typisk i tiden fram til 1953, men det er en understrøm av neglisjering langt fram mot 1980. Kritikken mot barneomsorgen etter 1945, og reformtiltakene som fulgte, handlet i stor grad om et oppgjør med et barnevern som samtiden oppfattet som lite verdig for det norske samfunnet og særlig for den gryende norske velferdsstaten. Bakgrunnen for at omsorgssvikt og overgrep kunne finne sted, må også sees i lys av at uakseptable forhold ikke ble tilstrekkelig avdekket for de ansvarlige myndigheter på en slik måte at det kunne utløse nødvendige politiske initiativ.

For flere av de barna som ble plassert i barnehjem og/eller spesialskole, bidro oppholdet til en forsterket problemutvikling. Det at barn kunne bli utsatt for forhold som både er og var uverdige og ulovlige, avspeiler mangelfulle etiske og pedagogiske kvaliteter hos de ansvarlige og mangelfulle tilsynsordninger både internt og eksternt.

Myndighetenes reformtiltak tok først og fremst sikte på å skaffe seg kontroll og oversikt i sosialpolitikken, gjennom sentralisering og nye tilsynsordninger. Kunnskaper om hva barnevernets barn trengte av forståelse og innlevelse, kjærlighet og omsorg, var ikke et sentralt tema. Tvert imot synes det å være grunnlag for å hevde at velferdsstatens mekanismer for marginalisering og ekskludering i særlig grad rammet barn og unge under omsorg av barnevernet.

Uansett hvilke konsekvenser et institusjonsopphold fikk for barns framtidige liv, så handler dette om forhold som står i strid med den etikk som det norske samfunnet bygger på. Her er det snakk om grunnverdier som blir og har blitt vurdert som høyverdige, og som også skal sikre rettferdighet og verdige vilkår for alle barn. Selv om det først er ved FNs barnekonvensjon fra 1989 at disse verdiene har blitt formelt forpliktende i sin helhet, må det anses nødvendig å ta et oppgjør med fortidens holdninger og handlinger. Det vil blant annet være et bidrag for å komme videre for å ta fatt i tunge utfordringer som står for døren.

1.10 Pressens rolle

Både før og under mandatperioden har dette arbeidsområdet vært preget av et relativt stort engasjement fra skrivende samfunnskritikere. I særlig grad har det vært rettet et kritisk søkelys mot barneinstitusjonenes virksomhet fra årvåkne journalister. Pressen har i mange tilfeller hatt en funksjon som barnas talerør i saker der forholdene i barnehjem og spesialskoler stod i fokus. Medienes interesse har bidratt til å avdekke og opplyse om kritikkverdige forhold mange av institusjonsbarna levde under. Kritikken førte i de fleste tilfellene til at myndighetene reagerte, oftest ved institusjonsnedleggelser. Ved avsløringen av forholdene ved Bjerketun verneskole i 1960 spilte for eksempel pressen en sentral rolle. På bakgrunn av klager fra tidligere elever og ansatte, i tillegg til medieomtalen, ble det satt i gang rettslige undersøkelser, som i sin tur førte til at institusjonen ble nedlagt i 1963. Selv om det i mange tilfeller var enkeltinstitusjoner som fikk gjennomgå, var det som regel systemet kritikken i hovedsak ble rettet mot. Pressen hadde en vesentlig rolle i den avinstitusjonaliseringen som etter hvert fant sted.

1.11 Billighetserstatninger

Utredningsarbeidet har vist at det foreligger en rekke søknader og avgjørelser om billighetserstatning fra tidligere barnehjemsbarn og fra elever ved tidligere spesialskoler for barn og ungdom med tilpasningsvansker. Ved siden av samfunnets velferdsordninger vil billighetserstatning være den viktigste formen for erstatning til dem som omfattes av utvalgets mandat, og det bør være aktuelt å foreta en tilpasning av ordningen til disse sakene. Billighetserstatningen skal vise at samfunnet påtar seg et ansvar for det som har foregått, og ivareta samfunnets ønske om å gjøre opp for seg overfor denne gruppen. Samtidig skal den ivareta den enkeltes behov for å få oppreisning og en viss økonomisk kompensasjon for lidelsen. Ved vurderingen av kriterier og beløp under en slik ordning må det foretas en sammenligning med de ordningene som er eller vil bli etablert for andre grupper.

En mulighet er å gi klare retningslinjer for behandlingen av søknadene fra tidligere barnehjemsbarn og spesialskoleelever, med noen presiseringer i forhold til det som praktiseres i dag. Kravene til bevis for alvorlige fysiske og seksuelle overgrep må kunne senkes en del, ved at en egenerklæring om slike forhold blir tillagt stor vekt. Videre foreslås det at det i mindre grad enn i dag legges vekt på hvilke følger disse overgrepene har hatt for den enkelte. I tillegg til å ivareta den enkeltes behov for kompensasjon og samfunnets interesse i å ta ansvar for disse forholdene ville endringene medføre at saksbehandlingen kunne forenkles og følgelig bli mindre ressurskrevende enn i dag.

1.12 Kvalitetssikring

De svakheter ved barnehjem og spesialskoler som denne utredningen har beskrevet, kan gi grunnlag for både prinsipielle og konkrete forbedringstiltak. I første rekke betyr det krav om at de som ansettes som ledere og medarbeidere i institusjoner, har både de personlige og pedagogiske kvaliteter som er nødvendig. Samtidig vil det stille krav om kontinuerlig oppfølging og etterutdanning for alle med oppgaver og ansvar i barnevernsinstitusjoner. Det vil også bety krav til indre tilsyn og kontroll, samt nødvendigheten av eksterne tilsynsordninger. Utgangspunktet for det kvalitetssikrende arbeidet må være at de barna som havner i institusjon, må ventes å være særlig sårbare. Barna må bli garantert at grunnleggende integritetshensyn blir ivaretatt, både av kroppslig, sosial og personlig karakter. Barna må blant annet få opplysning om hvorfor de er i institusjonen, og hvor lenge oppholdet forventes å vare. Det må legges til rette for en struktur som skaper trygghet, og barna må få muligheter til å utvikle selvtillit og tiltro til at de kan ha innflytelse på de vilkårene som betyr noe på kort og lang sikt. Dette gjør det særlig viktig å sikre at barn får oppleve mestring gjennom formålstjenlige læringsaktiviteter og gjennom positive tilbakemeldinger.

Framtidens barnevernsinstitusjoner bør i tråd med dette drives slik at barn og unge etter alder og modenhet selv får råderett i personlige spørsmål. Tvang må kun anvendes i situasjoner der det er helt nødvendig for å avverge skade på person og eiendom. De kunnskaper vi rår over når det gjelder vilkårene for god oppvekst, må legges til grunn som forpliktende retningslinjer. Institusjoner kan sees på som levende organismer som kan utvikle seg både i positiv og negativ retning. For å skape positive oppvekstbetingelser vil institusjonene ha behov for en fastlagt struktur med et forpliktende program og tilstrekkelig fleksibilitet og autonomi for å kunne imøtekomme det enkelte barns behov.

1.13 Kontroll

Det er viktig å påpeke at det har skjedd gjennomgripende og viktige endringer i barnvernet etter mandatperioden. Fra 1. januar 2004 overtok staten ansvaret for institusjonene. Det ble i den forbindelse foretatt en gjennomgang av kvalitets- og tilsynsproblematikken knyttet til barnevernsinstitusjoner, og det er utarbeidet nye/reviderte forskrifter om godkjenning, kvalitetskrav og tilsyn. Det ble med ikrafttredelse 1. januar 2003 gitt ny forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barnevernsinstitusjon. Forskriften erstattet forskrift fra 1993. Institusjonene blir nå fulgt tett opp av det statlige regionale barnevernet, og de skal jevnlig kunne dokumentere sine resultater. Samlet sett er formålet å legge til rette for god og formålstjenlig omsorg og behandling under opphold i barnevernsinstitusjon, samtidig som beboernes rettssikkerhet ivaretas.

Barn som i de siste 10–15 årene har vært plassert på institusjon, har en rettssikkerhet som er betraktelig forbedret. Det er et uttrykk for at «barnevernsbarnet» i dag har en annen status enn tidligere. Barns klager og beklagelser blir tatt på alvor. Tilsynsmyndigheten har en plikt til å etterprøve forholdene som blir påklaget. Det er mer åpenhet om temaene overgrep og krenkelser. Dette er områder mediene i sterkere grad er med på å fokusere, noe som også gir barna større frimodighet til å ta opp enkeltepisoder. Det er grunnlag for å påpeke at institusjonene i dag i mindre grad enn tidligere gir rom for utførelse av uautoriserte pedagogiske prinsipper og oppdragelsesmetoder.

Utvalget anbefaler at departementet styrker kvalifikasjonsarbeidet. En kontinuerlig oppfølging vil også være formålstjenlig sett i lys av ønskeligheten av at gjeldende regler praktiseres på samme måte i hele landet og på bakgrunn av behovet for at også regelverket følges opp med tanke på mulige forbedringer. For å komme videre i kvalitetsutviklingen av den praktiske virksomheten vil personalsituasjonen ha en avgjørende betydning. Her vil det i første rekke være nødvendig med et personale som har tilstrekkelige personlige og faglige forutsetninger, som opplever at de har en viktig samfunnsoppgave, og som gis anledning til videreutdanning og utvikling.

Dette feltet rommer fremdeles mange utfordringer. Denne utredningen har avdekket den grunnleggende betydningen av at lover og forskrifter følges opp med årvåken oppmerksomhet fra myndighetenes side og av at tilstrekkelige økonomiske ressurser stilles til rådighet.

3.2 Nærare om tilrådingane om erstatningsspørsmålet

I NOU 2004: 23 kapittel 12 Oppsummering, konklusjoner og tilrådinger uttaler kartleggingutvalet seg om erstatningsspørsmålet. Sitatet under er henta frå punkt 12.14.

12.14 Erstatningsspørsmål

De viktigste erstatningsordningene for de fleste skadelidte er samfunnets velferdsordninger. Folketrygden dekker det meste av inntektstapet og en rekke utgifter som knytter seg til sykdom og uførhet. Kommunene og helseforetakene yter allmennhelsetjenester og spesialisthelsetjenester, og etter loven om sosiale tjenester kan det gis økonomisk sosialhjelp, bistand fra personlig assistent, støttekontakt og andre sosiale tjenester. Utvalget går ikke nærmere inn på disse ordningene.

12.14.1 Alminnelig erstatningsrett

Den alminnelige erstatningsretten verner i prinsippet både mot fysiske og psykiske skader. De fleste og største erstatningene utbetales likevel ved fysiske skader. Barnemishandling, seksuelle overgrep og annen omsorgssvikt som ligger langt tilbake i tid, kan det være vanskelig eller umulig å dokumentere. Det mest generelle erstatningsgrunnlaget er den såkalte culparegelen eller ansvaret for uforsvarlighet. Etter denne regelen vil skadevolderen bli erstatningsansvarlig hvis han eller hun har forvoldt skaden ved forsett eller uaktsomhet, altså hvis vedkommende kan bebreides for sine handlinger og/eller unnlatelser.

Culparegelen har et meget vidt anvendelsesområde, og vil være det viktigste ansvarsgrunnlaget for skade som voldes overfor barn i institusjon. Alle handlinger, unnlatelser og andre aktiviteter ved institusjonen kan vurderes ut fra et krav om forsvarlighet og aktsomhet. Culpaansvaret innebærer en helhetsvurdering av handlemåten til den som har voldt skaden. Grovere former for omsorgssvikt og overgrep i barnevernsinstitusjoner rammes av straffelovens regler om seksuelle overgrep, vanskjøtsel, tvang, trusler, frihetsberøvelse, legemskrenkelse og ærekrenkelse (§§ 192 til 254) og andre straffebud. Dersom forholdet er straffbart, vil det være et sterkt argument for erstatningsansvar. Også sett med datidens blikk vil seksuelle overgrep ha vært erstatningsbetingende for den som har utført dem, og det samme gjelder alvorlige fysiske avstraffelser og annen grovere vold. Mildere fysisk refselse ligger i grenseland. Det var forbudt etter barnevernloven, men samtidig var det akseptert at foreldrene benyttet slike virkemidler overfor barna sine. I saker om omsorgssvikt i barnevernsinstitusjon blir det et viktig spørsmål om de ansatte kunne ha handlet på en annen måte enn de gjorde, og man må søke å leve seg inn i den situasjonen som de den gang var i. Dårlig og ubetenksom atferd vil neppe bli ansett som uforsvarlig. Alvorlig omsorgssvikt i form av fysisk vanskjøtsel eller store mangler på det følelsesmessige plan måtte derimot antakelig anses som uforsvarlig, selv ut fra datidens syn og til tross for de begrensede ressurser som var til rådighet. Det er likevel vanskelig å si generelt hvor grensen måtte gå for den omsorgssvikten som kunne føre til erstatning. Seksuelt misbruk og alvorlige fysiske overgrep er følgelig det som lettest vil bli ansett som uforsvarlig.

For å oppnå erstatning for økonomisk tap etter alminnelige regler må det foreligge dokumentasjon for tap eller skade som beviselig er en følge av de forholdene det søkes om erstatning for. På det barnevernsfaglige området er det ofte vanskelig å bevise hva som har skjedd, og at forholdene i institusjonen har vært årsak til problemer seinere i livet. Videre vil det være problematisk å plassere ansvaret på arbeidsgiveren. Som pekt på tidligere hadde mange av overgrepene sin bakgrunn i enkeltindivider, og en arbeidsgiver kan ikke regne med at alvorlige overgrep skjer. Heller ikke organisasjonens/institusjonens ansvar er lett å plassere i slike saker som vi har hatt med å gjøre i denne kartleggingen. Da må det kunne bevises at forholdene i institusjonen ikke ble avslørt fordi opplysninger ble holdt tilbake eller tildekket. Samtidig kan det vises til at eldre elevers overgrep overfor de yngre må anses å være et systemansvar, ved manglende tilsyn, uheldig sammenblanding av ulike aldersgrupper, osv. Mangelfullt tilsyn kan være ansvarsbetingende når det var brudd på handleplikten for stat eller kommune etter lov eller forskrift, men det kan være vanskelig å nå fram med et erstatningskrav for enkelthendelser på dette grunnlaget. De konkrete sakene denne kartleggingen har tatt for seg, er dessuten i ferd med å bli, eller har allerede blitt, foreldet, noe som hvis det påberopes, vil være til hinder for dem som ønsker å reise erstatningssak mot staten eller kommunen.

12.14.2 Billighetserstatning

Siden 1814 har enkelte borgere søkt Stortinget om billighetserstatning. Det er ikke fastsatt nærmere regler om adgangen til å få billighetserstatning, men det er først og fremst aktuelt for enkeltpersoner som har kommet særlig uheldig ut i forhold til andre i tilsvarende situasjon. Det er også viktig om det foreligger kritikkverdige forhold fra det offentliges side. Kravene til bevis er ikke så strenge som i erstatningsretten, og det gjelder ikke bestemte regler om foreldelse. Ingen har rettskrav på billighetserstatning. Spørsmålet om en søknad skal innvilges, og hvor stor erstatningen skal være, avgjøres etter en bred rimelighetsvurdering. Man tar ikke sikte på å dekke skadelidtes fulle individuelle tap, og billighetserstatningen er som regel lavere enn de erstatningsbeløpene som utbetales etter alminnelige erstatningsrettslige prinsipper.

Utredningsarbeidet har vist at det foreligger en rekke søknader og avgjørelser om billighetserstatning fra tidligere barnehjemsbarn og fra elever ved tidligere spesialskoler for barn og ungdom med tilpasningsvansker. Her kan en merke seg at det under behandlingen er blitt særlig vektlagt om disse barna har kommet mer uheldig ut enn andre barn ut fra datidens forhold. Generelle trekk i samfunnet og hva man kunne forvente av omsorgen for barn i den perioden søkeren var under barnevernets omsorg, har altså vært særlig viktige for vurderingen. Det innebærer at behandlingen av slike søknader krever å oppsøke fortiden gjennom kilder som kan si noe om forholdene ved barnehjem/spesialskole på den tiden da søkeren var i institusjonen. Dessuten viser dette materialet at det blir lagt vekt på å vurdere hvordan samtiden så på og tenkte om de forholdene det søkes om erstatning for, og hvilke normer som gjaldt da de påklagde handlingene ble foretatt. I mange tilfeller synes alvorlighetsgraden av omsorgssvikten eller overgrepet å være avgjørende ved behandlingen av søknader om billighetserstatning.

Hvis det skal lages særregler for billighetserstatning til dem som har vært utsatt for omsorgssvikt og overgrep i barnevernsinstitusjoner, vil det være nødvendig å sammenligne med de ordningene som er etablert for andre grupper. Samfunnet har i dag et helt system av slike ordninger som er av stor betydning, og hensynet til fordelingsrettferdighet og hensynet til harmoni og konsekvens i det samlede erstatningssystemet blir her viktig.

12.14.3 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering vil det være relevant å utrede særlige kriterier for erstatning til tidligere barnehjemsbarn og tidligere elever ved spesialskoler for barn og unge med tilpasningsvansker, som har blitt utsatt for alvorlig omsorgssvikt og overgrep under oppholdet i disse institusjonene. Her bør det i særlig grad legges til grunn at dette handler om alvorlige krenkelser vurdert både i en etisk, pedagogisk og rettslig sammenheng. Uansett om det er påvist negative ettervirkninger eller ikke, vil samfunnet ha behov for å gjøre opp for seg ved den synlige oppreisning en erstatning vil innebære.

Det som gir størst uttelling til dem som når fram med sitt krav, er erstatning etter de alminnelige regler, til dekning av økonomisk tap, menerstatning eller oppreising for tort og svie. Lovgiveren kan ikke lage en ordning som gir full erstatning til alle utenfor de alminnelige erstatningsreglene. Det vil fortsatt være nødvendig å bringe slike saker inn for retten. Men det kan gjøres visse modifikasjoner i disse reglene for de sakene det her er tale om, og som vil gjelde dem som mener de har en så god sak at de vil bringe den inn for domstolene. Her tenkes det på unntak fra foreldelsesreglene, omvendt bevisbyrde for overgrep og annen alvorlig omsorgssvikt i institusjon, og et utvidet arbeidsgiveransvar og offentlig ansvar for seksuelle og andre alvorlige overgrep som beviselig har funnet sted (jf. avsnitt 11.4 ovenfor). Slike endringer vil likevel bare komme et fåtall til gode. Det er ressurskrevende å reise rettssak, og selv med de nevnte endringene vil det fortsatt være strenge krav for å oppnå erstatning etter de alminnelige reglene.

Den viktigste ordningen vil derfor være billighetserstatning, som gir en viss økonomisk kompensasjon. Den kan som i dag tildeles etter en individuell vurdering, men det er også tenkelig å innføre en større grad av standardisering både i tildelingskriteriene og i beløpenes størrelse. Ordningen må ivareta de tidligere barnehjemsbarnas og spesialskoleelevenes behov for å se at samfunnet påtar seg et ansvar for det som har foregått, og samfunnets ønske om å gjøre opp for seg overfor denne gruppen. Den skal også ivareta den enkeltes behov for å få oppreisning og en viss økonomisk kompensasjon for lidelsen. Dette hensynet kan være vanskelig å ivareta i tilstrekkelig grad, for selv om det samlede beløpet kan bli av et visst omfang og ha en viktig symbolverdi, vil erstatningen til den enkelte neppe kunne bli stor nok til at den oppleves som fullgod kompensasjon for det en har blitt utsatt for og følgene av det gjennom et helt liv. Ved vurderingen av kriterier og beløp under en slik ordning må det foretas en sammenligning med de ordningene som er etablert for andre grupper (jf. vedlegg 6) og St.meld. nr. 44 (2003–2004). Noen av de gruppene som er spesielt omhandlet i stortingsmeldingen, har hittil ikke vært omfattet av ordningen, og det blir der vurdert som ønskelig at de gjennom en endret vurdering av deres situasjon den gangen og av det offentliges ansvar skal kunne oppnå billighetserstatning.

De tidligere barnehjems- og spesialskolebarna faller allerede inn under ordningen. En mulighet kan dermed være å gi klare retningslinjer for behandlingen av disse søknadene, med noen presiseringer i forhold til det som praktiseres i dag. Kravene til bevis for alvorlige fysiske og seksuelle overgrep må kunne senkes noe, ved at en egenerklæring om slike forhold blir tillagt stor vekt. Det ville innebære en markering av den troverdigheten som de personlige beretningene om overgrep i det store og hele vil ha. Videre foreslås det at det i mindre grad enn i dag legges vekt på hvilke følger disse overgrepene har hatt for den enkelte. Dette ville understreke det uakseptable i selve det å bli utsatt for overgrep når man som barn er plassert i institusjon av det offentlige. Begge disse endringene ville medføre at saksbehandlingen kunne forenkles og følgelig ville være mindre ressurskrevende, noe som kan bli påkrevd hvis søknadsbunken øker som følge av den offentlige interessen og belysningen disse sakene nå har fått.