3 Forpliktende foreldreskap

3.1 Barna i sentrum - foreldreskap et livslangt prosjekt

Det er bra for barn å leve sammen med både mor og far slik de aller fleste barn i Norge gjør, men det er selvfølgelig ikke alltid mulig. 76 prosent bor med både biologisk mor og far, hvorav 62 prosent med gifte foreldre og 14 prosent med samboende foreldre. 17 prosent bor med mor alene. Dette er den mest utbredte familietypen for barn å bo i etter gifte foreldre. Tre prosent bor med far alene og fem prosent med mor eller far og stefar/stemor. Foreldre har stor betydning for barns liv og utvikling. Verken økt kvinnelig yrkesdeltagelse eller økt bruk av barnehage svekker foreldrenes betydning og foreldrene er de viktigste rollemodellene. Både menn og kvinner bruker mye tid til samvær med barn, men det er store forskjeller mellom familier. Et ansvarlig foreldreskap gjelder begge kjønn og alle familietyper.

Økningen i kvinners yrkesaktivitet har ikke blitt motsvart av en tilsvarende nedgang i menns yrkesaktivitet. Tiden hvor en av foreldrene er tilstede hjemme sammen med barnet har dermed gått noe ned. Det betyr ikke at tiden til aktiv omsorg for barn har gått ned. Det var en klar økning for mødrene i perioden 1971-1990. Etter 1990 kan det imidlertid se ut til at denne utviklingen er snudd. Både for dem med de minste barna og for dem med noe større barn var det en viss nedgang i tiden til aktiv omsorg på 1990-tallet. Som for mødre, finner vi blant fedre en betydelig økning i tiden til aktiv omsorg for barn siden 1971. Ulikt hva som er tilfelle blant mødre, ser det ikke ut til å ha vært noen nedgang i omsorgsarbeidet på 1990-tallet blant fedre. Nivået er omtrent det samme i dag som i 1990 (jf. vedlegg 2). Fedrene har blitt viktige omsorgspersoner. De ønsker å utvikle en mer aktiv og nærværende farsrolle, og har i stor grad liknende prioriteringer som mødrene. I familier med de minste barna er det allikevel fortsatt stor forskjell mellom mor og far i tid brukt til omsorg, dette til tross for fedrekvoten i fødselspengeordningen. Forskjellen jevner seg ut etter hvert som barnet blir større.

Regjeringen mener at ekteskapet er den beste ramme om barns oppvekst, jf. Sem-erklæringen. Samtidig mener regjeringen at det må legges til rette for at foreldreskapet skal bestå også når foreldrene ikke bor sammen. Tall fra 1999 viser at i alt 21 400 barn under 18 år var berørt av samlivsbrudd mellom foreldrene dette året. 1 En skilsmisse virker gjennomgripende inn i barns liv. Ikke bare det faktum at mor og far skal flytte fra hverandre, men også de vanskelige familieforholdene som har gjort en slik løsning nødvendig, medfører at barna er i en belastende livssituasjon, en livskrise. De fleste barn kommer godt gjennom krisen. Men både i den hverdagslige livssituasjonen og på dypere følelsesmessige plan blir tilværelsen mer komplisert. 2

Det er i de fleste tilfeller til barnets beste å beholde kontakten og ha samvær med begge foreldrene. På den måten kan endringen i livssituasjonen til barna mildnes ved at de får ta del både praktisk og følelsesmessig i familiens nye liv. Etter regjeringens syn er det ikke sosialt akseptabelt at foreldre til felles barn slutter å samarbeide om barnets ve og vel. Et ansvarlig foreldreskap er ikke tidsbegrenset.

Moderne familieformer omfatter i stor grad også «særkullsbarn» og steforeldre er daglige omsorgspersoner samtidig med at kontakten og samværet med biologisk forelder skal opprettholdes og videreutvikles. Utfordringene kan være betydelige for par som har omsorgen for «mine, dine og våre barn», og barnas medbestemmelse i tilrettelegging av familielivet er grunnleggende. Barns beste, uansett foreldres valg av samlivsform, er i fokus for regjeringens samlivs- og oppvekstpolitikk.

Gifte foreldre har automatisk felles foreldreansvar (jf. 3.4.2). En undersøkelse om meklingsordningen viste at 96 prosent av de foreldrene som var gift fortsatte å ha felles foreldreansvar etter samlivsbruddet. Ett år etter at de hadde vært til mekling i forbindelse med separasjonen, var det 84 prosent av foreldrene som fortsatt hadde felles foreldreansvar. 3 Foreldre har i utgangspunktet en rett til å bestemme over sine barn og til å ha dem hos seg. Denne retten kan ikke uten videre tas fra dem. Barnets velferd er primært foreldrenes ansvar. Begrunnelsen er at foreldrene etter vanlig oppfatning er bedre i stand til å ivareta barnets interesser enn det offentlige.

Foreldre med foreldreansvar har rett og plikt til å gi barnet omsorg og omtanke og til å ta avgjørelser i personlige forhold. Dette gjelder blant annet barnets oppdragelse og avgjørelser om skolegang og religion. Også foreldre uten del i foreldreansvaret har rettigheter og forpliktelser i forhold til sine barn. Alle foreldre har i utgangspunktet en plikt til å bidra til barnets underhold og en rett til samvær med barnet. De har også rett til å få opplysninger om barnet fra den/de som har foreldreansvaret og fra offentlige instanser. Foreldres rettigheter og forpliktelser overfor barnet følger både av norsk rett (blant annet barneloven) og av internasjonale konvensjoner som Norge er forpliktet av (blant annet Barnekonvensjonen, FNs konvensjon om sivile og økonomiske rettigheter, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen). I konvensjoner om menneskerettighetene er det i første rekke foreldrenes rettigheter som kommer til uttrykk: Foreldrenes rett til å ha barnet hos seg, til å være sammen med barnet og til å bestemme over utdannelse og religiøs oppdragelse. Foreldrenes rett til å bestemme over barnet begrenses av barnets rett til å være med å ta avgjørelser og rett til å bli hørt, og av det offentliges rett til å gripe inn for eksempel ved barnevernet. 4

Sentralt i FNs barnekonvensjon står prinsippet om barnets beste. Ifølge konvensjonens artikkel 3 skal det ved alle handlinger som vedrører barn først og fremst tas hensyn til hva som gavner barnet best. I artikkel 9.1 heter det at barnet har rett til å holde kontakt med begge sine foreldre, dersom dette ikke strider mot barnets beste. I artikkel 18.1 fremgår videre at begge foreldre har et felles ansvar for barnets oppdragelse og utvikling, og barnets beste skal være hovedsaken. Det kan oppstå motsetninger mellom hva som er best for barnet og hva foreldrene ønsker, selv om samsvar naturligvis er det vanligste. FNs barnekomité uttaler at barnets beste bør tillegges stor vekt ved slike interessekonflikter, og det ligger en stor utfordring i å lytte til barnets egne synspunkter. I barnekonvensjonens artikkel 12 heter det at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter har rett til fritt å uttrykke disse. Det heter også at barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

Regjeringen har nylig lagt fram Ot.prp. nr. 45 (2002-2003) om innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk lov. I proposisjonen foreslås det å inkorporere barnekonvensjonen i norsk lov ved å føye den til listen over menneskerettskonvensjoner som etter menneskerettsloven (lov 21. mai 1999 nr. 30) skal gjelde som norsk lov. Det foreslås også endringer flere steder i lovverket for å synliggjøre konvensjonen bedre, og konkretisere hvilke rettigheter og plikter som følger av barnekonvensjonen i ulike sammenhenger. Dette innebærer bl.a. forslag om endringer i barneloven, barnevernloven og adopsjonsloven for å synliggjøre og presisere barnets rett til å bli hørt, jf. artikkel 12.

Barneloven slår fast barns rett til samvær med begge foreldrene etter samlivsbrudd. Foreldrene kan avtale at barnet skal bo like mye hos begge selv om mor og far ikke bor sammen. Ulike undersøkelser antyder at mellom 4 og 10 prosent av barna deler bosted mellom mor og far, mellom 8 og 12 prosent bor fast hos far, og mellom 78 og 88 prosent av barna bor fast hos mor. I følge en fersk undersøkelse om samværsfedre har ca. 60 prosent av samværsfedrene såkalt vanlig samvær med barnet 5, dvs. en ettermiddag i uka, annenhver helg og 14 dager i sommerferien og jul eller påske. Dersom en ser på lagmannsrettsavgjørelser om fast bosted i årene 1998-2000, ser bildet annerledes ut. I 49,6 prosent av sakene fikk mødrene medhold i at barna skulle bo fast hos dem, i 7 prosent av sakene ble søsken delt. Far fikk medhold i at barn skulle bo fast hos ham i 43,4 prosent av sakene. 6 En gjennomgang av behandlingen av barnefordelingssakene der en av foreldrene påklager fylkesmannens avgjørelse til Barne- og familiedepartementet, viser at av totalt 59 saker er resultatet blitt at far skal ha barnet boende fast hos seg i 29 av sakene, mens mor skal ha barnet boende fast hos seg i 30 av sakene.

Når de fleste barna bor fast hos mor etter samlivsbrudd, kan en ikke av det slutte at så mange foreldre ser denne ordningen som den ideelle. Vi vet at mange innenfor samlivet vektlegger samarbeid og fellesskap om foreldrerollen og kanskje også definerer arbeidsfordelingen som relativt likestilt på tross av at hun i praksis prioriterer familiefellesskapet høyere enn ham og han prioriterer jobben høyere enn henne. 7 Når man skal bestemme hvem barn skal ha fast bosted hos, kan en slik ulikhet i fordeling av ansvar i familien bli et forhandlingskort. Det kommer kanskje ikke så langt som til en reell diskusjon om bosted fordi begge ser det som den naturlige løsning at barn blir boende hos mor. I undersøkelsen om samværsfedrene svarte hele 60 prosent at de ønsket en annen fordeling av hvor barnet skal bo enn det foreldrene faktisk praktiserte. Av disse ønsket 12 prosent å ha barnet boende fast hos seg, og 47 prosent ønsket delt bosted. Den samme undersøkelsen viste at 62 prosent av fedrene gjerne skulle hatt mer samvær med barnet. 70 prosent tror at barnet ønsker mer samvær.

I tillegg til at det fortsatt finnes en generell ulikhet mellom kvinners og menns faktiske tidsbruk og prioriteringer i familien, er det også mye som tyder på at spørsmålet om hvor barnet skal bo etter samlivsbrudd rører ved dype forestillinger om roller og identiteter knyttet til morskap og farskap. Slike forestillinger kan kanskje i noen tilfeller også leve videre uavhengig av den arbeidsdelingen foreldrene faktisk praktiserer i samlivet. I en undersøkelse gjort i 2000 svarer bare en og en halv prosent av norske kvinner at de kunne tenke seg:

«å overlate omsorgen for barna til faren i tilfelle et samlivsbrudd». 8

Kanskje er det slik at det å la barna ha fast bosted hos far kan oppleves som uforenlig med å være en god mor og leve opp til vår kulturs definering av kvinnelighet.

I den offentlige debatt har både politikere, institusjoner, interessegrupper og privatpersoner drøftet årsaken til at overvekten av barn bor hos mor og at samværet mellom fedre og barn er mindre omfattende enn en kunne ønske. Man må heller ikke undervurdere ringvirkningene av det rollemønster som skapes gjennom naturgitte forskjeller som svangerskap, fødsel og amming ved omsorgsstart.

I dette kapitlet drøftes hvordan en kan styrke kontakten mellom barn og foreldre etter samlivsbrudd, herunder hvorvidt delt bosted kan være et egnet virkemiddel. Videre kan samboerfedres svakere juridiske stilling i forhold til barnet sammenlignet med gifte tenkes å ha betydning. Videre drøftes meklingsordningen og foreldreveiledningen samt adopsjonsfeltet. Til slutt drøftes hvorvidt offentlige overføringer til enslige forsørgere er tilpasset løsninger der barn bor omtrent like mye hos hver av foreldrene.

3.2 Farsrollen

Det siste tiåret har vært en periode med stor oppmerksomhet rundt farsrollen. Det har blitt en alminnelig og styrket oppfatning at fars medvirkning i barns liv er viktig. Det er viktig for barn å ha en mannlig rollemodell å identifisere seg med, og her har far en særstilling. Derfor finnes bl.a. egne forskrifter til likestillingsloven om kvotering av menn til arbeid i barnehage og skole. Far har fått nye og forbedrede rettigheter i forbindelse med fødsel og de fleste som har slik rett, benytter muligheten til å være hjemme med barnet. Imidlertid er det ikke så mange som er hjemme mer enn de fire ukene som fedrekvoten varer, jf. 4.1.1. Fødselspermisjonen brukes til å være aktive fedre, mindre til å ta del i husarbeidet. 9 Far bruker mer tid på omsorg for barn enn noen gang tidligere, spesielt sammen med de litt større barna. Fedre bruker samtidig betydelig mer tid i yrkeslivet enn mor. Etter skilsmisse og samlivsbrudd ønsker stadig flere fedre å fortsette å utøve sitt farskap. Vi har fått aktive fedreforeninger, blant annet fordi en del enslige fedre føler seg diskriminert i forhold til praktisering av samvær. Det kan være innvendinger mot lovverket eller påstått undergraving av eksisterende rettigheter eller avtaler. Amerikansk forskning om barn som er vokst opp uten fedre viser at de kommer dårligere ut økonomisk, helsemessig, atferdsmessig, fullfører sjeldnere høyere utdannelse og gjør gjennomgående en dårligere yrkeskarriere enn de som er blitt stimulert av to foreldre. 10 Funnene peker på viktige spørsmål, men det må tas et forbehold med å overføre dem til norsk virkelighet. Det trengs mer forskning om disse sammenhengene i Norge.

3.3 Drøfting av delt bosted som et virkemiddel

Regjeringen er opptatt av at barnet skal ha så god kontakt som mulig med begge foreldrene etter et samlivsbrudd. Det førende prinsippet er imidlertid selvbestemmelsesretten til foreldrene. Utgangspunktet er at foreldrene har full frihet til å avtale seg imellom hvor barnet skal bo og omfanget av samvær. Bor barnet fast hos den ene av foreldrene er det denne forelderen som kan ta avgjørelser om valg av skole, barnehage, flytting innenlands og større avgjørelser om dagliglivet uten at den andre forelderen kan sette seg imot det (avgjørelsesmyndighet). Dersom foreldrene er enige om å ha bostedsmyndigheten sammen og barnet bor mye hos begge foreldrene kalles det en ordning med «delt bosted». Med denne ordningen er foreldrene likestilte med hensyn til retten til å ta beslutninger på barnets vegne, så som valg av skole, barnehage, flytting innenlands og større avgjørelser om dagliglivet. Delt bosted kan imidlertid ikke pålegges av retten eller fylkesmannen i en barnefordelingssak. Det er altså en frivillig ordning som bare gjelder så lenge partene er enige om den. Dette vil si at dersom partene blir uenige om spørsmål som faller inn under den avgjørelsesmyndigheten som er knyttet til barnets bosted som for eksempel flytting innenlands, eller hvorvidt barnet skal gå i barnehage, og reiser sak for retten eller fylkesmannen, må retten/fylkesmannen avgjøre at barnet skal bo fast sammen med en av foreldrene. Det er da bostedsforelderen som har denne avgjørelsesmyndigheten alene.

Etter hvert som barnet utvikles og modnes, er det også viktig at foreldrene og andre hører på hva barnet har å si før de tar en avgjørelse om hvor barnet skal bo.

I 1999 fremmet stortingsrepresentanter fra Fremskrittspartiet et forslag om å endre barneloven. 11 Forslaget gikk ut på at begge foreldre skulle gis lik rett til samvær med og foreldreansvar for sine barn. Lovforslaget innebar at barna skulle bo en uke hos hver av foreldrene inntil noe annet var avtalt eller fastsatt. Dersom en av foreldrene hindret at felles omsorg kunne gjennomføres, skulle den andre ved dom kunne få omsorgen for barnet alene i en periode på inntil seks måneder.

I Innst.O.nr.44 (2000-2001) tilrådde flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen Odelstinget ikke å bifalle forslaget:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det er behov for en mer grundig behandling av et slikt forslag på grunnlag av bedre og bredere dokumentasjon enn i det foreliggende Dok.nr.8-forslaget og ber departementet komme tilbake med egen sak».

I innstillingen er komiteen enig med forslagsstillerne i at det som hovedregel er barnets beste å beholde kontakten og ha samvær med begge foreldre etter et samlivsbrudd. De erkjenner at barn ofte mister eller får redusert sitt samvær med far etter et samlivsbrudd, selv om det har vært en politisk målsetting i mange år å gi barna mer kontakt med far. De mener det er viktig med god kontakt med far for å skape rollemodeller for barna. Komiteen mener derfor at menn i større grad må likestilles med kvinnene i forhold til omsorg for barna for å sikre barna god kontakt med begge foreldrene. Dagens lov legger premissene for hvilken kontakt barna har med begge foreldre etter et samlivsbrudd. Det er derfor viktig at departementet ser på om dagens lovverk fungerer etter de politiske målsettinger som gjelder, og om det er behov for endringer for å sikre barns kontakt med begge foreldre.

Komiteen mener at foreldrene fortsatt skal ha full avtalefrihet med hensyn til hvor barnet skal bo og hvor omfattende samværsordningen bør være. Komiteen mener at det er barnets beste som må være utgangspunktet for loven, og at det i de fleste situasjoner vil bety mest mulig samvær med begge foreldrene.

Delt bosted er en ordning som betyr maksimal kontakt og samvær med begge foreldrene. Mange har god erfaring med ordningen. Men ordningen innebærer at barnet har to hjem og når man skal vurdere om delt bosted skal inn i loven som en hovedregel, kan det bli en vanskelig avveining mellom disse to hensynene.

3.3.1 Likere muligheter til å være foreldre

Noen fedre føler at de etter et samlivsbrudd mister mye av kontakten med barna fordi barna blir boende hos mor og har begrenset samvær med far. Fedrene føler at kontakten i hverdagen går tapt og at de dermed får en perifer stilling i forhold til oppdragelse og omsorg for sine barn. En ordning der barna bor like mye hos hver av foreldrene ville kunne gi begge tid sammen med barna og innflytelse på barnas oppdragelse, utvikling og hverdag.

Det har vært hevdet at selv om barneloven i sin ordlyd er kjønnsnøytral, virker den i praksis slik at barn stort sett blir boende hos mor etter et samlivsbrudd. En hovedregel som sier at barna skal bo like mye hos hver av foreldrene blir derfor av noen sett på som et virkemiddel for å gjøre foreldre mer likestilt i lovverket. Forskning viser at hvilke bosteds- og samværsløsninger som velges etter et samlivsbrudd nøye henger sammen med hvilken ansvarsdeling partene hadde under samlivet. Dersom fedre skal få en mer aktiv omsorgsrolle i forhold til barn etter et samlivsbrudd, er det derfor også viktig å se på forhold som ligger utenfor barnelovens virkeområde, som for eksempel fordelingen av yrkesarbeid, husarbeid og omsorgsarbeid som i dag er skjev mellom mødre og fedre, selv om det har skjedd en utjevning av forskjellene de siste tiårene.

I de tilfeller der konfliktnivået er så høyt at foreldrene må ha hjelp fra det offentlige for å avgjøre hvor barna skal bo fast og hvor omfattende samværsordningen skal være, kan de henvende seg til retten eller fylkesmannen 12. Det vil gå noe tid før avgjørelse foreligger. Dersom barnet i perioden etter bruddet har bodd sammen med en av foreldrene, kan det få avgjørende betydning for den endelige avgjørelsen av hvor det skal bo i fremtiden også. En hovedregel med delt bosted ville føre til at foreldrene i utgangspunktet ville stille mer likt og at en avgjørelse i stor grad måtte bygge på andre momenter enn hvor barnet har bodd i perioden etter bruddet. Dette argumentet kan imidlertid ikke alene være avgjørende for vurderingen av om en slik hovedregel bør innføres.

3.3.2 Vil en ordning med delt bosted fungere konfliktdempende?

Det er anslått at i 15 - 20 prosent av familiene er det langvarige og fastlåste konflikter om barna etter samlivsbrudd. 13

For nesten alle par som skiller seg går konfliktene ned etter hvert, men tiden det tar til konfliktene demper seg varierer. En undersøkelse rapporterer at konfliktnivået har stabilisert seg på et moderat nivå 18 måneder etter en turbulent periode før, under og etter separasjonen. En annen undersøkelse viser at 25 prosent av konfliktene er levende etter tre og et halvt år. En tredje undersøkelse viser at konfliktene var tilstede 30 måneder etter. 14 Hvor mye av konfliktene som skyldes uenighet knyttet til barna er uklart.

En påstand er at en hovedregel om at barna skal bo like mye hos hver av foreldrene vil kunne virke konfliktdempende. Ingen av foreldrene ville oppleve å føle avmakt ved å bli definert som en «reserveforelder» som må innrette seg etter de rammer bostedsforelderen setter. I stedet kan foreldrene oppleve at de i utgangspunktet står likt innenfor et fortsatt reelt foreldrefellesskap.

Mye tyder på at til tross for at den reelle forskjellen i foreldrenes avgjørelsesmyndighet rent juridisk ikke er så stor, føles den i mange tilfelle som betydelig i praksis, ved at samværsforelderen opplever å være definert som en nummer to-forelder. Forskjellen i avgjørelsesmyndighet kan for eksempel føre til at samværsforelderen opplever at bostedforelderen har mer reell innflytelse over organisering av samvær og kontakt med barnet selv om loven i seg selv ikke etablerer noen formell forskjell i forhold til dette spørsmålet. I en undersøkelse oppga så mange som 35 prosent av de fedrene som ikke hadde truffet barnet sist måned at grunnen var at mor til barnet ikke ville. 15

En undersøkelse om barnefordelingssaker ved lagmannsretten viser at ca. 23 prosent av foreldrene hadde praktisert delt fast bosted forut for rettskonflikten. I 4 prosent av disse sakene hadde partene inngått midlertidig rettsforlik om delt fast bosted inntil det forelå rettskraftig dom. I tillegg var det ca. 3 prosent som reiste sak rett etter samlivsbrudd, og praktiserte delt fast bosted inntil det forelå dom. I de fleste sakene var avtalen inngått frivillig, og praktisert en tid før den ene parten ville ha en annen løsning på barnas bosted (ca. 15 prosent). Undersøkelsen oppsummerer med at delt fast bosted ikke ser ut til å være noen garanti for en stabil løsning på barnefordeling. 16

En undersøkelse om meklingsordningen konkluderer noe forskjellig fra denne. Forskerne fant at ordningen delt bosted i seg selv så ut til å skape mindre konflikt mellom partene, men foreldrene i dette utvalget hadde valgt delt bosted selv. 17 Undersøkelsen sier dermed ikke noe om hvordan delt bosted ville fungere i familier der den ene parten i utgangspunktet ønsker at barnet skal ha fast bosted ett sted.

Utfra en undersøkelse av 74 saker ved Oslo byrett som gjaldt foreldreansvar, fast bosted og samvær blir det konkludert med at domstolen i barnefordelings- og samværssakene må vurdere en rekke konkrete spørsmål for å kunne ta beslutninger i disse sakene og at barnet i mange saker må beskyttes fra forhold som har negative konsekvenser for oppvekst og utvikling. Det kan dermed være riktig noen ganger å begrense barnets tilgang til den andre av foreldrene, i en prioritering av barnets generelle utvikling framfor foreldrekontakten. I disse sakene var konfliktnivået mellom foreldrene gjennomgående svært høyt. Konfliktene var ikke bare et resultat av samlivsbruddet, men hadde sammenheng med ulike belastninger og problemer en eller begge av foreldrene hadde hatt over lang tid og relativt uavhengig av bruddet. I 70 prosent av sakene hadde en eller begge over lengre tid vært i kontakt med det psykiatriske hjelpeapparat, politiet, barneverntjenesten eller hatt forholdsvis omfattende rusproblemer. 18

En ordning med delt bosted stiller store krav til foreldrene, både når det gjelder evne og vilje til kommunikasjon og samarbeid. Det er grunnlag for å tro at en ordning med delt bosted vil være for krevende for foreldre som har en dyp konflikt relatert til bruddet og fordeling av barnet.

3.3.3 Hva er best for barnet?

Noen vil hevde at barnet i sitt første leveår er så knyttet til mor at en løsning med delt bosted vil være uheldig. Praktiske problemer for eksempel knyttet til amming og fødselspermisjon vil gjøre det umulig å praktisere en slik ordning det første året etter at barnet er født. Ikke alle mødre ammer barna sine, og hvor lenge mødre ammer varierer. Noen fortsetter å amme også etter at barnet har fylt ett år. Det er fortsatt slik at mor tar ut mesteparten av fødselspermisjonen i de fleste tilfellene og det vil være vanskelig å finne private eller offentlige omsorgsløsninger før barnet er fylt ett år. Fødselspermisjonen kan deles mellom foreldrene med unntak av de første 6 ukene som er forbeholdt mor og fire uker som er forbeholdt far. Det er imidlertid mor som har det siste ordet når det gjelder hvordan fødselspermisjonen eventuelt skal deles. Noen foreldre praktiserer en deling av permisjonen også når barna er små. En del foreldre, og særlig mødre, tar i tillegg ut ulønnet permisjon etter at fødselspermisjonen utløper. En generell aldersgrense nedad for når delt bosted vil være en praktisk god løsning vil derfor være vanskelig å sette.

I en undersøkelse om barnefordelingssaker ved lagmannsretten framgikk barns ønsker om fast bosted i 48 av 129 saker. I mange av disse sakene ble mer enn ett barn spurt. I alt fikk 64 barn si sin mening om bosted. Dette tilsvarer 32 prosent av samtlige barn. De aller fleste av disse valgte fast bosted hos den ene av foreldrene. I følge forskeren kan dette være et uttrykk for at barn selv ønsker fast bosted ett sted, og ikke to steder. 19

I en undersøkelse om samværsfedres situasjon oppgir 58 prosent av fedrene at enten de selv har flyttet fra hjemkommunen, moren har flyttet eller begge har flyttet. Dette indikerer en omfattende flyttevirksomhet blant foreldre etter samlivsbrudd. Det er like vanlig at faren flytter (22 prosent) som at moren flytter (22 prosent).

Den samme undersøkelsen viser at mange allikevel bor nært barnet. Drøyt halvparten av samværsfedrene har mindre enn en halvtimes reisevei til barnet sitt: 13 prosent bor i samme nabolag slik at barnet selv kan gå mellom boligene, og 40 prosent bor en kort kjøretur (mindre enn 1/2 time med buss eller bil) unna. 24 prosent av fedrene bor inntil to timers reisetid unna. 20

Svært mange barn reiser alene mellom foreldrene, for eksempel frakter NSB på det meste 200 alenereisende barn under ti år på en dag. Med Nor-Way Bussekspress reiser 20 000 barn i året. Transportselskapene rapporterer om engstelige barn og foreldre som ikke henter barna på bestemmelsesstedet og påstår at dette er et økende problem. 21 Det kan bety at det ikke er uproblematisk at foreldrene flytter langt fra hverandre. I følge en undersøkelse opplever noen barn det som tungt å reise mellom foreldrene. De føler det som en tvang, og uttrykker det som at de skal «på samvær». Hvorvidt dette er knyttet til selve reisen, eller til det å bo vekselvis hos mor og far fremkommer ikke.

Dersom en ordning med delt bosted skal fungere må foreldrene bo i rimelig nærhet av hverandre. Ikke alle foreldre ønsker eller kan bosette seg i nærheten av hverandre. Det kan være vanskelig for den av foreldrene som ikke skal beholde tidligere bolig å finne en bolig i nærheten. Det kan tenkes at begge ønsker, eller er tvunget til å flytte fra tidligere bolig. Dersom en av foreldrene flyttet til den andres hjemsted, eventuelt arbeidssted ved etableringen av parforholdet, kan behovet for nettverk og bedre tilgang på jobber eller utdannelsesmuligheter gjøre det nødvendig å flytte ved samlivsbrudd.

Hva som er en god bosteds- og samværsordning for barnet vil være avhengig av konkrete forhold i den enkelte familie som barnets alder, avstanden mellom foreldrenes hjem og barnets tilknytning til foreldrene for å nevne noen av mange momenter.

Departementet vil bidra til at det settes igang et forskningsprosjekt som tar sikte på å kartlegge barns og foreldres erfaringer med delt bosted. Det er et stort behov for å innhente mer kunnskap på dette feltet, ikke minst med tanke på at barnas behov i forhold til bosteds- og samværsordning skal bli ivaretatt.

3.3.4 Regjeringens vurdering

Foreldrene har full frihet til å avtale hvor barna skal bo fast og omfanget av samværet. Barnet skal få si sin mening, og avgjørelser om bosted og samvær skal rette seg etter barnets beste. Dette er prinsipper som det er bred enighet om å opprettholde.

Regjeringen ønsker ikke at delt bosted for barna skal være hovedregelen når foreldrene ikke bor sammen. Det foreslås derfor ikke å endre barneloven på dette punkt.

3.3.5 Domstolenes rett til å pålegge delt bosted

Barnefordelingsprosessutvalget foretok en grundig vurdering av spørsmålet om adgang for domstolene til å pålegge delt bosted i NOU 1998:17. Flertallet i utvalget var av den oppfatning at det ikke burde innføres en bestemmelse som gir domstolene myndighet til å pålegge delt bosted mot en av foreldrenes ønske. Flertallet la vekt på at det er grunn til å tro at i de tilfellene partene ikke klarer å komme frem til en avtale vil konfliktnivået være så høyt at delt bosted ikke vil fungere til barnets beste. Utvalget forslo endringer i saksbehandlingsregler og utvidet mulighet for mekling og sakkyndig bistand slik at flere skal kunne komme til enighet om hvor barnet skal bo fast. Utvalgets forslag til endringer i saksbehandlingsreglene i barnefordelingssaker er fulgt opp i Ot. prp. nr. 29 (2002-2003) som ble oversendt Stortinget i desember 2002. Utvalget la videre til grunn at domstolene kan pålegge inntil 50 prosent samvær og at det derfor ikke er behov for å pålegge delt bosted for å sikre barnet god kontakt med begge foreldre. Utvalgets flertall viste også til vurderingen av spørsmålet om delt bosted i Ot. prp. nr. 56 (1996-97) om endringer i barneloven, og at et overveldende flertall blant høringsinstansene mente at det ikke burde være adgang til å pålegge delt bosted.

Utvalgets mindretall var ikke enig med flertallet i at en ordning med delt bosted aldri vil være til barnets beste dersom foreldrene motsetter seg det. Mindretallet fant det kunstig å skille mellom ordninger som gir en av foreldrene 50 prosent samvær, og ordninger med delt bosted. Mindretallet fant at det ikke kan utelukkes at det i særlige tilfeller kan være slik at delt bosted kan være det beste for barnet og ønsket derfor en snever adgang til å pålegge delt bosted.

Et stort flertall av høringsinstansene støttet utvalgets flertall. Blant dem som støttet mindretallet ble det lagt vekt på at det bør være en mulighet for å pålegge delt bosted fordi det ikke kan utelukkes at det kan være en god løsning i sjeldne tilfeller.

Regjeringen er enig i at domstolene ikke bør kunne pålegge foreldrene delt bosted og vil derfor opprettholde dagens ordning som innebærer at det ikke er adgang for domstolene og fylkesmannen til å pålegge delt bosted.

3.3.6 En drøfting av felles avgjørelsesmyndighet uavhengig av hvem barnet bor fast hos

Den som har barnet boende fast hos seg har større avgjørelsesmyndighet overfor barnet enn samværsforelderen. Vedkommende kan ta avgjørelser om valg av skole, barnehage, flytting innenlands og større avgjørelser om dagliglivet uten at den andre forelderen kan sette seg i mot det.

Det er et spørsmål om det at en av foreldrene har denne avgjørelsesmyndigheten alene virker slik at den andre forelderen føler seg utdefinert eller opplever å måtte utøve sitt foreldreskap på dennes vilkår. Det kan hevdes at felles avgjørelsesmyndighet ville kunne bidra til et reellt foreldrefellesskap.

En implikasjon av avgjørelsesmyndigheten er at den forelderen som har denne myndigheten bl.a. har anledning til å flytte hvor de vil med barnet innenlands. Felles avgjørelsesmyndighet ville bl.a. bety at de måtte være enig om flytting. I realiteten ville en ved å innføre felles avgjørelsesmyndighet også innføre et flytteforbud for foreldre med felles barn.

Det er viktig å være klar over at de fleste har legitime grunner for å flytte etter et samlivsbrudd, og at de færreste bruker dette som et ledd i kampen om barna. En bestemmelse om flytteforbud reiser mange spørsmål som det vil være vanskelig å regulere i loven og håndheve i praksis: Hvor langt skal det være lov til å flytte, hva er legitime grunner til flytting, skal det også være restriksjoner knyttet til flytting for den av foreldrene som ikke har barnet boende fast hos seg, hvem skal håndheve bestemmelsen etc.

På denne bakgrunn har regjeringen kommet fram til at en ordning der foreldrene i utgangspunktet har lik avgjørelsesmyndighet i forhold til små og store spørsmål knyttet til barnet uavhengig av hvor mye barnet bor hos hver av foreldrene, ikke er gjennomførbart. Regjeringen mener at strenge restriksjoner på flytting er et alt for alvorlig inngrep i folks privatliv som også kan være i strid med menneskerettighetene.

Regjeringen ønsker at mekler i den obligatoriske meklingen skal formidle barnas behov og legge vekt på at foreldrene bør bosette seg nært hverandre. Slik kan barnet ha mye kontakt med begge foreldre og slippe å reise over lange strekninger (jf. 3.4.4).

3.4 Andre grep for å styrke foreldrerollen

Foreldreskapet avvikles ikke med et samlivsbrudd. Kontakten er viktig for begge parter. Foreldrerollen kan styrkes selv om man ikke har en pålagt ordning med delt bosted.

3.4.1 Fastsetting av farskap for barn av samboere

Regjeringen foreslår en endring i måten farskapet erkjennes på for samboende fedre.

Fastsettelse av farskap danner grunnlag for en rekke forpliktelser og rettigheter. Barnets far har en plikt til å være med å forsørge barnet, barnet får arverett etter ham og han får en tilknytning til barnet som i utgangspunktet gir ham en rett til å være sammen med barnet og muligheten til å få del i foreldreansvaret for barnet.

Når barnets mor er gift, regnes mannen hun er gift med ved fødselen som barnets far. Dette er pater est-regelen. Farskapet følger direkte av loven. Er barnets mor samboer følger det ikke automatisk av loven at han er far til barnet. Far må erkjenne farskapet enten under svangerskapet eller etter at barnet er født. Erkjennelsen må godtas skriftlig av mor. Det samme gjelder ugifte menn som ikke bor sammen med barnets mor. Det er mest vanlig at erkjennelse gjøres sammen med fødselsmeldingen ved fødselen 22 (på blankett Erkjennelse av farskap). Farskapet kan også erkjennes ved personlig fremmøte for folkeregisteret, fylkestrygdekontoret, dommer eller til en jordmor eller lege ved svangerskapskontroll (etter 1.4.03).

3.4.1.1 Samboerutvalgets forslag

Samboerutvalget mente at det ikke er mulig å etablere automatisk farskap for samboerfedre uten at samboerforholdet skriftlig tilkjennegis, fordi samfunnet ikke har opplysninger eller kriterier som uten videre kan benyttes for å skille ut hvem som er samboer med gravid-fødende kvinne. Samboerutvalget mente videre at det ikke var nok for paret å erkjenne at de bodde sammen fordi den mannen mor bor sammen med når barnet blir født, sannsynligvis vil være barnets far i færre tilfeller enn der partene er gift. Utvalget foreslo følgende:

«Utvalget foreslår en lovendring hvorved farskap og morskap til barn som fødes av foreldre som ikke er gift, etableres gjennom en felles skriftlig erklæring hvor de tilkjennegir at det er deres felles barn, og at de lever sammen».

Fordelen ved en slik erklæring er at den også kan danne grunnlag for «direkte» foreldreansvar for begge foreldre.

Utvalget foreslo ingen endringer for gruppen enslige mødre som får barn uten at de er samboende. Utvalget la til grunn at den faktiske situasjonen for denne gruppen vil variere, fra de som ikke har noen kontakt med barnets far, til der det er nær kontakt mellom foreldrene uten at de er samboende. Etter utvalgets syn er det ikke mulig å finne frem til praktikable kriterier som kan skille ut de tilfellene som kunne reguleres etter tilsvarende regler som foreslås for samboere. Utvalget la til grunn at farskapet til barn som alene bor sammen med mor, skal følge de nåværende regler i barneloven.

3.4.1.2 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene som uttalte seg om dette spørsmålet, var det mange som støttet utvalgets forslag.

Rikstrygdeverket påpekte imidlertid at:

«for øvrig kan [det] synes uheldig å legge opp til tre typer farskapsfastsettelser med ulik sosial status, barn født i ekteskap, barn født i samboerskap og andre barn. Det er et spørsmål om dette ikke er med på å skape nye forskjeller, mens man tidligere har gått inn for i størst mulig grad å skape likhet.»

3.4.1.3 Regjeringens forslag

Regjeringen er enig med Samboerutvalget i at det er en stor fordel ved en erklæring som kan danne grunnlag for automatisk felles foreldreansvar. Regjeringen mener imidlertid at det vil være uheldig, slik Samboerutvalget foreslår, at morskapet erkjennes på lik linje med farskapet. Barneloven inneholder en klar regel om at den som har født barnet er barnets mor. En bestemmelse om at morskapet skal erkjennes, vil kunne skape unødvendig uklarhet om morskapet. Regjeringen mener at det fortsatt skal være slik at en mann som blir far i samboerskap må erkjenne farskapet og at erkjennelsen må godtas skriftlig av mor. Det nye er forslaget om at paret på den samme blanketten der farskapet erkjennes i tillegg skal erklære at de bor sammen.

Det foreslås ingen endringer i måten farskapet erkjennes på for gifte menn og for ugifte menn som ikke bor sammen med barnets mor.

3.4.2 Felles foreldreansvar til samboere

I dag er det en forskjell mellom gifte og samboende foreldre når det gjelder foreldreansvaret for barn. Gifte foreldre har felles foreldreansvar for barn de har felles. Etter en separasjon og skilsmisse har foreldrene fortsatt felles foreldreansvar, inntil avtale, vedtak eller dom fastsetter at en av dem skal ha det alene. Når foreldrene er samboere har mor i utgangspunktet foreldreansvaret alene. Det samme gjelder enslige mødre. Dersom foreldrene ønsker felles foreldreansvar eller at far skal ha det alene, må dette avtales. Avtalen må sendes til folkeregisteret for å være gyldig. En slik avtale kan gjøres på samme skjema som erkjennelse av farskap.

Foreldreansvaret innebærer en rett og en plikt til å ta avgjørelser for barnet i personlige forhold. Den avgjørelsesmyndighet som ligger til foreldreansvaret er blant annet: Vergemål, medisinsk behandling, utstedelse av pass, valg av type skole, samtykke til adopsjon, navnevalg, samtykke til ekteskapsinngåelse, innmelding i trossamfunn, samtykke til medisinske inngrep og flytting utenlands.

3.4.2.1 FrPs forslag

I Dok 8:44 (1998-99) (jf. kap.3.3 Drøfting av delt bosted som et virkemiddel) går et av forslagene ut på at foreldre skal ha felles foreldreansvar for felles barn, og at det bare er i tilfeller hvor sterke grunner taler for det, at det kan treffes avgjørelse om at en av dem skal ha foreldreansvaret alene.

3.4.2.2 Samboerutvalgets forslag

Samboerutvalget mente at:

«Den mest negative følge av ikke å ha del i foreldreansvaret er at den forelderen som har foreldreansvaret alene ensidig kan beslutte å flytte til utlandet med den konsekvens at den andre forelderen og barnet avskjæres fra stabil og løpende kontakt».

Samboerutvalget gikk inn for følgende:

«Utvalget foreslår at samboerforeldre som skriftlig bekrefter at det er deres felles barn, og at de lever sammen, i kraft av loven får felles foreldreansvar.»

Gjennom avgivelsen av en felles erklæring og sin signatur bekrefter foreldrene at de faktiske forutsetninger er til stede. Utvalget påpekte at dagens regel ikke gir far foreldreansvar hvis ikke mor samtykker eksplisitt til dette ved sin underskrift, selv om hun både erkjenner at mannen er barnets far, og at de er samboere. Utvalget la til grunn at det ikke er til barns beste at samboermødre har en slik særlig rett til å nekte, i motsetning til gifte mødre.

Samboerutvalget ville ikke anbefale en regel der foreldre som ikke er samboere får felles foreldreansvar direkte i kraft av loven. Utvalget mente at den faktiske situasjonen til mødre som ikke lever sammen med barnets far er svært forskjellig fra situasjonen til gifte og samboende. I noen tilfeller har ikke moren hatt kontakt med faren utover et tilfeldig møte. I andre tilfeller har partene kanskje vært kjærester gjennom flere år, barnet er planlagt, men de har aldri vært samboere. Hovedansvaret for barnet vil utvilsomt ligge på moren, skrev utvalget. Delt foreldreansvar som hovedregel ville pålegge disse mødre søksmålsbyrden for å erverve foreldreansvaret alene. Utvalget mente at dette ikke kunne være riktig etter som mange av mødrene allerede ville være tungt belastet på grunn av aleneansvaret. Fedrene til disse barna vil få del i foreldreansvaret der mor samtykker. Alternativt må de ta initiativ til å fremme sitt krav med bakgrunn i barnelovens regler.

3.4.2.3 Høringsinstansenes syn på forslaget

Ingen høringsinstanser var uenig i at samboende skal ha felles foreldreansvar for felles barn, og intensjonen om å styrke forholdet far/barn gis stor støtte.

På spørsmålet om foreldreansvar for barn født utenfor samboerforhold uttalte Likestillingsombudet:

«Utvalget foreslår videre at dagens regel opprettholdes for foreldre som ikke er samboere. . . . Tar man utgangspunkt i barnets behov for, og rett til, kontakt med begge foreldre også i disse tilfellene, og den alminnelige enigheten om fedres viktige rolle som omsorgspersoner, er det etter mitt syn ikke gitt at regelen bør opprettholdes i sin nåværende form.»

Advokatforeningen uttalte imidlertid:

«Det anses også riktig å opprettholde foreldreansvaret alene for mor der foreldrene ikke bor sammen. Noe annet vil være konfliktskapende og tidvis direkte krenkende for mødrene.»

3.4.2.4 Regjeringens forslag

Regjeringen foreslår å innføre felles foreldreansvar for samboere når farskapet er erkjent og godtatt skriftlig av mor og paret har erklært at de bor sammen. Dette er i tråd med Samboerutvalgets forslag.

Foreldreansvar er en grunnleggende foreldrerettighet. En samboende far har en like nær relasjon til barnet som en gift far. Manglende foreldreansvar vil i en del tilfelle sette samboende fedre i en meget vanskelig posisjon etter samlivsbrudd. Mor har all avgjørelsesmyndighet og kan også flytte utenlands med barnet uten farens samtykke. Ved å innføre felles foreldreansvar unngår en at mor kan nekte far del i foreldreansvaret og at far kan unndra seg foreldreansvaret. Alle barn bør i utgangspunktet ha juridisk tilknytning til begge sine foreldre.

Reelt enslige mødre ved fødselen bør som i dag i utgangspunktet ha foreldreansvaret alene. Begrunnelsen er at moren i de fleste tilfeller vil ha hovedansvaret for barnet. Felles foreldreansvar som hovedregel ville pålegge mor søksmålsbyrden for å få foreldreansvaret alene. I dag er det far som må reise sak for å få del i foreldreansvaret. Slik bør det fortsatt være. Det er også mulig at flere ville nekte å oppgi farens navn hvis farskap automatisk ville føre til del i foreldreansvaret.

3.4.3 Styrking av meklingsordningen

Regjeringen ønsker å foreta endringer i meklingsordningen blant annet for å skreddersy ordningen inn mot de par som trenger mekling mest. Dette er i tråd med Barnefordelingsprosessutvalgets forslag. En bedre utgang på de vanskelige meklingssakene vil sannsynligvis kunne resultere i at flere barn og fedre opprettholder kontakten etter samlivsbrudd.

Formålet med meklingen er at foreldrene skal få hjelp til å inngå avtaler om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samværets omfang. Familievernkontorene er grunnstammen i meklingsapparatet og familievernet har for øvrig en viktig rolle i forhold til ekteskapskonflikter og har en viktig skilsmisseforebyggende rolle, jf. kap. 2.3.2. Det er et mål at partene under meklingen kommer frem til en skriftlig avtale. Avtalen skal legge vekt på barnets beste. Partene skal informeres om de viktigste økonomiske konsekvenser av en slik avtale. Mekler skal i tillegg kunne henvise partene til rette instans for andre spørsmål angående konsekvenser av samlivsbruddet, og gi informasjon blant annet i form av brosjyrer. Foreldrene skal gjøres oppmerksomme på barns rett til å uttale seg, men det må legges vekt på at barna ikke skal tvinges til å velge mellom foreldrene. Hvorvidt barna skal trekkes inn i meklingen er opp til den enkelte mekler og gjøres etter det departementet kjenner til, i liten grad.

Foreldrene får i dag tilbud om mekling i inntil fire timer. Meklingsattest skrives ut når foreldrene er kommet frem til en avtale, eller dersom en av dem krever det etter tre timer. Den av foreldrene som har krevet mekling får meklingsattest dersom den andre ikke møter etter tre innkallinger.

3.4.3.1 Fakta om mekling etter dagens ordning

I 2001 ble det utført totalt nesten 13 000 meklinger som fordelte seg med 9 000 i saker om separasjon eller skilsmisse (mekling etter ekteskapsloven) og 4 000 der barnefordelingssak skal reises for fylkesmannen eller retten (mekling etter barneloven) 23. Meklingen ble i 8 000 av tilfellene utført av familievernet og i 5 000 tilfeller av eksterne meklere. Blant de eksterne meklerne blir ca. 2 400 meklinger utført av en sosial- eller helseinstitusjon, ca. 900 av advokater, ca. 560 av pedagogisk psykologisk rådgivningstjeneste, ca. 430 av prest og ca. 300 av privatpraktiserende psykolog. I halvparten av alle meklingstilfellene etter ekteskapsloven ble meklingsattest utskrevet etter en times mekling (i ca. 4 500 tilfeller).

I en undersøkelse om meklingsordningen ble det blant annet konkludert med at meklingsordingen burde gjøres mer fleksibel og tilpasses de enkelte sakene slik at det kan brukes mindre tid på foreldre som ikke har utbytte av mekling, og mer tid på foreldre med store konflikter. Det ble stilt spørsmål ved om mekling bør være obligatorisk i saker om separasjon og skilsmisse i familier med barn under 16 år. Forskerne foreslår blant annet at det første møtet kan være et informasjonsmøte og at det deretter mekles etter foreldrenes behov. Mekling bør etter forskernes oppfatning fremdeles være obligatorisk når barnefordelingssak skal reises for fylkesmannen eller retten. 24

3.4.3.2 Barnefordelingsprosessutvalgets forslag til endringer i meklingsordningen

Barnefordelingsprosessutvalget foreslo i NOU 1998:17 at dagens obligatoriske mekling skulle avløses av obligatorisk veiledning kombinert med etterfølgende frivillig mekling. Bakgrunnen er at det etter utvalgets mening er lite å hente ved mekling der en av partene ikke ønsker å delta. Foreldrene har imidlertid behov for informasjon om hvordan samlivsbrudd kan gjennomføres slik at barna skånes mest mulig, og om rettsregler angående foreldreansvar, bosted og samvær. De bør også etter utvalgets mening oppfordres til å mekle.

Utvalget foreslår at den obligatoriske veiledningen skal være en time med mekler, med muligheten for ytterligere en time dersom det er ønskelig. Formålet med veiledningen skal være å gi foreldrene råd og informasjon. Den frivillige meklingen skal i utgangspunktet være tre timer slik som i dag, men med muligheten til å utvide med ytterligere tre timer dersom mekler mener at det kan lede til en avtale. Formålet med meklingen er å få foreldrene til å komme frem til en avtale om barnefordelingsspørsmålene. Etter utvalgets syn bør mekleren legge frem forslag til løsninger der det er grunnlag for det og gi foreldrene råd om tvistepunktene mellom dem.

Utvalget foreslår at veiledning også skal gis samboere med barn under 16 år når den ene av samboerne krever slik veiledning. Utvalget uttaler at dersom det skulle komme en registreringsordning eller lignende for samboere, kan det bli aktuelt å la ordningen få anvendelse for samboere på lik linje med ektefeller.

3.4.3.3 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag om en obligatorisk veiledningstime og påfølgende frivillig mekling, er det omtrent to tredjedeler av instansene som slutter seg til forslaget og en tredjedel som går imot. Det er i første rekke meklerne som er kritiske. Det påpekes at frivillighet med hensyn til mekling ikke vil tjene barna i de sakene hvor foreldrene har store samspillsproblemer og situasjonen er fastlåst. De hevder at foreldre som møter til mekling før domstolsbehandling vil avta, dersom meklingen blir valgfri. En følge av dette vil være at antallet barn i fastlåste konfliktsituasjoner vil øke. Noen av høringsinstansene viser også til at Møreforskning i sin evaluering av meklingsordningen konkluderte med at den obligatoriske meklingen før domstolsbehandling bør beholdes.

Forslaget om å utvide meklingstilbudet støttes av nesten alle som har uttalt seg om det. Forslaget om at samboere også skal omfattes av plikten til å møte til veiledning dersom en av dem ønsker det, støttes også av mange. Utvalgets forslag når det gjelder samboerne støttes for øvrig også av Samboerutvalget. En del av høringsinstansene mener at mekling bør være obligatorisk for samboere på lik linje med ektefeller. Dette gjelder blant annet Kirkens Familievern og Norsk barnevernsamband.

Noen av høringsinstansene påpeker at forslaget om obligatorisk veiledning i stor grad tilsvarer dagens praksis: foreldre som er enige om barna møter i én eller to timer for å gjennomgå avtalen og får aktuell informasjon.

3.4.3.4 Regjeringens forslag

Regjeringen ønsker å beholde en ordning med obligatorisk mekling. Regjeringen foreslår at foreldre skal ha plikt til å møte til en time mekling. Regjeringen foreslår at foreldrene deretter kan få tilbud om tre timers mekling dersom de ønsker det. Dersom mekler mener det kan føre til at foreldrene kommer fram til en avtale, kan de få tilbud om ytterligere tre timer. Det foreslås at mekleren skal kunne legge fram forslag til løsninger på tvistepunkter mellom foreldrene og komme med konkrete råd der det er grunnlag for det. Dette er i tråd med intensjonene i Barnefordelingsprosessutvalgets forslag.

3.4.4 Nærmere om innholdet i en ny meklingsordning

Den obligatoriske timen bør blant annet brukes til å gi foreldrene informasjon om regelverk som gjelder barn ved et samlivsbrudd. Regelverket i barneloven om foreldreansvar, bosted, samvær og bidrag, og regelverket for offentlige ytelser for enslige forsørgere er viktige i denne sammenhengen. Foreldre som skal til mekling vil også på forhånd motta informasjon om dette i form av brosjyrer.

Målet med den obligatoriske timen skal være å gi foreldrene et grunnlag for å lage en skriftlig avtale enten hos mekler eller senere. Foreldre som allerede er blitt enige om en avtale, kan også ha ulike behov for informasjon ut fra den situasjonen de er i.

Innholdet i meklingen skal blant annet dreie seg om økonomiske forhold mellom partene. Her må mekler kunne henvise til det organ som har kompetanse på området (for eksempel trygdekontoret/bidragsfogden). Mekler skal oppmuntre foreldrene til å inngå privat avtale om barnebidrag.

Foreldrene skal også få råd om hvordan samlivsbrudd kan gjennomføres med minst mulig skadevirkninger for barna. Det bør formidles kunnskap om hvordan foreldrene bør opptre i forhold til barna og hvordan de kan takle eventuelle problemer barna måtte få i forbindelse med bruddet. Det er svært naturlig at mekler tar opp problemstillinger relatert til flytting og hvilke konsekvenser det at foreldrene evt. bosetter seg langt fra hverandre kan få for forholdet mellom barn og foreldre og foreldrene imellom. Omfattende reising til og fra samvær kan være problematisk. Det kan også føre til sjeldnere samvær, noe en bør unngå. Det bør i denne sammenhengen også orienteres om regelverket for deling av reiseutgifter ved samvær.

Mekler skal gi informasjon om fordelene ved at foreldrene kommer frem til løsninger seg imellom, og oppfordre til å møte til videre mekling dersom det er behov for hjelp til å komme frem til en avtale.

Dersom paret har fått tilbud om ytterligere tre timer mekling etter den første obligatoriske timen bør hovedregelen være at meklingen deretter avsluttes selv om det kan gis en mulighet til å tilby inntil tre timer i tillegg. Formålet må være å få foreldrene til å komme frem til en skriftlig avtale vedrørende barnet. Mekleren skal være upartisk og la partene selv arbeide seg frem mot en avtale. Mekleren bør legge frem ulike forslag til avtaleløsninger og gi råd til foreldrene der det er grunnlag for det. Det må imidlertid vises varsomhet når det gjelder å gi konkrete råd om hva som kan være gode løsninger for familien, med mindre begge parter ber om det. Mekler skal for eksempel ikke presse frem bestemte løsninger. Det skal i meklingen selvsagt legges vekt på hva som vil være den beste ordningen for barna.

Barn har behov for informasjon om hvilke konsekvenser samlivsbruddet mellom foreldrene kan få. Informasjon er en forutsetning for at barnet skal kunne si sin mening før det blir tatt en avgjørelse om personlige forhold for barnet, for eksempel om hvor det skal bo. Det er imidlertid viktig at barn ikke involveres i de voksnes konflikter og tvinges til å ta stilling. Utgangspunktet må være at det er foreldrenes plikt og rett å gi barna nødvendig informasjon. I tilfeller der foreldrene er i sterk og vedvarende konflikt med hverandre kan den informasjonen barnet får bli preget av dette. Det kan i slike tilfeller være en god løsning at foreldrene tar med seg barna til mekling. Mekler kan hjelpe dem med å gi barnet nødvendig informasjon tilpasset barnets behov, og legge til rette for at barnet kan få uttale seg dersom det ønsker det. Det må være opp til mekler å vurdere hvorvidt det er en god løsning å bringe barnet inn i meklingen.

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 29 (2002-2003) Om lov om endringer i barneloven mv. foreslått endringer i saksbehandlingsreglene i barnefordelingssaker som gir store muligheter for mekling også etter at saken er brakt inn for retten. Regjeringen har samme sted foreslått en ubetinget rett for barn til å uttale seg i personlige forhold fra 7-års alderen, blant annet i sak om hvem av foreldrene det skal bo hos. Det skal legges stor vekt på barnets mening fra 12-års alderen.

På oppdrag fra departementet har Offentlige Familievernkontorers Organisasjon (OFO) foretatt en kartlegging av meklingsfaglige og meklingsrelaterte opplæringsressurser i Norge 2002 - 2003. Kartleggingen konkluderer med at opplæringstilbudene har god faglig standard og nødvendig kvalitet, og anser tilbudene som gode tiltak innen meklingsfeltet.

Det er imidlertid et stort behov for å utvikle meklingsmetodikk i saker preget av fastlåsthet og sterk konflikt. Dette er også presisert i planen om kompetansetiltak for familievernet. Departementet vil i løpet av 2003 få laget en kunnskapsstatus på området mekling i kompliserte familiesaker, i form av en gjennomgang og presentasjon av aktuell faglitteratur. Det vil også bli satt i gang en kartlegging av erfaringer og synspunkter blant landets familiemeklere i forhold til de kompliserte meklingene - der hyppighet, kjennetegn, behov for videre kompetanse m.m. vektlegges.

Departementet vil i forlengelsen av dette bidra til at det settes igang et forskningsprosjekt som skal utvikle bedre metodiske verktøy i de kompliserte meklingssakene.

3.4.5 Obligatorisk mekling for samboere

Et ankepunkt mot dagens meklingsordning er at den ikke i tilstrekkelig grad fanger opp samboende foreldre som skiller lag. Samboere med felles barn under 16 år har siden 1995 hatt muligheten til å få mekling dersom begge parter ønsker det. Dersom ikke begge partene ønsker å mekle, har man i dag ingen effektive midler til å tvinge den samboeren som ikke ønsker å møte til mekling. Gifte foreldre med felles barn under 16 år må møte til mekling før de kan søke om separasjon eller skilsmisse. Foreldre som ønsker å reise sak for fylkesmannen eller retten om foreldreansvar, bosted og samvær må også møte til mekling. Dette gjelder selv om foreldrene aldri har bodd sammen eller om de har vært gift eller samboende. Mekling er nødvendig for å kunne reise sak.

Regjeringen mener at også samboere med felles barn under 16 år bør være forpliktet til mekling ved samlivsbrudd. Barns behov må behandles likt uavhengig av om foreldrene har valgt ekteskap eller samboerskap.

En utfordring blir å få foreldrene til å møte til mekling, ettersom samboere kan flytte fra hverandre uten formaliteter. Gifte foreldre kan riktignok også flytte fra hverandre uten formaliteter, men for å få separasjons- eller skilsmissebevilling må de ha meklingsattest.

Et virkemiddel kan være å gjøre retten til utvidet barnetrygd til personer som blir enslig forsørger etter oppløsning av samboerskap, betinget av at det fremlegges meklingsattest.

Etter barnetrygdloven foreligger det rett til utvidet barnetrygd i de tilfeller der barnets foreldre er ugift, skilt eller separert og ikke bor sammen i en felles husholdning. Dersom foreldrene er gift, får den av foreldrene som bor sammen med barna etter samlivsbruddet rett til utvidet barnetrygd etter først å ha vært til mekling og deretter fått separasjon. Utvidet barnetrygd kan på visse vilkår også gis selv om foreldrene ikke har tatt ut separasjon. Dette gjelder blant annet når samlivet mellom ektefellene har vært hevet i minst 6 måneder (faktisk separasjon). Vilkåret om at den faktiske separasjonen skal ha vart i seks måneder er satt av bevishensyn. Det er et vilkår for rett til utvidet barnetrygd på dette grunnlaget at det foreligger et reelt brudd. Utvidet barnetrygd utbetales fra og med den syvende måned etter samlivsbruddet.

For samboere som flytter fra hverandre, gjelder i dag ingen tilsvarende frist. Det betyr at retten til utvidet barnetrygd i praksis inntrer fra måneden etter at samboerforholdet opphører.

En konsekvens av at retten til utvidet barnetrygd gjøres betinget av fremlagt meklingsattest, er at det kan ta noe lenger tid før retten til utvidet barnetrygd inntrer. SSBs statistikk over mekling i 2000 viser at det i over 60 prosent av tilfellene tar under 4 uker fra begjæring om mekling blir fremsatt til meklingsattest blir utstedt. I 18,6 prosent av tilfellene tar prosessen mer enn 6 uker. Dette illustrerer at det i flertallet av sakene er snakk om en begrenset tidsperiode.

3.4.5.1 Regjeringens forslag

Regjeringen foreslår å endre barneloven slik at det innføres obligatorisk mekling for samboere med felles barn ved samlivsbrudd, tilsvarende det som gjelder for ektepar. For ektepar utstedes i dag meklingsattest selv om bare den som ønsker skilsmisse møter til mekling. Regjeringen ønsker at det samme skal gjelde for samboere. Regjeringen foreslår at det lovfestes i barnetrygdloven at samboere i forbindelse med et brudd skal legge frem meklingsattest for å bli tilkjent rett til utvidet barnetrygd.

3.4.6 Styrke foreldreveiledningen

Program for foreldreveiledning 25 er et forebyggende tiltak som skal gi tilbud om støtte til foreldre i omsorgs- og oppdragerrollen og bidra til å motvirke utvikling av negative handlingsmønstre og psykososiale vansker hos barn og unge. Det legges vekt på å utvikle kommunikasjon og samhandling som fremmer opplevelse av egen mestring og egenverd både mellom barn og foreldre og mellom foreldre og fagfolk. Tilbudet søker å ta utgangspunkt i foreldrenes egne ressurser og behov for støtte, slik at de kan stole på egen betydning, intuisjon og følelser i samhandling med barna. Ikke minst er dette viktig av hensyn til barnas sosiale utvikling og evne til å mestre dagens og fremtidens samfunn. Å fange opp foreldrenes spørsmål om barns utvikling og gi svar som bygger på foreldrenes egen kompetanse, vil være viktige bidrag i forebygging av psykososiale vansker hos barn og unge.

Da programmet startet opp var hovedarenaene helsestasjon og barnehage, men i den videre satsingen vil også skole, familiesentre, familievernkontor og andre hjelpetjenester stå sentralt.

Regjeringen ønsker å understreke familiens avgjørende betydning for barns utvikling og opplevelse av tilhørighet og trygghet. Å kunne gi et tilbud som foreldre kan nyttiggjøre seg av er derfor sentralt. Et tilbud om foreldreveiledning gjennom kommunale instanser og utforming av aktuelt materiell vurderes derfor som viktig. Regjeringen vil styrke foreldreveiledning gjennom innsats knyttet til videre implementering og utvikling av programmet.

3.4.6.1 Familier med minoritetsbakgrunn

Foreldreveiledningsprogrammet har som utgangspunkt å nå alle foreldre. Dette innebærer at utviklingsarbeid og materiell må utvikles og tilpasses ulike målgrupper. Blant annet er det behov for å styrke tilbudet til foreldre med minoritetsbakgrunn. Mange barn og unge med minoritetsbakgrunn kan oppleve forholdet mellom kultur og tradisjon i hjemmet og forventningene ute i samfunnet som vanskelig. I tillegg til de vanlige problemstillingene som foreldre møter i samspillet med sine barn, vil derfor foreldre med minoritetsbakgrunn også møte andre problemstillinger i det de selv er vokst opp i en annen kultur enn den deres barn vokser opp i. Disse foreldrene har sannsynligvis behov for mer grunnleggende kunnskap enn andre foreldre, som for eksempel kunnskap om barn og unges rettigheter i Norge. Økt kunnskap vil være et viktig bidrag for å forebygge samspillsproblemer mellom foreldre og barn.

Med støtte fra departementet er det allerede satt i gang et prosjekt overfor innvandrerfamilier basert på foreldreveiledningsprogrammet. Hensikten er å utvikle metoder, tiltak og materiell tilpasset familier med minoritetsbakgrunn. Som et resultat av pilotprosjektet vil det foreligge nytt materiell, både til bruk for veiledere og for foreldre med minoritetsbakgrunn som deltar i prosjektet. Erfaringene fra dette prosjektet blir viktige i neste fase av satsingen overfor minoritetsfamiliene. Departementets og kommunenes utfordring ligger i å mobilisere det lokale hjelpeapparatet, som for eksempel helsestasjoner, barnehager, skole og familievern. Også frivillige organisasjoner med tilknytning til minoritetsgrupper må trekkes inn. Regjeringen vil arbeide for at dette blir et permanent tilbud til foreldre med minoritetsbakgrunn.

3.4.6.2 Mobilisere lokalt hjelpeapparat

Kommunen skal ha et overordnet ansvar for igangsetting av foreldreveiledningstiltak lokalt. I og med at dette ikke er en lovfestet oppgave ligger det en stor utfordring i å mobilisere det lokale hjelpeapparatet. Som en støtte til kommunene ble det ved programmets start utdannet «fylkesveiledere» som skulle bistå kommunene i forbindelse med igangsetting og oppfølging av programmet og bruken av veiledningsmateriellet. Fylkesveilederne er tilknyttet eksempelvis familievernkontorene, helsestasjonene og pp-tjenesten og tar oppdrag ved behov. Aktiviteten har vært variabel, men de siste to årene har aktiviteten blant annet rettet seg mot familier i flyktningemottak. En del fylkesveiledere har også fått spesialtrening som har gitt dem kompetanse til å trene nye veiledere.

Etablering av flere foreldreveiledningsgrupper på helsestasjoner, i barnehager, i skolen, ved familievernkontor etc. er avhengig av både mobilisering på lokalt nivå og økt kompetanse blant veiledere.

I regi av Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006 er det i gang forsøk med familiesentre i 6 kommuner for å styrke arbeidet rettet mot barn, unge og deres familier. Familiesentrene skal være et lavterskeltilbud og skal blant annet støtte og styrke foreldrene i deres omsorgs- og oppdragerrolle. 26 Familiesentrene blir derfor også en viktig møteplass for foreldre og barn, der foreldreveiledningsprogrammet bør implementeres.

Eksempler på gode lokale tilbud

I kommunene rundt om i landet finnes det mange gode tilbud til foreldre. For eksempel har Porsgrunn kommune et tilbud om familierådgivning til småbarnsfamilier. Rådgiveren kan treffes på helsestasjonen eller kan komme hjem til familiene. Foreldrene kan ta opp vanskelige tema som utfordringer ved å være foreldre eller steforeldre, spesielle behov hos barnet som skaper uro og bekymring, kommunikasjonen mellom foreldrene, vanskeligheter etter skilsmisse osv.

Helsestasjonen i bydel Grefsen-Kjelsås i Oslo er et eksempel på en helsestasjon som har et utvidet tilbud til alle nybakte foreldre. Tilbudet består av både individuelle samtaler og gruppekonsultasjoner fra barnet er 0 til 10 måneder. Foreldrene får støtte og veiledning i foreldrerollen og det inviteres til konkrete diskusjoner om hva omsorgsgivere kan gjøre overfor barnet i forskjellige situasjoner. Målet er å få frem foreldrenes egne ressurser som omsorgspersoner i samspillet med barnet. Når barnet er seks måneder inviteres både mor og far til en gruppesamling på ettermiddagen der tema er utfordringer i samlivet i forhold til det å ha blitt foreldre. Tilbudet gis i samarbeid med familievernkontoret. På 10-måneders kontrollen inviteres fedrene alene med barnet til en samling der farsrollen er tema.

Kristiansand er et annet eksempel på en kommune som har gjort noe ekstra for barnefamiliene. De fire bydelene har såkalte familiesentre, en lokalt forankret og samordnet virksomhet rettet mot barn og foreldre. Dette er et lavterskeltilbud i familiens bomiljø som det skal være enkelt å ta kontakt med. Sentrene er tett knyttet til helsestasjonen som eventuelt kan henvise videre ved behov. Familiesentrene er små enheter der de ansatte har barnevernfaglig eller helsefaglig bakgrunn. De er skolert i ulike metoder, veiledning og konsultasjon og tilbyr veiledning både i grupper og enkeltvis. Ordinære tjenester som for eksempel barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) tilbyr også bistand ved familiesentrene.

3.4.6.3 Samarbeid mellom skole og hjem

Et godt samarbeid mellom skole og hjem er avgjørende blant annet for å fange opp eventuelle problemer hos barn og unge på et tidlig tidspunkt. Det er allerede utviklet videoer, DVD og veiledningshefter som tar for seg samspillet i skolen mellom lærer og elev, mellom lærer og foreldre og samspillet mellom foreldre og skolebarn.

I det videre arbeidet med foreldreveiledning blir satsingen i skolen spesielt viktig. I tillegg til allerede eksisterende materiell til bruk i skolen, er det også utviklet et intervensjonsopplegg rettet mot lærere hvor en fokuserer på bevisstgjøring og samspillet mellom lærere, elever og foreldre. Barne- og familiedepartementet vil i samråd med Utdannings- og forskningsdepartementet arbeide videre med dette.

3.4.7 Utvikling av adopsjonsfeltet

Regjeringen ser adopsjon som en god og fullverdig måte å danne en familie på. Det er ofte vanskelige skjønnsmessige avveininger myndighetene skal foreta, når det skal vurderes om vilkårene for å gjennomføre adopsjon er tilstede. Adopsjon er svært inngripende ved at den med endelig virkning bryter alle familierettslige bånd mellom barnet og biologiske foreldre og deres familie. Ved adopsjonen får adoptivbarnet samme rettsstilling som om adoptivbarnet hadde vært adoptivforeldrenes egnefødte barn.

I de senere årene har arbeidet med å videreutvikle adopsjonsfeltet vært et prioritert område i departementet. Haagkonvensjonen for vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner, trådte i kraft for Norges vedkommende 1. januar 1998, og danner et viktig rammeverk for at internasjonale adopsjoner kan gjennomføres på en forsvarlig måte i samsvar med barnets grunnleggende interesser.

I kjølvannet av ratifiseringen av Haagkonvensjonen er viktig nasjonalt lov- og regelverk lagt på plass ved at det er tatt inn et nytt kapittel i adopsjonsloven som regulerer adopsjonsformidling. Departementet har videre utarbeidet retningslinjer både for saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen ved uten- og innenlandsadopsjon som vil lette arbeidet med adopsjonssakene (desember 2002). Når viktig regelverk nå er utarbeidet, vil styrking av kunnskap og informasjon om adopsjon være et prioritert område.

3.4.7.1 Nærmere om det videre arbeidet på adopsjonsfeltet

Myndighetene har et ansvar for å gi søkerne tilstrekkelig informasjon om hva en adopsjon innebærer slik at de får et bedre grunnlag for å vurdere om adopsjon er et egnet alternativ for dem. Departementet har derfor tatt initiativ til å utarbeide et opplegg for adopsjonsforberedende kurs. Det er nedsatt en arbeidsgruppe bestående av ulike fagpersoner til å utvikle et eget opplegg for adopsjonsforberedende kurs. Kurset skal bidra til at søkerne forberedes på en god måte til det å adoptere et barn. Kursene vil blant annet omhandle de utfordringer som man gjennom forskning er kjent med vil kunne komme til å møte adoptivforeldre og adoptivbarnet.

Undersøkelser utført i flere land, inkludert Norge, viser at majoriteten av utenlandsadopterte barn og unge klarer seg godt i sin nye familie og i sitt nye land. Forskning viser imidlertid at en drøy fjerdedel av de utenlandsadopterte får en del problemer knyttet til språklæring, identitet og etnisitet. 27

Adoptivbarn og adoptivfamilier må få hjelp for de utfordringer og problemer som forskningen viser at de kan møte. Å integrere kunnskap i de instansene alle familiene møter, vil være en sentral del av den kompetanseplan om utenlandsadopsjon som departementet vil utarbeide. Stortinget har nylig behandlet stortingsmeldingen om barne- og ungdomsvernet. Under behandlingen av meldingen ble det understreket at tverrfaglig samarbeid og forebygging er viktig satsingsområder for å bedre situasjonen for barn og unge. Bedre samarbeid mellom PPT, barne- og ungdomspsykiatrien, helsestasjoner, barnevern, sosialkontor, barnehage, skole og andre lokale etater, vil gi et bedre tjenestetilbud som også adoptivfamilier vil dra nytte av.

Etter departementets oppfatning er det behov for å utvikle mer kunnskap i tiden som kommer om alle sider ved adopsjon. Departementet vil i denne forbindelse arbeide for å utvikle et bedre og mer nyansert statistikkgrunnlag på adopsjonsområdet. En særlig utfordring blir å styrke kunnskapen om de familiene som sliter med til dels store problemer. Forskning som kan gi oss mer kunnskap om dette, slik at barna og deres familier kan bli bedre ivaretatt av hjelpeapparatet blir derfor viktig å prioritere i tiden som kommer.

Ved gjennomføring av en adopsjon er det viktig at barnet får tilstrekkelig mulighet til å uttale seg. Departementet har derfor i tilknytning til innarbeidingen av FNs barnekonvensjon foreslått at dagens 12 års-grense for barns ubetingede rett til å bli hørt ved behandlingen av søknad om adopsjon, senkes til 7 år, men slik at også yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis anledning til å bli hørt. Videre ble det foreslått en bestemmelse om at barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Justisdepartementet fremmet 21.3.03 Ot.prp. nr. 45 (2002-2003) Om lov om endring i menneskerettsloven mv. der de ovennevnte forslag om nye lovbestemmelser er inntatt.

For mange adopterte vil det før eller senere i livet bli svært viktig å få svar på spørsmålet om hvem som er de biologiske foreldre. I følge adopsjonsloven § 12 annet ledd har den adopterte fra fylte 18 år krav på å få opplyst hvem de opprinnelige foreldre er. I dag utgjør utenlandsadopsjon hoveddelen av det totale antall adopsjoner, og de første barna som kom på 70-tallet er nå blitt voksne. Det er derfor mye som tyder på at de fleste henvendelsene om biologiske foreldres identitet i tiden framover vil komme fra utenlandsadopterte. Henvendelser fra adopterte som søker sin biologiske opprinnelse er saker av sensitiv karakter der sterke menneskelige hensyn inngår. Departementet vil derfor utarbeide retningslinjer for behandling av saker som gjelder den adoptertes rett til opplysninger om biologiske foreldre. Til tross for at det er ulikheter mellom innenlands- og utenlandsadopsjon på dette området, tas det sikte på å utarbeide et felles rundskriv.

Siden 1992 har vi hatt en ordning hvor adoptivforeldre ytes engangsstøtte ved adopsjon av barn fra utlandet. Det er utarbeidet egne retningslinjer for tildeling av engangsstøtten og Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen forvalter tilskuddsordningen. Stortinget fastsetter størrelsen på tilskuddet hvert år. Størrelsen på engangsstøtten har vært endret flere ganger. I inneværende år er støtten på kr. 23 400. Det har vært mye diskusjon rundt størrelsen av beløpet. Støtten som i dag ytes, dekker lite av de reelle kostnadene som påløper for adoptivforeldrene i forbindelse med adopsjonen. Det er imidlertid viktig å motvirke en skjev sosial fordeling av adopsjoner knyttet til foreldrenes økonomi på grunn av de høye kostnadene ved adopsjon fra utlandet. Den økonomiske belastningen for foreldrene blir også ekstra stor for de som adopterer flere ganger. I Sem-erklæringen fremgår det at regjeringen vil:

«heve adopsjonsstøtten i løpet av perioden»

Departementet har igangsatt et arbeid for å vurdere en ny organisering av klagesakene ved behandling av søknader om adopsjon. Departementet er i dag klageinstans for vedtak som gjelder søknad om adopsjon truffet av Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen. Det tas sikte på å sende ut et høringsnotat om ny organisering av klagesakene ved søknad om adopsjon i løpet av kort tid.

3.4.8 Er offentlige overføringer til enslige forsørgere tilpasset delte omsorgsløsninger?

Retten til ulike stønader som enslig forsørger kan ha betydning når foreldrene skal ta stilling til hvor barna skal bo etter samlivsbrudd. Det er den av foreldrene barnet bor fast hos som vanligvis har rett til overføringer som enslig forsørger. Den av foreldrene som har samvær med barnet, har normalt ikke rett til overføringer. Dersom barna bor vekselvis og omtrent like mye hos hver av foreldrene er overføringsordningene i ulik grad tilpasset en slik situasjon. Enkelte ytelser kan deles mellom foreldrene, mens noen vil falle bort. Hvis foreldre med flere barn lar minst ett av barna bo hos hver av dem, kan begge foreldrene få rett til offentlige overføringer.

Hvilke omsorgsløsninger foreldrene velger kan altså gi store utslag for retten til offentlige overføringer. De økonomiske forholdene kan på den bakgrunn være ett av hensynene foreldrene legger vekt på ved sine valg. Likestillingsombudet har i brev til Barne- og familiedepartementet vært opptatt av at overføringsordningene er til hinder for at foreldrene inngår avtale om delt bosted samt oppmuntrer foreldre til å splitte søskenflokken.

Behovet for bedre tilpasning av støtteordningene ved delte omsorgsløsninger ble påpekt allerede i Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-95) s. 127-128). Etter den tid har det skjedd tilpasninger i regelverket om barnebidrag (Ot.prp. nr. 43 (2000-2001)) som trer i kraft høsten 2003. Etter de nye bidragsreglene skal offentlige overføringer regnes med ved bidragsfastsettelsen. Etter ny barnetrygdlov (Ot.prp. nr. 57 (2000-2001)) som trådte i kraft 1. januar 2003, skal retten til å dele utvidet barnetrygd gjelde ved avtale om delt bosted.

Overføringsordningene til barnefamilier bygger på at ulike omsorgsløsninger skaper ulike behov, og at det derfor er rimelig at de (ulike omsorgsløsninger) utløser ulike rettigheter. Retten til overføringer bør fortsatt ha en slik forankring. Spørsmålet er om overføringene er tilpasset ulike omsorgsløsninger på en god nok måte.

3.4.8.1 Økonomiske overføringer til foreldre

I tabell 3.1 vises hvilke offentlige overføringer foreldre har rett til når de bor sammen og ved skilsmisse og samlivsbrudd. Når foreldrene ikke bor sammen er rettighetene avhengig av hvor barna bor. Oversikten omfatter stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kap. 15 som er overgangstønad, stønad til barnetilsyn og utdanningsstønad. Videre omfattes personfradrag i skatteklasse 2, foreldrefradrag i inntekt, utvidet barnetrygd og ekstra småbarnstillegg i barnetrygden. Kontantstøtte og bidragsforskott er også tatt med.

Tabell 3.1 viser at enslige forsørgere har flere økonomiske rettigheter fra det offentlige enn en barnefamilie der begge foreldrene bor sammen. Når foreldrene ikke bor sammen, er det den av foreldrene barnet bor fast hos som har rett til overføringene. Ved avtale om delt bosted faller retten til stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kap. 15 bort. Foreldrene gis samtidig adgang til å fordele skattefordeler, utvidet barnetrygd og kontantstøtte etter noe ulike vilkår. Hvis en søskenflokk er delt, har begge foreldrene rett til overføringer som enslig forsørger.

I kapittel 3.4.8.2 til 3.4.8.5 vises eksempler på hvor mye penger disse rettighetene utløser sett i forhold til hvor barna bor. 28 Ulike undersøkelser viser at mellom 78 og 88 prosent av barna bor fast hos mor, mellom 8 og 12 prosent fast hos far, og mellom 4 og 10 prosent deler bosted mellom mor og far.

3.4.8.2 Barnet bor fast hos mor og har samvær med far

Tabell 3.2 viser at mor, som har barnet boende fast hos seg mottar overføringene; i dette eksempelet 89 484 kroner per år. Far, som har samvær med barna, mottar ikke offentlige overføringer.

Etter de nye barnebidragsreglene, skal overføringene telle med når bidraget for forsørgelse av barnet skal fastsettes. Overføringene kommer den som betaler bidrag indirekte til gode ved at bidraget settes lavere. Bidragsreglene bygger på at kostnadene til barnets forsørgelse skal fordeles mellom foreldrene. Ordinær barnetrygd, småbarnstillegg, stønad til barnetilsyn og foreldrefradrag i inntekt kommer direkte til fradrag ved kostnadsberegningen. Andre overføringer legges til i bidragsmottakerens inntekt. Det er også innført et samværsfradrag i bidraget. Bidragsmottaker skal ikke betale skatt av mottatt bidrag. Bidragspliktige får ikke fradrag for betalt bidrag.

3.4.8.3 Delt bosted

Tabell 3.3 viser at hver av foreldrene vil motta 30 062 kroner per år når barna bor like mye hos begge. Foreldrene får altså like mye hver, men må dele en mindre sum enn når barna bor fast hos en av dem. At summen er mindre skyldes at ingen av foreldrene har rett til stønad til barnetilsyn når barna bor fast hos begge. Mor mottar klart mindre i overføringer ved delt bosted enn når barna bor fast hos henne. Det kan altså være mye å «tape» på å inngå en slik avtale. Far vil imidlertid motta mer enn ved en samværsavtale.

3.4.8.4 Delt søskenflokk

I tabell 3.4 vil mor motta 66 492 kroner og far 43 504 kroner per år når ett barn bor fast hos hver av dem. Den av foreldrene som har det yngste barnet, i dette tilfellet mor, vil motta mest. Dette skyldes at det yngste barnet gir rett til småbarnstillegg i barnetrygden. I tillegg er barnetilsynsutgiftene størst for dette barnet, slik at stønaden til barnetilsyn blir høyest. Ordningen med delt søskenflokk gir de klart største overføringer for foreldrene samlet sett og er den ordningen der far mottar mest overføringer.

3.4.8.5 Mor har rett til overgangsstønad

I dette eksemplet (tabell 3.5) har mor rett til overgangsstønad. Da blir forskjellen i retten til overføringer ved ulike omsorgsløsninger særlig stor. Overgangsstønad er til midlertidig dekning av utgifter til livsopphold for enslig mor eller far som er ute av stand til å forsørge seg selv på grunn av omsorg for små barn. Tabell 3.5 viser at mor vil få en markant reduksjon i rett til overføringer hvis barna bor omtrent like mye hos hver av foreldrene, fordi retten til stønad som enslig mor eller far (overgangsstønad, utdanningsstønad, stønad til barnetilsyn) da faller bort. Hvis ett barn bor hos hver av foreldrene, beholder mor denne stønaden. Tabellen viser ikke fars rett til overføringer. Fars rett vil være tilsvarende som vist ved de ulike omsorgsløsningene i tabellen 3.2 - 3.4. Retten til bidragsforskott er ikke vist i sistnevnte tabeller. Far vil imidlertid som mor, ha rett til bidragsforskott for 2 barn ved avtale om delt bosted, og for ett barn når ett av barna bor hos ham.

3.4.8.6 Regjeringens vurdering

Eksemplene viser at hvilken omsorgsløsning foreldrene velger for barna, har stor betydning for kronebeløpet som overføres. Ordningen med delt søskenflokk gir de klart største overføringene totalt sett. Mor kommer økonomisk best ut når barnet bor fast hos henne. Far kommer dårligst ut økonomisk ved denne ordningen. Likest kommer foreldrene ut ved delt bosted, samtidig som denne omsorgsløsningen gir minst økonomiske overføringer totalt sett.

Til en viss grad er ulikhetene i økonomiske rettigheter begrunnet i reelle forskjeller i omsorgssituasjonen. Det kan likevel reises spørsmål ved om incentiveffektene samlet sett er ønskelige. Dette gjelder særlig i forhold til å inngå avtale om delt bosted.

Et rimelig utgangspunkt vil være at overføringer til enslige forsørgere kan fordeles mellom foreldre som har avtale om delt bosted for barna. Overføringene til enslige forsørgere er ment å kompensere for de særskilte vanskelighetene enslige forsørgere er ansett å ha med å kombinere omsorg og forsørgelse. Ved avtale om delt bosted vil foreldrene fordele disse ulempene. Barna vil bo omtrent like mye hos hver og ingen av foreldrene har mer ansvar for å sikre omsorg og forsørgelse enn den andre. Muligheten for yrkesaktivitet og fordeling av forsørgelsesutgifter vil ha felles trekk med hva som gjelder foreldre som bor sammen. Samtidig vil hver av foreldrene være alene om omsorgen deler av tiden. Å gi adgang til å fordele overføringene mellom dem vil på den bakgrunn gi et begrunnet samspill mellom omsorgsløsninger og overføringsordninger.

Foreldrene bør som utgangspunkt kunne fordele retten til offentlige overføringer ved avtale om delt bosted for barna. Regjeringen vil vurdere et delingsprinsipp nærmere overfor de aktuelle overføringsordningene.