2 Bakgrunn – tidlegare framlegg for Stortinget

2.1 Etableringa av Entra Eiendom AS – St.prp. nr. 84 (1998–1999)

Ved behandlinga av St.prp. nr. 84 (1998–1999) Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS, jf. innst. S. nr. 81 (1999–2000), vedtok Stortinget at den konkurranseutsette delen av eigedomsforvaltninga til Statsbygg skulle skiljast ut og organiserast i eit statsaksjeselskap. Ved behandlinga av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1999–2000) samtykte Stortinget i etableringa av statsaksjeselskapet Statens utleiebygg AS. Vidare fekk Kongen i statsråd fullmakt til å fastsetje endelege løyvingar som gjeld eigedelar, eigenkapital og lån, i tråd med føresetnadene i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1999–2000).

Bakgrunnen for at dei mest konkurranseutsette bygga i eigedomsporteføljen til Statsbygg blei skilde ut i eit eige selskap, var at ein vurderte det slik at dei kunne forvaltast meir effektivt dersom dei blei organiserte for seg i ei reindyrka forretningseining. Etableringa av Statens utleiebygg AS skulle forhindre at Statsbygg i enkelte tilfelle kom i ei uheldig dobbeltrolle, både som rådgivar i forhold til val av lokale og som tilbydar av tilsvarande lokale. Forvaltningsbedrifta Statsbygg hadde på vesentlege punkt andre vilkår enn private eigedomsselskap, mellom anna gjaldt det finansiering i samband med ombyggingar av eigedommar for å tilpasse det nye brukarbehov. I proposisjonen blei det vidare vist til at det å etablere ein reindyrka marknadsorientert organisasjon som er eigd av staten, ville styrkje statens kompetanse når det gjaldt forvaltning og drift av konkurranseutsett verksemd.

Det følgjer av St.prp. nr. 84 (1998–1999) at dei såkalla formålsbygga skulle liggje i forvaltnings­bedrifta Statsbygg:

Formålsbyggene kjennetegnes ofte ved at det er vanskelig å skaffe alternative lokaler som passer for det formålet bygningen er spesielt konstruert for. I mange tilfeller vil alternative lokaler være ensbetydende med nytt bygg eller meget omfattende ombygging av annen bygningsmasse. Formålsbyggene er derfor ikke lett omsettelige i utleiemarkedet.

Enkelte bygg er definert som formålsbygg fordi de har en helt spesiell kulturhistorisk betydning. Andre fordi sikkerhetsmessige hensyn tilsier at de bør være i statlig eie. Enkelte kontorbygg vil også klassifiseres som formålsbygg dersom de har en geografisk plassering som tilsier at det ikke finnes alternativ lokalisering i området. Typisk her vil være større statlige administrasjonsbygg på mindre steder hvor et marked for alternative lokaler ikke eksisterer.

Som det vil framgå av ovennevnte, vil en utleier av formålsbygg lett komme i en monopolsituasjon overfor leietaker. Dette er hovedbegrunnelsen for at departementet mener staten som regel bør stå som eier av slike bygg.

Det følgjer av innst. S. nr. 81 (1999–2000) at fleirtalet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen meiner dette om tilknytingsform for formålsbygg:

«At den delen av selskapet som skal forvalte, planlegge og bygge såkalte formålsbygg fortsetter som en forvaltningsbedrift, synes fornuftig ut fra de oppgaver selskapet skal ha ansvaret for. Dette flertallet har spesielt merket seg at selskapet bl.a. skal være et statlig redskap for utøvelse av miljø-, arkitektur- og konjunkturpolitikk. Dette flertallet er enig i at det må være en nær tilknytning til departementene som oppdragsgivere dersom Statsbygg skal kunne fylle sin tiltenkte rolle.»

Statens utleiebygg AS blei stifta 29. februar 2000. Overføringa av eigedommar, kapital og personell frå staten til selskapet skjedde med verknad frå 1. juli 2000. Selskapet fekk då namnet Entra Eiendom AS. Ved opprettinga fekk selskapet ein eigenkapital på 1,3 milliardar kroner og eigedommar til ein verdi av 3,2 milliardar kroner.

I St.prp. nr. 84 (1998–1999) var det ein grunnleggjande føresetnad at Entra skulle drivast i ein open og konkurransebasert marknad, jf. pkt. 5.4 og 7.1 i proposisjonen der det mellom anna blir sagt følgjande:

«Tilknytningsformen må gi tilstrekkelig forretningsmessig handlefrihet og fleksibilitet. Organisasjonen må kunne foreta raske forretningsmessige avgjørelser, samt kunne foreta en langsiktig og forutsigbar planlegging.»

«Det er ikke et mål å bruke selskapet som sektorpolitisk virkemiddel. Selskapet vil drive sin virksomhet på et åpent marked, i full konkurranse med private aktører og med samme krav til forretningsmessig drift. For en slik type virksomhet vil staten ha mindre behov for direkte kontroll av den daglige driften. Statens behov for kontroll vil ivaretas gjennom mer overordnede styringsmuligheter. Eiendomsselskapet må derfor gis betingelser på linje med konkurrerende aktører».

Statens utleiebygg AS vil være en aktør i et konkurransebasert eiendomsmarked. Selskapet skal utøve alle funksjoner som er aktuelle for et eiendomsselskap: kjøp og salg av eiendommer, eiendomsutvikling, forvaltning, drift og vedlikehold.

Dette blei òg teke inn i pkt. 3.2 i vedtektene til selskapet. Selskapet skulle stillast overfor dei same krava til forretningsdrift og avkasting som private aktørar i marknaden. Ved behandlinga av St.prp. nr. 84 (1998–1999), jf. innst. S. nr. 81 (1999– 2000), understreka fleirtalet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen kor viktig det er at selskapet får rammevilkår som er på linje med dei private aktørar får. Komiteen la til grunn at selskapet i konkurranse med private skulle tilby lokale for statlege verksemder. Komiteen føresette at hovudformålet med selskapet var å dekkje det statlege behovet for lokale i den konkurranseutsette marknaden. Det blei nedfelt i § 3.1 i vedtektene til selskapet.

I samband med stortingsbehandlinga av St.prp. nr. 84 (1998–99) understreka fleirtalet i komiteen

«betydningen av at også Statens utleiebygg A/S ivaretar verneinteressene på en tilfredsstillende måte. Også dette selskapet må derfor etablere gode samarbeidsrutiner med Riksantikvaren. Flertallet forutsetter at forretningsmessige hensyn ikke får gå på bekostning av viktige verneinteresser. Dersom noen bygninger vanskelig lar seg drive på forretningsmessig måte samtidig som verneinteressene ivaretas bør det vurderes om bygningen skal tilbakeføres til Statsbygg.»

Dette blei følgt opp med at følgjande blei teke inn i punkt 9 i vedtektene:

«De antikvariske verdier i selskapets bygninger skal ivaretas på en forsvarlig måte, og i tråd med gjeldende lover og regler.Ved avhending av eiendommer med bygninger oppført før 1950 skal selskapet følge regelen i punkt 2.1 fjerde avsnitt i Instruks om avhending av fast eiendom som tilhører staten m.v. (Kgl. Res. 19.12.1997) eller regel som måtte avløse denne.»

I eit brev av 23. november 1999 presiserte Arbeids- og administrasjonsdepartementet at kundegruppa til selskapet var statlege leigetakarar. I innst. S. nr. 81 (1999–2000) la komiteen til grunn at spørsmålet om sal eller utleige av ledige lokale til andre enn staten skulle vere eit reint forretningsspørsmål, dersom det ikkje var eit statleg behov etter at ein statleg leigetakar hadde flytt frå ein eigedom. Komiteen merkte seg òg at selskapet ikkje skulle konkurrere om oppføring av nye eigedomsprosjekt for private oppdragsgivarar. Fleirtalet i komiteen viste til brevet av 23. november 1999 frå Arbeids- og administrasjonsdepartementet, der det mellom anna stod at selskapet ikkje ville ha som formål å engasjere seg i nye eigedomsprosjekt for å tiltrekkje seg private leigetakarar. I det same brevet gjekk det fram at Stortinget ville bli orientert dersom selskapets styre og generalforsamling på eit seinare tidspunkt skulle komme til at det ville vere formålstenleg med ei endring i hovudstrategien. Fleirtalet meinte at orienteringa måtte bli gitt på ein slik måte at Stortinget fekk høve til å drøfte forholdet, sidan det kunne innebere vesentlege endringar i premissane for selskapsdanninga. Det er ikkje lagt fram noka eiga sak om Entra for Stortinget etter etableringa i 2000, men eigarskapen i Entra er behandla i St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, i St.prp. nr. 65 (2004–2005) Tilleggsbevilgninger og endringer til statsbudsjettet for 2005 og i St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap.

Det var Arbeids- og administrasjonsdepartementet som forvalta den statlege eigarskapen i Entra Eiendom AS frå opprettinga i 2000 og fram til 1. juli 2002. Frå 1. juli 2002 blei eigarskapen overført til Nærings- og handelsdepartementet.

2.2 Utgreiing om Entra Eiendom AS i St.meld. nr. 22 (2001–2002)

I St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, som Bondevik II-regjeringa fremja, greidde Nærings- og handelsdepartementet ut om statens eigarskap i Entra Eiendom AS. I meldinga orienterte departementet om at selskapsleiinga og –styret hadde teke sikte på å utvikle Entra som ein kommersiell aktør i eigedomsmarknaden. Vidare blei det opplyst at Entra hadde kjøpt fleire større eigedommar (Postgirobygget og Universitetsgaten 2) for utvikling, og at risikoen og avkastingspotensialet som var knytt til verksemda, på denne bakgrunnen hadde auka i perioden frå stiftinga.

I meldinga blei det vist til at det statlege formålet med eigarskapen i Entra hadde vore å skaffe staten kontorlokale i den konkurranseutsette marknaden, og at det samtidig blei stilt krav til forretningsmessig drift og marknadsmessig avkasting.

Departementet la til grunn at Entra ikkje skulle ta spesielle sektorpolitiske omsyn, og at staten derfor ikkje burde vere ein langsiktig eigar av verksemda, men at det ville bli vurdert om staten kunne redusere eigardelen sin.

2.3 Utgreiing om Entra Eiendom AS i St.prp. nr. 65 (2004–2005)

I St.prp. nr. 65 (2004–2005) Tilleggsbevilgninger og endringer til statsbudsjettet for 2005 frå Bondevik II-regjeringa greidde Nærings- og handelsdepartementet ut om utviklinga til Entra og gav ei vurdering av om strategien og verksemda til selskapet låg innanfor rammene som blei trekte opp då selskapet blei oppretta. Saka blei behandla av finanskomiteen i Stortinget. Finanskomiteen hadde ingen merknader og tok utgreiinga til orientering, jf. innst. S. nr. 240 (2004–2005). Heller ikkje då Stortinget behandla innstillinga, var det nokon merknader.

Departementet meinte at verksemda til Entra i det alt vesentlege var i samsvar med føresetnadene ved etableringa av selskapet, og at strategien burde liggje fast. Dei viste til at det ved stortingsbehandlinga av St.prp. nr. 84 (1998–1999) Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS ikkje var fastsett noka bestemt grense for omfanget av utleige til private. Departementet gav uttrykk for at selskapet burde kunne vidareutvikle seg utan spesielle bindingar, men med ein klar og langsiktig ambisjon om å betene den statlege marknaden på konkurransedyktige vilkår.

I St.prp. nr. 65 (2004–2005) blei det vist til at Entra hadde etablert seg som ein viktig kommersiell aktør i den norske eigedomsmarknaden, med hovudvekt på å dekkje det offentlege behovet for kontorlokale. Ved utgangen av 2004 forvalta Entra om lag 900 000 m² , mot 600 000 m² ved etableringa i 2000.

Det blei vist til at Entras kjerneverksemd og –kompetanse var knytte til statlege leigetakarar. Sidan oppstarten i 2000 hadde selskapet gjennomført fleire store og kompliserte prosjekt. Ved utskiljinga frå Statsbygg leigde Entra ut i underkant av 600 000 m² til offentlege leigetakarar. Ved utgangen av 2004 var det samanliknbare talet om lag 800 000 m² . Utleige til det offentlege hadde med andre ord auka mykje (om lag 33 prosent) sidan etableringa.

Private leigetakarar stod for i overkant av 10 prosent av det ferdig utleigde arealet ved utgangen av 2004. Departementet vurderte eit slikt omfang av private leigetakarar til å vere i samsvar med føresetnadene til Stortinget. Det blei vist til at denne problemstillinga blei behandla i kapittel 7 i St.prp. nr. 84 (1998–1999) om etableringa av selskapet. Der stod det mellom anna at selskapet måtte ha høve til å leige ut til private dersom det ikkje var statlege leigetakarar til eigedommane. Det blei igjen grunngitt med at Entra skulle drivast etter forretningsmessige prinsipp og konkurrere i ein konkurranseutsett marknad. Selskapet måtte derfor ha høve til å tilpasse verksemda etter det. Departementet viste til at det ved etableringa ikkje blei fastsett noka bestemt grense for omfanget av utleige til private.

I utgreiinga la departementet til grunn at staten som eigar ville vere tent med at Entra utvikla seg i takt med dei framtidige behova det offentlege ville ha for lokale i den konkurranseutsette marknaden. Same kor mange private leigetakarar det er på marknaden, meinte departementet at fokuset på offentlege leigetakarar ville vere ein sentral og attraktiv forretningsidé for selskapet. Det blei òg vist til at det offentlege omstiller verksemda si i større grad enn tidlegare, mellom anna i samband med omdanning av statlege etatar til selskap, reorganisering av statlege etatar og utflytting av tilsyn frå Oslo. For at Entra skulle fylle rolla si best mogleg, meinte departementet at det var viktig å kunne ha ledige lokale tilgjengeleg når offentlege kundar spør etter nye lokale, gjerne på kort varsel. For å kunne tilby nye formålstenlege lokale som dekkjer eit veksande behov i offentleg sektor, meinte departementet at det var nødvendig for Entra å erverve nye eigedommar (ferdigstilte og under utvikling) med sikte på seinare utleige. Det igjen kunne føre til at lokale blei leigde ut til private leigetakarar i ein mellomfase.

Departementet meinte det var lite formålstenleg med ei prosentvis avgrensing for kor stor del av areala til selskapet som blei leigd ut til sekundærkundar. Mindre fleksibilitet kunne, slik departementet såg det, gjere selskapet mindre konkurransedyktig, og det kunne vere i strid med den overordna målsetjinga om å tilby offentlege leigetakarar gode lokale. Det blei gitt uttrykk for at selskapet måtte ha eigedommar og prosjekt tilgjengeleg for å kunne tilby kundane det dei spør etter. Då må bruken av lokala vere fleksibel. Ei even­tuell avgrensing kunne verke negativt på målsetjinga om å levere ei marknadsmessig avkasting.

2.4 St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap

I St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap gjorde regjeringa greie for eigarskapspolitikken til staten og målsetjinga bak statleg eigarskap. Entra Eiendom AS blei kategorisert som eit selskap der staten berre har forretningsmessige målsetjingar med eigarskapen. Vidare blei det teke opp igjen at hovudformålet med statleg eigarskap i Entra var å dekkje statlege behov for lokale. Gjennom etableringa av Entra ønskte staten å sikre ei meir effektiv utvikling og forvaltning av statleg eigde utleigebygg i konkurranseutsette marknader. Så lenge hovudformålet om å dekkje statlege behov for lokale blei møtt, meinte regjeringa at det ikkje var nødvendig å leggje konkrete føringar på kor stort areal Entra kunne leige ut til andre. Selskapet rettar kjernekompetansen sin mot offentleg sektor. Regjeringa meiner derfor at statlege kundar vil vere ei høgt prioritert målgruppe for Entra.

Eit fleirtal i Stortingets næringskomité, alle bortsett frå medlemmene frå Framstegspartiet, Høgre og Venstre, tok gjennomgangen av formålet med statleg eigarskap i Entra til orientering, jf. innst. S. nr. 163 (2006–2007).