3 Det politiske samarbeidet
3.1 Europarådet. Medlemsland og institusjonar
Europarådet har i dag 46 medlemsland. Det einaste landet på det europeiske kontinentet som enno ikkje er medlem, er Kviterussland. Behandlinga av søknaden frå Kviterussland har vore suspendert sidan 1997 på grunn av dei innanrikspolitiske tilhøva i landet. Dei grunnleggjande vilkåra for medlemskap i Europarådet er eit fungerande demokratisk styresett med frie val, respekt for rettsstatsprinsippa og vern om menneskerettane, medrekna minoritetsvern. Kviterussland har enno eit godt stykke igjen før vilkåra er oppfylte. Den norske formannen i ministerkomiteen uttrykte i ei pressemelding 18. oktober 2004 særleg uro over parlamentsvalet og folkerøystinga som fann stad 17. oktober 2004.
Serbia og Montenegro vart medlem i april 2003, medan Monaco kom med i organisasjonen i oktober 2004. Desse tilslutingane er resultat av lange prosessar, og er overtydande eksempel på at statar utfører forbetringar som gjer det mogeleg å verte medlem i Europarådet.
Dei politiske hovudorgana i Europarådet er ministerkomiteen og parlamentarikarforsamlinga. Ministerkomiteen består av utanriksministrane i medlemslanda. Tidlegare har ministrane komme saman to gonger i året. Ei omlegging til årlege møte er for tida under utprøving. Regjeringa er positiv til ei slik reform. Eit forsøk på å dreie møtet i retning av meir politisk debatt er ønskjeleg. Mellom møta i ministerkomiteen har komiteen av faste representantar fullmakt til å gjere vedtak på vegner av Europarådet. Her sit dei faste representantane (ambassadørane) for medlemslanda i Strasbourg, som normalt møtest ein gong i veka.
Parlamentarikarforsamlinga er samansett av representantar for nasjonalforsamlingane i medlemslanda, og har ein rådgjevande funksjon i høve til ministerkomiteen. Forsamlinga samlast til fire sesjonar i året, kvar på ei veke. Den norske delegasjonen til parlamentarikarforsamlinga omfattar ti stortingsrepresentantar – fem medlemmer og fem varamedlemmer. Dei politiske omveltingane i Georgia og Ukraina, den politiske situasjonen i Moldova og konflikten i Tsjetsjenia stod i 2003 og 2004 sentralt i arbeidet til parlamentarikarane. I juni 2004 valde forsamlinga briten Terry Davis til ny generalsekretær i Europarådet.
Den europeiske menneskerettsdomstolen er Europarådet sitt hovudorgan for å sjå til at medlemslanda etterlever den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), som tok til å gjelde i 1953. I domstolen sit ein dommar frå kvart av medlemslanda. Norsk dommar er Sverre Jebens.
Kongressen for lokale og regionale styresmakter møtest ein gong i året, og består av representantar for kommunale og regionale styresmakter i medlemslanda. Kongressen arbeider for å fremje samarbeidsprosjekt på lokalt og regionalt nivå, med særleg vekt på oppbygging av lokale styresmakter i dei nye medlemslanda. Frå Noreg deltek representantar frå Kommunenes Sentralforbund. Politisk leiar i KS, Halvdan Skard, leier den eine av dei to avdelingane i kongressen (lokale styresmakter).
Europarådets utviklingsbank (CEB) er ei vidareføring av det tidlegare europeiske sosialfondet. Banken har 38 medlemsland, og gjev lån til prosjekt innan flyktning- og asylspørsmål, utvikling av små og mellomstore bedrifter, utbygging av helse- og sosialsektoren og støtte til offer for miljøkatastrofar. Banken prioriterer dei nye medlemslanda i Sentral- og Aust-Europa. Noreg sit i styret for banken.
3.2 Møta i ministerkomiteen
3.2.1 Det 112. ministerkomitémøtet
Møtet vart avvikla i Strasbourg 14.–15. mai 2003. Moldova tok over formannskapen etter Malta. Ministrane diskuterte den framtidige rolla til Europarådet og eit eventuelt tredje toppmøte. Ei viktig sak var tiltak for å betre effektiviteten i menneskerettsdomstolen. Ministrane bad om at arbeidet med å konkretisere tiltaka i form av ein samla reformpakke, inkludert ein endringsprotokoll til menneskerettskonvensjonen, skulle vere klart til møtet i ministerkomiteen i mai året etter. Elles hadde ministrane mellom anna ordskifte om tiltak mot menneskehandel og mot internasjonal terrorisme.
3.2.2 Det 113. ministerkomitémøtet
Møtet vart halde i Chisinau i Moldova 5.–6. november 2003, der Nederland tok over formannskapen. Hovudtema var samarbeidet mellom Europarådet og EU, det tredje toppmøtet og oppfølging av spørsmål frå det føregåande ministermøtet. Her kan særskilt nemnast tiltak for å betre effektiviteten til domstolen og kampen mot internasjonal terrorisme og menneskehandel. Utanriksministeren gav i sitt innlegg klart uttrykk for at ein måtte intensivere arbeidet med å få fram ein så relevant politisk agenda som mogeleg for toppmøtet. Dette måtte falle på plass før ein kunne drøfte tidspunkt for toppmøtet.
På dei to ministerkomitémøta i 2003 var den politiske deltakinga relativt låg. Det vart bestemt å innføre ei prøveordning ved å redusere møtefrekvensen til eitt møte per år og samtidig gjere møta meir politisk relevante.
3.2.3 Det 114. ministerkomitémøtet
Møtet vart halde i Strasbourg 12.–13. mai 2004, og Noreg tok over formannskapen. Hovudtema for møtet var reform av det europeiske menneskerettssystemet, særleg protokoll 14 til EMK, ei reform for å betre effektiviteten til domstolen. Ministrane oppfordra alle landa til å underteikne og ratifisere protokollen så snart som mogeleg. I alt 17 land underteikna protokollen i samband med møtet, blant dei Noreg. Vidare diskuterte ministrane det tredje toppmøtet, og Polen fremja tilbod om å halde møtet i Warszawa. Endeleg vedtak om fastsetjing av dato for møtet vart overlate til dei faste representantane i Strasbourg. Andre hovudpunkt på dagsorden var kampen mot internasjonal terrorisme og tilhøvet mellom Europarådet, EU og OSSE. Utanriksministeren la fram prioriteringane for den norske formannskapen.
3.3 Utviklinga i medlemslanda
Situasjonen i Tsjetsjenia har vore kontinuerleg på dagsordenen. Ved utgangen av 2004 var det framleis grunn til djup uro over forholda i delrepublikken. Ministerkomiteen har dessutan følgt nøye med på utviklinga i Armenia og Aserbajdsjan. Utviklinga på Balkan har også stått sentralt i arbeidet i komiteen av faste representantar, både når det gjeld situasjonen i Bosnia-Hercegovina, Kosovo og Serbia og Montenegro. Hendingar i Ukraina, Moldova, Georgia og Tyrkia har på same vis blitt nøye følgde.
I tillegg til den vedvarande debatten om aktuelle politiske spørsmål i medlemslanda, har ministerkomiteen etablert kontrollmekanismar for å sjå til at medlemslanda oppfyller pliktene sine innanfor kjerneområda til Europarådet. På grunnlag av innspel frå medlemslanda utarbeider generalsekretæren rapportar om medlemslanda på konkrete felt. På grunnlag av rapportane vert situasjonen vurdert på møte i komiteen av faste representantar. Konklusjonane frå desse møta gjev viktige retningslinjer for samarbeidsprogramma i Europarådet.
3.3.1 Engasjementet på Balkan
Europarådet har også i 2004 lagt ned eit stort arbeid i prosessen med å stabilisere dei politiske tilhøva på Balkan. Mykje av dette arbeidet har skjedd innanfor ramma av stabilitetspakta for Søraust-Europa, men Europarådet har også gjennomført eigne program i regionen. Europarådet har etablert eigne kontor, som er samlokaliserte med feltkontora til OSSE i Beograd, Pristina, Sarajevo, Podgorica, Skopje og Tirana. Den vanskelege situasjonen i delar av Kaukasus og Europarådet sitt omfattande engasjement der har sett arbeidet på Balkan litt i skuggen, men det vil framleis vere ei stor utfordring å skape stabile forhold på Balkan. Assistanse innan politiarbeid og arbeid knytt til utviklinga av rettsstaten står som store og viktige oppgåver. Europarådet har eit særleg ansvar på det sistnemnde feltet.
Serbia og Montenegro vart medlem av Europarådet i 2003. I samband med dette vart det lagt opp ein strategi for korleis landet skulle etterkomme dei pliktene medlemskapen medfører. Styresmaktene har vist gode intensjonar og enkelte resultat er synlege, men på mange område går utviklinga sakte. Blant dei aktuelle satsingsområda er demokratiske institusjonar, vern av menneskerettar og minoritetar, samsvar med rettsstatsprinsipp og utdanning. Ein trur at fleire ICTY-tiltalte (ICTY-krigsforbrytardomstolen for det tidlegare Jugoslavia) framleis oppheld seg i Serbia og Montenegro, og ein ønskjer difor betre samarbeid mellom styresmaktene og domstolen.
Europarådet har vore til stades i Kosovo sidan krigshandlingane tok slutt, i samsvar med tryggingsrådsresolusjon 1244. Organisasjonen har samarbeidd med andre representantar frå det internasjonale samfunnet på staden. Fire store arbeidsområde kan skiljast ut: overvaking av forsamlingsvalet som fann stad 23. oktober 2004, bruk av Europarådet sine mekanismar for vern av menneskerettar og standardar, desentralisering og restaurering av kulturarv.
I Bosnia-Hercegovina har Europarådet fortsett arbeidet på sine satsingsområde etter at landet vart medlem av organisasjonen i 2002. Ein har oppfordra styresmaktene til å gjennomføre demokratiske reformer og å vise respekt for det landet har forplikta seg til som medlem. Dette er særleg med tanke på overvakingsrapportane frå sekretariatet der dei kjem med ulike tilrådingar. Ein større innsats er ønskt på område som sakna personar, utdanning, fullt samarbeid med ICTY og styrking av arbeidet for rettferd og forsoning.
Stabilitetspakta for Søraust-Europa er eit samarbeidsprogram mellom internasjonale organisasjonar som er engasjerte på Vest-Balkan, mellom anna EU, OSSE og Europarådet. Pakta har som målsetjing å styrkje det politiske og økonomiske samarbeidet mellom landa i regionen og å leggje til rette for å integrere landa i europeiske samarbeidsstrukturar. Det vert lagt stor vekt på å involvere dei aktuelle landa aktivt i arbeidet gjennom såkalla arbeidsbord. Europarådet er engasjert på følgjande hovudområde: utvikling av lovgjeving som er i samsvar med menneskerettskonvensjonen og andre sentrale europarådsinstrument, styrking av lokalt demokrati og desentralisert samarbeid, oppretting av ombodsmannsinstitusjonar, oppbygging av fleirkulturelle samfunn som sikrar respekt for nasjonale minoritetar, styrking av ytringsfridom og frie medium, utvikling av utdanningssystem bygde på demokratiske verdiar, likestillingsspørsmål, kamp mot organisert kriminalitet og korrupsjon, fattigdomsreduksjon og berekraftig utvikling. Dagsordenen er ambisiøs, men er uttrykk for prioriteringar som er grunnleggjande for Europarådet. Dette er i tråd med norske politikk.
3.3.2 Engasjementet i Kaukasus
Kaukasus har vore eitt av dei prioriterte områda for ministerkomiteen. Regionen er prega av uløyste konfliktar som hindrar demokratisk utvikling. Komiteen har følgt utviklinga nøye, og fleire tiltak er sette i gang når det gjeld hjelp med reformer og overvaking av medlemskapstilsegner. Det har vore enkelte tilfelle av framskritt.
Europarådet har fått ei viktigare rolle i Tsjetsjenia etter at mandatet for OSSE-nærværet tok slutt ved utgangen av 2002. Dette er eit stort ansvar og eit teikn på at Europarådet framleis har ei politisk rolle å spele. Situasjonen i Tsjetsjenia har kravd stadig fornya merksemd. Trass i vanskar på bakken har ein halde fram med å gjennomføre samarbeidsavtalen med Russland frå 2003. Eit stort tal aktivitetar er blitt utførte i samarbeid med den russiske menneskerettskommissæren, som koordinerer Europarådet sine program i Tsjetsjenia. Menneskerettskommissæren for Europarådet har også gjort ein stor innsats for å skape dialog i området, og er av den tsjetsjenske presidenten blitt beden om å halde fram med dette arbeidet.
Armenia og Aserbajdsjan vart begge medlemmer i 2001. Europarådet har i dag eigne rådgjevingskontor i Jerevan og Baku. I samband med medlemskapen forplikta landa seg til å fortsetje ein dialog med hjelp frå Minsk-gruppa i OSSE for å finne ei fredeleg løysing på den over ti år lange konflikten i Nagorno-Karabakh. Separatistrørsler dominerer framleis området, og situasjonen i dag er vanskeleg. FN-resolusjonar om tilbaketrekking av militære styrker har ikkje ført fram, og utviste personar har framleis ikkje kunna flytte heim att. Konflikten vert drøfta i parlamentarikarforsamlinga, der ein no har teke til orde for ein kampanje for toleranse- og informasjonsarbeid i dei to landa. Det er også andre tilsegner overfor Europarådet som landa ikkje har halde. Dette gjeld konstitusjonelle reformer og valpraksis, i tillegg til diverse borgarrettar. Ministerkomiteen har ei overvakingsgruppe som rapporterer jamleg om utviklinga. Ei anna sak som har vore drøfta i ministerkomiteen, gjeld politiske fangar i Aserbajdsjan. Etter presidentdekretet av 20. mars 2005, som m.a. gav nåde til dei sju opposisjonsleiarane som blei arresterte etter presidentvalet i 2003, står det framleis att tre namn på Europarådet si opphavlege liste over 716 politiske fangar.
I Georgia har ministerkomiteen merkt seg dei framstega som er gjorde i oppfyllinga av medlemskapstilsegnene, særleg etter ”roserevolusjonen” i 2003. Komiteen har oppfordra landet til å følgje tilrådingane i overvakingsrapporten frå sekretariatet om å fullføre demokratiske reformer. Europarådet held jamleg oppsyn med demokratiske institusjonar – også regionale, domstolar og lovforsterkande organ og kampen mot korrupsjon og organisert kriminalitet. Som følgje av konflikten i Sør-Ossetia sommaren 2004 oppfordra ministerkomiteen styresmaktene til å arbeide med lokalt sjølvstyre i separatistregionane i samarbeid med Europarådet. President Saakashvili lanserte ein plan for sjølvstyre i Sør-Ossetia under sitt innlegg i parlamentarikarforsamlinga i januar 2005. Denne planen inneber eit lokalt folkevalt og utøvande organ som vil få mange ansvarsområde. Mykje vil også bli gjort for å gje kompensasjon til dei som har lidd under konflikten. I motsetnad til Adsjaria, som er fredeleg reintegrert i Georgia, og der Europarådet spela ei positiv rolle gjennom sitt arbeid, er det enno ingen framgang når det gjeld Abkhasia.
3.3.3 Engasjementet i Ukraina, Moldova og Tyrkia
Presidentvalet i Ukraina i 2004 vart sett på som ein prøve for landet si demokratiske framtid. Valet vart følgt nøye av Europarådet for å sjå om det var i samsvar med demokratiske standardar. Polen, som då var formannskapsland, spela ei viktig rolle i arbeidet med gjennomføringa av ny valomgang. Den nyvalde ukrainske presidenten Viktor Justsjenko har som uttala mål å gjere demokratiske reformer irreversible, i tillegg til å tilpasse ukrainsk lov til europeiske lovverk og verdiar.
Ministerkomiteen har også hatt situasjonen i Moldova på agendaen fleire gonger. Nokre av prioriteringane har vore oppfølging av pluralistisk demokrati, rettsstat og menneskerettar. Konflikten i regionen Transnistria har ført til mange debattar. Ein har særleg følgt to viktige saker: stenginga av moldovske skular i dette området, der utanriksministeren som formann i ministerkomiteen gav uttrykk for stor bekymring, og vanskane med å få frigjevne to av dei fire fangane i den såkalla Ilascu-saka for domstolen (ref. kapittel 4 pkt. 4.2). Ministerkomiteen ser med stor uro på at dette har utvikla seg til ein region der ingen land vil innrømme juridisk ansvar og autoritet, og at slike saker difor vanskeleg kan løysast. Motvilje mot å sleppe inn utsendingar i området gjer dialog endå vanskelegare. Europarådet samarbeider no med Europakommisjonen i dette området.
I juni 2004 vedtok parlamentarikarforsamlinga å avslutte overvakingsprosedyrane i Tyrkia. Dette vart resultatet etter at Europarådet såg seg nøgd med framgangen landet har hatt når det gjeld gjennomføring av reformer i samsvar med den europeiske menneskerettskonvensjonen. Europarådet har eit samarbeid med EU for å støtte landet sine europeiske perspektiv.
3.4 Arbeidet mot internasjonal terrorisme
Arbeidet mot internasjonal terrorisme har vore særleg høgt prioritert i Europarådet sidan terrorhandlingane i USA 11. september 2001. Europarådet har i første rekkje verka på dei områda der det har mest sakkunne og røynsle, som til dømes samarbeid om utvikling av felles europeiske rettsreglar. Arbeidet er grunna i retningslinjene for menneskerettar og kamp mot terrorisme som ministerkomiteen vedtok i juli 2002. Den europeiske konvensjonen om kamp mot terrorisme frå 1977 er ein sentral konvensjon, og sikrar utlevering av terroristar gjennom å gjere det klart at terrorhandlingar ikkje kan kallast politiske (politiske handlingar inneber normalt unntak frå plikt til å utlevere). I mai 2003 vart ein endringsprotokoll, som mellom anna utvida lista over terrorhandlingar, opna for underteikning. Som første land ratifiserte Noreg protokollen i september same året.
For å følgje opp arbeidet mot terrorisme vart ekspertkomiteen mot terrorisme oppretta i februar 2003. Komiteen fekk i juni 2004 fornya mandat, og fremja på det grunnlaget eit første forslag til ein ny konvensjon om førebygging av terrorisme i desember same året. Denne konvensjonen har tre hovudsiktemål, nemleg kriminalisering av offentleg oppmoding til terrorhandlingar, rekruttering til terrorisme og øving i terrorhandlingar. Konvensjonen var klar for underteikning til det tredje toppmøtet i mai 2005. Frå norsk side har vi vore særleg opptekne av at arbeidet skal gje konkrete resultat og at ein må unngå dobbeltarbeid i forhold til arbeid i FN-regi.
Europarådet har ved sida av dette også utarbeidd eit sett retningslinjer om offer for terrorhandlingar, som kjem i tillegg til retningslinjene om tiltak mot terrorisme og forholdet til menneskerettane.
3.5 Samarbeidet med andre organisasjonar
Europarådet og EU møtest to gonger i året til konsultasjonar i såkalla høgnivåmøte. På høgnivåmøta i 2003 diskuterte ein EU-charteret for grunnleggjande rettar og utsiktene for at EU formelt tiltrer som part i menneskerettskonvensjonen. Parlamentarikarforsamlinga har gått sterkt inn for dette. Vidare drøfta ein utvida prosjektsamarbeid. På dei to høgnivåmøta i 2004 vert føresetnadene for eit toppmøte ei hovudsak, ved sida av eit nærare samarbeid mellom EU og Europarådet. Noreg har, som rapportør for tilhøvet til EU, vore deltakar på høgnivåmøta sidan 2004.
Samarbeidet mellom OSSE og Europarådet fokuserer særleg på demokrati, menneskerettar (inkludert minoritetsrettar), og styrking av rettsstatsprinsippa. Det vert lagt vekt på at samarbeidet mellom dei to organisasjonane skal vere saksorientert. OSSE har sin styrke i det preventive diplomatiet og i evna til å handle raskt i felten ved hjelp av sine institusjonar og sendelag, medan Europarådet først og fremst arbeider i djupna med juridiske instrument og ekspertise på ei lang rekkje samfunnsområde for å medverke til langsiktig demokratisk utvikling. OSSE og Europarådet har hatt eit spesielt godt samarbeid i Kosovo, ikkje minst ved gjennomføringa av tryggingsrådsresolusjon 1244. På politisk nivå samarbeider dei to organisasjonane mellom anna i form av høgnivåmøte. Etter norsk initiativ har ein styrkt medlemslanda si stilling i samarbeidet mellom dei to organisasjonane.
Samarbeidet mellom Europarådet og FN fekk eit gjennombrot i år 2000, då Kofi Annan, generalsekretæren i FN, gjesta Strasbourg. I 2003 og 2004 har samarbeidet halde fram på hovudområda til Europarådet, dvs. demokratibygging, menneskerettar og rettsstatprinsipp. Det vert samarbeidd med fleire av særorganisasjonane i FN og i ei rekkje land, framfor alt på Balkan. Europarådet deltek kvart år på generalforsamlinga i FN i New York, og samarbeidet er oppført som eige punkt på dagsordenen. Annakvart år vert det fremja ein resolusjon om samarbeidet. I fjor var Noreg, som formann i ministerkomiteen, ansvarleg for forhandlingane om resolusjonen. Denne vart vedteken samrøystes i Strasbourg og utan debatt under generalforsamlinga i FN i New York.
Europarådet har opp gjennom åra utvikla nær kontakt med ei rekkje internasjonale ikkje-statlege organisasjonar som er aktive på Europarådet sine fagområde. Rundt 400 organisasjonar har status som samarbeidsorganisasjonar hos Europarådet. Samarbeidet med ikkje-statlege organisasjonar er særleg godt utvikla innanfor arbeidet med ungdom.
3.6 Budsjett for Europarådet
Europarådet har dei siste åra hatt null realvekst i sine budsjett. Storbritannia, Russland og Frankrike er blant dei landa som ikkje har ønskt realvekst. På grunn av den kritiske situasjonen i domstolen er det likevel i stor grad semje om at budsjettet for domstolen bør aukast noko for å kunne gjennomføre ein nødvendig reformprosess. Dei to siste åra har domstolsbudsjettet difor hatt ein viss realauke.
Dei fem største bidragsytarane til Europarådet – Frankrike, Italia, Storbritannia, Tyskland og Russland – dekkjer kvar 12,3 % eller til saman 61,5 % av det ordinære budsjettet for organisasjonen. Det ordinære budsjettet var i 2004 på 180,5 millionar euro, der Noreg stod for 2 733 312 euro eller 1,5 % av det totale budsjettet. Medrekna finansiering av pensjonar og delavtalar (blant anna Pharmacopeia og Eurimages) som Noreg er med i, betalte Noreg til saman 3 812 413 euro. I tillegg til denne budsjettdelen ytte Noreg støtte til ei rekkje prosjekt i europarådsregi. Frivillige norske bidrag til Europarådet i 2004 utgjorde såleis 644 710 euro. Dei tre siste åra har Noreg stått for 4,4 % av dei samla frivillige bidraga.