-Hvordan bemanne Forsvaret?

Debattinnlegg ved statssekretær Øystein Bø i Forsvarsdepartementet

Statssekretær Øystein Bø i Forsvarsdepartementet holdt dette debattinnlegget under Norges Offisersforbund og Norges Forsvarsforening sitt debattmøte i Oslo Militære Samfunds lokaler 5. mars 2015.

*Sjekkes mot fremføring*

Da regjeringen tilrådde, så verden ganske annerledes ut enn den gjør i dag. Utfordringsbildet er ikke lengre like uklart. Det hypotetiske og uforutsigbare er erstattet av Russlands militære maktbruk overfor Ukraina. Det forteller oss hvor brått og uventet sikkerhetsbildet kan endre seg.

Jeg tror ingen vil bestride at vi ved inngangen til 2015 er omgitt av større sikkerhetspolitisk uro enn på veldig lenge. Utfordringer vi trodde var håndtert dukker opp igjen på vårt kontinent, og nye trusler er oppstått på Europas dørterskel. De brå skiftene vi ser i våre sikkerhetspolitiske omgivelser forsterker endringsbehovene i vårt eget forsvar.

Basert på erfaringene og kunnskapen fra det siste året, kan ikke dagens Forsvar la seg videreføre på mellomlang og lang sikt. Ambisjonsnivå, struktur og tilgjengelige ressurser er under stort press, og vil komme i ytterligere ubalanse hvis vi ikke gjør tydelige veivalg. Og dette er ikke bare et spørsmål om økonomiske ressurser. Det dreier seg like mye om organisering, om å tilpasse oss ny teknologi og om å få mer forsvar ut av hver krone. På flere områder kreves en kursendring. 

Mangler og utfordringer

I løpet av det siste året har vi grundig gjennomgått Forsvarets driftssituasjon, struktur og bemanning.

Denne gjennomgangen bekrefter at viktige deler av vår struktur ikke har den reaksjonsevnen og utholdenheten som de store endringene omkring oss krever at vi bør ha.

Summen av de funn og sårbarheter vi har funnet og kartlagt, innebærer at vi må innrette Forsvaret annerledes. Vi har behov for et spissere forsvar med høyere beredskap, med evne til rask styrkeoppbygging, med større utholdenhet, og med et sterkere sivilt-militært samspill.

Regjeringens arbeid vil i hovedsak følge to spor. For det første vil vi fortsette å øke forsvarsbudsjettene og fortsette å prioritere operativ aktivitet og beredskap.

Det andre sporet regjeringen følger, er å legge grunnlaget for en mer langsiktig kursendring. Kort og godt er det å utvikle et relevant forsvar for fremtiden. Dette har to sider.

Den ene er at vi skal opprettholde et høyt investeringsnivå. Den andre er å gå løs på de grunnleggende sårbarheter og mangler vi ser. Det er å stake ut en ny retning – en ny langtidsplan for Forsvaret.     

I det arbeidet har statsråden lagt vekt på åpenhet, offentlighet og engasjement. Hun har gått bredt ut for å søke råd og innspill, vel vitende om at vi samtidig kommer til å bli utfordret. Det vil kunne skape uro og vi vet vi helt sikkert kommer til å bli stilt overfor noen veldig krevende valg og dilemmaer.

Forsvarssjefens fagmilitære råd vil ha særlig stor betydning. Det er viktig at vi har en forsvarssjef som kommer med tydelige og uavhengige råd.

Statsråden har også nedsatt en uavhengig ekspertgruppe som skal vurdere Forsvarets forutsetninger for å kunne løse sine mest krevende oppgaver i sikkerhetspolitisk krise og krig. Videre er Nasjonal sikkerhetsmyndighet er gitt i oppdrag om å fremme et sikkerhetsfaglig råd. Vi har også oppnevnt et vernepliktutvalg som vil gi viktige innspill til hvordan vi kan ta den inn i en ny tid. Og til sist, har vi bedt om råd fra eksterne konsulenter for å se hvordan vi kan bruke ressursene våre enda smartere.

I sum vil dette gi oss, Regjeringen og deretter Stortinget, et solid grunnlag for politiske beslutninger og vedtak.

Dette er noe av bakteppet for hvorfor vi også må gjøre valg på personellsidene i sektoren. Jeg vil nå gå over til å snakke mer konkret om,

Kompetanse og personell.

Nesten 60 % av Forsvarets årlige driftsutgifter er personellrelatert. Det illustrerer først og fremst hvordan personellet er selve kjernen i Forsvaret. Sektorens rundt 20.000 ansatte gjør en utrolig jobb. Med det betyr samtidig at vi løpende må vurdere hvordan vi utdanner og rekrutterer. Målet må hele tiden være økt tilgjengelighet og relevans – økt operativ evne

Militær kompetanse og operativ erfaring er behov som alltid vil være der. Gode militære ledere, dyktige soldater som kan sitt håndverk, som brenner for det de gjør – det er det som skaper stridsevne. Derfor må vi også sørg for at de med militær kompetanse brukes til det de kan best og er utdannet til – altså militærfaglige oppgaver. 

Vi snakker om kompetanse innenfor planlegging, ledelse og gjennomføring av militære operasjoner. Og ikke minst om den yrkeskodeks som er så avgjørende for den militære profesjonen.

Forsvaret – som først og fremst skal produsere operativ evne – må finne en riktig balanse mellom offiserer i stabsfunksjoner og de som er ute i operative stillinger. Det handler grunnleggende sett om hvordan vi bemanner og organiserer Forsvaret. Det handler om hvordan vi prioriterer de militære personellressursene i et forsvar der den operative strukturen har behov for styrket bemanning.  

Rask teknologiutvikling og rask endringstakt har kommet for å bli. Det fordrer et tilpasningsdyktig forsvar – og det krever mer satsing på spesialisert kompetanse, erfaring og kontinuitet. Trenden i Forsvaret har dessverre vært litt motsatt – manglende spesialisering og for lav ståtid i operative tjenestestillinger.

En grenader skifter stilling i gjennomsnitt hver 14. måned, og er for kort tid i Forsvaret før de velger en annen karriere. Samtidig vet vi at det koster 1,7 millioner kroner å utdanne en skytter på CV-90 – bare i ammunisjon. Stadig flere stillinger for vervet personell er så spesialiserte og så kostnadskrevende at vi må ha ordninger som gjør det mulig for personellet å bli spesialist over lengre tid.

Vi må derfor skape en ordning som gir mulighet for å ha en karriere innenfor et spesialfelt. På denne måten ivaretas både den enkeltes og Forsvarets behov.

Arbeidet som er gjort for å forberede etableringen av en ny personell- og befalsordning, er et svar på dette. Vi foreslår innføringen av et spesialistkorps i Forsvaret. Målet er å styrke kontinuiteten, kompetansen og den operative evnen. Reduserte kostnader forbundet med stadig å produsere ny kompetanse som blir værende for kort tid i stillingen, er i så fall en kjærkommen tilleggseffekt av det. 

Å etablere et spesialistkorps vil også øke ansvaret som hviler på den enkelte offiser. Kvalitet og innhold i offisersutdanningen blir derfor enda viktigere. Tradisjonelt er Forsvarets kultur i stor grad knyttet til offiserenes rolle og anerkjennelse av breddekompetanse.

Det blir derfor viktig å skape anerkjennelse også for spesialistkorpsets rolle og forståelse for hvordan offiserer, befal, grenaderer og konstabler (tidl. matroser) skal utfylle hverandres arbeidsoppgaver. En kultur som bygger på gjensidig respekt og forståelse vil være en forutsetning for at et spesialistkorps skal fungere godt. 

Jeg vil nå mer konkret gå inn på ny ordning for militært personell, og forklare hvorfor vi foreslår en ny ordning og hva forslaget til ordning inneholder.

Dagens ordninger er unødvendig kompliserte og har et detaljeringsnivå som ikke gir tilstrekkelig fleksibilitet til å foreta nødvendige tilpasninger i tråd med nye behov. I tillegg er de delvis utdaterte. Når enkelte deler av ordningene går tilbake til 1960-tallet, viser at det mest sannsynligvis er på høy tid med en vurdering av løsninger som er tilpasset dagens- og ikke minst fremtidens forsvar.

Én av endringene som vil bidra til denne tilpasningen er at flere ordninger slås sammen til én ordning for militært personell.  Vi foreslår videre at denne ordningen skal omfatte grenaderer og konstabler (vervede), befal og offiserer. Dette vil bidra til å forenkle forvaltningen. Det pågår også et arbeid med å slå sammen flere av Forsvarets personellover – vernepliktsloven, forsvarspersonelloven og heimevernsloven, ikke minst oppdatere språkdrakten for å gjøre disse enklere og mer leservennlige. I sum vil dette gjøre lovgrunnlaget mer oversiktlig og tilgjengelig.

Dagens ordninger bidrar til å redusere den operative evnen gjennom høye sluttrater og manglende kontinuitet for vervede og avdelingsbefal. De som blir værende skifter stilling alt for ofte. Alle er vel enige med meg om at det er alvorlig at rotasjon og sluttrater er høyst der behovet for kontinuitet er størst. Dette bidrar også til å dreie ressurstilgangen fra operative formål til utdanning og opplæring av nytt personell.

Vi mener at ny ordning for militært personell vil bidra til å styrke Forsvaret operative evne. For at dette skal realiseres, må vi få en ordning som tilrettelegger for ytterligere spesialisert og erfaringsbasert kompetanse. Vi må få en ordning som gjør det mulig å ha en livslang fagkarriere uten å tvinge spesialisten inn i et kostbart og unødvendig utdanningsløp. Og vi må ha en ordning som bidrar til å øke antallet som arbeider på lavere nivå i organisasjonen. Forsvaret trenger fortsatt offiserer med breddekompetanse, men andelen må reduseres til fordel for flere spesialister.

For å imøtekomme behovet for spesialiser og erfaringsbasert kompetanse foreslår vi å etablere et spesialistkorps (OR) som en egen karrierevei. Spesialistkorpset (OR) skal bestå av grenaderer, konstabler og befal. De har et eget gradssystem (OR 1-9), egne kompetanseutviklingsplaner og et eget karrieresystem. Når dette også settes i et livslangt perspektiv, vil det øke ordningens attraktivitet. Forsvaret vil dermed stå bedre rustet til å rekruttere og beholde personell i denne kategorien. Opprettelse av en tilpasset karrierevei for spesialistene (OR) medfører også en harmonisering med andre NATO-lands personellstruktur. I en tid der betydningen av flernasjonalt samarbeid blir stadig viktigere vil dette være positivt for samhandlingen.

Dagens regler må også forenkles slik at alle militære tilsatte får like tilsettingsforhold. Regjeringen foreslår at Forsvaret i hovedsak skal ha to tilsettingsforhold, fast tilsetting til 60 år og fast tilsetting til 35 år. Dette vil sørge for økt forutsigbarhet, men vil også sikre at Forsvaret har tilstrekkelig antall personell tilgjengelig for operativ tjeneste.

Det vil med forslaget til ny ordning ikke være nødvendig å gi personellet som skal tilsettes til 60 år offisersutdanning som i dag. Det er kompetansen som skal være avgjørende for tilsettingsforholdet, ikke personellkategori som det er i dag. De som tar krigsskole skal fortsatt tilsettes til 60 år som følge av at den kompetansen de besitter er å anse som aldersuavhengig og anvendelig i et livslangt karriereløp.  

Vervede (grenaderer og konstabler) har i dagens ordning lite forutsigbarhet på grunn av korte kontrakter på tre år. De har en gjennomsnittlig ståtid på under 2 år. Dette påvirker både kompetanse og reaksjonsevne. Ny ordning gir mer forutsigbarhet får våre grenaderer og konstabler gjennom lengre tilsettingsforhold. Dette vil være ressurseffektivt, men også positivt for individet. De vil i ny ordning tilbys fast tilsetting frem til 35 år eller 60 år basert på kompetanse og Forsvarets behov, noe som er en vesentlig forbedring sammenlignet med dagens korte kontrakter.

Vi foreslår, som dere har fått med dere, å videreføre fast tilsetting til 35 år som et tilsettingsforhold. Jeg registrerer at noen mener at et slikt tilsettingsforhold ikke er nødvendig. Det er imidlertid viktig at vi tenker langsiktig når vi utformer nye ordninger, og at vi har det overordnede målet for øyet, nemlig å styrke den operative evnen.

Vi vet at Forsvarets evne til å rekruttere og beholde er konjunkturavhengig. Et tilsettingsforhold til 35 år gir Forsvaret nødvendig fleksibilitet til å tilpasse seg konjunkturer og samtidig sikre tilstrekkelig tilgjengelighet for operativ tjeneste. Uten dette tilsettingsforholdet vil det over tid i tillegg være meget høy risiko for en ubalanse i aldersstrukturen. Denne risikoen er blant annet belyst i en rekke analyser fra Forsvarets forskningsinstitutt. En aldersstruktur i ubalanse vil over tid redusere den operative evnen og vil etter mitt syn ikke være forenelig med en utviklingsretning der personellkorpset møter økte krav til beredskap, utholdenhet og skjerpede klartider. Samtidig viser disse analysene at vi kan tilsette langt flere enn i dag på et tilsettingsforhold til 60 år. Forutsigbarheten for dette personellet vil derfor øke.

I diskusjonen om et tilsettingsforhold til 35 år mener jeg det er viktig å se hvilke muligheter som ligger i den nye ordningen for å balansere personellets behov for forutsigbarhet og Forsvarets behov for å ha en balansert personellstruktur over tid. Når vi nå har et forslag til ny ordning som innebærer klare karriereveier for spesialistene og livslange karrieremuligheter, mener jeg dette er et godt utgangspunkt.. Samtidig må dette forvaltes forsvarlig over tid slik at balansen i personellstrukturen opprettholdes.

Ordningen legger videre opp til økt bevegelse av kompetanse mellom forsvarsektoren og samfunnet for øvrig. Vi skal ha systemer som tilrettelegger for re-rekruttering av militært personell som tidligere har sluttet. Men vi skal også i større grad enn i dag rekruttere sivil kompetanse til stillinger hvor militær profesjonskompetanse ikke er nødvendig. Forsvaret må som resten av samfunnet utnytte den totale kompetansebeholdening i Norge.

Vi foreslår å innføre et beordringssystem for de lavere gardsnivåene for å skape bedre forutsigbarhet både for arbeidstaker og arbeidsgiver. Med dagens ordning er det store utfordringer med å styre kompetansen. Dette viser blant annet statistikken på hvor hyppig personellet skifter stilling. Et beordringssystem er hensiktsmessig for å sikre forutsigbarhet tidlig i karrieren og for å kvalifisere personellet innenfor sine fagområder. Beordringssystemet gjør det mulig å legge forholdene bedre til rette for tilpassede karriereløp for den enkelte. Dette vil igjen bidra til å heve kompetanse, redusere opplæringskostnader og forenkle forvaltningen. Det er imidlertid viktig at overgangen fra et beordringssystem til et søknadssystem er i tråd med personellets livsfase. Derfor ønsker vi en mekanisme som tar familie- og livsfasepolitiske hensyn. Et beordringssystem stiller også strenge krav til både lederskap og medarbeiderskap.

Vi er også opptatt av å bedre kompetansen for våre lærlinger. Dette mener vi gjøres best ved å rekruttere lærlinger til en karriere som spesialist. Dagens praksiskandidatordning, som gir fagbrev, ønsker vi å styrke for at våre spesialister skal få en sivilt anerkjent utdanning. Dette hever både kompetansen til spesialistene og kompetansenivået i Forsvaret, men det vil samtidig gjøre det enklere for karriereveksling med samfunnet forøvrig.

Vi må også se nøye på hvordan vi driver vår kompetansebygging. Er dagens løsning den mest hensiktsmessige eller kan andre modeller være bedre? Dette er også en del av forsvarssjefens oppgaver å vurdere i det fagmilitære rådet. Det er imidlertid en trend at fremtidens utdanning i økende grad må finne sted i et tettere samspill med sivile utdanningsinstitusjoner, og her har vi allerede kommet et godt stykke på vei.

Verneplikten

Den tradisjonelle veien inn i Forsvaret har vært gjennom verneplikten. Fra 1. januar i år er den veien gjort bredere. Inntaket av jenter født i 1997 er starten på en historisk samfunnsreform. Dette vil først og fremst styrke den operative evnen, men vi føler oss også trygge på at det vil være med å styrke Forsvarets anseelse og betydning i det norske samfunnet.

Vi har i dag et høyteknologisk forsvar med høy endringstakt og dynamikk, som krever et bredt spekter av spesialisert kompetanse. Vårt personell må derfor ha det mangfoldet. Allmenn verneplikt gir Forsvaret anledning til å rekruttere de best egnede og ofte de mest motiverte.

Vi har en organisasjon med en helt unik bredde i oppgaver og funksjoner. Det gjør selvsagt at behovet for vernepliktige varierer mellom forsvarsgrenene. Derfor må vi se etter modeller som svarer godt på Forsvarets behov.

Også her må vi stille spørsmålet: Hvordan kan vi bruke førstegangstjenesten på en måte som gir økt operativ evne? Har vi den rette balansen mellom hvor vi bruker førstegangstjenestegjørende og hvor vi bruker vervede?

Vi må ikke glemme at førstegangstjenesten har vært – og fortsetter å være – en sentral rekrutteringsbrønn for Forsvaret. Den er også avgjørende for å bemanne dagens styrkestruktur. Dette er altså ikke et enten eller, men det er et både og. Uansett, Forsvarets behov skal være styrende for praktiseringen av verneplikten og også eventuelle justeringer av førstegangstjenesten, for eksempel gjennom større differensiering av tjenestetiden. Jeg har forventinger til at både Vernepliktutvalget og forsvarssjefen i det fagmilitære rådet vil gå nøye inn i disse problemstillingene.

Avslutning

Jeg har ønsket å dele noen tanker rundt vår tid og de utfordringer vi står overfor, også for personalområdet. Vi må nå forberede oss på at mange av valgene vi har foran oss kan framstå som dilemmaer. Viktigst av alt er det likevel at vi våger å ta de vanskelige diskusjonene. Og at vi våger å ta gode beslutninger i tide.

Tidspunktet hvor Forsvaret ikke lenger kan finansiere fornyelse ved hjelp av reduksjon, uten at det går utover bredden av strukturelementer, nærmer seg. Regjeringen vil stå ved det ansvaret det er å legge om kursen og sikre en kursendring, og vi gjør det i visshet om at alternativet til tøff prioritering og videre endring kan være forvitring og irrelevans.

Ny ordning for militært personell er et element i en slik kursendring, en endring som skal bidra til øke kompetansen i organisasjonen, skape mer kontinuitet og bidra til mer kosteffektive løsninger. Og ikke minst sikre bemanningen av Forsvaret med kompetent sivilt- og militært personell.

Takk for oppmerksomheten.