EU har vedtatt en maritim sikkerhetsstrategi

Rapport fra råd for sikkerhets- og forsvarspolitikk Barbro Hugaas

EUs utenriksministere og europaministere har i dag vedtatt en strategi om maritim sikkerhet som berører både sjøtransport, fiske og EUs yttergrenser. Råd for sikkerhets- og forsvarspolitikk, Barbro Hugaas, rapporterer.

EUs utenriks- og europaministere var samlet til møtet i Rådet for allmenne saker 24. juni. Foto: Rådet for den europeiske union

EU-systemet har over lengere tid arbeidet med utarbeidelsen av en maritim sikkerhetsstrategi. Denne prosessen fikk ytterligere oppmerksomhet i forbindelse med møtet om felles utenriks- og sikkerhetspolitikk i Det europeiske råd i desember 2013, og ble listet som ett av de prioriterte oppfølgingspunktene fra møtet. I mars kom en felles meddelelse fra Europakommisjonen og EUs utenrikstjeneste (European External Action Service, EEAS), som i realiteten dannet grunnlaget for det dokumentet som i dag ble vedtatt på politisk nivå i Rådet for allmenne saker (General Affairs Council).

Maritim sikkerhet i vid forstand
Innledningsvis omtales sjødomenets betydning for EU, ikke minst for intern og ekstern handel. Også for forsyningen av energi til unionens innbyggere er sjøtransport av vital betydning. Videre kommer mye av maten som spises i EU fra havet. 70 prosent av EUs ytre grenser er grenser til havs.

Påpekningen av disse for så vidt ulike aspektene illustrerer den brede tilnærmingen dette dokumentet har - det er snakk om maritim sikkerhet i vid forstand. Det vises da også til at formålet med strategien er å sikre EUs og medlemslandenes maritime interesser mot et en mengde risikoer og trusler («plethora of risks and threats») innenfor det globale maritime domenet - strategien er ment å gi et politisk og strategisk rammeverk for å kunne adressere maritime sikkerhetsutfordringer på en effektiv og helhetlig måte.

Maritim sikkerhet defineres som en tilstand/situasjon innenfor det globale maritime domenet der internasjonal og nasjonal lovgivning håndheves, fri ferdsel er garantert og mennesker, infrastruktur, transport, miljø og marine ressurser er tilfredsstillende beskyttet.

Strategiens fire hovedprinsipper
Strategien er bygd på fire hovedprinsipper:

  • Tverrsektoriell tilnærming
  • Ingen endring i eksisterende ansvarsforhold
  • Respekt for gjeldende lovverk/avtaler
  • Maritim multilateralisme

Tverrsektoriell tilnærming dreier seg i hovedsak om å få de mange aktørene internt i EU som har ansvar for ulike deler av det maritime domenet til å samarbeide bedre og mer, med utgangspunkt i sine respektive ansvarsområder.

Ingen endring i eksisterende ansvarsforhold refererer seg til myndighetsfordelingen mellom EU og nasjonene. Her understrekes den suverene råderett medlemsstatene har over sine respektive økonomiske soner, i henhold til internasjonal rett. Det legges videre vekt på at den maritime sikkerhetsstrategien som sådan ikke skal bidra til nye strukturer og /eller lovgivning og dertil behov for økte budsjetter.

Respekt for gjeldende lovverk/avtaler viser til Havrettskonvensjonen (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)og relevante bilaterale avtaler. Det vises også til at uenighet om bestemmelser i UNCLOS skal løses gjennom de tvisteordninger som er etablert for dette formål.

Maritim multilateralisme handler om behovet for å samarbeide med andre relevante partnere, både nasjoner og organisasjoner, om maritime spørsmål. Samarbeid med FN og NATO nevnes eksplisitt.

Lister opp EU-landenes maritime sikkerhetsinteresser
Følgende momenter listes opp som EU og medlemslandenes maritime sikkerhetsinteresser:

  • Sikkerhet for EU, for medlemslandene og for borgerne
  • Opprettholdelse av fred i henhold til FN-charteret
  • Beskyttelse mot maritime sikkerhetstrusler/risiko (herunder beskyttelse av maritim infrastruktur både til lands og til havs, rørledninger, energiinstallasjoner etc)
  • Opprettholdelse av retten til fri ferdsel og beskyttelse av de maritime forsyningslinjene
  • Beskyttelse av økonomiske interesser knyttet til maritime energiressurser
  • Fiske (herunder tiltak mot ulovlig fiske)
  • Evne til overvåking av det maritime domenet
  • Kontroll med de eksterne sjøgrensene
  • Beskyttelse av miljøet

Videre anses følgende forhold å utgjøre risiko og trusler i det maritime domenet:

  • Trusler mot medlemsstatenes rettigheter og jurisdiksjon i deres respektive maritime soner
  • Sikkerhetstrusler om følge av ekstern aggresjon eller væpnet konflikt
  • Organisert og grensekryssende kriminalitet (herunder smugling, piratvirksomhet, illegal migrasjon etc)
  • Terrorangrep mot fartøyer, havnefasiliteter og energiinfrastruktur
  • Spredning av masseødeleggelsesvåpen
  • Forsøk på å begrense fri ferdsel
  • Miljøødeleggelser
  • Sikkerhetsimplikasjoner av omfattende ulykker eller naturkatastrofer

Møter utfordringene med fem tiltaksklustere
Med hensyn til hvordan EU skal møte disse utfordringene skisseres fem tiltaksklustere:

  • Eksterne tiltak/tiltak rettet mot forhold utenfor unionens eget område
  • Maritim overvåking, situasjonsforståelse og informasjonsdeling
  • Kapabilitetsutvikling
  • Risikohåndtering og beskyttelse av kritisk maritim infrastruktur
  • Forskning og innovasjon knyttet til maritim sikkerhet

Eksterne tiltak/tiltak utenfor unionens eget område fokuserer på tiltak innenfor rammen av felles utenriks- og sikkerhetspolitikk og felles forsvars- og sikkerhetspolitikk (Common Security and Defense Policy, CSDP). Det kan dreie seg om egne tiltak rettet spesielt mot maritim sikkerhet, eller eksempelvis som en del av en CSDP-misjon. Poenget er at den maritime sikkerhetsdimensjonen bør vektlegges mer når EU utøver sin utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Sikkerhetssektorreform, eksempelvis trening av sikkerhetsstyrker i et afrikansk land, vil gjennom å bidra til at relevante myndigheter øker sin evne til territoriell kontroll, også til havs, kunne styrke sikkerhetssituasjonen for internasjonal skipstrafikk i den aktuelle regionen, og således også bedre sikkerheten for fartøyer fra EUs medlemsland som ferdes der. Et annet moment er i ulike internasjonale fora å arbeide for en koordinert tilnærming til maritime sikkerhetsutfordringer, herunder å bidra til å fremme støtte til UNCLOS’ ordninger for tvisteløsning innenfor internasjonal havrett.

Maritim overvåking, situasjonsforståelse og informasjonsdeling dreier seg mye om samordning og deling av innsamlet informasjon med relevans for maritim sikkerhet. Målsettingen er til enhver tid å ha et tilstrekkelig oppdatert maritimt situasjonsbilde som alle relevante aktører kan trekke på. For å få til dette er det i stor grad snakk om tverrsektorielt samarbeid internt i EU, og samarbeid med eksterne aktører.

Med hensyn til kapabilitetsutvikling vises det til støtte til utvikling av «dual-use»-teknologier og samarbeid om standardisering og sertifisering.

Når det gjelder risikohåndtering og beskyttelse av kritisk maritim infrastruktur er det ønskelig å øke kapasiteten knyttet til forebygging av konflikter og krisehåndtering – det er i første rekke snakk om å være forberedt/ha den nødvendige beredskap og evne å svare raskt og målrettet hvis en krisesituasjon først skulle oppstå. Under dette punktet vises det også til den såkalte solidaritetsklausulen i Lisboa-traktaten der medlemslandene forplikter seg til å støtte hverandre i tilfelle terroranslag eller katastrofer av ulike slag skulle ramme noen av dem.

Forskning og innovasjon dreier seg om bedre trening og opplæring, se ulike sider av maritim forskning i sammenheng og etablere nye ordninger/arenaer for kompetanseoppbygging relatert til maritim sikkerhet.

Prioriterer EUs «nære» havområder
Uten at det foretas noen distinkt rangering av hvilke havområder som har prioritet, nevnes eksplisitt EUs «nære» havområder – Middelhavet, det nordlige Atlanterhav, «arktiske» farvann, Svartehavet, Østersjøen og Nordsjøen.

Samtidig vises det til at strategien har en global tilnærming, og at mer fjerntliggende havområdet som eksempelvis Adenbukta og Guineabukta, og andre farvann av stor betydning for internasjonal skipstrafikk, er sentrale for EU.

Utarbeider en handlingsplan
Det endelige dokumentet er utviklet av EUs utenrikstjeneste, Europakommisjonen og medlemsstatene i fellesskap. Selve diskusjonen rundt innholdet i strategien har skjedd i en såkalt «Friends of the Presidency»-group – det vil si en mer ad hoc sammensatt arbeidsgruppe der nasjonene er representert under gresk ledelse, som følge av at grekerne har formannskapet i Rådet for den europeiske union dette halvåret.

Man er nå allerede i gang med å utarbeide en handlingsplan (action plan) som skal inneholde konkrete tilrådinger, fortrinnsvis med tidsfrister, for å ta arbeidet videre. Det påtroppende italienske formannskapet vil ha hovedansvaret for denne prosessen. Handlingsplanen skal ferdigstilles innen utgangen av året.

Legger føringer i retning mer tverrsektorielt samarbeid
Den maritime sikkerhetstrategien preges av mange runde formuleringer, utsagn og målsettinger som de fleste vil kunne slutte seg til og som fremstår som relativt selvfølgelige – de fleste vil i utgangspunktet kunne være enig i det meste. Flere aktører synes å mene at dokumentets viktigste funksjon er å liste opp/gi en oversikt over de mange ulike utfordringer knyttet til maritim sikkerhet.

Videre inneholder dokumentet tydelige føringer i retning av mer tverrsektorielt samarbeid – dette er et utfordring med hensyn til maritim sikkerhet, også på nasjonalt nivå, fordi så mange myndighetsorganer har en aksje i dette saksfeltet. Internt i EU er det nok her, som i en del andre spørsmål, et visst underliggende konkurranseforhold mellom EUs utenrikstjeneste og Europakommisjonen som man forsøker å dempe/transformere til konstruktivt samarbeid.

Det er også en realitet at mange av de utfordringer som omtales i dokumentet allerede håndteres i andre internasjonale organisasjoner (blant annet Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen) eller i medlemslandene. Siden det i flere av spørsmålene er snakk om utfordringer som må løses i en videre sammenheng enn EU, er ikke dette noe EU primært kan håndtere innenfor eget myndighetsområde.

I den andre enden ligger ansvaret for håndteringen av mange av utfordringene på nasjonalt plan, også i EUs medlemsland. Dette gjelder blant annet ivaretakelse av jurisdiksjon i de økonomiske sonene - her skal flere medlemsland ha vært meget klare på at dette er forhold de selv håndterer. Den tydelige understrekingen av at strategien ikke vil medføre noen endringer i myndighetsfordelingen mellom EU som sådan og medlemslandene må ses i lys av dette.

Både myk og hard sikkerhet
Flere nasjoner skal ha lagt vekt på at strategien ikke bare må fokusere på «safety», men ha et sterkt innslag av «security». Siden ferdigstillelse av strategien er et sentralt oppfølgingspunkt fra møtet i Det europeiske råd om felles forsvars- og sikkerhetspolitikk, bør felles forsvars- og sikkerhetspolitikk være en tydelig del av strategien. Fokuset på tiltak innenfor rammen av felles forsvars- og sikkerhetspolitikk og på behovet for oppmerksomhet omkring maritim sikkerhet i forbindelse med CSDP-operasjoner må ses i denne sammenheng.

Også referansene til behovet for samarbeid med NATO inngår delvis i en slik sammenheng. Omtalen av beskyttelse av maritim infrastruktur i medlemslandene settes imidlertid i hovedsak inn i et katastrofe- og terrorperspektiv – håndteringen av et eventuelt direkte militært angrep mot et medlemsland i det maritime domenet omtales ikke i strategien, i hvert fall ikke i klartekst. Dette kan ses som et utslag av den faktiske arbeidsdelingen som i realiteten gjør seg gjeldende mellom NATO og EU, der NATO håndterer «hard security» i sine medlemsland, også i de land som er EU-medlemmer.  

Behovet for et tilstrekkelig oppdatert situasjonsbilde for nærmere avgrensede havområder som alle aktører kan trekke på, synes å være noe som opptar mange. Det er en utbredt oppfatning at man i sum sitter på en stor mengde informasjon som ikke alle relevante aktører fullt ut får dratt nytten av. Denne problematikken er også velkjent på nasjonalt nivå, jamfør etableringen av Barents Watch i Norge.