Høsten vil gi langsiktige føringer for EUs energipolitikk

Rapport fra avtroppende energiråd Bjørn Ståle Haavik, EU-delegasjonen

Klima- og energirammeverket 2030, EUs energisikkerhetsstrategi og utviklingen av det indre energimarkedet. Dette er noen energisaker som vil ha stor oppmerksomhet i EU-systemet utover høsten.

Gassfeltet Sleipner i Nordsjøen (Foto: EU-delegasjonen).

EU har tre hovedmål for sin energipolitikk. Energiforsyningen skal være sikker (security of supply), energiproduksjon- og bruk skal være bærekraftig (sustainable), og energiprisene skal være overkommelige for personer og industri og slik at industrien kan konkurrere globalt (competitive). De siste årene har vektleggingen i EU flyttet seg mellom disse målsettingene etter som fokus har vært på avbrudd eller mulige avbrudd i energileveranser, på klimaspørsmål eller på økonomisk vekst. I høst vil det bli oppmerksomhet rundt alle tre hovedmål. EU skal stake ut kursen for klima- og energiarbeidet etter 2020 og mot 2030. Energisektorens langsiktige planleggingshorisont og de internasjonale klimaforhandlingene i Paris i desember neste år gjør at dette haster. Samtidig er det viktig med økonomisk vekst og arbeidsplasser i EU og at energiprisene ikke fører til konkurranseulemper for europeiske bedrifter. Utvikling og etablering av et velfungerende indre energimarked er det viktigste virkemiddelet for akseptable energipriser. Utviklingen i Ukraina har brakt energisikkerhet og energi som politisk virkemiddel øverst på agendaen. Utforming av en helhetlig energipolitikk som møter alle tre hovedmål vil bli utfordrende, men det er det EU skal prøve å få til i høst.

Klima- og energirammeverket 2030
Stats- og regjeringsledernes møte i Det europeiske råd (DER) 23. og 24. oktober blir viktig. Stats- og regjeringssjefene har tidligere i år vedtatt at de på oktobermøtet skal bli enige om spørsmål som vil gi føringer for energipolitikken i tiår framover. Det legges opp til at det skal utformes felles konklusjonspunkter for to sentrale energipolitiske prosesser; klima- og energirammeverket 2030 og energisikkerhetsstrategien. Kommisjonen presenterte sitt forslag til klima- og energirammeverk 2030 i januar i år. I forslaget foreslår Kommisjonen et reduksjonsmål for klimagasser i 2030 på 40 % under 1990 nivå og et mål om 27 % fornybar energi på EU-nivå. Forslaget inkluderer også mekanismer for å forbedre EUs emissions trading system (ETS) og et nytt styringssystem (governance system) som innebærer utarbeiding av omfattende nasjonale energiplaner. Rammeverket for 2030 er en milepæl på veien mot det langsiktige målet om å redusere EUs klimautslipp med 80-95% innen 2050. Rammeverket vil også være utgangspunktet for EUs posisjon før de globale klimaforhandlingene i Paris i desember 2015. 

Det er stor enighet om at EU skal ha et mål for klimagassutslipp i 2030. Kommisjonen har foreslått 40 % som Europaparlamentet har sluttet seg til. En gruppe på 15 medlemsland som kaller seg for Green Growth Group har gitt sterk støtte til dette målet og gruppen omfatter store medlemsland som UK, Tyskland, Frankrike, Italia og Spania. Land i Sentral- og Øst-Europa som Visegrad-landene (PL, CZ, SK og HU), Romania og Bulgaria er bekymret for konsekvensene av et så høyt mål for økonomisk vekst, og er opptatt av byrdefordelingen mellom landene. Alle medlemsland må være enige om målet, så de bilaterale sherpa-møtene i september og eventuelt oktober mellom Van Rompuys kabinett og medlemslandene blir viktige. Når det gjelder fornybarmålet på 27 % er det flere medlemsland som har signalisert at de ønsker et mer ambisiøst mål, mens andre ikke ønsker flere mål for 2030 enn et reduksjonsmål for klimagasser. UK er blant disse, men har signalisert at de kan akseptere et mål på 27 % så lenge det er på EU-nivå og ikke medfører en nedbryting på landnivå.

Kommisjonen la 23. juli frem melding om energieffektivisering der de foreslår et mål på 30 % for 2030. Kommisjonen viser til at 2020 målet på 20 % er indikativt (ikke bindende) og skal nås gjennom bindende EU-tiltak og nasjonale tiltak. Dette ser ut til å fungere godt og Kommisjonen mener derfor at dette opplegget også bør gjelde for 2030 målet. Et energieffektiviseringsmål på 25 % er det som passer best med at CO2 målet på 40 % blir nådd mest mulig kostnadseffektivt. På grunn av energisikkerhetssituasjonen og behovet for å redusere import av energi, foreslår Kommisjonen likevel et mål på 30 %. Dette vil øke kostnadene for 2030 rammeverket med 20 milliarder euro i året, men Kommisjonen mener at den økte energisikkerheten er verdt det. Frankrike og Tyskland har uttrykt støtte til Kommisjonens forslag. Når det gjelder 2020 målet mener Kommisjonen at EU klarer 18-19%, men kan nå 20 % dersom alle medlemsland fullt ut implementerer de lover og regler som EU har vedtatt på energieffektiviseringsområdet.

Et reduksjonsmål for klimagasser i 2030 på 40 % og mekanismer for å forbedre ETS samsvarer med den norske posisjonen til 2030. Et fornybarmål på 27 % samsvarer ifølge Kommisjonen med 40 % målet for klimagasser. Så lenge målet er på EU-nivå og ikke medfører en nedbryting på landnivå, kan målet være å leve med for de som ikke ønsker et fornybarmål. Når det gjelder energieffektiviseringsmålet på 30 % så er det altså 5 % over det Kommisjonen har beregnet gir den mest kostnadseffektive oppnåelsen av klimagassmålet på 40 %. Etter at kommisjonsforslaget ble kjent har den sterkeste kritikken kommet fra de som vil ha et høyere mål enn 30 %, særlig fra representanter i Europaparlamentet (som gikk inn for et mål på 40 %) og grønne NGOer. Kritiske stemmer som mener at forslaget til EE mål er for høyt viser til at det vil undergrave ETS.

Utviklingen av karbonfangst- og lagring i EU har ikke gått som ønsket. Det er ingen prosjekter på plass i dag og det er kun to prosjekter i UK og ett i Nederland som ser ut til å kunne bli realisert de nærmeste årene. Tilhengere av CCS, både medlemsland, industri og NGOer er enige om at det er svært viktig for videre arbeid med CCS i EU at CCS blir nevnt i konklusjonspunktene fra DER i oktober. 

EUs energisikkerhetsstrategi
I slutten av mai i år la Kommisjonen fram forslag til en energisikkerhetsstrategi for EU. På kort sikt skal energisikkerhetsstrategien gjøre EU bedre rustet mot leveringsforstyrelser, og på lengre sikt redusere EUs importavhengighet. Med utgangspunkt i krisen i Ukraina ble strategien bestilt av EUs stats- og regjeringssjefer på møte i Det europeiske råd (DER) i mars og Kommisjonen skriver at energisikkerhetsstrategien er en integrert del av klima- og energirammeverket for 2030. De kortsiktige tiltakene fikk støtte i juni-møtet i DER og er rettet inn mot å møte eventuelle forstyrrelser i energiforsyningen kommende vinter. Det gjennomføres nå stresstester (skrivebordsøvelser) ved å simulere brudd i gassleveranser, og om nødvendig vil man øke gasslagre, bygge nød-infrastruktur, snu gasstrømmer, redusere energietterspørsel og skifte til andre energibærere.

De mer langsiktige tiltakene skal behandles på oktobermøtet i DER. De kan kort oppsummeres som flere leverandører, flere forsyningskilder og -veier, produsere mer energi selv i EU og bruke mindre energi. Tiltakene omfatter også utbygging av infrastruktur og å gjøre europeiske energimarkeder så effektive som mulig. Videre ønsker Kommisjonen mer samarbeid og samordning internt i EU og mer felles opptreden mot land utenfor Unionen. I stor grad er tiltakene videreføring og forsterking av tiltak som EU allerede har vedtatt.

Kommisjonen ønsker også velkommen forslaget fra enkelte medlemsland om å opprette en energiunion. Den polske statsminister Tusk presenterte i slutten av mars seks punkt som han mente burde være innholdet i en europeisk energiunion. Det gikk på rehabilitering av kull som energikilde, utvinning av skifergass, økt EU-finansiering av infrastruktur, diversifisering av gassforsyning og etablering av solidaritetsmekanisme ved bortfall av gassforsyninger. Det punktet som har fått mest oppmerksomhet er felles innkjøp av gass i EU. Kommisjonen vil vurdere mulighetene for å etablere frivillige «demand aggregation mechanisms» som kan øke forhandlingsmakten til europeiske kjøpere. Slike ordninger må være i samsvar med EUs lover og internasjonale handelsregler. Det er ventet at Kommisjonen vil legge fram resultatet av sine vurderinger i september.

Den påtroppende kommisjonspresident Juncker har uttalt at EU trenger å samle og øke forhandlingsmakt i forhold til tredjeland. Han viser i sin politiske agenda til at han vil reformere og reorganisere Europas energipolitikk til en ny europeisk energiunion. “Current geopolitical events have forcefully reminded us that Europe relies too heavily on fuel and gas imports. I therefore want to reform and reorganise Europe’s energy policy into a new European Energy Union. We need to pool our resources, combine our infrastructures and unite our negotiating power vis-à-vis third countries. We need to diversify our energy sources, and reduce the high energy dependency of several of our Member States.”

Tusk sitt forslag om en europeisk energiunion fikk overraskende stor tilslutning fra andre medlemsland, særlig med tanke på at han inkluderte kull, skifergass og flere EU-midler til infrastruktur. Dette er punkter mange land i Sentral- og Øst-Europa er enige i, men Tusk fikk også generell eller prinsipiell støtte fra Holland, Merkel og den spanske statsministeren. Det kan virke som at det er selve begrepet energiunion som har fenget og gitt assosiasjoner til samhold og samarbeid, men at ulike tilhengerne av energiunionen kan legge ulikt innhold i begrepet. Juncker bruker begrepet, men legger inn fornybar energi og energieffektivisering i stedet for kull og skifergass. Flere land som UK og Nederland har uttrykt at de er imot en ordning med felles innkjøp av gass som vil stride mot utviklingen av et effektivt gassmarked i Europa. En slik ordning/-er har imidlertid også mange tilhengere, og Kommisjonen utreder mulighetene.

Opp mot 70% av gassetterspørselen i EU blir i dag dekket av import og Russland er største leverandør fulgt av Norge. Norge har fått forespørsel fra EU om norske eksportmuligheter for gass både innenfor en kortere og lengre tidsramme. Svaret som er gitt er at en økning i norsk eksport på kort sikt vil være marginal og begrenset i tid pga kapasitetsrestriksjoner i transportsystemet og på feltene. Mot 2020 kan den norske produksjonen stige opp mot 20% fra dagens nivå på ca. 110 BCM.

Stemningen for gass er ikke god i EU nå. Gass blir forbundet med Russland og konflikt, og blir sett på som en energikilde som EU må gjøre seg mindre avhengig av. Meldingen om energieffektivisering viser også at det er særlig import av gass som Kommisjonen ønsker å få ned og de estimerer at 1 % energisparing svarer til 2,6 % redusert gassimport. Samlet gassimport i 2030 blir med 30 % målet estimert til 237 bcm som er 83 bcm mindre enn estimatet for 2030 uten EE mål. Kommisjonen viser til at det for olje og kull eksisterer globale markeder som gjør at forsyningssikkerheten er større enn for gass, og risikoen for at olje og kull blir brukt som politisk pressmiddel mot EU er liten. For gass er situasjonen imidlertid svært forskjellig innenfor unionen. Land som Slovakia og Bulgaria er helt avhengig av russisk gass. Italia er også en stor gassimportør, men har mange leverandører og forsyningsveier og er knyttet til effektive gassmarkeder. For Italia blir derfor ikke stor gassimport ansett å være en sikkerhetsmessig trussel. Svaret for EU må være å utvikle et effektivt europeisk gassmarked ved å akselerere harmonisering av regler og utbygging av infrastruktur og markedsplasser. Det kan legges til at gassforsyningssituasjonen i Europa er betraktelig bedre i dag enn for noen år siden. Det er flere forsyningsveier inn til EU, større importkapasitet for LNG, større lagringskapasitet, mer infrastruktur og flere rør med mulighet for reversert gasstrømning (reverse flow). Dette blir imidlertid lett glemt så lenge Russland har mulighet til å bruke gass som politisk pressmiddel.

Det indre energimarkedet
Utvikling av et velfungerende indre energimarked har stått høyt på EUs prioriteringsliste lenge. Stats- og regjeringssjefene har tidligere vedtatt at det indre energimarkedet skal være fullført innen utgangen av 2014. Det er nok en del som gjenstår før det kan sies at energimarkedet er fullført, særlig gjelder det utbygging av nødvendig infrastruktur i Europa. Et marked vil også være dynamisk og alltid under utvikling. 

Mange knytter fullføring av det indre energimarkedet i 2014 til at EUs nettverksregler (network codes) skal være på plass. Kravene til nettverkskoder både for elektrisitet og gass er innarbeidet i den tredje energimarkedspakken som trådde i kraft i 2011. Reglene skal legge til rette for en effektiv overføring av elektrisitet og gass over landegrensene og vil i stor grad påvirke og komplettere nasjonale regler. Utarbeiding av reglene involverer ACER, ENTSO-E/G, Kommisjonen og nasjonale myndigheter. Arbeidet har vært mer komplisert og tatt lengre tid enn forutsatt, særlig gjelder det på elektrisitetssiden. Det forventes derfor nå at disse reglene først er på plass til neste år.

Etter flere måneders utsettelse vil Kommisjonen i september legge fram en statusrapport for utviklingen av det indre energimarkedet og en melding om sluttbrukermarkedet og sårbare forbrukere. Utviklingstrekk ved det indre energimarkedet fram til nå er at det er blitt noe større konkurranse, men det er fortsatt kun en stor aktør eller få aktører i flere land og det kan være vanskelig for nye aktører å komme inn på markedet. Det er blitt flere markedsplasser, markedskoplinger og regionalt samarbeid, og dette er en utvikling som må fortsette. Det er nødvendig med store investeringer i infrastrukturutbygging og infrastrukturforordningen fra i fjor vil være med å fasilitere denne utbyggingen. Forbrukere har fått større valgmuligheter, men de er fortsatt stort sett passive og klager over manglende informasjon og uforståelige fakturaer.

Det har vært stor oppmerksomhet rundt utviklingen i energipriser i EU og hva det gjør med konkurranseevnen. Kommisjonen la i januar fram en rapport der det blant annet ble bekreftet at særlig gasspriser, men også el-priser er mye lavere i Nord-Amerika. På den annen side brukes energien mer effektivt i Europa og over år har industrien utviklet seg i en mindre kraftintensiv retning. Der er store forskjeller i energiprisene mellom EUs medlemsland og det kan være misvisende å bruke gjennomsnittstall for EU. Jevnt over har engrosprisene blitt redusert de siste årene, særlig i markeder med flere konkurrenter og større konkurranse. Lavere priser skyldes også større andeler fornybar energi med lave marginalkostnader. Prisen til sluttbrukere har imidlertid gått opp og det skyldes særlig økte skatter og avgifter. En utfordring i forhold til utvikling av effektive energimarkeder er at et flertall av medlemslandene fortsatt regulerer energipriser i større eller mindre omfang. Kommisjonen oppfordrer sterkt at de slutter med dette, men flere medlemsland som Frankrike er helt klare på at de kommer til å fortsette og noen som Ungarn vil regulere mer.

Kapasitetsmekanismer var noe man sjeldent hørte om tidligere, men som nå er et svært vanlig tema i energisammenheng og som Kommisjonen og medlemsland har brukt mye tid på å vurdere. I 2008 da mål for fornybar energi ble drøftet i EU, var CO2 prisen nær 30 euro pr. tonn. Man så for seg fortsatt økonomisk vekst og fortsatt økt etterspørsel etter energi og elektrisitet. Så kom de økonomiske nedgangstidene med redusert energietterspørsel og CO2 pris under 5 euro. USA fikk skifergassrevolusjon og gass utkonkurrerte kull som ble eksportert til Europa. Gode støtteordninger ble etablert for fornybar energi som førte til større utbygging enn forutsatt og til at store mengder elektrisitet med lav marginalkostnad kom på markedet. Resultatet er kjent; variabel fornybar elektrisitet tar markedsandeler, kullkraft klarer seg og øker noen steder, mens gasskraft legges ned eller puttes i møllposen. Dette medfører at medlemsland blir bekymret for at det ikke vil være tilstrekkelig kapasitet tilgjengelig dersom det er kaldt, vindstille og overskyet. Derfor ønsker flere land å etablere kapasitetsmekanismer, dvs at de betaler for at det er kapasitet tilgjengelig dersom det blir nødvendig, for eksempel at et gasskraftverk får betalt for å ha kapasitet tilgjengelig. Kommisjonen var først ganske avvisende til bruk av kapasitetsmekanismer og fryktet at det ville sementere nasjonale kraftmarkeder og hindre utviklingen av regionale og europeiske markeder. Etter hvert har Kommisjonen innsett at de ikke kan stoppe kapasitetsmekanismer, og i retningslinjene for statsstøtte til energisektoren som ble vedtatt i april i år er det beskrevet hva som må til for at støtte til kapasitetsmekanismer kan godkjennes. Blant annet skal ikke mekanismene ødelegge insentiver for bygging av mellomlandsforbindelser. I de samme retningslinjene er statsstøtte til fornybar energi utformet slik at støtteordningene blir mer markedsbaserte og slik at støtten til moden fornybarteknologi skal fases ut over tid. Fornybar energi vil etter hvert måtte konkurrere på vilkår mer like som for andre energikilder.