Strategi for klimaforhandlingene i Lima

Norge har som vanlig utarbeidet en strategi for klimaforhandlingene. Møtene starter 1. desember i Lima i Peru, og klima- og miljøminister Tine Sundtoft leder den norske delegasjonen fra 9. desember. Norge ønsker en bred og ambisiøs klimaavtale.
 
Her er strategien, slik den er vedtatt av klima- og miljøministeren:

Klimaforhandlingene – strategi for forhandlinger om ny klimaavtale, Lima, 1. – 12. desember 2014

Det 20. partsmøtet i Lima er det siste partsmøtet før 21. partsmøtet i Paris, der det skal være enighet om ny global klimaavtale. Forhandlingene skjer i den midlertidige arbeidsgruppen ADP [1], og omfatter forhandlinger om en ny klimaavtale og arbeidsprogram for utslippskutt før 2020. Dette notatet omhandler norsk strategi for forhandlinger om ny klimaavtale og raske utslippskutt før 2020.

Generelt:

På FNs klimakonferanse i Lima i 2014 er hovedmålsettingene:

• En beslutning om hvilken informasjon som skal følge de indikative nasjonalt bestemte bidragene.
• Et ”Lima Draft” – mulig forhandlingstekst på hovedelementene i ny klimaavtale.
• En beslutning om videre prosess for arbeidsprogrammet for økte utslippskutt før 2020.

Hovedlinjene i norske posisjoner i klimaforhandlingene er omtalt i kapittel 5 i Revidert nasjonalbudsjett 2014. Det overordnete målet er å bidra til at forhandlingene fører til en bred og ambisiøs klimaavtale. Avtale bør ha et langsiktig perspektiv og bidra til økt innsats over tid. Norge skal arbeide for en avtale som er folkerettslig bindende for alle land, men der innholdet i forpliktelsene kan variere mellom land. Videre skal Norge arbeide for en avtale som legger til rette for at utslippsreduksjoner gjennomføres på en samfunnsøkonomisk best mulig måte. Kjernen i avtalen bør være forpliktelser om utslippsreduksjoner. Samtidig vil klimatilpasning vil også være et sentralt element i avtalen. Arbeid med utslippsbegrensninger og klimatilpasning vil understøttes av finansiering, teknologi og kapasitetsbygging for utviklingsland.

A. Arbeidsstrøm 1 – Fremforhandling av en ny klimaavtale:

i) Informasjon om de indikative nasjonalt bestemte bidragene

På FNs klimakonferanse i Warszawa ble det besluttet at alle land skal komme med indikative nasjonalt bestemte bidrag til en ny avtale ”i god tid før Paris” og innen første kvartal 2015 for de land som er rede. Hva landene melder inn og siden er villige til å binde seg til blir avgjørende for hvor store utslippsreduksjoner en ny avtale vil gi.

I Lima skal det besluttes hva slags informasjon som skal følge de indikative nasjonalt bestemte bidragene. Formennene har lagt fram et revidert utkast til vedtakstekst. Den åpner for at bidrag også omfatter klimatilpasning, finansiering, kapasitetsbygging og teknologioverføring. Utkastet åpner også for forskjellige krav til i-land og u-land og har ingen FN-ledet prosess for å vurdere de samlede bidragene.

Utkastet reflekterer at et fortsatt er store meningsforskjeller om hva vedtaket fra Warszawa innebærer. Mens Norge, sammen med andre industriland, de små øystatene og minst utviklede landene vil at bidraget til begrenses til utslippsreduksjoner, ønsker mange utviklingsland at bidragene skal omfatte klimatilpasning og finansiering. Mange utviklingsland ønsker også ulike informasjonskrav ut fra skillet mellom land i klimakonvensjonen (anneks 1 og ikke-anneks 1-land).

Norsk holdning er at beslutningen i Warszawa kun innebærer at det er bidrag for utslippsreduksjoner landene skal melde inn. Beslutningen om hvilken informasjon som skal følge de indikative nasjonalt bestemte bidragene til utslippsreduksjoner vil ikke forskuttere hvordan andre elementer som klimatilpasning og klimafinansiering skal håndteres i en ny klimaavtale.

De nasjonalt bestemte bidragene bør blant annet følges av informasjon om hvilken type bidrag det er, hvilke sektorer og gasser som er omfattet, tidsperiode, basisår, forutsetninger, metoder, bruk av markedsmekanismer og annen informasjon som er viktig for å forstå bidraget.

Vedtak i Lima vil ikke kunne avklare utforming av klimatilpasning og finansiering i den endelige avtalen. Det kan imidlertid bidra til å berolige land om at temaene vil bli godt ivaretatt i den nye avtalen gjennom ev. å etablere egne prosesser for å meddele bidrag og bidra med informasjon om klimatilpasninger og finansiering. Norge vil arbeide for en slik løsning.

Det vil være verdifullt om det besluttes å ha en prosess under Klimakonvensjonen der sekretariatet gis i oppgave å sammenstille og summere opp de indikative nasjonalt bestemte bidragene som er meldt inn. Det vil likevel ikke åpnes for at hvert enkelt lands bidrag skal forhandles individuelt.

Norske posisjoner:

• Det må være et krav at alle land gir informasjon om utslippsbegrensninger.
• Det må også stilles minimumskrav til hvilken type informasjon som gis, slik at bidragene kan sammenstilles og summeres opp.
• Krav til informasjon må være lik for landene, unntatt for de minst utviklede landene som kan presentere mer generelle lavutslippsplaner eller strategier.
• Dersom land vil gi informasjon om andre elementer (klimatilpasning, kapasitetsbygging, teknologi og finansiering) bør landene kunne gjøre dette. Det bør da ikke være en del av en eventuell prosess for å vurdere effekten av de samlede utslippsbidragene.
• Alle land må gjøre rede for hva landet vil gjøre for å redusere/begrense klimagassutslippene uten garantier om ekstern støtte. For land med liten kapasitet kan ytterligere innsats gjøres avhengig av ekstern støtte
• Det bør være en prosess under Klimakonvensjonen der de innsendte bidragene blir sammenstilt og summert opp.

Hensyn til rettferdighet i avtalen må ivaretas gjennom at land har ulike ambisjonsnivåer og omfang for utslippsforpliktelsene, og at fattige land vil ha behov for støtte til gjennomføring. 

ii) Elementer i en ny klimaavtale

Vertskapet fra Peru ønsker et vedtak om forhandlingstekst, et såkalt ”Lima Draft”.. Et godt utkast til forhandlingstekst vil måtte være et utkast som konsentrerer seg om hovedpunkter og hovedprinsipper som har en mulighet for å favne alle.

Det reviderte elementpapiret [2] fra formennene viser at partene fortsatt står langt fra hverandre bl.a. i synet på hvordan ulike land og grupper bør bidra i en ny klimaavtale, hvilke elementer som skal inngå i avtalen og på hvilken måte, herunder hva slags juridisk form disse skal ha. Elementene i en ny avtale inkluderer utslippsreduksjoner, klimatilpasning, støtte (finansiering, teknologiutvikling/-overføring og kapasitetsbygging), åpenhet om tiltak og støtte (transparency - monitoring, review and verification – MRV), forpliktelses-/bidragsperioder, kobling til andre organisasjoner og aktører.

Noen tverrgående hensyn som Norge vil legge vekt på:

• Skillet mellom land i klimakonvensjonen kan ikke videreføres i en ny klimaavtale. Det må være en dynamisk tilnærming og implementering av prinsippet om ”felles, men differensiert ansvar” må ikke bygge på lister over i-land/u-land, men på fleksibilitet ut fra nasjonale omstendigheter.
• Nasjonalt finansierte bidrag er hjørnesteinen i forpliktelsene. Bidragene må ikke utelukkende være betinget av støtte fra andre.
• Det bør være en juridisk bindende avtale med et langsiktig perspektiv, og avtalen bør oppmuntre til økt innsats over tid.
• Det må være felles bokføringsregler og et felles system for å dokumentere gjennomføring/innsats.
• Avtalen må legger til rette for samarbeid om utslippsreduksjoner (markedsbaserte mekanismer).
• Landsektoren må inkluderes fullt ut i en ny avtale for å skape nødvendige incentiver til redusert avskoging og økt opptak av CO₂.
• Avtalen må utformes slik at alle land med økonomisk kapasitet har et ansvar for å bidra med finansiering.

Utslippsreduksjoner

En avtale i Paris er viktig for å bidra til at avtalen blir et effektivt instrument for å holde den globale oppvarmingen under 2 grader. FNs femte hovedrapport viser at utslippsbanene som tilsvarer en global oppvarming på to grader innebærer at de globale utslippene av klimagasser må gå ned fra 2020 og reduseres med 40-70 % i 2050 sammenlignet med 2010-nivå. Videre må de globale netto utslippene bli negative mot slutten av århundret.

Den nye klimaavtalen bør utformes slik at den gir riktige insentiver for alle sektorer både på kortere og lengre sikt, og slik skaper forutsigbarhet for investorer og beslutningstakere. Det operasjonelle målet for avtalen bør være at de globale netto utslippene må nærme seg null innen 2050. Med netto utslipp menes utslipp av klimagasser fratrukket opptak og fjerning av klimagasser, for eksempel i skog og gjennom CO₂-fangst og –lagring. Avtalen må være fleksibel nok til at alle land blir med. Det betyr at alle har forpliktelser, men at de vil avhenge av landenes utslipp og kapasitet. 

Som et utgangspunkt bør alle land ha bindende forpliktelser under den nye avtalen. Mål om utslippsreduksjoner bør som hovedregel være kvantifiserbare, og alle land med kapasitet til det og alle land med store utslipp bør ha kvantifiserbare mål om utslippsreduksjoner. For de fattigste land er framleggelse av planer og strategier tilstrekkelig i første omgang.

Landene bør ha felles regler for utslippsregnskap og bokføring av utslippsreduksjoner for å kunne sammenligne og legge sammen utslippsreduksjoner.

Avtalen kan inneholde både tidsbegrensede nasjonale forpliktelser og langsiktige forpliktelser i tråd med togradersmålet. Disse kan nedfelles på forskjellige måter i avtalen, eksempelvis med langsiktige globale mål og de mer generelle forpliktelsene for land i kjerneavtalen og de mer tidsbegrensede nasjonale forpliktelsene i tilhørende partsmøtebeslutninger eller i vedlegg til avtalen. Avtalen bør forsterke innsats over tid, og det bør være en hovedregel i avtalen om at forpliktelser ikke skal endres til et lavere ambisjonsnivå.

Marked

Avtalen må åpne for bruk av markedsbaserte mekanismer og samarbeid. Selv om detaljene i dette trolig vil måtte utvikles over tid, må avtalen søkes utformet slik at enkeltland ikke har mulighet til å blokkere en slik utvikling frem mot 2020. I tillegg til at hovedavtalen inkluderer bestemmelser som åpner for samarbeid om utslippsreduksjoner, bør den også inkludere prinsipper om å unngå dobbelttelling av utslippsreduksjoner og om miljøintegritet. Avtalen bør bygge på eksisterende mekanismer under Kyotoprotokollen og pågående markedsrelatert arbeid under Konvensjonen. Klare og gode regler for overvåking, rapportering og kontroll samt bokføring av utslipp vil også fremme markedsbasert samarbeid. 

Skog

Det eksisterer et stort, urealisert globalt potensial for å redusere utslipp og øke det langsiktige opptaket av klimagasser i skog- og arealbrukssektoren. Dette omfatter tiltak for reduksjon i utslipp fra avskoging og skogforringelse og målrettet skjøtsel av skog og andre arealer som kan bidra til å bevare og styrke karbonlageret i disse. Fornybar biomasse i skog kan også erstatte fossile utslipp og bidra til utslippsreduksjoner og karbonnegative teknologier i andre sektorer. En bred inkludering av skog- og arealbrukssektoren i en post 2020-avtale som kan gi incentiver til å utløse deler av disse potensialene vil være et viktig grep for å holde den globale oppvarming under 2 grader. Fremskritt i Lima vil være viktig for et godt utfall på dette området i Paris.   

Norge vil arbeide for at inkludering av skog og annen arealbruk i en global post 2020-avtale skal kunne bidra aktivt til å oppfylle klimakonvensjonens langsiktige mål og inkludere alle vesentlige kilder til utslipp og opptak i sektoren. Rammeverket bør gjelde for både industriland og utviklingsland. Dette kan omfatte ulike tilnærmingsmåter som er tilpasset ulike nasjonale forutsetninger og kapasitet. Vi vil arbeide for løsninger som kan stimulere til bred deltagelse og utløse nye aktiviteter som kan gi reell og varig klimaeffekt i forvaltning av skog og arealbrukssektoren. Vi vil videre arbeide for å ivareta hensynet til miljømessig integritet og god skogforvaltning, åpenhet og sammenlignbarhet mellom land, forutsigbarhet og etterprøvbarhet. 

Rammeverket bør bygge på relevante rapporteringsordninger under IPCC, Klimakonvensjonen, regelverket under Kyotoprotokollen og REDD+-regelverket.   Tilnærming og metode må være konsistente gjennom en forpliktelsesperiode og i forhold til påfølgende forpliktelsesperioder. 

Systemer som kan sikre uavhengig verifikasjon og integritet ved rapportering bør etableres som del av et overordnet og forbedret MRV-system for nasjonale forpliktelser.

Miljømessige og sosiale sikringsmekanismer som kan ivareta bærekraftig skogforvaltning bør også inngå.

Måling, rapportering og verifisering (MRV)

Avtalen bør ha et felles system for MRV som omfatter tiltak og støtte. Det bør bygge på det eksisterende systemet under Konvensjonen (og for mange land også Kyotoprotokollen) som er bygd opp gjennom 20 år, og som ble vesentlig utvidet gjennom vedtak i Durban (COP17). I dag er det stor forskjell på hva landene er pliktig til å rapportere. Det er derfor behov for å videreutvikle systemet slik at det blir mest mulig likt for alle land. Det bør imidlertid tas hensyn til at fattige land og land med lave utslipp og ikke-kvantifiserte mål ikke vil ha behov for like detaljert oppfølging. Detaljene i systemet kan utvikles etter Paris, men avtalen bør slå fast prinsippet om et felles system og inneholde noen prinsipper for regelmessig gjennomgang av utslippsregnskap, at alle utslippsregnskap skal verifiseres, samt referanse til IPCC metodikk og til kontinuerlig utvikling. Det kan også vurderes å inkludere andre mer normative prinsipper i avtalen som transparens, fullstendighet, treffsikkerhet, sammenlignbarhet og konsistens. MRV for støtte bør reflektere at antall land som bidrar vil øke og ha bestemmelsene for alle land med fleksibilitet ut fra landendes kapasitet og nasjonale omstendigheter. Det nye systemet må også ha bedre bestemmelser for rapportere på bruk av internasjonal støtte, uten å øke rapporteringsbyrder for de fattigste landene. Eventuelle systemer som matcher prosjekter og penger bør utvikles i organer som det grønne klimafondet og ikke være del av MRV-systemet.

Klimatilpasninger

Norge skal delta konstruktivt i diskusjonene om hvordan klimatilpasning skal reflekteres i den nye avtalen. Fra norsk side vil vi jobbe for at avtalen understreker alle lands ansvar for å ta hensyn til at klimaet endrer seg i planlegging og investeringer. Norge er skeptisk til verdien av et eget mål om klimatilpasning og vil argumentere mot et slikt mål. Et separat globalt mål vil vanskelig la seg operasjonalisere gitt at tilpasning føyer seg inn i alle lands unike utviklingsmålsettinger. Dessuten vil et slikt mål ta tid og kapasitet bort fra behovet for å legge til rette for effektiv klimatilpasning på landnivå. Norge er opptatt av at klimatilpasning må styrkes basert på hva som er relevant for klimatilpasning. Norge har blant annet foreslått å legge inn sterkere føringer på landenes ansvar for å gi de fattigste og mest sårbare menneskene prioritet, samt legge til grunn kunnskap og deltakende tilnærminger i sitt arbeid med klimatilpasning. Norge vil som andre bygge på eksisterende rammeverk for klimatilpasning og eventuelt styrke disse, blant annet gjennom mer effektivt regionalt samarbeid (basert på eksisterende regionale institusjoner og nettverk). Norge vil også unngå en omkamp om ”tap og skade”-diskusjonen i arbeidet med ny avtale.

Klimatilpasning vil ikke styrkes ved at de behandles på samme måte som utslippsreduksjoner. For at klimatilpasning ikke skal være en del av prosessen for de indikative nasjonale bidragene er det imidlertid behov for å avklare alternative tilnærminger. Norge vil delta aktivt for å jobbe fram en prosess etter 2015 for å styrke arbeidet med klimatilpasning under Klimakonvensjonen.

Finansiering

Avtalen må utformes slik at alle land med økonomisk kapasitet har et ansvar for å bidra med finansiering. Den finansielle støtten til utslippsreduserende klimatiltak bør være basert på at man oppnår resultater i form av reelle utslippsreduksjoner. Norsk posisjon er at:

• Norge vil arbeide for at finansiering i den nye avtalen knyttes tett til gjennomføring av tiltak, inkludert gjennom betaling for verifiserte utslippsreduksjoner.
• Skogsektoren i utviklingsland er et spesifikt område hvor Norge vil arbeide for at det legges til rette for signifikante finansielle insentiver for å redusere utslipp i en ny avtale.
• Alle parter må forplikte seg til å finansiere klimatiltak i tråd med sin kapasitet slik denne utvikler seg over tid.
• Det bør være en forpliktelse for alle land med tilstrekkelig økonomisk kapasitet til å bidra med støtte til klimatiltak i fattige og sårbare land. Det må bli flere netto bidragsytere og færre mottakere av klimafinansiering. Det betyr at man fjerner/opphever Klimakonvensjonens skille mellom Vedlegg I-land og Vedlegg II-land.
• Norge kan ikke gå med på tallfestede juridiske forpliktelser for hvor mye ulike land skal bidra med.
• Norge bør arbeide for at det skapes forutsigbarhet på lengre sikt om økt finansiering for gjennomføring av klimatiltak i u-land.

B. Arbeidsstrøm 2 – Arbeidsprogram for større utslippskutt før 2020:

Diskusjonene under arbeidsstrøm 2 om økte utslippskutt før 2020 vil primært måtte omhandle supplerende internasjonale tiltak og kollektiv innsats som kan bidra til å begrense klimautslippene før 2020. Det er opprettet tekniske ekspertmøter på områder hvor det kan finnes et betydelig potensial for økte utslippkutt. Hittil har det vært gjennomført ekspertmøter om fornybar energi, energieffektivisering, skog-, jord- og arealbruk, byer og urbanisering, CO₂-fangst og -lagring og ”non-CO₂ gases” (sistnevnte gjelder hovedsakelig kortlivede klimadrivere). Flere av områdene prioriteres høyt i norsk klimapolitikk. Co-chairs har laget et dokument som grunnlag for å beslutte videre innsats på området.

De tekniske ekspertmøtene er organisert som en uformell dialog mellom myndigheter, ekspertorganisasjoner, privat sektor aktører og NGOer. Flere land ønsker å utvide virkeområdet til å omfatte ambisjoner før 2020 i sin helhet, ikke bare utslippskutt, og trolig vil enkelte land forsøke å få dette klart inn i beslutningen.

Utkastet til beslutningstekst foreslår at de tekniske ekspertmøtene videreføres til 2015, uten å spesifisere hvilke temaer som skal sees nærmere på eller om de skal overføres til institusjoner under konvensjonen, noe Norge har argumentert for. Norge bør også arbeide for en beslutning som involverer de eksisterende institusjonene under Klimakonvensjonen i større grad, spesielt Teknologikomiteen og Teknologisenteret slik det er foreslått i utkastet til beslutningstekst gjennom blant annet større involvering i de tekniske ekspertmøtene, og helst en overføring av ansvaret for oppfølgingen til Teknologimekanismen. Norge vil arbeide for at virkeområdet for arbeidsprogrammet ikke utvides, noe det kan tolkes som en åpning for i tekstutkastet slik det står nå. Mandatet fra Durbanbeslutningen fokuserer på økte utslippskutt før 2020, og dette fokuset bør beholdes også i det videre arbeidet med arbeidsprogrammet.

 

---