Svar på spm. 1159 fra stortingsrepresentant Heidi Greni

Om kompensasjonsloven for merverdiavgift

Jeg viser til brev 27. august 2014 fra Stortingets president vedlagt følgende spørsmål til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Heidi Greni:

«Vil statsråden medvirke til en gjennomgang av kompensasjonsloven for merverdiavgift slik at lovanvendelse og tilknyttet regelverk, kontroll- og rapporteringsregimer, ikke begrenser muligheten for å etablere funksjonelle partnerskap mellom ideelle/ikke-kommersielle aktører og kommunene i deres leveranser av lovpålagte tjenester?

Begrunnelse:
Stortinget vedtok ved behandlingen av Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) en ny lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner m.v. Gjennom loven ble det gitt kompensasjonsrett for merverdiavgift for private eller ideelle virksomheter som produserer helsetjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommuner eller fylkeskommuner er pålagt ved lov å utføre. Formålet med loven er å likestille tjenesteproduksjon produsert av kommunen sjøl med kjøp av slike tjenester fra private og ideelle leverandører.

Stortinget ga regjeringen fullmakt til å utarbeide forskrifter for gjennomføring av loven. Skattedirektoratet har utarbeidet retningslinjer for skatteetatens praktisering.

Praktisering av kompensasjonsloven har gitt en rekke konflikter som spesielt har vært knyttet til ideelle og ikke-kommersielle aktørers samarbeid med kommunene. Flere av sakene har vært prøvd rettslig. Skatteetaten har noen ganger har fått medhold i sin lovanvendelse, andre ganger tapt. Konfliktområdene har bl.a. vært merverdikompensasjon knyttet til:

  • Boligstiftelser som har drevet utleievirksomhet til mottakere av kommunale omsorgstjenester.
  • Andelslag som er etablert av brukere av kommunale omsorgstjenester.
  • Ideelle organisasjoner som har stått for utbygging og oppfølging av omsorgsboliger underlagt kommunal drift og tildelingsansvar.

I de aktuelle konfliktsakene har det i alle tilfeller foreligget kommunale tildelingsvedtak om utføring av lovpålagte helse- og sosialtjenester. Konfliktspørsmålene er knyttet til skattemyndighetenes dokumentasjonskrav sett i forhold til personvernhensyn, til krav om totalansvar for utbygging og drift og konkurranseregelverkets krav til anbud ved inngåelse av kommunale avtaler med private tilbydere o.l.

Både fra kommunalt hold og i organisasjonene oppleves det som om kompensasjonsloven praktiseres på en måte som virker innskrenkende på samarbeidet mellom ideelle virksomheter og kommunene. Dette var ikke lovgivers intensjon da ny lov ble behandlet av Stortinget i 2003.

Kompensasjonsloven skal sikre at kommunene kan inngå samarbeid med private og ideelle aktører om leveranse av lovpålagte oppgaver innen undervisning, helse, omsorg og sosiale tjenester. Dette må også kunne gjøres ved at det etableres partnerskap mellom kommunene og ikke-kommersielle aktører om delt oppgaveløsning, f.eks. etablering av boliger i ideell regi, mens kommunen har ansvar for drift og tjenesteyting. Et slikt samarbeid må ikke stoppes av regler, kontroll- og rapporteringssystemer som hindrer løsninger som er til beste både for brukere og tjenesteyter.»

Svar:
Jeg er opptatt av at den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren skal fungere så smidig som mulig. Finansdepartementet har derfor kompensasjonsregelverket under løpende vurdering. Av regjeringsplattformen framgår det også at regjeringen ønsker å inkludere borettslag og sameier som samarbeider med kommunene om drift av helse- og omsorgstjenester i regelverket for kompensasjon for merverdiavgift for kommunene. Det pågår et arbeid i Finansdepartementet med å vurdere dette nærmere.Ved den løpende vurderingen av regelverket er det sentralt å ta hensyn til formålet med den generelle kompensasjonsordningen. Formålet er å nøytralisere konkurransevridninger ved kommuners, fylkeskommuners mv. kjøp av tjenester. Ordningen innebærer at kommunene får kompensert merverdiavgift på anskaffelser av i utgangspunktet alle varer og tjenester. På denne måten vil kjøp og egenproduksjon av tjenester likestilles. Ut fra sitt formål er kompensasjonsordningen altså ingen støtteordning. Ordningen er finansiert av kommunesektoren selv ved trekk i statlige overføringer tilsvarende omfanget av ordningen da den ble innført. Ordningen er dermed provenynøytral for statskassen.

Siden kompensasjonsloven trådte i kraft 1. januar 2004 har det, som representanten Greni påpeker, vært flere saker i forvaltningen og for domstolene om den nærmere forståelsen av kompensasjonsloven. I saken om Stiftelsen Utleieboliger i Alta kom Høyesterett til at det forelå rett til kompensasjon for merverdiavgiften på anskaffelser til oppføring og drift av boliger som stiften leide ut til omsorgstrengende. Stiftelsen og kommunen, som ytet omsorgstjenester til beboerne, ble ansett å yte den lovpålagte tjenesten i samvirke. Avgiftsmyndighetene legger denne rettsoppfatningen til grunn. I saken om Torneby sameie fastslo Høyesterett at et sameie ikke har rett til kompensasjon. Dette skyldes at et privatrettslig sameie ikke kan anses som en virksomhet i kompensasjonslovens forstand. Slik er det også under merverdiavgiftssystemet.Det er kun registrerte næringsdrivende som per i dag har rett til å nøytralisere merverdiavgiftsbelastningen gjennom rett til fradrag for inngående avgift. Dette betyr ikke at de privatpersoner som anskaffer sine egne omsorgsboliger gjennom sameieformen mv. ikke tilgodeses gjennom støtteordninger. Staten har gjennom Husbanken utviklet en omfattende låne- og tilskuddsordning for å sette funksjonshemmede i økonomisk stand til å bo i egen bolig. Blant annet gis tilskudd basert på brutto anleggskostnader, noe som innebærer at merverdiavgiften medregnes ved utmålingen av tilskudd.

Ved Skatteetatens gjennomføring av kontroll og behandling av kompensasjonssaker må de til enhver tid gjeldende regler anvendes. Dette er bl.a. annet viktig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet og likhet for loven. Kompensasjonsordningen fungerer som en utbetalingsordning.Det er derfor en særlig viktig oppgave å motvirke at det skjer feil utbetalinger. Dette er også et forhold Riksrevisjonen har vært opptatt av, jf. Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2010 - Dokument 1 (2011–2012). Riksrevisjonen uttaler på side 108 bl.a., og da spesielt rettet mot private og ideelle virksomheter situasjon innen kompensasjonsregelverket, at:

«Ordningen er omfattet av et komplekst regelverk, og det fremmes krav som åpenbart ikke omfattes av ordningen. Det synes derfor å være risiko for at ikke ubetydelige beløp kan bli feilaktig utbetalt.»

På denne bakgrunn varslet Finansdepartementet i Prop. 112 L (2011-2011) kap. 15 at for å gjøre kompensasjonsregelverket klarere og mer brukervennlig kan det være behov for å vurdere enkelte presiseringer og eventuelle endringer i den generelle kompensasjonsordningen. I Prop. 1 LS (2013-2014) kap. 25.2, hvor dette arbeidet ble omtalt nærmere, ble det redegjort for at sakene for Høyesterett langt på vei har avklart hvor langt retten til kompensasjon strekker seg ved private virksomheters oppføring og utleie av boliger for omsorgstrengende.

Risikoen for feilutbetalinger er for øvrig bakgrunnen for Skatteetaten blant annet stiller krav om at private virksomheter må ha kopi av beboernes kommunale tildelingsvedtak i sine regnskap når virksomheten krever kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser til utleieboliger for omsorgstrengende. Det er rettskraftig avgjort at verken taushetspliktsbestemmelser eller personopplysningslovens regler er til hinder for en boligstiftelse kan innhente de aktuelle tildelingsvedtakene fra sine leietakere.

Som det framgår over arbeider Finansdepartementet kontinuerlig for en hensiktsmessig utforming av den generelle kompensasjonsordningen. Jeg ser på denne bakgrunn ikke behov for en særskilt gjennomgang av kompensasjonsloven. Når arbeidet med å nærmere vurdere en eventuell inkludering av borettslag og sameier i regelverket er avsluttet, vil jeg komme tilbake til dette.

Med hilsen

Siv Jensen