Svar på spm. 562 fra stortingsrepresentant Lisbeth Berg-Hansen

Om differensiert arbeidsgiveravgift

Jeg viser til brev datert 21. mars 2014 fra Stortingets presidentskap til statsministeren vedlagt spørsmål til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Lisbeth Berg-Hansen. Jeg er bedt om svare på spørsmålet på vegne av regjeringen.

Spørsmål:
«Hva er risikoen ved å fortsette forhandlingssporet med ESA om differensiert arbeidsgiveravgift for de sektorene som regjeringen nå har varslet skal ha ordinær arbeidsgiveravgift?

Begrunnelse:
I den muntlige spørretimen 19.3 advarte statsministeren mot å gå videre på forhandlingssporet med ESA. Hun sa at det da påløp en risiko for antidumpingsak mot bedriftene fra EU med begrunnelse i statsstøtteregelverket. Det er på grensen til oppsiktsvekkende at statsministeren med dette aksepterer at det å ha differensiert arbeidsgiveravgift for blant annet transportsektoren, er ulovlig statsstøtte. Videre er dette et annet argument enn det statssekretær Jardar Jensen i Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hevdet. Han har uttalt i et møte med de tre nordnorske NHO foreningene at risikoen ved å ikke akseptere dette nå, er at alle bedriftene i Nord-Norge vil få full arbeidsgiveravgift. For alle de bedriftene dette gjelder er det svært viktig å få avklart handlingsrommet, og ikke minst risikoen knyttet til alternativene.»

Finansministerens svar:
EUs retningslinjer for regionalstøtte ble vedtatt av EU 19. juni 2013. Disse retningslinjene inneholder bestemmelser som innskrenker hvilke typer virksomhet som kan motta støtte etter regionalstøtteretningslinjene. I vår høringsuttalelse 12. mars 2013, før disse retningslinjene ble vedtatt av EU, ble det fra norsk side argumentert for at slike begrensninger i minst mulig grad skulle hindre regionalstøtte under horisontale ordninger, herunder regionalstøtte til foretak i unntatte sektorer. Norske myndigheter la også frem et konkret forslag til ordlydsendring i EUs utkast til retningslinjer, for uttrykkelig å slå dette fast. EU etterkom dessverre ikke de norske innspillene på dette punktet.

I august 2013 sendte ESA et utkast til retningslinjer for regionalstøtte i EFTA-statene på høring. Sektorbegrensningene i dette utkastet stemte innholdsmessig overens med EUs vedtatte retningslinjer. Norske myndigheter ga 28. august tilsvarende uttalelse til dette utkastet som til EUs retningslinjer. Heller ikke ESA etterkom de norske innspillene knyttet til det saklige virkeområdet. ESA vedtok 23. oktober, altså kun få dager etter at Solbergregjeringen tiltrådte, retningslinjer med samme sektorunntak som i EUs retningslinjer. Regelverket som Norge har måttet forholde seg til, har altså i realiteten ligget fast siden 19. juni 2013.

Etter regjeringsskiftet måtte den nye regjeringen ta stilling til hvilke posisjoner Norge skulle ha overfor ESA i arbeidet med å notifisere ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift etter de nye retningslinjene. Et vesentlig moment regjeringen har måttet ta hensyn til, er at den har hatt svært lite tid til disposisjon for å sikre at ordningen kunne videreføres uten opphold fra 1. juli 2014, jf. nedenfor om prosessen. I tillegg har det altså etter norske myndigheters syn vært betydelig usikkerhet om hvilket handlingsrom de nye retningslinjene gir for horisontale støtteordninger, slik som den differensierte arbeidsgiveravgiften.

Før jeg forklarer hvordan vi har jobbet med spørsmålet om handlingsrommet innenfor sektorbegrensningene, vil jeg si noe om prosessen knyttet til notifikasjon av og godkjenning av statsstøtte etter EØS-avtalen.

Prosessen for notifikasjon og godkjenning av statsstøtte
Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift anses etter EØS-avtalen som statsstøtte, jf. EFTA-domstolens avgjørelse 20. mai 1999 i sak som ESA hadde reist mot Norge. EFTA-domstolen slår fast at den differensierte arbeidsgiveravgiften er statsstøtte etter EØS-avtalens art. 61. For at denne støtten skal være lovlig, må den notifiseres (meldes) til ESA, og ESA må godkjenne den før den settes i kraft. Hvis ordningen settes i kraft før den er godkjent, vil støtten anses ulovlig i tiden frem til godkjenningen.  

Dagens ordning ble godkjent i 2006 for perioden frem til 31. desember 2013. På grunn av betydelige forsinkelser knyttet til EUs arbeid med revisjon av statsstøtteretningslinjene for perioden 2014 til 2020, ble EUs og ESAs regionalstøtteretningslinjer for 2006-2013 og godkjenningen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift forlenget frem til og med  30. juni 2014. Disse forsinkelsene har gjort at Norge har hatt svært lite tid til å gjennomføre de nødvendige prosessene og samtidig sikre godkjenning fra ESA i tide til at ordningen kan videreføres uten opphold etter 30. juni 2014.

Fra 1. juli 2014 gjelder de nye retningslinjene for regionalstøtte. Alle statsstøtteordninger som krever notifikasjon etter de nye retningslinjene, må følgelig være godkjent før de settes i kraft. For å kunne videreføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fra 1. juli 2014, er vi altså avhengige av at ESA innen den tid godkjenner ordningen etter de nye retningslinjene. I motsatt fall kan vi ikke videreføre ordningen for noen del av norsk næringsliv etter utløpet av juni i år. Selv et kortvarig opphold i ordningen som følge av forsinket godkjenning kunne fått store konsekvenser for næringslivet i distriktene som i dag nyter godt av redusert avgift. Det har derfor vært lagt betydelig vekt på å redusere risikoen for slike forsinkelser fra norsk side.

Ettersom det er endringer i hva som kan godkjennes etter de nye retningslinjene sammenlignet med dagens ordning, er en uavbrutt videreføring av ordningen også avhengig av at Stortinget fastsetter et nytt vedtak om avgifter til folketrygden før 1. juli i år. Regjeringen legger til grunn at forslaget til nytt avgiftsvedtak bør legges frem for Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 14. mai.

Etter artikkel 4 nr. 5 i avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA-avtalen) har ESA en frist på to måneder for å ta stilling til en fullstendig notifisert regionalstøtteordning. Vi har derfor jobbet intenst i tiden etter at ESA vedtok sine retningslinjer 23. oktober for å kunne sende formell notifikasjon i tide til at ESA kan ferdigbehandle denne før fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett. Målsetningen har  vært å sende notifikasjonen rundt månedsskiftet februar/mars.

Sektorbegrensningene
De to mest sentrale problemstillingene i dette arbeidet har knyttet seg til behovet for en utvidelse av det geografiske virkeområdet for ordningen og for å begrense omfanget av sektorunntak. Vi har lykkes meget godt med det første, og mener å ha dokumentert at det er grunnlag for en utvidelse av ordningen til 31 nye kommuner.

For sektorbegrensningene har det derimot vært vanskeligere å få aksept for vår fortolkning av de nye regionalstøtteretningslinjene.

For begrensningene knyttet til stål, syntetfiber, finans, forsikring og hovedkontorfunksjoner er ordlyden i de vedtatte retningslinjene utformet slik at det i praksis er lite rom for ulike fortolkninger. Når verken EU eller ESA tok vårt forslag om modifikasjon av disse begrensningene i retningslinjene til følge, er det ikke grunnlag for å fortolke bestemmelsene slik at det likevel skulle være åpning for at de aktuelle sektorene kunne motta regional driftsstøtte i form av differensiert arbeidsgiveravgift.

For energi og transport er dette imidlertid annerledes, bl.a. fordi ingen av disse sektorene er klart definert i retningslinjene. Fra norsk side har det derfor vært argumentert for at begrensningene for energi- og transportsektorene i retningslinjene ikke er til hinder for at også disse sektorene kan få regionalstøtte, når det gis under en bred horisontal ordning, som ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Vi har fra norsk side tatt opp dette med ESA ved flere anledninger. I dialogen med ESA har vi imidlertid fått stadig klarere signaler om at de mener at retningslinjene ikke kan tolkes slik at de åpner for verken vertikal eller horisontal regionalstøtte til de aktuelle sektorene. Samtidig har det som nevnt vært usikkert hvilke aktiviteter energisektoren og transportsektoren omfatter.

I januar ba vi derfor om et møte med Europakommisjonen for å forsøke å få mer klarhet i hvordan sektorbegrensningene skulle fortolkes og hvordan sektorene skulle defineres. Det ble avholdt et møte mellom EU-kommisjonen og norske myndigheter 23. januar, der også en representant fra ESA deltok. Fra norsk side ble det argumentert for at det burde være mulig å gi horisontal regionalstøtte også til bl.a. energisektoren. Møtet ga dessverre ikke de ønskede og nødvendige avklaringene av spørsmålene knyttet til sektorbegrensningene.

Vi utarbeidet deretter et notat med argumentasjon for at det må være anledning til å gi generell, horisontal regionalstøtte også til energi- og transportsektorene. Norges prinsipale synspunkt var her at retningslinjene måtte kunne tolkes slik at de ikke er til hinder for å gi horisontal regionalstøtte også til energi- og transportsektorene. På grunn av at det var så kort tid igjen til vi var nødt til å sende den formelle notifikasjonen til ESA, presenterte vi også et subsidiært synspunkt (som samsvarte med de signalene vi hadde fått fra ESA) om hvordan en eventuell avgrensning av ordningen kunne gjennomføres. Dette ble oversendt til EU-kommisjonen med anmodning om et nytt møte. Kommisjonen avslo denne gangen vår anmodning, under henvisning til at våre spørsmål burde rettes til og besvares av ESA. Det ble da avtalt et møte mellom ESA og norske myndigheter 24. februar. Dette var kun få dager før vi  måtte notifisere ordningen for å kunne ha forventning om godkjenning av ordningen før fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett.

24. februar 2014 møttes ESAs president Oda Helen Sletnes og Norges ambassadør til Belgia og nestleder ved den norske EU-delegasjonen, Niels Engelschiøn, for å diskutere spørsmålene knyttet til sektorbegrensningene. Diskusjonen i møtet bygget på det samme notatet som tidligere i februar var oversendt til EU-kommisjonen.

ESA ga i møtet uttrykk for at de ikke kunne se at det var grunnlag for å fortolke retningslinjene slik at det skulle være mulig å gi horisontal regionalstøtte også til energi- og transportsektoren. Det ble presisert at det er ESAs kollegium som skal ta beslutningen om den notifiserte ordningen kan godkjennes eller ikke. ESA ga likevel klare signaler om at det er betydelig risiko for at kollegiet ikke ville kunne godkjenne en notifikasjon som bygger på at energi- og transportsektorene skal motta støtte i form av differensiert arbeidsgiveravgift. ESA pekte videre på at konsekvensen av eventuell tvil knyttet til et så sentralt punkt i en notifikasjon, vil være at ESA må åpne formell undersøkelse, og at notifikasjonsprosessen forsinkes betydelig.

Videre ga ESA tydelige signaler om at definisjonene av energi- og transportsektorene, etter deres oppfatning, må forstås å omfatte alle de vesentlige aktivitetene knyttet til hhv. produksjon av energi og transporttjenester. For energi ble det pekt på bl.a. leting, utvinning, produksjon og transport mv. av alle former for energi. Videre ble det gjort klart at en notifikasjon basert på snevre definisjoner at energi- og transportsektorene også ville kunne føre til tvil om rettmessigheten av ordningen, og derved forsinkelser i ESAs prosess med å behandle notifikasjonen.

Risikoen ved å notifisere i strid med ESAs signaler
Finansdepartementets vurdering etter møtet med ESA 24. februar var at det var en høyst reell og betydelig risiko for at vi ikke ville få godkjent noen del av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i tide til å videreføre ordningen uten opphold etter 30. juni dersom vi holdt fast på vår prinsipale fortolkning og notifiserte støtte også til energi- og transportsektorene.

Vi sto altså overfor to handlingsalternativer. Det ene var å ikke bøye av for ESAs signaler og ta med energi og transport i notifikasjonen, hvilket med stor sannsynlighet ville føre til at vi ikke fikk godkjent ordningen i tide. Det andre var å ta ut de to sektorene fra den notifiserte ordningen, slik at ordningen for øvrig med stor sannsynlighet kan videreføres uavbrutt også etter 1. juli.

Risikoen ved det første alternativet var altså at ESAs behandling av notifikasjonen kunne trekke ut i tid, anslagsvis opptil 18 måneder, og at vi denne perioden måtte avvikle ordningen eller legge den om til en ren ordning med bagatellmessig støtte fra 1. juli.

Risikoen ved det handlingsalternativet som ble valgt, er at sektorbegrensningene vi har lagt opp til i den notifiserte ordningen er mer omfattende enn det som er nødvendig for å overholde våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Basert på den dialogen vi har hatt med Europakommisjonen og ESA, anser vi denne risikoen som begrenset. Etter det vi kjenner til, legger eksempelvis svenske og finske myndigheter, etter dialog med EU, til grunn at det ikke lenger kan gis regionalstøtte til disse sektorene. Usikkerheten knytter seg særlig til definisjonene av energi- og transportsektorene. Dette har blant annet sammenheng med at miljø- og energiretningslinjene fortsatt er under revisjon i EU. Det er ikke endelig fastlagt hvilket anvendelsesområde disse vil få og hvilket handlingsrom de eventuelt vil gi.

Videre er det slik at det ikke er noe som hindrer oss fra å notifisere endringer i DA-ordningen på et senere tidspunkt dersom det viser seg at sektorbegrensningene er for omfattende. Vi har derfor påpekt denne usikkerheten i notifikasjonen, og varslet at vi vil følge utviklingen i EU for å kunne justere ordningen dersom rettsutviklingen i EU/EØS viser at våre sektordefinisjoner er for omfattende. I mellomtiden jobber regjeringen med å finne frem til avhjelpende tiltak for konsekvensene av de nye sektorbegrensningene.

Som det ovenstående viser, har regjeringen måttet håndtere denne saken innenfor rammene av et regelverk for regionalstøtte som var fastsatt uten at denne regjeringen har hatt mulighet til å påvirke innholdet. Videre har vi hatt svært lite tid til rådighet for å gjennomføre en omfattende prosess mot EU og ESA, både med hensyn til det geografiske virkeområdet, støtteintensitetene og de nye sektorbegrensningene. Vi har så langt god grunn til optimisme knyttet til ordningens geografiske virkeområde og støtteintensitet. For sektorbegrensningene ser det derimot ut å være  mindre handlingsrom enn vi hadde ønsket. Jeg mener likevel at regjeringen har gjort alt som er mulig for å notifisere en best mulig ordning med differensiert arbeidsgiveravgift uten å risikere forsinkelser som kunne være skadelig for store deler av næringslivet i distrikts-Norge.

Med hilsen
Siv Jensen