Dokument 8:119 S (2015-2016) fra stortingsrepresentantene Janne Sjelmo Nordås, Geir Pollestad, Trygve Slagsvold Vedum og Anne Tingelstad Wøien

Om Skatteetatens kontorstruktur

Jeg viser til Dokument 8: 119 S (2015-2016) fra stortingsrepresentantene Janne Sjelmo Nordås, Geir Pollestad, Trygve Slagsvold Vedum og Anne Tingelstad Wøien som 13. oktober 2016 ble oversendt fra Stortingets finanskomite til finansministeren for uttalelse.  

I dokumentet fremmes følgende forslag:

  1. Stortinget ber regjeringen legge frem saken om omorganisering av Skatteetatens kontorstruktur for Stortinget
  2. Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en samfunnsøkonomisk analyse som viser de samfunnsøkonomiske konsekvensene av å sentralisere 564 offentlige arbeidsplasser i Distrikts-Norge, og med en redegjørelse for hvordan den foreslåtte omorganiseringen harmonerer med regjeringens bebudede strategi for utflytting av statlige arbeidsplasser.

I representantforslaget vises det gjennomgående til Skattedirektoratets forslag til ny kontorstruktur i Skatteetaten som ble oversendt Finansdepartementet 1. juni 2016. Jeg vil innledningsvis presisere enkelte forhold om status i saken.

Regjeringen har vurdert Skattedirektoratets forslag til ny kontorstruktur i Skatteetaten. I Skattedirektoratets forslag av 1. juni 2016 anbefalte direktoratet at antall kontorenheter ble redusert fra 107 til 53. Finansdepartementet ga ved brev av 4. oktober 2016 Skattedirektoratet fullmakt til å gjennomføre forslaget til ny kontorstruktur, men med en føring om at også kontorenheter på Gjøvik, Otta, Askim og Sandefjord skal videreføres. Fullmakten innebærer at den nye kontorstrukturen vil bestå av totalt 57 kontorenheter. Stortinget ble orientert om fullmakten i Prop. 1 S (2016-2017).

Jeg vil nedenfor kommentere forslagsstillernes begrunnelse for representantforslaget.

Ny kontorstruktur – bedre oppgaveløsning
Forslagsstillerne mener at dagens kontorstruktur i Skatteetaten fungerer godt. Det er en vurdering som ikke deles av Skatteetaten selv. Skatteetaten begrunner sitt forslag til ny kontorstruktur med at dagens kontorstruktur ikke er tilpasset etatens behov og at den i enda mindre er egnet til å løse oppgavene på en god og effektiv måte i årene som kommer. Skatteetaten mener kompetansen i dag er spredd på for mange og små fagmiljø, og at etaten bør disponere sine ressurser annerledes enn i dag for å være godt nok rustet til å møte utfordringer knyttet til økonomisk kriminalitet, arbeidsmarkedskriminalitet, identitetsforvaltning og en stadig mer globalisert økonomi. Etter Skatteetatens vurdering vil en samling av etatens kompetanse i færre og større fagmiljø gi betydelig større slagkraft på prioriterte områder og mer likebehandling og rettssikkerhet for skattyterne. Regjeringen har valgt å legge stor vekt på denne faglige vurderingen.  

Jeg vil også benytte anledningen til å minne om at vi i Norge har en godt fungerende skatteetat med høy legitimitet og godt omdømme i samfunnet. Skatteetaten har gjennomgående gode resultater på bruker- og innbyggerundersøkelser. Dette har vi oppnådd fordi Skatteetaten har fått muligheten til å utvikle seg over tid – både teknologisk og organisatorisk. Skal vi ha en skatteetat med like høy legitimitet i fremtiden, forutsetter dette etter min mening at etaten må få lov til å drive effektivt og utvikle seg i takt med samfunnsutviklingen. Når omgivelsene endrer seg, er det ikke et godt utgangspunkt å legge til grunn at dagens organisering er den beste.

Kriterier og vurderinger
I representantforslaget vises det til vurderingskriteriene for ny kontorstruktur i oppdragsbrevet, og det hevdes at disse er brukt med en klar målsetning om å legge ned kontorer og at hensyn som taler for å beholde mindre kontor ikke er vektlagt. Dette er ikke riktig. Hensikten med kriteriene i oppdragsbrevet var å tydeliggjøre de viktigste momentene som Finansdepartementet mener burde vurderes i utredningen av en ny kontorstruktur. Som det også pekes på i representantforslaget, er disse kriteriene i utgangspunktet nøytrale med hensyn til størrelsen på og antall kontorenheter.

I vurderingen av hva som er en hensiktsmessig kontorstruktur er det mange hensyn som har blitt veid mot hverandre. For kriteriene «tjenestetilbud og tilgjengelighet for viktige brukergrupper» og «etterlevelseshensyn» er det Skatteetatens vurdering at hensynet til næringsliv og sikker identitetskontroll må tillegges mest vekt. Oppfølging av næringslivet og sikker identitetskontroll er strategiske satsingsområder for Skatteetaten og viktig i arbeidet mot svart økonomi, arbeidsmarkedskriminalitet og utfordringer som følger av en globalisert økonomi. Etter Skatteetatens vurdering tilsier dette at etatens ressurser i større grad bør samles i større fagmiljø med tilstedeværelse i områder med høy næringsaktivitet og mulighet til å bygge gode og fleksible kompetansemiljøer.

Hensyn som isolert sett kan tale for å opprettholde mindre kontor er vurdert, herunder tjenestetilbud og tilgjengelighet for andre brukergrupper enn næringslivet. For disse brukergruppene har etaten vurdert det som mest hensiktsmessig i hovedsak å bistå gjennom andre kanaler enn publikumsveiledning over skranke. Viktige premisser for denne vurderingen er at antall besøkende på skattekontorene har blitt halvert de siste fire årene og at digitaliseringen av etatens tjenester medfører at oppgaveløsningen i stor grad er uavhengig av geografi. Brukerne vil få et godt tjenestetilbud også med færre kontorenheter enn i dag. Jeg har merket meg at Skatteetaten vil videreføre og videreutvikle tilpasset informasjon og oppsøkende tjenester for brukergrupper som har behov for dette.

Forslagsstillerne mener at arbeidet med å forhindre omfanget av svart økonomi og arbeidsmarkedskriminalitet vil få store utfordringer med ny kontorstruktur. Forslagsstillerne frykter videre at de store aktørene i sentrale strøk vil være mer prestisjetunge kontrollobjekter enn mindre aktører i distriktene. Det hevdes videre at kriminelle aktører i arbeidslivet raskt vil tilpasse seg og nødvendiggjøre endringer i Skatteetatens tilstedeværelse. Dette vil kunne føre til nye omorganiseringsprosesser som kan unngås dersom den nåværende kontorstrukturen bevares. Til dette vil jeg vise til at en viktig del av begrunnelsen for den nye kontorstrukturen nettopp er at Skatteetaten skal være til stede i områder der næringsaktiviteten er størst. Bakgrunnen er bl.a. at Skatteetaten i økende grad har behov for å samarbeide med næringslivet og andre etater. Jeg vil her påpeke at kontroll bare er ett av flere virkemidler i etatens arbeid for økt etterlevelse på skatte- og avgiftsområdet. Lokalisering til områder med høy næringsaktivitet innebærer ikke at etatens ressurser låses til områdene hvor kontorene er lokalisert. Bruk av IT-verktøy og et bedre kunnskapsgrunnlag betyr at etatens oppgaveløsning, herunder kontroller, er langt mindre avhengig av lokalkunnskap og lokal tilstedeværelse enn tidligere. Organiseringen vil uansett være fleksibel nok til at eventuelle geografiske tilpasninger blant kriminelle aktører kan håndteres på en god måte.

Samlet sett mener jeg at Skatteetaten har gjort gode faglige avveininger i vurderingen av hva som vil være den beste kontorstrukturen for etaten. Ny kontorstruktur vil gjøre Skatteetaten godt rustet til å løse sine oppgaver på en bedre og mer effektiv måte enn i dag.

Nærmere om ID-kontroll 
I representantforslaget hevdes det at man kan forvente dårligere ID-kontroll av utenlandsk arbeidskraft som følge av den nye kontorstrukturen. Dette begrunnes med at det særlig i innlandet er mye sesongarbeid og utenlandsk arbeidskraft. Det antydes også at sesongarbeidere vil måtte bruke 3-4 timer hver vei for å få utført ID-kontroll. Jeg vil til dette understreke at Skatteetatens ID-kontroll vil bli videreført på akkurat samme nivå som i dag, dvs. ved 42 kontorlokasjoner. Skatteetaten legger dessuten opp til å tilby ambulerende ID-kontroll av blant annet sesongarbeidere i større grad enn i dag.  

Som følge av ny kontorstruktur vil ID-kontrollen ved fem lokasjoner bli flyttet. ID-kontrollen blir flyttet til nærmeste kontor slik at konsekvensene for publikum blir minst mulig. Flyttingen vil kunne medføre noe lengre reisevei for noen, mens andre vil få kortere reisevei. Svært få vil få en reisetid på 3-4 timer hver vei slik det antydes i representantforslaget. Ved flytting av ID-kontrollen har Skatteetaten også lagt vekt på nærhet til områder med et visst tilfang av utenlandske arbeidstakere. ID-kontroll krever høy kompetanse og Skattedirektoratet har derfor i sitt forslag til ny kontorstruktur lagt vekt på at denne kontrollen bør utføres på steder med et visst volum av kontroller daglig. I tillegg til ID-kontrollen ved de faste kontorene, vil Skatteetaten dessuten tilby ambulerende ID-kontroll i større grad enn i dag. Skatteetaten har i den forbindelse tett dialog med arbeidsgivere som har mange sesongarbeidere. Etatens vurdering er at denne ordningen fungerer godt.

Jeg vil også vise til at Skatteetaten fra 1. januar 2017 også overtar ID-kontrollen fra andre rekvirenter av d-numre, blant annet etter ønske fra Nav. Bakgrunnen er at Skatteetaten allerede har bygget opp gode fagmiljøer samt investert i systemløsninger og teknisk utstyr som sikrer at kontrollen holder god nok kvalitet. Skatteetaten overtar dermed en oppgave som andre rekvirenter i dag ikke har kapasitet til å utføre. Dette vil bidra en bedre og mer helthetlig ID-kontroll. Samlet sett vil Skatteetatens ID-kontroll videreføres på minst samme nivå som med dagens kontorstruktur. Bekymringen om at Skatteetatens ID-kontroll vil bli svekket som følge av ny kontorstruktur er etter min vurdering grunnløs.   

Samfunnsansvar for distriktsarbeidsplasser
Forslagsstillerne mener at Skatteetaten som en stor statlig arbeidsgiver har et ansvar for å opprettholde arbeidsplasser i distriktene. Jeg vil understreke at Skatteetatens samfunnsoppdrag først og fremst er å sikre inntekter til offentlig virksomhet. Etaten skal påse at skatter, avgifter og andre krav blir riktig fastsatt og innbetalt, sørge for et oppdatert Folkeregister og yte god service. Begrunnelsen for å gjøre endringer i Skatteetatens kontorstruktur er primært å sikre at etaten er i stand til å løse dette samfunnsoppdraget på en god og effektiv måte. Jeg viser samtidig til at Skattedirektoratet i sin rapport påpeker at det kan være tilstrekkelig med under 40 kontorenheter dersom kun rendyrkede skattefaglige hensyn ble lagt til grunn. Når direktoratet likevel har foreslått å videreføre 53 kontor, skyldes dette at det også er tatt andre hensyn enn hva som er effektivt for etaten isolert sett, blant annet en god regional fordeling av arbeidsplassene.

Skattedirektoratets forslag til ny kontorstruktur er i tråd med «Retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser», forelagt Kommunal- og moderniserings­departementet som en del av regjeringens behandling av saken. Etter en helhetlig vurdering har regjeringen besluttet at også kontorenhetene på Gjøvik, Askim, Sandefjord og Otta skal videreføres, noe som innebærer at kontorstrukturen i Skatteetaten vil bestå av 57 kontor. Den nye strukturen innebærer i liten grad endringer i fordelingen av arbeidsplasser mellom landsdeler og fylker. Jeg bemerker at skattekontoret i Oslo (under Skatt øst) ikke får tilført nye arbeidsplasser og at Akershus fylke vil få en reduksjon. Samlet sett mener jeg at en ny kontorstruktur på 57 kontor gir en god regional fordeling av arbeidsplassene. Skattedirektoratet påpeker også i sin rapport at en ny kontorstruktur med større og mer fleksible fagmiljø legger godt til rette for at oppgaver senere kan flyttes ut av de store byene. Skatteetaten har god erfaring med slik utflytting. Blant annet behandles selvangivelsene for innbyggerne i Oslo i Skatt nord, mens lønn- og regnskapstjenester for hele etaten er lagt til Lillehammer. Etatens senter for IT-brukerstøtte og oppgaver knyttet til blant annet grunnlagsdataproduksjon er lagt til skattekontoret i Grimstad, som nå har 278 ansatte.

Kvalitet på beslutningsgrunnlaget 
I representantforslaget hevdes det at Skatteetaten har hatt kort tid til å utrede en ny kontorstruktur. Det opplyses blant annet at arbeidet ble påbegynt i 2015. Dette er ikke korrekt. Oppdraget med å utrede en ny kontorstruktur ble oversendt Skattedirektoratet 23. juni 2014. Selv om utredningsprosessen høsten 2015 ble satt på vent noen måneder, mener jeg Skatteetaten samlet sett hatt tilstrekkelig tid til å gjennomføre nødvendige utredninger og utarbeide et godt beslutningsgrunnlag. Fristene for utredningsarbeidet er satt i samråd med Skatteetaten, og etaten har ikke ytret ønske om mer tid til utredningsarbeidet. 

I representantforslaget hevdes det at risikoanalysen i Skattedirektoratets rapport er mangelfull ettersom den ikke tar tilstrekkelig hensyn til faren for fall i produksjonen ved omstilling. Det vises særlig til muligheten for kompetansetap som følge av at ansatte slutter og at det tar tid å rekruttere og lære opp nye ansatte. Jeg vil påpeke at Skatteetaten har gjennomført grundige analyser av nettopp denne type risiko og andre personalmessige forhold i sin utredning. I Skattedirektoratets rapport fremgår det blant annet at ny kontorstruktur skal fases inn gradvis i perioden 2017-2019 blant annet av hensyn til risiko for produksjonen og til berørte ansatte. Skatteetaten vurderer risikoen for tap av kompetanse som håndterbar. Etaten har god erfaring med tilrettelegging og gjennomføring av store omorganiseringer og omstillinger, og jeg er trygg på at innføring av ny kontorstruktur ikke vil få vesentlige negative konsekvenser for Skatteetatens produksjon.       

Regjeringens beslutning om å videreføre flere kontor enn det som ble anbefalt i Skattedirektoratets opprinnelige forslag, medfører også at antall ansatte som får nytt arbeidssted er lavere enn det som framgår i representantforslaget. Kontorstrukturen som nå skal gjennomføres, medfører at 435 ansatte, dvs. om lag 6 pst. av alle ansatte i etaten, får nytt arbeidssted. De ansatte som berøres vil som hovedregel følge oppgaven til nærmeste kontorsted. Ifølge Skattedirektoratets beregninger, vil 365 av disse få under en times reisevei med bil én vei. Mange av disse vil også kunne benytte offentlig kommunikasjon. 

Forslagsstillerne etterlyser en samfunnsøkonomisk analyse som belyser hvilke fordeler en desentralisert kontorstruktur medfører og konsekvensene av at offentlige arbeidsplasser sentraliseres. Den nye kontorstrukturen innebærer at en del arbeidsplasser flyttes. At dette hovedsakelig handler om sentralisering, slik forslagsstillerne synes å legge til grunn, er jeg ikke enig i. Fordelingen mellom fylker og landsdeler endres i liten grad og det flyttes oppgaver og ansatte ut av det sentrale østlandsområdet. En kontorstruktur som vi har i dag vil ha så åpenbare negative effekter på Skatteetatens oppgaveløsning, som i det store handler om å finansiere velferdsstaten, at vi ikke kan beholde den slik bare for å unngå endring i fordelingen av statlige arbeidsplasser. Der noen steder dessverre vil oppleve negative effekter av at arbeidsplassene flyttes, vil steder som får større skattekontor kunne oppleve det motsatte. Dette handler også om muligheten til at Skatteetaten skal kunne skaffe seg rett kompetanse i fremtiden. Erfaring tyder på at denne kompetansen er lettere å skaffe på litt større steder og at ansatte med den riktige kompetansen også ønsker å jobbe i større fagmiljøer med mulighet for kompetanseutvikling og karrieremuligheter.

Det etterlyses også en utredning av hvordan moderne kommunikasjonsteknologi kan brukes for å veie opp for eventuelle ulemper med flere og mindre kontorsteder. Det er riktig at dagens kommunikasjonsteknologi teknisk sett gir muligheter til å løse oppgaver sammen, selv om de ansatte fysisk befinner seg på forskjellige steder. Den digitale utviklingen har imidlertid også medført at mange av Skatteetatens oppgaver har endret karakter. Enkle, standardiserte oppgaver gjennomføres nå i stor grad maskinelt, mens sakene som behandles manuelt ofte er av mer komplisert karakter. De ansatte i etaten jobber i mindre grad med enkeltsaker og i større grad med større sakskomplekser, utenlandsforhold, analyser av store datamengder og i samarbeid med andre fagmiljø både internt i etaten og med andre etater. Etaten har behov for å samle sterke kompetansemiljøer på disse områdene slik at kunnskap om risiko og hvilke virkemidler som er mest effektive kan utvikles og deles på en bedre måte enn i dag. En organisering hvor de ansatte sitter spredt i mange og til dels små fagmiljø legger ikke nok godt til rette for den type oppgaveløsning som etaten ønsker. Jeg mener Skatteetatens vurderinger av dette er godt begrunnet og ser ikke behov for å utrede avbøtende tiltak for en organisering som uansett ikke vurderes å være bærekraftig.

Forslagsstillerne mener beslutningen om ny kontorstruktur bør underbygges med mer konkret informasjon om økonomiske innsparinger og at regjeringen må vurdere hvilke regelverksendringer og investeringer i systemutvikling som vil kreves for at Skatteetaten skal oppnå målene som utredningsrapporten oppstiller. Til dette vil jeg først understreke at ny kontorstruktur i Skatteetaten ikke først og fremst er et innsparingstiltak. Begrunnelsen for ny struktur er å legge til rette for at Skatteetaten kan møte sentrale utfordringer for etaten på en god og effektiv måte. Ny kontorstruktur vil gi mer effektiv drift og administrasjon og reduserte kostnader til husleie mv. når strukturen er ferdig implementert. Gevinstene skal i første omgang tas ut i form av styrket innsats på området, særlig i arbeidet med bekjempelse av svart økonomi. Skatteetatens utredning inneholder estimater både for denne type innsparinger og etatens engangskostnader i implementeringsfasen. Ny kontorstruktur krever ingen regelverksendringer eller investeringer i systemutvikling. Samling av etatens ansatte i større fagmiljøer vil imidlertid gjøre det lettere å realisere gevinster fra pågående og fremtidige IT-moderniseringsprosjekter. Finansdepartementet og Skatteetaten vurderer løpende regelverksendringer som kan gjøre skatte- og avgiftssystemet bedre og mer effektivt. Jeg ser ikke behov for å utrede disse forholdene spesifikt knyttet til ny kontorstruktur.

Til forslaget
Stortinget ble i Prop. 1 S (2016–2017) for Finansdepartementet orientert om at Skattedirektoratet har fått fullmakt til å innføre sitt forslag til ny kontorstruktur med enkelte justeringer. Ny kontorstruktur i Skatteetaten krever ikke lovendringer og har ikke bevilgningsmessige konsekvenser i 2017. Jeg vil minne om at det ble gjort på samme måte da Regjeringen Stoltenberg II i forbindelse med statsbudsjettet for 2011 ga Skattedirektoratet fullmakt til å nedlegge 121 kontorenheter i Skatteetaten. 

Jeg mener at ny kontorstruktur er tilstrekkelig utredet. Den nye strukturen innebærer i liten grad endringer i fordelingen av arbeidsplasser mellom landsdeler og fylker. Jeg bemerker at skattekontoret i Oslo (under Skatt øst) ikke får tilført nye arbeidsplasser og at Akershus fylke vil få en reduksjon. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til Stortinget vedrørende plan for lokalisering av statlige arbeidsplasser. Jeg ønsker ikke å kommentere denne før planen er ferdigstilt.

Med hilsen

Siv Jensen 

Til toppen