Om strategisk eksportkontroll

God morgen, og velkommen alle sammen til vårens vakreste eventyr! I hvert fall i den norske eksportkontrollverdenen.

Jeg har fått vite at det er jubileum i år – det sier mye om betydningen av god dialog og informasjon om eksportkontrollen at dette seminaret nå finner sted for 30. år på rad. Vi prioriterer informasjonsarbeidet og kontakten med dere som eksportører høyt – og jeg tolker oppmøtet dithen at dere setter pris på det.

På samme måte som regjeringen prioriterer informasjon og dialog – er det viktig at dere som eksportører av strategiske varer og teknologi også prioriterer god forståelse og har effektive, interne etterlevelsessystemer. Dette kommer jeg tilbake til.  

***

Strategiske varer og teknologi er altså fellesbetegnelsen for henholdsvis forsvarsmateriell og visse sivile varer. I tillegg til forsvarsmateriell og flerbruksvarer som er omfattet av departementets lister, kan lisensplikt også utløses for varer og teknologi som ikke er beskrevet på listene når visse omstendigheter gjør seg gjeldende. Hensikten med denne «fang alt»-regelen er å kunne hindre eksport til uønsket militær eller særlig sensitiv sluttbruk.

Eksportkontrollen er en integrert del av vår forsvars- og sikkerhetspolitikk – og det er viktig at regelverk og retningslinjer samsvarer med norsk våpeneksportpolitikk og ivaretar våre internasjonale forpliktelser når det gjelder å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og leveringssystemer for slike våpen.

Beslutninger om å tillate salg av forsvarsmateriell (liste I) er et suverent nasjonalt anliggende, hvor nasjonale sikkerhetsinteresser og alliansetilhørighet er grunnleggende. For oss danner Stortingets 1959-vedtak hovedprinsippet for kontrollen. Vurderingskriteriene i retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell utdyper vedtaket ytterligere.

Samtidig foregår et betydelig internasjonalt samarbeid på dette området. 42 land, alle store produsenter og eksportører av konvensjonelt militært materiell og av høyteknologi, deltar i Wassenaar-samarbeidet. Samarbeidet foregår i en rekke ekspertgrupper, og hvor bl.a. både vår liste I og deler av liste II er forhandlet frem. Norge deltar også i et særskilt samarbeid med EU, hvor det utveksles informasjon om lands lisensavslag og anvendelsen av EUs kriterier for våpeneksport.  Regjeringen ønsker mest mulig lik kontrollstandard med viktige handelspartnere og på denne måten mest mulig like konkurransevilkår for norsk industri.  

FNs handelsavtale for våpen (ATT) er også en viktig arena for å etablere internasjonale kontrollstandarder. Dette er særlig viktig når det gjelder land som i utgangspunktet har en svak eller fraværende eksportkontroll.

***

Det er viktig for vår sikkerhet – og her mener jeg også våre allierte - at Norge har en kompetent og leveringsdyktig forsvarsindustri. Vår forsvarsindustrielle strategi er å tilrettelegge for en internasjonal konkurransedyktig forsvarsindustri. Målet er å sikre denne industrien et sterkt kompetanserettet og teknologisk fundament, som på særskilte kjerneområder ivaretar Forsvarets strategiske materiellbehov og industriens internasjonale konkurranseevne.

Det er store kostnader knyttet til utvikling av forsvarsmateriell. Det kreves høy teknologisk kompetanse i bedriftene. Vi ser nye og fremvoksende teknologier på flere områder. Dette er kunnskap som også kommer sivil sektor til gode – vi ser bl.a. at det vokser frem store industriparker og teknologimiljøer rundt større forsvarsbedrifter. I tillegg ser vi en trend der sivil teknologi i økende grad brukes inn i militære systemer. Dette medfører teknologisk vekst, kunnskapsvekst og nye arbeidsplasser både i sivil og militær sektor. Teknologisk fortrinn er også et kommersielt fortrinn, og således en viktig næringspolitisk prioritet.

Alle land, inkludert Norge og allierte, anser politisk og finansiell støtte til nasjonal forsvarsindustri som vesentlig for å kunne opprettholde leveransesikkerhet og nasjonal handlefrihet. Slik støtte er også av betydning for bedrifters tilgang til andre nasjoners unike teknologi, kunnskap og forsvarsmarkeder.

Det uttrykkes i hovedsak prinsipiell politisk enighet i Stortinget om behovet for en kompetent og konkurransedyktig norsk forsvarsindustri. Vi som er samlet her vet at evnen til å ivareta våre nasjonale sikkerhetsinteresser og følge teknologisk utvikling er direkte knyttet til industriens markedsadgang internasjonalt. Dette betyr at industrien må tilbys mest mulig stabile og forutsigbare rammevilkår når det gjelder både deltakelse i internasjonalt utviklings- og produksjonssamarbeid og muligheten for å kunne eksportere sine produkter.

Det er også bred politisk enighet om at Norge skal ha en streng og ansvarlig eksportkontroll. Behandlingen i Stortinget av de årlige meldingene om eksporten av forsvarsmateriell viser dette tydelig.

Samtidig er det til dels meget ulike syn blant partiene om norsk forsvarsmaterielleksport og hvodan denne prinsipielle enigheten i realiteten bør praktiseres. Vi ser at det politiske ordskiftet på området har spisset seg til de siste årene. Saksfeltet har stor interesse og er til dels kontroversielt, ikke minst i brede sivilsamfunnskretser og med behørig gjenklang i media.

Derfor er det viktig for regjeringen å vise stor åpenhet om denne eksporten gjennom de årlige meldingene til Stortinget. Gjennom meldingene ønsker vi å gi grunnlag for en mest mulig informert debatt, både i Stortinget og i offentligheten.

Så vil jeg legge til at dersom en slik offentlig debatt skal være reell og informert fremover, vil den også kreve en annen og langt mer aktiv tilnærming fra både bedrifter og fra næringen helhetlig. Det offentlige ordskiftet domineres i dag totalt av helt andre aktører og finner sted tilnærmet utelukkende på disse aktørenes premisser. Dette er en utfordring for forsvarsindustriens omdømme og legitimitet som dere absolutt bør ta på alvor.

I tillegg til at stortingsmeldingene gir informasjon om den faktiske eksporten i de enkelte årene, virker den også som et bredt politisk styringsverktøy når det gjelder Utenriksdepartementets praktisering av retningslinjene. Norske forsvarsbedrifter har i stor grad lyktes i dette konkurranseutsatte markedet. Jeg kan forsikre at det er regjeringens mål å fortsatt kunne gi mest mulig langsiktighet om rammebetingelsene – i tråd med Stortingets forutsetninger.

Når det er sagt, vil jeg understreke at en slik langsiktighet ikke bare kan sikres av Utenriksdepartementet. Her har også dere som eksportører et eget ansvar og en egen interesse som ansvarlige aktører.

Når det gjelder Utenriksdepartementets arbeid med lisensene, forutsetter retningslinjene brede vurderinger og avveininger i de enkelte sakene. 

Her står utfordringene i kø – noe som de siste årene særlig har vist seg når det gjelder Midtøsten. Situasjonen i regionen har utviklet seg i en bekymringsfull retning når det gjelder sikkerhet og stabilitet.

Regjeringen følger utviklingen tett og vår «føre-var»-linje ga seg i desember 2017 utslag i beslutningen om å suspendere eksport av våpen og ammunisjon til De forente arabiske emirater. Samtidig ble det også strammet ytterligere inn på muligheten for å eksportere B-materiell og flerbruksvarer til militær bruk i land som deltar i krigføringen i Jemen. Alle slike søknader vurderes med et strengt blikk på risiko for at også slikt utstyr kan bli avledet til bruk i Jemen, eller til brudd på humanitærretten eller til interne undertrykkingsformål.   

Norge har aldri åpnet for eksport av A-materiell til Saudi-Arabia. I november 2018 ble også muligheten for å behandle lisenser for B-materiell og flerbruksvarer til militær bruk stengt inntil videre.

Som dere alle vet, er situasjonen i Jemen svært alvorlig og uoversiktlig. Det rapporteres om alvorlige brudd på menneskerettighetene og mulig avledning av utenlandsk militært materiell til grupper som deltar i Jemen. Dette er svært alvorlig, selv om det ikke er noen indikasjoner på at norsk materiell skal være brukt i Jemen. Situasjonen gjør det meget utfordrende for UD i det hele tatt å behandle søknader om eksport av forsvarsmateriell og foreta informerte risikovurderinger – og jeg skal ikke legge skjul på at nåløyet for å eksportere forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær bruk, i denne situasjonen, blir stadig mindre.   

Flere andre land har også innskjerpet eksporten av våpen og militært materiell til land som deltar aktivt i den Saudi-ledede koalisjonens militære operasjoner i Jemen. Vi legger stor vekt på dialog og utveksling av informasjon med andre land – men samtidig er det slik at beslutninger om våpeneksport er et utelukkende nasjonalt ansvar, noe som betyr at det også blir ulike beslutninger.

I Granavolden-erklæringen heter det bl.a. at vi skal gjennomgå eksportkontrollregelverket for å få et mer tilgjengelig regelverk. Dette vil vi omtale nærmere i meldingen til Stortinget om eksporten i 2018. Det arbeides for å legge frem meldingen i medio juni. Regelverk og retningslinjer skal ivareta både våre nasjonale interesser og våre internasjonale forpliktelser. Det er ofte snakk om komplekse forhold og sensitive politiske og tekniske spørsmål, og som igjen gjenspeiler seg i et komplekst regelverk.

***

Kontrollen med flerbruksvarer (liste II), baserer seg på et omfattende samarbeid innenfor fire multilaterale eksportkontrollregimer. Formålet med denne kontrollen er i all hovedsak å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og leveringssystemer for slike våpen. Det er viktig for regjeringen at Norge deltar aktivt i regimene.

I tillegg til kontrollister, har regimene vedtatt retningslinjer og standarder for den nasjonale kontrollutøvelsen på en rekke områder. Slike standarder gjelder bl.a. kontroll med immateriell teknologioverføring, transitt, «catch all» og formidling mellom tredjeland.

Det utveksles også omfattende informasjon om spredningsaktiviteter, fordekte våpenprogrammer, trender og om medlemslandenes avslag på lisenssøknader. Det er en forutsetning at slik informasjon tas hensyn til i medlemslandenes nasjonale lisensvurderinger. I tillegg henter vi ved særskilt behov også inn informasjon fra nasjonale tjenester. Slik informasjon er særlig nødvendig i vurdering av sluttbruk og –bruker. Informasjon og risikovurderinger kan bety at lisens avslås, eller at det stilles særlige vilkår til f.eks. dokumentasjon.

Dersom en flerbruksvare er for konvensjonell militær bruk i mottakerlandet, vil søknaden som hovedregel behandles etter reglene om B-materiell. I slike tilfeller vurderes særlig risikoen for at utstyret kan være for nasjonale sikkerhetsformål og krenking av de grunnleggende menneskerettighetene i mottakerlandet.

En annen sentral vurdering når det gjelder flerbruksvarer, er risiko for at varene er ment for å avledes til annen bruk eller bruker enn det som er oppgitt og som er akseptabelt.

***

Norge gjennomfører også FNs sikkerhetsråds og EUs sanksjons- og tiltaksregimer overfor konkrete land. Regjeringen er opptatt av at hverken Norge eller norske bedrifter skal være smutthull og omgåelsesområder i Europa. Det er bred politisk enighet om å stå sammen med allierte og nære samarbeidsland. Sanksjons- eller tiltaksregimene er ofte omfattende og komplekse, og krever samarbeid mellom flere myndigheter. Tiltakene mot Russland og Iran viser at de også involverer helt andre næringer enn forsvarssektoren, særlig olje og gass og maritim sektor.

Atomavtalen med Iran, som FNs sikkerhetsråd vedtok i 2016, skal gi tillit til at det iranske kjernefysiske programmet bare er for fredelige formål. Lettelser i sanksjonsregimet gjør det mulig for norsk næringsliv å drive handel med Iran på flere områder, men det et viktig å være klar over at det fremdeles er restriksjoner og forbud på visse strategiske varer til Iran. I hovedsak gjelder dette kjernefysiske og missilrelevante varer og teknologi, samt konvensjonelle våpen og militært materiell. Så lenge våpenembargoen består, vil det etter norsk regelverk også være lisensplikt på enhver vare til militær bruk i Iran. Denne lisensplikten innebærer i praksis at tillatelse for militær bruk i Iran ikke vil bli gitt. Den samme lisensplikten gjelder overfor alle land som er gjenstand for våpenembargo, herunder også Russland.

***

Så er det ikke bare lisensplikt for varer, men også for teknologi knyttet til varene og for tjenester til militært formål. Teknologi omfatter også immateriell teknologi. I de siste årene har dette særlig aktualisert seg gjennom overføring av kunnskap.

Vi har sett en økende tendens til at enkelte land forsøker å omgå teknologilands eksportkontroll ved å forsøke å skaffe egen kapasitet på visse teknologiområder. Noen land har egne strategiske programmer på dette området, og som bl.a. betyr at det sendes studenter og forskere til anerkjente studiesteder i utlandet for å skaffe nødvendig kunnskap. Utenriksdepartementet samarbeider med andre departementer og etater for å øke årvåkenheten hos norske lærings- og forskningsinstitusjoner. Det er positivt å se at flere akademiske miljøer også viser forståelse for at kunnskapsoverføring innenfor særlig sensitive områder, kan utgjøre en trussel for internasjonal sikkerhet på sikt. Jeg forutsetter at også næringslivet er bevisst på dette når det gis informasjon eller opplæring til utenlandske aktører innenfor sensitive teknologiområder.

***

Som nevnt, er regjeringen opptatt av å legge til rette for at både forsvarsindustrien og sivil industri skal ha tydelige og mest mulige forutsigbare rammevilkår for sine eksportaktiviteter.

Endrede sikkerhetspolitiske forhold, konflikter og trusler kan ikke alltid forutses. Derfor vil jeg benytte anledningen her i dag til å understreke at en «føre var»-linje fra vår side i enkelte saker også er med på å sikre best mulig stabilitet for dere som eksportører.

Jeg har vært inne på et for regjeringen viktig poeng et par ganger allerede: Nemlig det selvstendige ansvaret dere som eksportører har for å gjennomføre en god og ansvarlig eksportkontroll. Det er ikke bare nødvendig, men en forutsetning at eksportkontrollen er forankret fra toppledelsen og videre gjennom solide etterlevelsessystemer i bedriften. Det er viktig å avsette tilstrekkelige ressurser for å ivareta kontrollen gjennom målrettede «compliance»-systemer. Bedriftsledelsen må ta nødvendig ansvar for at alle relevante ledd i bedriften har kunnskap og forståelse om eksportkontrollen.

Etterlevelse av eksportkontrollen krever ikke bare kunnskap om lov og rett. Det er nødvendig med risikoanalyser – særlig når det gjelder sensitivitet knyttet til varene og teknologien det handles med, om ansvarlige transportordninger og ikke minst om kjøper i andre enden.

Norsk eksportkontroll regulerer ikke markedsføring i seg selv, slik enkelte andre land gjør. Departementet tar ikke hensyn til om det er inngått avtaler eller mottatt betaling når en søknad behandles. Jeg er sikker på at de fleste her legger vekt på kommersiell risikovurdering – og at dette ofte også omfatter vurdering av hvilke markeder det satses på.

 «Know your customer» må ses i en bred forstand – hvor kunden befinner seg i verden, hvordan det står til i landet og i området, hvilken vare de ønsker å kjøpe osv. Dersom en bedrift kommer til departementet i en veldig sen fase i en eksportsak, kan det bli en unødvendig belastende sak – og med uheldige konsekvenser i ytterste konsekvens.

Dagsordenen for dagens seminar viser hvor viktig bedriftenes medvirkning og etterlevelse er – litt senere får dere høre mer om dette fra en av Sveriges største eksportører innenfor et utsatt segment.

Departementet er alltid rede til å gi veiledning og informasjon. Jeg vil derfor helt avslutningsvis benytte anledningen til å oppfordre dere til å sikre god kunnskap og systematikk i hele den interne næringskjeden – og benytte dere av UDs åpne dør ved behov, slik at vi sammen viser oss som ansvarlige handelspartnere også når det gjelder strategiske varer.

***

Med dette ønsker jeg dere et godt seminar!