EUs miljø- og klimapolitikk høsten 2011

Rapport fra miljørådene Knut F. Kroepelien og Marie Helene Korsvoll, EU-delegasjonen

EUs miljøpolitikk ble høsten 2011 preget av et EU som prøvde å revitalisere de fastlåste globale klimaforhandlingene, et kvotesystem med fallende CO2-pris samt mye diskusjon om vekst basert på ressurseffektivitet og grønn økonomi. Miljørådene Knut F. Kroepeliene og Marie Helene Korsvoll oppsummer i sin halvårsrapport.

Oppsummering:

· FNs klimaforhandlinger i Durban/COP 17 en seier for EU på klimaområdet – Norge og EU må videreføre tett dialog om ny Kyoto-periode i 2012

· Inkludering av lufttrafikken i EUs kvotesystem klarert juridisk, men forventer internasjonal motstand i 2012 - påvirker diskusjonen om virkemidler for skipsfarten

· Omstridt forslag om å sette egne CO2-verdier for oljesand satt på vent

· Enighet om revisjonen av direktivet om kasserte elektriske og elektroniske produkter (WEEE-direktivet) i andre lesning

· Diskusjon om gjennomføring av naturmangfoldstrategien utfordrende, særlig integrering i andre sektorer slik som landbrukssektoren

· Forslag til forordning om sikkerhet ved offshore olje- og gassaktiviteter lagt frem – vekt på myndighetenes ansvar

Innledning
De miljøpolitiske utviklingstrekkene høsten 2011 må forstås på en bakgrunn av et EU som siden høsten 2008 har vært preget av omstilling og usikkerhet på grunn av økonomiske vanskeligheter og lav oppslutning i folkeopinionen samt energiutfordringer slik som utfasing av atomkraft, omstridt skifergass/olje og importavhengighet. I tillegg kommer den vanskelige globale forhandlingssituasjonen om klimatiltak overfor Kina og USA. Dermed er appetitten på store nye miljøinitiativer fortsatt liten.

Generelt viser Europakommisjonen forsiktighet med å legge frem nye, konkrete initiativer. De prioriterer kontroll med gjennomføring, strømlinjeforming og forenkling av eksisterende regelverk gjennom såkalte "recasts" og videreutvikling gjennom komitéarbeid, fremfor å legge frem forslag som innebærer større omveltninger og risiko for tilbakeskritt.

Dette utdypes som del av en gjennomgang av de viktigste temaene fra denne høsten nedenfor.

Klima
FNs klimaforhandlinger i Durban i desember (COP17) ble fra Brussel sett på som en etterlengtet seier for EU i klimapolitikken siden man fikk med alle partene (også Kina, India og USA) på et veikart frem mot en bindende avtale om utslippsreduksjoner i 2015. Til gjengjeld gikk EU og Norge med på en ny forpliktelsesperiode under Kyoto-protokollen, det grønne fondet ble etablert og en rekke beslutninger fra Cancun fulgt opp, særlig i forhold til overvåking, rapportering og verifisering. såkalt MRV. For EU var det også viktig å få avklart reglene for beregning av opptak i skog (LULUCF).

Internt i EU har hovedsaken denne høsten vært det betydelige fallet i CO2-priser under kvotesystemet  på rundt 8 euro per tonn ved utløpet av året mot 15 euro ved forrige årsskifte. Dette skjer i skyggen av det uavklarte veikartet for lavkarbonøkonomi 2050 som ikke fikk tilslutning i Rådet. Veikartet med sin opptrappingsplan til 40 prosent reduksjon i 2030, 60 prosent i 2040 og 80 prosent i 2050 skulle skape forutsigelighet og langsiktig investeringshorisont, noe som nå mangler i tillegg til usikkerhet i en økonomisk nedgangsperiode. En rekke land vurderer derfor nasjonale tilleggsvirkemidler i kvotepliktig sektor, og i Brussel snakkes det mer og mer om å holde tilbake kvoter for å få opp prisnivået. Europaparlamentet er en pådriver for dette. Oppmerksomheten er nå knyttet til gjennomføring, særlig innføringen av tredje kvotehandelsperiode i 2013, og ikke nye virkemidler med mulig unntak for skipsfarten.

Det siste halvåret har også vært preget av konflikten med USA og Kina om inkludering av internasjonal luftfart i EUs kvotesystem. Søksmålet fra amerikansk luftfart vant ikke frem i EU-domstolen, men politisk vil saken fortsatt være på dagsorden. Norge har intervenert til støtte for EU.

Kommisjonen skal etter arbeidsplanen legge frem forslag til regelverk for skipsfart og klima i 2012. Dette vil naturlig nok påvirkes av den politiske belastningen om luftfarten.

Kommisjonen utsatte høsten 2011 en rapport med konklusjon om bærekraftskriteriene for biodrivstoff og særlig videre arbeid med vekting av indirekte arealbrukskonsekvenser (LULUCF). Til gjengjeld ble forslaget om standarder for utslippsverdier i hele livsløpet til ulike typer drivstoff slik som oljesand) lagt frem og diskusjonene i den relevante komiteen under direktivet er nå i full gang. Avstemming som var planlagt før jul, kan nå skje tidligst i mars.

Viktige og krevende klimarelevante diskusjoner pågår ellers innenfor andre sektorer, blant annet forslag om endring av energiskattedirektivet (finans), forslag om endring av energieffektiviseringsdirektivet (energi) og forslag til nytt EU-budsjett med grønn profil (budsjett).

Samlet sett har Norge vist seg aktiv i klimaarbeidet i Brussel denne høsten. Vi nyter fortsatt stor anseelse for innsatsen i de globale forhandlingene særlig knyttet til skog, men også finansiering og brobygging mot utviklingslandene. Forhandlingsleder Henrik Harboe besøkte Brussel i september og hadde samtaler med sentrale personer på området, herunder generaldirektør i DG Klima, Jos Delbeke. Harboe deltok også på et seminar om klimafinansiering med klimakommissær Connie Hedegaard. I september var også Hans Brattskar, tidligere leder for skogprosjektet og nå ekspedisjonssjef/spesialutsending for klima, i Brussel på et seminar i Europaparlamentet om skogsatsningen. I november var klimakommissær Connie Hedegaard i Oslo og hadde samtaler med statsminister Jens Stoltenberg om COP17 og med statssekretærene Heidi Sørensen og Kjetil Lund fra Finansdepartementet om en rekke klimarelaterte saker

Forhandlingene om innlemmelse av det reviderte kvotedirektivet for handelsperioden 2013-2018 i EØS-avtalen går videre.

Naturmangfold, herunder genmodifiserte organismer
Kommisjonen la i mai fram EU sin nye biodiversitetsstrategi fram mot 2020, og Rådet har denne høsten drøftet mer i detalj de konkrete tiltakene i strategien og gjennomføringen av dem. Diskusjonen har særlig vært knyttet til integrering av biodiversitet i andre sektorer, særlig landbrukssektoren. I rådskonklusjonene som ble vedtatt på rådsmøtet i desember om gjennomføring av EUs biodiversitetsstrategi, ble man ikke enige om konkrete framgangsmåter for å styrke bidraget fra den felles landbrukspolitikken til å nå målsetningene i strategien. Kommisjonen og grønne NGO’er var derfor skuffet etter rådsmøtet da det ansett for å være viktig å få rådskonklusjoner på dette nå sett i lys av forhandlingene om ny landbrukspolitikk og fiskeripolitikk, samt nytt langtidsbudsjett. Man vil i Rådet denne våren arbeide fram rådskonklusjoner på EU sitt mandat til partsmøtet under konvensjonen om biologisk mangfold som skal holdes i India i oktober. Når det gjelder invaderende, fremmede arter, vil Kommisjonen legge fram forslag til lovgivning om dette i 2012.

Videre vil Kommisjonen i 2012 legge fram EU sin strategi for å implementere Nagoya-protokollen om tilgang til genressurser og rettferdig fordeling av genressurser. Norge kom i desember med innspill til Kommisjonens arbeid i form av informasjon om norsk lovgivning på dette feltet.

Når det gjelder genmodifiserte organismer (GMO), ble Kommisjonens forslag om å endre utsettingsdirektivet for å gi medlemsstatene anledning til å forby eller begrense dyrking av GMO på eget territorium debattert og stemt over i plenum i Europaparlamentet 5.juli. Europaparlamentet støtter i hovedsak forslaget, men går inn for at medlemsstatene kan foreta vurderinger som går lenger enn Kommisjonens forslag når det gjelder miljøhensyn, og Europaparlamentet mener også at sosioøkonomiske forhold bør eller kan være grunn for restriksjoner. Debatten i Rådet rundt Kommisjonens forslag har vært fastlåst, og det polske formannskapet hadde ingen ambisjoner om å lande denne saken. Det danske formannskapet vil arbeide for å få framgang i behandlingen av forslaget.  Fra norsk side har man vært aktiv i saken, blant annet ble det gitt en presentasjon av den norske genteknologiloven på Kommisjonens høring i oktober om sosio-økonomiske aspekter ved GMO-dyrking.

Havmiljø, herunder sikkerhet i petroleumssektoren
Kommisjonen la i november fram sin Atlanterhavsstrategi som har som hovedformål å bidra til vekst og økt sysselsetting i Atlanterhavsområdet. Strategien er i hovedsak bygd opp av allerede eksisterende EU initiativ og prioriteringer med tilknytning til Atlanterhavet, og omhandler også miljøfeltet. I høst ble også forordningen om et program for integrert maritim politikk for perioden 20112013 vedtatt. Fra norsk side er det signalisert interesse for samarbeid innenfor relevante prosjekt under programmet.

Kommisjonen arbeider med maritim arealplanlegging og integrert kystsoneplanlegging, og DG Mare samarbeider med DG Miljø om en konsekvensanalyse som grunnlag for mulig felles tiltak. Først etter at dette er gjennomført vil en kunne si noe om i hvilken form Kommisjonen vil arbeide videre på dette feltet. Norge har gjennom arbeidet med helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder etablert seg som et av de landene i verden som har kommet lengst på dette området, og forvaltningsplanene var tema for møtet mellom fiskerikommisær Maria Damanaki og miljø- og utviklingsminister Erik Solheim i Norge i oktober. Det ble i desember sendt en invitasjon til statsråd Solheim fra kommissær Damanaki om å delta på en høynivåkonferanse i Brussel i mars om maritim arealplanlegging.

Kommisjonen la i oktober fram forslag til forordning om sikkerhet ved offshore olje- og gassaktiviteter. Formålet med forordningen er å redusere risikoen for en stor ulykke i EU farvann og begrense konsekvensene av en evt. ulykke. I forordningen foreslås det at miljøansvarsdirektivet endres slik at det skal gjelde for alle farvann under medlemslandenes jurisdiksjon. Når det gjelder beredskap og respons, legger forordningen opp til at operatører skal utarbeide interne beredskapsplaner. Medlemsland skal utarbeide beredskapsplaner som skal dekke alle offshore olje- og gassinstallasjoner og potensielt berørte områder innenfor sin jurisdiksjon. Dette forslaget synes å flytte ansvaret for beredskap og oppfølging etter en ulykke fra operatørene til myndighetene, og fra norsk side ønsker man ikke en slik endring. Dette er meddelt Kommisjonen bl.a. i et møte mellom norske myndigheter og Kommisjonen 8.desember, og i et etterfølgende skriftlig innspill med norske synspunkter på forslag til forordning

Kommisjonens framdriftsrapport om Arktis har blitt utsatt, bl.a. for å få mer tid til å vurdere de avgjørelsene som ble fattet på Arktisk Råds ministermøte i Nuuk, og var varslet framlagt i høst, men er nå utsatt til februar.

Avfall og kjemikalier
I desember ble det oppnådd enighet om revisjonen av direktivet om kasserte elektriske og elektroniske produkter (WEEE-direktivet) i andre lesning. Norge har hatt en høy profil med offensive innspill i prosessen, blant annet ble det i juli sendt et innspill til Europaparlamentet der man fra norsk side tok til orde for en nasjonal definisjon og kontroll med produsenter og importører. Dette innspillet ble fulgt opp fra miljørådenes side med møter både med Kommisjonen og assistenten til rapportøren for forslaget i Europaparlamentet. Norge ble også invitert av det polske formannskapet til å delta på et seminar om WEEE-direktivet som et ledd i forberedelsene av andre lesning.

Det kompromisset man nå har kommet fram til innebærer blant annet at regelverket i den første perioden vil gjelde en nærmere bestemt liste over produkter, men så i 2018 gjelde alt elektronisk og elektrisk -avfall med enkelte unntak (open scope). Det er enighet om at medlemslandene fortsatt skal kunne anse importører til det enkelte land som ”produsent” (og derved gjenstand for kontroll) selv om produktet er satt på markedet i EØS-området før dette.

Det er videre enighet om å gi medlemslandene valget mellom to mål med tilhørende beregningsmetode fra 2019: Enten a) Mål om 65 prosent innsamling basert på mengden (vekt) elektronisk og elektrisk -produkter som settes på markedet eller b) 85 prosent av generert mengde elektronisk og elektrisk avfall. Når det gjelder forhandlerretur, skal medlemslandene sikre at store forhandlere (over 400 m2 salgsareal) av elektronisk og elektrisk -produkter tar imot smått avfall (under 25 cm) uten vederlag eller krav om gjenkjøp. Det kan gjøres unntak fra dette hvis man når innsamlingsmålene uten slik retur. Samlet sett synes resultatet å være bra sett fra en norsk synsvinkel, selv om ambisjonsnivået kunne vært høyere.

I november kom man fram til et kompromiss i første lesning av endring av vaskemiddelforordningen. Man ble enige om en grense på 0,5 gram for fosfat og fosfor per standard dose tøyvaskemidler fra juni 2013, og en grense på 0,3 gram for oppvaskmaskinmiddel fra 2017. Grensene gjelder vaskemidler til forbrukere.

Norge har tidligere kommet med innspill til Kommisjonen og Europaparlamentet i denne saken for å prøve å påvirke en strengere regulering av fosfor i tøyvaskemidler, og man har redegjort for den norske produktforskriften som regulerer fosfor i maskinoppvaskmidler.

Biociddirektivet (direktiv om markedsadgang for biocidholdige produkter og deres aktive stoffer) har vært under revisjon. Formålet med endringene er både å bedre det indre marked i forbindelse med bruk av biocidprodukter samtidig som man skal opprettholde en høy beskyttelse av miljø og helse. I november ble man enige om et kompromiss under såkalte trilog-forhandlinger. Avtalen vil trolig bli formelt godkjent av Rådet og Europaparlamentet denne våren. Endringsforslaget innebærer blant annet at godkjenning av visse biocidprodukter også kan skje på EU nivå.

Ressurseffektivitet
Kommisjonen la i januar frem ”flaggskipet” om ressurseffektivitet i forbindelse med vekst- og sysselsettingsstrategien Europa 2020. Flaggskipet inneholder ikke ny politikk, men gir en oversikt som ser hele saksfeltet mer i sammenheng. Veikartet til Generaldirektoratet for miljøsaker ble så lagt frem i september hvor det settes opp klarere mål og en del ny politikk. Norge har spilt inn skriftlig i prosessen og ressurseffektivitet var et av hovedtemaene da miljøvernminister Solheim møtte miljøkommissær Janez Potočnik under sitt besøk i Brussel i mars. I desember kom det så rådskonklusjoner som støtter veikartet, men uten å gå inn for konkret oppfølging.  Det er særlig naturmangfold, kjemikalier og luftutslipp som bør knyttes til initiativet da klima- og energieffektivitet er håndtert gjennom klima- og energipakken fra 2008 og oppfølgingen med forslag til energieffektiviseringsdirektiv. Foreløpig er det ikke noe som tyder på at initiativet vil utløse nye rettsakter eller virkemidler ut over utvidelse av krav til miljømerking og miljødesign. Erfaringene med elektrisk og elektronisk avfall og energieffektivisering viser hvor vanskelig det er få gjennom klare, ambisiøse, bindende krav til ressurseffektivitet. Også sektorintegrering er krevende, jamfør debatten om landbrukspolitikken og omleggingen av statsstøtte.

Luft, skog, og nytt miljøhandlingsprogram
Det skjer etter hvert en del i EUs luftpolitikk frem mot revisjonen av regelverket i 2013. Norge har gitt innspill i høringen denne høsten og skrevet et brev for å oppfordre EU til å gjennomføre kravene fra Den Internasjonale Maritime Organisasjonen (IMO) for svovelinnhold i marint drivstoff.

I august la Kommisjonen fram sin melding om evalueringen av det sjette miljøhandlingsprogrammet. Miljøhandlingsprogrammene som EU vedtar inneholder retningslinjer og prioriteringer for EU sitt miljøarbeid, og det sjette miljøhandlingsprogrammet gjelder for perioden 2002-2012. Evalueringen viser at EUs sjette miljøhandlingsprogram har vært nyttig som en overordnet ramme for miljøpolitikken, men implementering av det regelverket som alt er på plass er fremdeles en hovedutfordring. Miljørådet vedtok på rådsmøtet i oktober å be Kommisjonen legge fram forslag til et syvende miljøhandlingsprogram så snart som mulig, og senest i januar 2012. Miljørådet mener at miljøhandlingsprogrammet bør bidra til bedre integrering av miljø inn i andre sektorpolitikkområder, og stimulere overgang til en grønn økonomi. Et nytt miljøhandlingsprogram vil også være kunne bidra til en videreutvikling og gjennomføring av ressurseffektivitetsagendaen, og bidra til å styrke innsatsen for å gjennomføre gjeldende regelverk. Kommisjonen har signalisert at forslag til et nytt miljøhandlingsprogram først vil komme i slutten av 2012, og det danske formannskapet vil diskutere rammeverket for et nytt miljøhandlingsprogram på det uformelle miljøvernministermøtet i april og legger opp til å vedta rådskonklusjoner på dette på miljørådsmøtet i juni.

Kommisjonen la i desember fram forslag til forordning om et nytt miljø- og klimahandlingsprogram (LIFE) som skal gjelde i perioden 2014-2020. Forslaget er en del av langtidsbudsjettet for samme periode. Hovedformålet til programmet er å bidra med midler til bedre implementering av miljø- og klimalovgivningen. Programmet har en total ramme på 3,2 milliarder euro, der mesteparten av midlene skal gå til miljøtiltak, men det er også opprettet et nytt underprogram for klimatiltak.

Videre arbeid
Våren 2012 vil man i Rådet arbeide under dansk formannskap som har fire hovedprioriteringer: økonomi/vekst, bærekraft/miljø/klima/energi, justis og EU som aktør globalt. Miljø og klima er således høyt prioritert, og de viktigste sakene på dagsorden er energieffektivisering, fornybar energi, forberedelser til FNs konferanse om bærekraftig utvikling RIO+20 og kjemikaliepolitikken. Klima og energi er hovedsak på dagsorden for det uformelle miljøvernministermøtet på Jylland 18.-20. april

På klimaområdet blir det særlig viktig for Norge å følge det videre arbeidet med energieffektivisering og fornybar energi, de globale forhandlingene omkring Kyoto, skipsfart og drivstoffkvalitet. Den 7. februar vil det organiseres et seminar på Norway House om luftfarten og klima med politisk deltakelse fra Norge.
Viktig for Norge blir selvsagt også forhandlingene om det nye klimakvotehandelssystemet fra 2013.

Andre aktuelle saker blir biodrivstoff og forslaget om indirekte arealbrukskonsekvenser av biodrivstoff (ILUC) som er utsatt til første kvartal samt opptak av CO2 i skog (LULUCF) hvor nytt regelverk vil foreslås tidlig i 2012.

Forslag til forordning om et nytt miljø- og klimahandlingsprogram (LIFE) som skal gjelde i perioden 2014-2020 bør vurderes.

På kjemikalieområdet vil evalueringen av kjemikalieregelverket REACH stå sentralt i 2012. Vann vil være et hovedtema i 2012 da Kommisjonen skal legge fram en melding om EU sin strategi for å verne sine vannressurser, ”Blueprint to Safeguard Europe’s water resources”. På naturmangfoldsområdet er det fortsatt arbeidet med lovgivning for invaderende, fremmende arter og Nagoya – protokollen om tilgang til genressurser og rettferdig fordeling (ABS) som er viktigst.