EUs veg mot økende politikkoordinering

Rapport fra finansråd Lars-Erik Østby, EU-delegasjonen

Det kan være forvirrende å prøve å holde oversikt over hvilke retningslinjer som gjelder og ikke gjelder vedrørende koordineringen av økonomisk politikk og budsjettpolitikk mellom EU-landene, og hvordan ulike vedtak og initiativer forholder seg til hverandre. EU-delegasjonens finansråd Lars-Erik Østby forklarer.

Da krisen i finanssektoren slo ut for fullt i 2008, var det først og fremst grep for å koordinere diverse tiltak for å stabilisere finansmarkedene på kort sikt som sto på dagsorden i EU. Det vesentligste var å sikre likviditeten i økonomien og understøtte de nasjonale krisetiltakene overfor banksektoren.

EU ved Kommisjonen anerkjente samtidig krisen som ”ekstraordinær”, og dermed la en heller ikke lenger avgjørende vekt på at landene måtte forholde seg til de opprinnelige Maastricht-kravene om å begrense underskuddene i statsbudsjettene til høyst tre prosent  av bruttonasjonalprodukt (BNP). Fram til da hadde også flere av de store toneangivende landene i betydelig omfang overskredet disse kravene. Samtidig ble det tillatt visse unntak fra det ordinære statsstøtteregelverket slik at en kunne stimulere diverse bransjer, og det ble sent i 2008 vedtatt en egen stimuleringspakke på 200 milliarder euro.

Alvorlig gjeldskrise
Etter hvert som den opprinnelige krisesituasjonen fra 2007/2008 har utviklet seg til å bli en alvorlig gjeldskrise i offentlig sektor i flere av landene i EU og eurosonen, med vedvarende store budsjettunderskudd og økende høye gjeldsnivåer, har oppmerksomheten i mye større grad blitt rettet mer mot konsolidering av offentlige finanser, nødvendige strukturreformer, budsjettdisiplin og overvåking. Tiltakene i forbindelse med dette har siden 2010 utviklet seg i flere til dels parallelle løp. Stikkordene her er Europa 2020-strategien, Europluss-pakten, den såkalte six pack -lovgivningen og Det europeiske semester samt den nåværende prosessen for å få på plass en strammere ”fiscal compact” i løpet av 2012.

Europa 2020 og Det europeiske semester
”Europa 2020”, som ble etablert som felles strategi i EU i 2010, innebærer først og fremst prioriteringer og målsettinger for hvordan en bør få til vekst og utvikling i økonomien basert på ressurseffektivitet, konkurranseevne, ønsket innretning av sysselsettingen, investering i forskning og utvikling, ivaretakelse av miljøhensyn, satsingen på skole og utdannelse.

Samtidig ble det tatt initiativ for å etablere prosedyrereglene i Det europeiske semester, hvor landene mer systematisk skal forelegge sine planer og tiltak for EU sentralt for nærmere vurdering av deres oppfyllelse av EUs Stabilitets- og vekstpakt. Denne pakten, opprinnelig fra tiden da euroen ble innført som valuta, inneholder blant annet de overordnete kravene om begrensning av de offentlige budsjettunderskuddene til høyst 3 prosent av BNP og at offentlig gjeld skal begrenses til 60 prosent av BNP. Prosedyrene innebærer at også planene for kommende års statsbudsjetter skal forelegges Kommisjonen på et tidlig nok stadium til at Kommisjonen kan vurdere disse og komme med uttalelser og anbefalinger før budsjettene skal ferdigstilles og sluttbehandles i landene. 

Europluss-pakten
Europluss-pakten er en politisk avtale fra mars 2011 mellom eurolandene og er ikke juridisk bindende. Ved inngåelsen ble det åpnet for deltakelse også fra de øvrige EU-landene, og seks av disse har per i dag sluttet seg til avtalen. Avtalen skal bidra til ytterligere koordinering og politikkharmonisering mellom deltakerlandene og bidra til å styrke den finansielle stabiliteten, som er en av flere overordnete målsettinger. Dette skal oppnås gjennom tiltak på flere områder - herunder pensjonssystemene, lønnsutvikling, regelverksforenklinger og utdanningssystemene.

De forpliktelsene som de enkelte landene påtar seg skal inngå i nasjonale reform- og konvergensprogrammer, og de finanspolitiske hovedretningslinjene fra Stabilitets- og vekstpakten skal søkes innarbeidet i nasjonal lovgivning. Det skal skje systematisk overvåking av landenes gjennomføring og etterlevelse av pakten, og dette skal underlegges Kommisjonens vurdering.

Lovgivning om styrket økonomisk styring
Kommisjonen presenterte en pakke på seks lovforslag (fem forordninger og et direktiv) for ytterligere å styrke den økonomiske styringen og budsjettdisiplinen i EU-landene allerede i 2010, men det har siden vært omfattende runder mellom Rådet og Europaparlamentet om denne pakken. Denne såkalte six pack-lovgivningen med de endringene som har blitt gjort underveis, ble først iverksatt nå rett før jul - 13. desember 2011.

Tiltakene strammer inn etterlevelsen av Stabilitets- og vekstpakten ved at overvåkingen av landenes budsjettrammer og budsjettdisponeringer styrkes, og det er etablert mulighet for tidligere og mer automatiske økonomiske sanksjoner (tvungne avsetninger og ”bøter”) enn i Stabilitets- og vekstpakten overfor land som ikke følger opp regelverket i tilstrekkelig grad. Sanksjonene kan iverksettes av Rådet etter tilrådinger fra Kommisjonen, dersom ikke et kvalifisert flertall av medlemslandene går i mot dette.

I tillegg til å kunne bringe land inn i særskilte korrigerende prosedyrer overfor EU-institusjonene knyttet til avvik fra kravene vedrørende budsjettunderskudd, slik dette ligger i Stabilitets- og vekstpakten fra før, kan land nå også underlegges slike prosedyrer når det foreligger avvik fra kravene vedrørende gjeldsnivåene og dessuten ved andre uforholdsmessig store makroøkonomiske ubalanser. Bedømmelsen av disse makroøkonomiske ubalansene baseres på et ”scoreboard” som landene ble enige om sist høst og som kan varsle slike ubalanser på flere områder tidlig.

Forhandlinger om mellomstatlig traktat
På møtet i Det europeiske råd (DER) i desember 2011 var det vesentlig for statslederne i EU å vise ambisjon om å gå enda lenger i bestrebelsene for å få etablert streng budsjettdisiplin og komme nærme en fiskal union, en ”fiscal compact”. En mellomstatlig ”Treaty on stability, coordination and governance in the economic and monetary union” forhandles det om fremdeles. Avtalen skal etableres på siden av EU-traktaten ettersom Storbritannia ikke ville være med på å innarbeide dette som traktatendringer, og det er nå forventninger til at landene skal komme langt i enighet om avtalen fram til møtet i Det europeiske råd i slutten av januar og at en avtale kan undertegnes senest i mars.

Utkastene så langt har blant annet inneholdt en innskjerping av kravene til balanse i statsbudsjettene, som defineres som oppfylt dersom det strukturelle underskuddet ikke overskrider 0,5 prosent av BNP. Et opprinnelig krav om at dette skal grunnlovsfestes i landenes konstitusjoner er tatt ut i senere utkast, men det kreves at dette reflekteres i bindende regelverk som er ”guaranteed to be respected throughout the national budgetary process”.  Også et opprinnelig forslag som gir fullmakt for Kommisjonen til å bringe land som avviker fra dette inn for EU-domstolen, er senere tatt ut.Men et hvert av landene som inngår avtalen skal kunne ta avvik hos andre kontraktparter inn for domstolen eller be Kommisjonen utarbeide rapport om dette. Det er også tatt inn en viss fleksibilitet ved at budsjettkravene og den prosessen som defineres for det enkelte land for å nå disse, kan avvikes ved ”unusual events” som landene selv ikke har kontroll over. Og de kan også avvikes til en viss grad for land som har gunstige gjeldsnivåer godt under kravet om at statlig gjeld bør bringes under 60 prosent av BNP.

Det vil antakelig bli åpnet for at land som bestemmer seg for ikke å inngå avtalen i denne omgang, kan slutte seg til senere. Antakelig vil det også bli tatt inn en målsetting om å inkorporere avtalen i det ordinære ”legal framework of EU” innen høyst fem år. Det har underveis i forhandlingene om dette blitt reist kritikk fra enkelte om at en slik avtale er unødvendig fordi mye av det samme kan oppnås innenfor eksisterende regelverk, samt at den vil skape forvirring og overlapping med henhold til de kravene som allerede ligger i Stabilitets- og vekstpakten og den senere oppstrammingen som nylig er etablert gjennom den supplerende ”six pack”-lovgivningen. Det har derfor også kommet forsikringer fra Kommisjonen og andre om at en i sluttfasen av forhandlingene om avtalen skal sørge for at det blir konsistens med annet relevant EU-lovverk.

Flere av de som har ivret mest for en ”finanspakt” av denne typen, har underveis i forhandlingene advart mot at en endelig avtale kan bli alt for utvannet til å etablere den disiplinen og harmoniseringen som er nødvendig. Finansministrene skal nå prøve å overkomme de gjenstående uenighetene i uke 4, som forberedelse til møtet i Det europeiske råd 30. januar.

Forslag om ytterligere budsjettovervåkning
Det er for øvrig grunn til å minne om at Europakommisjonen allerede i november 2011 fremmet forslag om ytterligere og skjerpet overvåking av landenes budsjetter og budsjettprosesser og programmer for strukturelle endringer, og det er varslet at en vil komme tilbake til dette nå i vår. Forhandlinger om oppfølgingen av dette er nylig påbegynt og framdriften er ikke avklart. Det må forventes at oppfølgingen i utgangspunktet bare vil vedrøre eurolandene.

Forslagene fra november gjaldt i første rekke nye prosedyrekrav som skal gjøre at EU sentralt, gjennom Kommisjonen, skal kunne bedømme om budsjettforslagene er i tråd med EU-krav som er innbakt i Stabilitets- og vekstpakten og med andre krav som landene er underlagt. Kommisjonen skal kunne ha innsyn i status i landenes forberedelse av budsjettforslagene for kommende år mer kontinuerlig og detaljert enn bare i den tidligfasen som er en del av Det europeiske semester. Forslagene inneholder også krav om samtidig forelegg av budsjettoppleggene i landene for Kommisjonen og Rådet ved gitte tidspunkter, også om høsten når de nasjonale budsjettframleggelsene nærmer seg, samt krav om at det skal foreligge og tas hensyn til uavhengige makroøkonomiske anslag og prognoser. Europakommisjonen skal gis muligheter til å bedømme status og innretningen i budsjettforslagene og om nødvendig avgi uttalelser og anbefalinger underveis. Det legges vekt på at dette bør gjøres i full offentlighet for å sikre transparens. Det ble i forslagene gjort et hovedskille mellom forslag/krav som gjelder alle eurosonelandene og de som har særlig store problemer knyttet til finansiell ustabilitet og er inne i kriseprogrammer.