Foredrag for Flyktningerådets representantskap

Statsråd Gunnar Berge

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Foredrag for Flyktningerådets representantskap tirsdag 19. desember 1995:

Kjære venner.

Den tilstundende jule- og nyttårshøytiden gir anledning til ettertanke. Hva har skjedd i året som gikk, og hva bør skje i det kommende. Jeg takker for denne anledningen til å tenke høyt om flyktningpolitikken sammen med så mange sentrale aktører på området.

I 1995 var flyktningpolitikken i fokus og ble diskutert i vide kretser fram til sluttbehandlingen av meldingen i Stortinget i juni. Senere ble flyktning- og innvandringspolitikken et hovedtema i kommunevalgkampen. Diskusjonen om flyktningers situasjon i Norge berørte i stor grad forhold som ikke var behandlet i flyktningmeldingen. Mange offentlige debattanter avslørte betydelig kunnskapsmangel; både om faktiske forhold og om regjeringens politikk på området. Videre viste debatten at det var betydelig uenighet om sentrale deler av denne politikken. Dette er noe av bakgrunnen for at regjeringen har besluttet å starte arbeidet med en ny stortingsmelding. Denne meldingens fokus vil nok ligge litt på siden av hva som er Flyktningerådets hovedinteresse, men jeg vil komme noe tilbake til det senere i mitt innlegg.

Videre håper jeg fredsavtalen for det tidligere Jugoslavia som ble undertegnet i Paris i forrige uke vil føre til at 1996 vil gi trygge forhold og stå i tilbakevendingens tegn. Vi vil fra norsk side legge opp til en internasjonal samordnet og organisert tilbakevending. Dette vil være en konkret oppfølging av flyktningmeldingen og bli en test på hvordan vår nye flyktningpolitikk virker i praksis. Vi må være åpne for at dette vil være en læringsprosess, da vi nå er i ferd med å gå opp en ny vei.

Før jeg sier noe mer om tilbakevendingsarbeidet, vil jeg si noe kort om andre oppfølgingspunkter Stortingets behandling av flyktninmeldingen ga. Videre vil jeg gi et bilde av Norges innsats for flyktninger utenlands. Denne er, som dere vet, betydelig. Deretter vil jeg redegjøre for en viss nyorientering i Norges, og de andre nordiske lands, gjenbosettingspolitikk. Til slutt vil jeg kort komme inn på noen momenter som vil bli drøftet i den nye stortingsmeldingen om innvandrerpolitikken.

Oppfølgingen etter Stortingets behandling av flyktningmeldingen.

Flyktningmeldingens hovedlinjer fikk som kjent bred tilslutning i Stortinget. Dette var ingen selvfølge. Medias oppmerksomhet om flyktningpolitikken har i lenger tid vært konsentrert om enkeltpersoners skjebne: Skal den og den asylsøker få opphold i Norge? Med framleggelsen av flyktningmeldingen mener jeg vi lyktes i å sette mer generelle og prinsipielle problemstillinger på dagsordenen. Og det lyktes å vinne forståelse for de avveiningene regjeringen foreslo. Regjeringen sto ikke alene i arbeidet med å argumentere for meldingens prinsipper og avveininger. Ikke minst bidro Flyktningerådet til å skape forståelse for de store linjene og for å sette vårt hjemlige flyktningarbeid inn i en mer global rolle.

I meldingen framholdt regjeringen at det overordnete målet for vår flyktningpolitikk er at Norge, med de begrensete ressursene vi har til rådighet, skal bidra til å gi beskyttelse og hjelp til så mange flyktninger som mulig. Tilgjengelige virkemidler må vurderes med dette som utgangspunkt. Hvilke virkemidler bør Norge satse på for å hjelpe så mange flyktninger som mulig? Ut fra dagens situasjon mener regjeringen at vårt overordnete mål nås best om vår innsats dreies fra flyktningarbeid i Norge til forebygging og løsning av konflikter som kan føre til store flyktningstrømmer, til hjelp og beskyttelse til flyktninger i deres nærområde og til tilbakevending når forholdene i hjemlandet tillater det. For vårt hjemlige flyktningarbeid innførte regjeringen et nytt beskyttelsesinstrument: kollektiv beskyttelse; noe som vil gjøre det mulig å gi midlertidig opphold til et forholdsvis stort antall flyktninger på grunnlag av en samlet vurdering av hele flyktninggruppens situasjon.. Dette vil bli brukt i massefluktsituasjoner. Her er det uhensiktsmessig å bruke betydelige ressurser på å fastslå hvilken status den enkelte skal ha etter utlendingslovens og flyktningkonvensjonens regler. Med kollektiv beskyttelse har Norge langt på vei imøtekommet frivillige organisasjoners ønske om et instrument som fanger opp personer som har et beskyttelsesbehov, men ikke dekkes av FNs flyktningkonvensjon og vår utlendingslovs asylbestemmelser.

Oppfølgingen av flyktningmeldingen skjer i hovedsak gjennom departementenes generelle arbeid på området. Oppfølgingen hva gjelder utenlandsarbeidet og arbeidet med gjenbosetting og tilbakevending av flyktninger kommer jeg tilbake til.

Innsats i flyktningenes nærområde

Et utgangspunkt for flyktningmeldingen var at tallet på flyktninger i verden hadde økt kraftig og at massefluktsituasjoner knyttet til væpnete konflikter var mer vanlig enn flukt etter individrettet forfølgelse. Det internasjonale samfunns muligheter til å gjøre noe med årsakene til flukten syntes bedre. Dermed var det også bedre utsikter til at flukten kunne bli kortvarig og at flyktningene skulle kunne vende tilbake til sine hjemsteder.

Slik er fremdeles det internasjonale flyktningbildet. Selv om vi stadig nærer håp om at konflikter skal bilegges og flyktningsituasjoner løses, har antall flyktninger i verden blitt større og større. Vi opplever stadig nye massefluktsituasjoner. De siste tall jeg har hørt er at 27 millioner personer nå faller inn under UNHCRs ansvar.

I tråd med denne flyktningpolitiske virkelighet foreslo regjeringen i meldingen at større innsats skulle settes inn mot årsakene til flukt. Det er bedre utsikter til at mange av dagens regionale og nasjonale konflikter skal løses enn utsiktene på 1970-tallet var til at regimene i Øst-Europa skulle bli avløst av demokratier etter vestlig modell. Med bedre utsikter er det uhensiktsmessig å legge opp til varig bosetting av flyktningene i fjerntliggende land; i land med et språk, en kultur og et klima som er svært fremmed for de enkelte flyktningene. Meldingen framhevet at i stedet bør det såkalte nærhetsprinsippet være utgangspunktet i en norsk helhetlig flyktningpolitikk: Flyktninger må få hjelp og beskyttelse så nært sine hjem som mulig og forsvarlig.

I utøvelsen av nærhetsprinsippet legger Norge stor vekt på en multilateral samordning. Derfor er vi en betydelig bidragsyter til FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR). Gjennom vår omfattende støtte til UNHCR har vi fra norsk side vist at vi tar vårt ansvar på alvor. Meldingen sier at denne linjen skal fortsettes.

I den senere tid er det skapt inntrykk av at regjeringen ikke følger opp dette, men reduserer støtten til UNHCR. Ja, selv en så innsiktsfull person som Flyktningerådets generalsekretær spør i en avisartikkel om Norge egentlig har grunn til stolthet. Hvilke følelser vi måtte har i forhold til det norske bidraget er ikke så viktig. Faktum er at Norge er den største bidragsyter til UNHCRs arbeid om vi legger bidrag pr. innbygger til grunn. Selv i absolutte tall, er vi blant de ledende land. Og bidraget til UNHCR på 1996-budsjettet er faktisk det samme høye som på 1995-budsjettet, nemlig 130 mill. kr.

Det er lett å drive tallmagi. Det er alltid mulig å finne et tall å sammenlikne med som gjør at det gode bidraget ikke ser så godt ut lenger. Ifølge kritikere vil regjeringen bruke mindre på internasjonalt flyktningarbeid neste år sammenliknet med i år. Realitetene er imidlertid at bevilgningen på Utenriksdepartementets budsjett for flyktninger og menneskerettigheter var for 1995 941 mill. kr. For 1996 er dette økt til 1.216 mill. kr, altså en økning på 275 mill. kr.

I løpet av året i år har imidlertid regjeringen gitt betydelige påplusninger til internasjonalt flyktningarbeid; tilsammen 334 mill. kr. Av disse ble 176 mill. kr. overført fra innenlands flyktningarbeid. Dette er en konkret oppfølging av flyktningmeldingens budskap om en dreining av innsatsen til flyktningenes nærområder.

Innsparingene i vårt arbeid med å motta og bosette flyktninger i Norge har vært betydelige det siste året . Dette har gjort det mulig å gi mer støtte der nøden er størst. Vi har bidratt til å gi hjelp til flere flyktninger. At ikke hver eneste krone spart innenlands er overført til internasjonalt flyktningarbeid, rokker ikke ved dette.

Et regnestykke er selvfølgelig avhengig av hvilke størrelser man velger å legge inn i det. I beregningen av hva regjeringen bidrar med til internasjonalt flyktningarbeid kan man f eks se hen til utgifter over Forsvarsdepartementets budsjett. Fredsbevarende styrker kan være viktige bidrag for å sikre freden i konfliktområder; det kan forebygge flukt og det kan legge grunnlaget for at flyktninger skal kunne vende tilbake til hjemlandet. Til neste år vil utgiftene til Norges fredsbevarende styrker i Bosnia-Hercegovina bli økt fra ca. 450 mill. kr. til anslagsvis 900 mill. kr., altså en økning på ca. 450 mill. kr.

Som en illustrasjon på hvilken betydning en dreining av vår flyktninginnsats kan ha, vil jeg peke på at Norge, Danmark og Sverige i 1994 brukte ca. 25 milliarder kr. til de 130.000 flyktningene som da befant seg i disse landene. Det var tre ganger så mye som budsjettet UNHCR hadde til alle sine operasjoner og prosjekter dette året.

Tilbakevending

Det ville være en fallitterklæring for det internasjonale samfunn å ta for gitt at konflikter vil vare ved og flyktninger er kommet for å bli. I en verden preget av gjensidig avhengighet ville dette kunne ramme oss selv. Vår egen sikkerhet ville være i fare. Istedet må vi gjøre det vi kan for at konflikter blir løst og flyktningene vender tilbake. Dette gjelder generelt. Men i konflikter på vårt eget kontinent har vi et særlig ansvar.

Norges innsats i det tidligere Jugoslavia kjenner Flyktningerådet bedre enn noen. Flyktningerådet gjør en formidabel innsats for de midlene som er stilt til disposisjon. Nødhjelp bringes inn i området til tross for at risikoen ofte har vært stor. Flyktninger og internt fordrevne har fått tak over hodet. Videre har Norge støttet aktivt opp om de internasjonale forsøkene på å finne løsninger. Jeg håper at Flyktningerådet også kan spille en viktig rolle i arbeidet med å renovere boliger og infrastruktur slik at flyktninger skal kunne vende tilbake til det tidligere Jugoslavia.

Norge har mottatt vel 12.000 flyktninger fra Bosnia-Hercegovina og gitt dem kollektiv beskyttelse. Forutsetningene har vært at flyktningene vender tilbake om det lykkes å få i stand en stabil fred i løpet av den kollektive beskyttelsesperioden, som er på inntil fire år for den enkelte flyktning.

Jeg har forståelse for at enkelte flyktninger føler uro over å måtte vende tilbake. Det er vanskelig å glemme overgrep man har vært utsatt for, og frykten for at det skal gjenta seg kan leve videre i lang tid. Om kollektiv beskyttelse opphører for disse, har de adgang til å fremme en individuell asylsøknad og få denne vurdert.

Jeg har sagt tidligere at jeg håper at 1996 kan bli et år i tilbakevendingens tegn. Dette bør være en tilbakevending som er planmessig og internasjonalt samordnet. Jeg er glad for at FNs Høykommissær vil påta en slik samordningsoppgave. Dette vil sikre at tilbakevendingsarbeidet skjer på grunnlag av nødvendige sikkerhetsgarantier og at tilbakevendingen innpasses i en videre freds- og gjenoppbyggingsprosess. Tilbakevending, gjenoppbygging og forsoning er gjensidig avhengig av hverandre. Tempoet er av avgjørende betydning for at tilbakevendingen skal bidra positivt til den samlete fredsprosessen. Dette innebærer bl a at de enkelte gruppene vender tilbake i prioritert rekkefølge.

I Norge er de ansvarlige departementene og Utlendingsdirektoratet i gang med å forberede de praktiske grep som er nødvendig for å gjennomføre en organisert tilbakevending. Arbeidet for en god internasjonal samordning er også i gang. Tidligere denne måneden møttes f eks de nordiske ministrene med ansvar for asyl og innvandring her i Oslo. Ministrene var enig om å rette en felles henstilling til FNs Høykommissær, der de nordiske landene for det første understreket at tilbakevending fra Norden skjer i samråd med UNHCR. Videre ble det understreket at det er viktig at Høykommissæren raskt tilkjennegir hvilke prinsipper og planer som skal gjelde. Om disse uteblir, kan utålmodigheten ta overhånd både blant flyktningene selv og i de europeiske land. Spontane og ukoordinerte prosesser kan bre om seg, til skade for fredsprosessen.

I tiden framover vil mange bosniske flyktninger i Norge ha stort behov for informasjon og råd; om forholdene på hjemstedet, om norske myndigheters støtte til tilbakevending og hvilke tilbud den enkelte kan få i hjemlandet. Departementet og Utlendingsdirektoratet har den senere tid vært meget aktive på informasjonsområdet, men det er nok behov for mer. Her er Flyktningerådets informasjons- og rådgivningsprosjekt et viktig bidrag. Formålet med prosjektet er, med Flyktningerådets egne ord: å bistå flyktningene i å foreta realistiske situasjonsvurderinger og hensiktsmessige valg innenfor de rammer og muligheter som til enhver tid finnes, samt å forberede retur så godt som mulig. Når tilbakevending i trygghet er mulig til det tidligere Jugoslavia og kollektiv beskyttelse i Norge opphører, håper jeg at slik informasjon og rådgivning skal bidra til at de fleste flyktningene selv velger å ta del i tilbakevendingen.

Vår innenlandske flyktningpolitikk legges opp etter et to-sporet løp; det vil si at vi legger til rette for at utfallet av flyktningtilværelsen enten kan bli tilbakevending eller fortsatt opphold i Norge. Det er en betydelig utfordring å finne praktiske tiltak som er tilpasset begge utfall. Forsøks- og utviklingsarbeid er nødvendig. For å støtte opp om dette har regjeringen stilt 25 mill. kr. til rådighet, både i 1995 og i 1996. Forsøkene er i stor grad rettet inn mot de bosniske flyktningene. Når organisert tilbakevending måtte bli aktuelt, håper jeg at vi kan høste frukter av dette arbeidet som er utført rundt omkring i kommunene og i frivillige organisasjoner. Ikke minst håper jeg at tiltakene har bidratt til at flyktningene under sitt opphold i Norge har lagt en alen til sine kunnskaper og ferdigheter slik at de står godt rustet til å ta del i gjenoppbyggingsarbeidet.

Alt i alt legges det nå stor vekt på tilbakevendingsarbeidet i Norge. Slik sett er en viktig del av flyktningmeldingen i høyeste grad fulgt opp.

Gjenbosetting av flyktninger

I tillegg til tilbakevendingen har mitt departement et særlig ansvar for gjenbosetting av flyktninger, eller ordningen med kvoteflyktninger. Norge setter årlig av midler til å kunne overføre et antall flyktninger til Norge i samarbeid med FNs Høykommissær. Norge er ett av meget få land som gjør dette. Foruten Norge og tre andre nordiske land er det bare de tradisjonelle innvandringslandene USA, Kanada, Australia og New Zealand samt Sveits og Nederland som gjør dette.

Gjenbosetting er et viktig beskyttelsesinstrument som UNHCR kan ta i bruk overfor enkeltflyktninger som er i en særlig utsatt stilling i sitt første asylland. Det kan også være en varig løsning på en flyktningsituasjon. Både UNHCR og Norge mener imidlertid at gjenbosetting først skal søkes som en varig løsning når ingen andre, og bedre, løsningsmuligheter er til stede. Om tilbakevending er mulig innen ikke altfor lang tid og varig opphold i regionen er mulig, skal det ikke satses på gjenbosetting.

Det er flere grunner til det. Omstillingene for den enkelte flyktning er ofte vanskelig om vedkommende overføres til et fjerntliggende land. Samtidig er gjenbosetting, iallfall i de nordiske land, en dyr løsning. En slik løsning vil måtte være forbeholdt de få.

I flyktningmeldingen åpnes det for en vurdering av hvor hensiktsmessig gjenbosettings- ordningen er. Det står at Norge kan vurdere "hvorvidt det antall overføringsflyktninger som tas ut, og de ressurser som stilles til rådighet for andre deler av UNHCRs virksomhet skal ses i sammenheng. Slike vurderinger kunne delvis baseres på UNHCRs egne årlige prioriteringer mellom ulike flyktningtiltak. Det kan

f eks tenkes at UNHCR enkelte år ønsker å bruke en større andel av de tilgjengelige ressursene til forbedret beskyttelse i nærområdet, til tilrettelegging for tilbakevending eller til andre akutte behov, framfor til gjenbosetting av et relativt lite antall flyktninger i Norge."

Dette følges nå opp. UNHCR har i året som er gått lagt opp til en kontinuerlig konsultasjonsordning med gjenbosettingslandene. De nordiske landene har langt på vei sammenfallende syn på viktige gjenbosettingsspørsmål og har samordnet sine synspunkter under disse konsultasjonene. Resultatet er at UNHCR neste år vil ha en direkte dialog med de nordiske landene for å vurdere hvor nødvendig og hensiktsmessig det er at de nordiske landene bruker sine gjenbosettingsmidler til å overføre flyktninger hit i konkrete flyktningsituasjoner. Hjelpes flere flyktninger og hjelpes flyktningene bedre om midlene ble brukt for å finne andre løsninger?

De nordiske lands utgangspunkt er ikke å spare penger og gjøre mindre for verdens flyktninger. Snarere tvert imot. Utgangspunktet er at vi, i tråd med flyktningmeldingen, spør: Hvordan skal vi innrette vår innsats slik at vi hjelper flest mulig flyktninger?

Flyktningene i Norge

Selv om vi lykkes i tilbakevendingspolitikken og drøftingene med UNHCR skulle føre til at Norge ikke bruker alle gjenbosettingsmidlene til å overføre flyktninger i Norge, vil vi ha flyktninger i Norge. Det er særdeles viktig at disse blir tatt imot på en god måte og gis muligheter til å leve et aktivt liv som fullverdige medlemmer av det norske samfunn.

Spørsmål om hvordan vi tilrettelegger oppholdet for flyktninger i Norge ble ikke behandlet i flyktningmeldingen. Utviklingen den senere tid gjør det påkrevd at vi ser nærmere på denne delen av politikken. Dette vil bli gjort i arbeidet med en stortingsmelding om innvandrerpolitikken, som er bebudet framlagt innen utgangen av neste år.

FAFO la for kort siden fram en rapport som belyser levekårene til flyktninger som kom til Norge i slutten av 1980-årene og nå bor i Oslo. Rapporten har fått stor mediadekning og mange av dere er sikkert kjent med hovedfunnene. La meg likevel kort nevne noen få.

Svært få av flyktningene er i situasjoner hvor norsk praktiseres: Bare en av ti flyktninger er i jobb hvor de bruker norsk og som treffer norske venner en gang i måneden eller mer. Halvparten av alle flyktningene har ikke hatt noen kontakt med nordmenn de siste tolv månedene. Bare hver fjerde sier de har en norsk venn. Seks av ti har verken hatt hjelp av nordmenn ved etablering i Norge eller har noen norsk venn nå. Sosial kontakt med nordmenn synes å føre til negative erfaringer: Jo mer vennekontakt man har med nordmenn, desto større er tendensen til å mene at det største problemet flyktninger møter i Norge er at nordmenn ikke ønsker kontakt med flyktninger og innvandrere.

Dette er en stor utfordring til oss alle. Vi gir flyktninger beskyttelse i Norge og vi gir dem materiell hjelp til å overleve. Men gjør vi nok til å hindre at flyktningene blir en utgruppe på siden av det norske samfunnet; en ny underklasse. Det meste tyder på at vi ikke gjør det. Når jeg sier "vi", mener jeg regjeringen og det offentlige Norge, men også folk i sin alminnelighet - og de frivillige organisasjonene.

Regjeringen har satt i gang et arbeid for å vurdere de tiltakene vi i dag har i forhold til flyktningene og ser på mulighetene til å gjøre dem bedre tilpassete og målrettete. Her er det åpenbart en forbedringsmulighet. Men uansett hvor mye de offentlige ordningene forbedres, vil ikke alle problemer være løst. Hele befolkningen må være med. En mer imøtekommende og inkluderende holdning er påkrevd.

Her vil jeg tillate meg å utfordre de frivillige organisasjonene som dere i Flyktningerådets representantskap representerer. Nøden blant flyktningene i Norge er nok ikke like påtrengende som blant flyktninger i andre deler av verden. Behovene er annerledes. Flyktningene i Norge har bl a behov for å være aktive i en sosial sammenheng, for å være engasjerte. For mange nordmenn er det frivillige organisasjonslivet svært viktig i en slik sammenheng. Nå bør vi gjøre vårt ytterste for at også flyktningene skal få del i dette.

Avslutning

Jeg og regjeringen vil altså neste år sette fokus på flyktningenes situasjon i Norge. Dette betyr imidlertid ikke at flyktningmeldingens budskap om dreining av vår samlete flyktninginnsats til forebygging, hjelp i nærområdene og tilbakevending ikke følges opp.

Om ett år håper jeg vi kan slå fast at den internasjonale innsatsen i forhold til det tidligere Jugoslavia bærer frukter; at freden holder, gjenoppbyggingen er i full gang og flyktningene vender tilbake. Om ett år håper jeg også at vi kan si at flyktningene i Norge er litt mindre isolerte og tar mer del i vanlig norsk samfunnsliv.