Forslag til klima- og energirammeverk 2020-2030

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Europaportalen

Rapport fra energiråd Bjørn Ståle Haavik og miljøråd Ulla Hegg, EU-delegasjonen.

I sitt forslag til klima- og energirammeverk 2020-2030, foreslår Europakommisjonen utslippskutt for klimagasser på 40 prosent, et mål på EU-nivå for fornybar energi på 27 prosent og reform av klimakvotesystemet. Energiråd Bjørn Ståle Haavik og miljøråd Ulla Hegg ved EU-delegasjonen rapporterer.

Det omfattende forslaget til klima- og energirammeverk 2020-2030 vil bli behandlet av stats- og regjeringssjefene i EU i mars. Foto: European Union

I sitt forslag til klima- og energirammeverk 2020-2030, foreslår Europakommisjonen utslippskutt for klimagasser på 40 prosent, et mål på EU-nivå for fornybar energi på 27 prosent og reform av klimakvotesystemet. Energiråd Bjørn Ståle Haavik og miljøråd Ulla Hegg ved EU-delegasjonen rapporterer.

Europakommisjonen la 22. januar fram forslag til nytt klima- og energirammeverk som skal gjelde fra 2020-2030. Rammeverket bygger på dagens klima- og energipakke mot 2020 og forstås som skritt på veien mot oppnåelse av lavkarbonmålet mot 2050. Forslaget har basis i grønnboken om klima- og energi for 2030 som kom i fjor, og legges frem på bakgrunn av en bred debatt om EUs energi-, industri, og klimapolitikk. Norges posisjon på rammeverket ble overlevert Kommisjonen i desember 2013.

40 prosent reduksjonsmål
Europakommisjonen går inn for et bindende reduksjonsmål på 40 prosent (1990-nivå) hvor alle utslippskutt skal gjennomføres i EU uten bruk av internasjonale kreditter. Dette er i tråd med veikartet som peker mot 80-95 prosent utslippskutt i 2050. Europakommisjonen ber om at Rådet og Europaparlamentet gir sin tilslutning til dette målet innen 2014, slik at det formelt kan spilles inn som EUs bidrag til de globale klimaforhandlingene tidlig i 2015. Det anslås at 40 prosent-målet vil innebære cirka 43 prosent kutt (2005-nivå) i kvotepliktig sektor under EUs klimakvotesystem (ETS). Ikke-kvotepliktig sektor vil måtte stå for ca. 30 prosent kutt (2005-nivå), noe som vil måtte fordeles mellom medlemsland etter en nærmere bestemt byrdefordeling.

Europakommisjonen regner at tiltak knyttet til oppnåelse av 2020-målene vil bidra til 32 prosent utslippskutt i 2030 i forhold til 1990-nivå, og mener dette indikerer at det bør være godt mulig å oppnå 40 prosent i 2030. Kommisjonen legger ikke frem et todelt forslag med rom for å høyne ambisjonsnivået i lys av de internasjonale forhandlingene, slik som ble gjort i 2020-pakken.

Reform av klimakvotesystemet (ETS)
Som et bidrag til å oppnå 40 prosent utslippskutt foreslås en økning av den faste årlige reduksjonen i kvotemengden på 2,2 prosent fra 2021, mot dagens 1,74 prosent som gjelder frem til 2020. Dette skal gi en gradvis forbedring når det gjelder overskuddet i dagens kvotemarked, men det regnes ikke som et tilstrekkelig tiltak for å rette opp den store ubalansen som har oppstått mellom tilbud og etterspørsel. Dette vil heller ikke løse problemer som kan følge av uventede og plutselige endringer på etterspørselssiden.

Som pakkens eneste lovforslag foreslås etablering av en markedsstabiliserende reserve i kvotemarkedet med virkning fra 2021. Her legges det i store trekk opp til at 12 prosent av kvotene i en gitt periode og under visse forutsetninger plasseres i en reserve, slik at mengden kvoter som auksjoneres bort reduseres tilvarende. Tanken er så at kvoter frigis automatisk fra reserven der hvor antall kvoter i sirkulasjon faller under et visst nivå, eller i tilfeller hvor kvoteprisen over en viss tid vesentlig overgår gjennomsnittsprisen i en foregående periode.

Fornybar energi
Europakommisjonen foreslår et bindende mål på EU-nivå for fornybar energi. Et klimagassreduksjonsmål på 40 prosent bør i følge Europakommisjonen gi insentiv i EU til en andel av fornybar energi på minst 27 prosent i 2030. Derfor foreslår Europakommisjonen et mål om at minst 27 prosent av energiforbruket i EU i 2030 skal komme fra fornybare energikilder. Et slikt mål er nødvendig for å sikre løpende investeringer i sektoren. Fornybarmålet vil ikke bli implementert gjennom nasjonale mål som for 2020-målet. Medlemslandene vil dermed ha fleksibilitet til å endre sine energisystemer i henhold til nasjonale forhold og preferanser. Medlemslandene kan om de ønsker selv sette nasjonale fornybarmål.

Oppnåelse av fornybarmålet på EU-nivå skal sikres ved bruk av et nytt styringssystem basert på nasjonale energiplaner, se avsnitt nedenunder. Hvert medlemsland må beskrive sine planer for fornybar energi og hvordan disse skal nås. Dersom nasjonale planer skulle vise at EU ligger etter målsettingen vil flere tiltak bli vurdert. Viktige virkemidler på EU-nivå for å nå fornybarmålet vil være infrastrukturutbygging basert på «Projects of Common Interest» og finansieringsmekanismen «Connecting Europe Facility», forskning gjennom Horisont 2020 og harmonisering av støtteordninger.

Fornybar energi er viktig for at EU skal nå flere av sine energi- og klimamål, men den raske veksten utfordrer systemsikkerhet og kostnadseffektivitet. Utviklingen av fornybar energi må fremover i størst mulig grad være markedsdrevet. Støtte til modne fornybarteknologier bør helt fases ut innen 2030. Et mål på 27 prosent vil medføre en fornybarandel i elektrisitetssektoren på minst 45 prosent i 2030. Europakommisjonen vil ikke foreslå fornybarmål for transportsektoren eller andre undersektorer etter 2020. Europakommisjonen vil heller ikke foreslå reduksjonsmål for klimagasser i drivstoff etter 2020. Det vil være behov for en vesentlig endring av fornybardirektivet for perioden etter 2020 for å sikre at fornybarmålet for 2030 blir oppnådd. En forbedret politikk for utnyttelsen av biomasse vil også være nødvendig.

Energieffektivisering
Når det gjelder energieffektivisering vil Europakommisjonen legge frem en rapport til sommeren som vil se på fremskritt i forhold til å nå 2020 målet. Det ser ikke ut til at målet vil bli nådd. På bakgrunn av evalueringen av målet vil Europakommisjonen vurdere om det er nødvendig å foreslå endringer til energieffektiviseringsdirektivet. Europakommisjonen vil også vurdere forslag knyttet til energieffektivisering og 2030.

Europakommisjonen anslår at et 40 prosent klimagassreduksjonsmål for 2030 vil kreve at det oppnås 25 prosent energieffektivisering. Europakommisjonen vil vurdere om et energiintensitetsmål eller et energisparingsmål, eller begge deler, vil egne seg som 2030 mål. Et forslag fra Europakommisjonen kan først ventes til høsten.

Nytt styringssystem basert på nasjonale planer
Europakommisjonen foreslår et nytt styringssystem basert på nasjonale planer for konkurransedyktig, sikker og bærekraftig energi. Medlemslandene skal utarbeide planer basert på retningslinjer som Europakommisjonen skal utarbeide. Dette skal sikre en felles tilnærming fra medlemslandene. En interaktiv prosess mellom Europakommisjonen og medlemslandene skal sikre at planene er tilstrekkelig ambisiøse, at de er konsistente og at de blir fulgt over tid. Planene skal, for eksempel, beskrive nasjonale målsettinger for ikke-kvotepliktige sektorer, fornybar energi, energieffektivisering, forsyningssikkerhet, forskning og utvikling, atomkraft, skifergass, og karbonfangst- og lagring.

Planene skal blant annet bidra til at EU når sine mål for fornybar energi og energieffektivisering. Samarbeid med naboland og regionale tilnærminger vil være viktig når planene utvikles. Planene bør være på plass i god tid før 2020 og bør minst revideres en gang før 2030.

Nøkkelindikatorer for konkurransedyktig, sikker og overkommelig priset energi
Europakommisjonen foreslår nøkkelindikatorer for å vurdere fremskritt på klima- og energiområdet over tid og lage en faktabase som kan brukes om det blir nødvendig med tiltak. Indikatorene vil for eksempel være knyttet til forskjeller i energipriser med handelspartnere, forsyningsdiversifisering, egenprodusert energi og infrastruktur mellom medlemsland.

Karbonfangst- og lagring
Karbonfangst- og lagring (Carbon Capture and Storage, CCS) er antagelig eneste mulighet for å fjerne utslipp fra industrielle prosesser i stor skala. CCS kan også være en nøkkelteknologi innenfor kraftproduksjon. Mer forskning og utvkling samt demonstrasjonsanlegg er derfor meget viktige i det neste tiåret. Det vil være nødvendig med fortsatt og økt støtte finansiert fra inntekter fra auksjon av klimakvoter. Medlemsland med fossile energireserver eller som er store forbrukere av fossil energi bør støtte CCS.

Energipriser og kostnader
De siste årene har forskjeller i energiprisene mellom EU og mange viktige handelspartnere økt, blant annet har USAs skifergassboom ført til lavere gass- og elektrisitetspriser der. Samtidig har EU lave operasjonelle energikostnader i forhold til output og verdiøkning. Hovedgrunnen er lav energiintensitet i EUs industrielle produksjon og satsing på produkter med høy verdiskapning. I tillegg har industrien reagert på høye energipriser med å bli mer energieffektive og har dermed klart å beholde en relativt gunstig konkurranseposisjon. Det er ingen endring i handelsbalansen med USA når det gjelder industriproduksjon. Likevel har EU sett en tendens til omstrukturering i retning mindre energiintensiv industri siden 2005.

Analyser på de fleste sektorer viser liten effekt av energipriser og -kostnader, eller av ETS på EUs konkurranseevne. Tiltak mot karbonlekkasje har vært vellykket, slik som fri allokering av klimakvoter til kraftintensiv industri. Siden alt tyder på økende energipriser i EU i tiden fremover vil Europakommisjonen opprettholde systemet med karbonpriskompensasjon og legge frem utkast til beslutning om revisjon av karbonlekkasjelisten med de samme antagelser og kriteria. Europakommisjonen ser også behov for å opprettholde tiltak overfor energiintensiv industri etter 2020.

Skifergass
Europakommisjonen la fram en ikke-bindende anbefaling som formulerer minimumsprinsipper som skal ligge til grunn for skifergassproduksjon. Anbefalingen bygger på gjeldende EU-lovgivning og har som formål å hjelpe medlemsland gjennomføre produksjonen på en måte som bidrar til å minimere helse- og miljørisiko, sikre åpenhet overfor innbyggere og sivilt samfunn samt bidra til forutsigbare rammevilkår for utvinnere. Europakommisjonen vil komme tilbake til spørsmålet om rettslig bindende regelverk på området. Det ble også lagt fram en melding som drøfter muligheter og utfordringer for skifergassproduksjon i EU.

Kommentar
Europakommisjonens forslag var i hovedsak som forventet gitt posisjonering på forhånd, og treffer i store trekk godt i forhold til norske posisjoner. I Brussel forstås pakken som starten på en større debatt som vil pågå de neste par årene.

Et 40 prosent utslippsmål kunne ikke tas for gitt på forhånd da det var krefter internt i Europakommisjonen som presset på for 35 prosent. Selv om enkelte miljøorganisasjoner mener EU bør gå lenger, er det ingen medlemsland som har tatt til orde for høyrere utslippsmål enn 40 prosent. Dette var således det mest ambisiøse utslippsmål man kunne sett for seg fra Europakommisjonens side.  Selv om toneangivende land som Storbritannia, Frankrike og Tyskland er blant de som ønsker 40 prosent utslippskutt, er det langt fra gitt at dette vil stå seg i Rådet. For hva det er verdt hadde José Manuel Barroso på dagens pressekonferanse tro på at Det europeiske råd ville kunne enes om et politisk signal om 40 prosent, men at det ville bli tungt.

Som ledd i en større «pakke» som blant annet rommer mekanismer for håndtering av karbonlekkasje, og i lys av EUs økte satsing på klima i EUs flerårige rammebudsjett og programmer mot 2020, så Barroso rom for et kompromiss. Et signal om 40 prosent utslippskutt fra EUs stats- og regjeringssjefer i møtet i Det europeiske råd i mars antas å ville gi en positiv impuls til FNs klimatoppmøte i september og til de globale klimaforhandlingene. EU blir i så fall den første store aktøren som «legger noe på bordet» internasjonalt. EU åpner også opp for å høyne sitt ambisjonsnivå i 2015 ved hjelp av internasjonale kreditter, gitt at dynamikken i FN-forhandlingene skulle kreve det.  For EU vil det nok uansett også være viktig å fremheve at deres internasjonale rolle og bidrag handler om mer enn måltallet mot 2030. EU er på god vei til å oppnå sentrale deler av sine 2020-forpliktelser og kan vise til utslippskutt over tid i en periode hvor økonomien har vokst.

I forslaget om en markedsstabiliseringsmekanisme for kvotesystemet er det lagt vekt på at mekanismen skal være objektiv og at triggeren skal være kvotemengde. Forslag som har versert om en mulig «sentralbank for kvoter» eller fastsettelse av prisgulv er satt til side til fordel for en modell som presumptivt ikke vil kreve skjønnsmessige vurderinger eller politiske avklaringer, jamført diskusjonene om «backloading» som har vist hvor følsomt det er å gripe inn i et marked. Europakommisjonen har ikke gått inn for permanent sletting av et antall kvoter i inneværende periode, slik som Norge har gått inn for.  Det gjenstår å se hvordan de nye forslagene rettet mot neste kvotehandelsperiode vil slå ut på debatten om strukturelle tiltak pre-2020, jamført karbonmarkedsmeldingen fra 2012. Den nye mekanismen vil heller ikke være på plass til å ta unna tilbudstoppen som kan ventes mot slutten av inneværende handelsperiode, jamført backloading, og meldingen fastslår at dette er en utfordring som også vil måtte håndteres fremover.

Et fornybarmål på 27 prosent kan ikke oppfattes å være veldig ambisiøst. Europakommisjonen anslår at EU vil nå 24 prosent i 2030 med nåværende energi- og klimapolitikk, altså uten nye tiltak. Det er grunn til å tro at Europakommisjonen har mulighet for å få gjennomslag for forslaget. Medlemsland som har uttrykt at de ønsker et fornybarmål har fått det, selv om målet er mindre ambisiøst enn hva flere av disse landene håpet på. De kan imidlertid sette egne ambisiøse målsettinger om de ønsker det. Land som ikke har ønsket et fornybarmål slipper å måtte forholde seg til nasjonale mål for 2030 og har derfor større fleksibilitet til å utvikle sin energisammensetning etter eget ønske og behov. Europaparlamentet har uttrykt ønske om 30 prosent fornybar energi i 2030 og vil antagelig arbeide videre for dette.

Nåværende 2020-mål på 20 prosent fornybar energi omfatter ikke Norge selv om vi gjennom fornybardirektivet har forpliktet oss til et nasjonalt mål på 67,5 prosent i 2020. Et mål på EU-nivå på 27 prosent i 2030 vil heller ikke omfatte Norge og det at Europakommisjonen ikke foreslår nasjonale mål for 2030 vil selvsagt ha som konsekvens at heller ikke Norge vil bli pålagt et nasjonalt mål. Europakommisjonen signaliserer imidlertid vesentlige endringer i fornybardirektivet for perioden etter 2020 og konsekvenser for Norge av dette gjenstår å se.

Det er for øvrig verdt å merke seg at Europakommisjonen ikke har foreslått nye mål for transportsektoren etter 2020, jamført 10 prosent-målet på transport under fornybardirektivet og de krevende diskusjonene om biodrivstoff. Drivstoffkvalitetsdirektivet, som også har vært kontroversielt, har heller ikke et post-2020 perspektiv, men skal ikke være skrinlagt med tanke på pre-2020. Det kan bli en utfordring å sikre en helhetlig og tilstrekkelig håndtering av transportutfordringene.

Europakommisjonen legger opp til ambisiøse helhetlige nasjonale energiplaner som skal utformes etter retningslinjer fra Europakommisjonen og som skal drøftes og kontrolleres av Europakommisjonen. Dersom dette gjennomføres vil det gi Europakommisjonen et meget godt inngrep i medlemslandenes utforming og gjennomføring av energipolitikken, og det vil nok være flere som kan stille spørsmål om dette er i overensstemmelse med medlemslandene kompetanse til å fastsette sin egen energisammensetning. Det gjenstår å se hvilken støtte Europakommisjonen vil få for forslaget blant medlemslandene. Det ser ikke ut til at Europakommisjonen i første omgang vil foreslå lovgivning, men at dette kan bli aktuelt senere. Det er trolig at Europaparlamentet vil støtte et forslag om slike nasjonale planer. Dersom det gjennom lov blir satt krav om omfattende nasjonale energiplaner kan det gi klare utfordringer i forhold til EØS-vurdering. Målet for planene vil være å støtte opp under både det indre energimarkedet, forsyningssikkerhet og bærekraftig utvikling. Planene skal stort sett omfatte alle sider av energipolitikken.

Viktigheten av karbonfangst og -lagring (CCS) blir nevnt og det signaliseres økonomisk støtte fra Europakommisjonen også etter 2020. Virkemidler som sertifikater og tekniske ytelseskrav nevnes ikke og det må antas at de ikke har støtte i Europakommisjonen. I omtale av innhold i nasjonale energiplaner er CCS tatt med. For tilhengere av CCS er dette så mye som man kunne håpe på.

Veien videre
Klima- og energirammeverket 2020-2030 vil bli drøftet på miljøministermøtet 3. mars og energiministermøtet 4. mars, før stats- og regjeringssjefene drøfter pakken på sitt møte i Det europeiske råd 20.-21. mars. Europakommisjonen oppfordrer Rådet og Europaparlamentet å støtte forslaget til rammeverket som helhet. Lovforslaget om reform av klimakvotesystemet (ETS) vil gå videre til medbestemmelsesprosedyre mellom Rådet og Europaparlamentet.

Europakommisjonen ber om at Rådet og Europaparlamentet – innen slutten av 2014 – slutter seg til at EU tidlig i 2015 forplikter seg til 40 prosent CO2-reduksjon innen 2030. Dette blir en del av de internasjonale forhandlingene om en ny global klimaavtale i Paris i desember 2015. Når det gjelder energieffektivisering vil Europakommisjonen legge frem eventuelt forslag om mål for 2030 tidligst til høsten.

Les mer
Les mer om EUs klima- og energirammeverk 2020-2030 i pressemeldingen fra Europakommisjonen. Mer informasjon finnes i konsekvensutredningen for klima- og energipolitikk frem til 2030, den utfyllende rapporten om energipriser og kostander og i rapporten om energiøkonomisk utvikling i Europa.

Les også spørsmål og svar fra presentasjonene av forslaget til klima- og energirammeverk 2020-2030, rapporten om energipriser og kostander og reform av klimakvotesystemet (ETS), samt om Norges samarbeid med EU på klima- og energiområdet på Europaportalen.